Definitief
15 september 2009
Directie Concern Financiën
Afdeling Markt en Overheid
Uitkomsten denkfase
positionering
Haven Amsterdam
Directie Concern Financiën / Markt en Overheid
Samenvatting
Opdracht
Dit rapport presenteert de uitkomsten van de denkfase positionering Haven Amsterdam in
opdracht van college van B&W daarbij rekening houdend met de aanvullende motie van
de gemeenteraad:
In het voorjaar van 2009 hebben Gemeenteraad en College van B&W van de gemeente
Amsterdam besloten(Bijlage 1 B&W flap BD2009-005263).:
I. de "denkfase" te starten naar de toekomstige positionering van de Haven
Amsterdam.
II. bij dit onderzoek te kijken naar de voor- en nadelen van een eventuele
verzelfstandiging en tevens voor gemeenschappelijke regelingen, gezamenlijk
opdrachtgeverschap met andere havens, of andere organisatievormen.
Daarbij gelet op de overwegingen zoals die in de aanvullende motie van de raadsleden
mevrouw Kaplan, de heren De Goede, Verweij, Van Drooge en mevrouw Hoogerwerf
staan vermeld.
Denkfase
Dit is de eerste stap die gezet wordt in het onderzoek naar de positionering van Haven
Amsterdam conform de beleidsnota `Doelgericht op Afstand' (DOA) en het daarin
opgenomen denkkader. De mogelijkheid om een activiteit uit te plaatsen (in casu Haven
Amsterdam) is onvoldoende reden om dit besluit te nemen. Het is daarom van belang te
bepalen in hoeverre het op afstand plaatsen van een activiteit wenselijk is.
De tabel hieronder geeft kort de gevonden voordelen en de nader te onderzoeken
nadelen weer.
Tabel 2: Afweging op afstand plaatsen Haven Amsterdam
Voordelen Nadelen
Betere regionale samenwerking (nu is Grotere afstand kan zorgen voor minder
samenwerking te veel een `lappendeken'). binding met stad (bestuur en bewoners).
Transparante relatie: gemeente stelt de kaders Grotere afstand en meer autonomie
waarbinnen Haven Amsterdam autonomie krijgt voor Haven Amsterdam, houdt in dat er
(`licence-to-operate'). minder mogelijkheden zijn voor `direct
Versterking bedrijfsmatige aansturing door ingrijpen'. Er moet gewerkt worden op
toezicht Raad van Commissarissen. Bestuur en basis van vooraf gestelde kaders,
toezicht worden professioneel uitgeoefend door toezicht en vertrouwen.
deskundigen op het gebied van het Mogelijk hogere financieringslasten en
(haven)bedrijfsleven. nadelige fiscale effecten (BTW, Vpb).
Duidelijker (zakelijk) profiel richting
samenwerkingspartners, klanten en
arbeidsmarkt.
Advies
Het beeld van voor- en nadelen dat uit het onderzoek naar voren komt, geeft voldoende
aanleiding tot nader onderzoek in de volgende fase. Zowel voor- als nadelen zullen
geadresseerd worden voordat een definitief besluit kan worden genomen. In de aanpak
1
Definitief Gemeente Amsterdam
15 september 2009 estuursdienst
B
Uitkomsten denkfase positionering Haven Amsterdam
van DOA (het beleid van de gemeente Amsterdam) wordt voorzien in een onderzoekfase,
waarin dergelijke vragen verder onderzocht kunnen worden.
Om de kans van het realiseren van de Havenvisie te maximaliseren is het op afstand
plaatsen van Haven Amsterdam wenselijk. Op basis van de nota `Doelgericht op Afstand'
kan geconcludeerd worden dat het mogelijk is. Dit vormt voldoende aanleiding om verder
in kaart te brengen op welke wijze verzelfstandiging tot een 100% Overheids-NV kan
plaatsvinden met behoud van de door de gemeente gewenste invloed en zeggenschap.
In de onderzoekfase is het van belang dat de (financiële) haalbaarheid getoetst wordt, dat
de randvoorwaarden voor de overdracht van activiteiten, personeel, activa en passiva
worden vastgesteld. Verder worden interne en externe stakeholders geconsulteerd om
randvoorwaarden, mandaten scherp te krijgen. Pas aan het eind van de onderzoekfase
kan een besluit genomen worden of en hoe Haven Amsterdam wordt verzelfstandigd.
Haven Amsterdam zal in het volgende decenium een eigen dynamiek en een eigen,
nieuwe groeivisie ontwikkelen, analoog aan andere OverheidsNVÂŽs. Dit is weer een reden
om de toezichthoudende rol goed te beschrijven. In een plan van aanpak voor de
onderzoeksfase komen ook lange termijn scenarioÂŽs aan bod.
In dit rapport worden drie hoofdvragen beantwoord die hebben geleid tot de
bovenstaande conclusies:
1. Is het wenselijk de taken van Haven Amsterdam op afstand te plaatsen?
2. Is het mogelijk de taken van Haven Amsterdam op afstand te plaatsen?
3. Welke organisatievorm is voor Haven Amsterdam het meest geschikt?
1. Is het wenselijk de taken van Haven Amsterdam op afstand te plaatsen?
Het is wenselijk om Haven Amsterdam op afstand te plaatsen om haar kansen voor het
realiseren van de Havenvisie 2020 te maximaliseren. De denkfase laat het volgende zien.
Een betere regionale en nationale samenwerking is een voorwaarde voor het
realiseren van de Havenvisie. Alle ambitieterreinen vergen acteren op regionale en
nationale schaal.
Een organisatievorm op afstand van de gemeente maakt de betere samenwerking
mogelijk (rechtspersoonlijkheid en verzakelijking).
Op afstand ontstaat een zakelijke en transparante relatie tussen de gemeente en
Haven Amsterdam. Dit weegt op tegen de relatieve afstand die ontstaat tussen de
stad en burgers (als het gaat om gebiedsontwikkeling, stedebouw, publiek
maatschappelijke functies in de haven) en het te stellen vertrouwen in de nieuwe
organisatievorm.
Uitgangspunt bij het beantwoorden van deze vraag zijn de doelstellingen uit de nota
`Slimme Haven' Â Havenvisie 2008 -2020. De Havenvisie heeft een hoog ambitieniveau
wat groei, werkgelegenheid, ruimtegebruik, duurzaamheid en veiligheid betreft. In de
periode tussen 2008-2020 wil Haven Amsterdam qua overslag bijna verdubbelen naar
124 miljoen ton op bestaande haventerreinen en binnen de bestaande milieuruimte.
De ontwikkeling en positionering van Haven Amsterdam kunnen niet los worden gezien
van de ontwikkeling van de regio en van het maatschappelijke belang (werk en inkomen).
De activiteiten in de haven vinden plaats in een regionale en nationale context. In 2007
2
Definitief Gemeente Amsterdam
15 september 2009 estuursdienst
B
Uitkomsten denkfase positionering Haven Amsterdam
bedroeg de toegevoegde waarde in Zeehavens Amsterdam 6,4 miljard waarvan 4,4
miljard direct en de rest indirect. 45% van de toegevoegde waarde komt terecht in de
regio, het overige deel in de rest van Nederland.
Vanuit een extern perspectief (van buiten naar binnen) is bekeken of
(markt)ontwikkelingen aanleiding geven tot het meer op afstand zetten van Haven
Amsterdam. Het is immers niet vanzelfsprekend dat de resultaten van Haven Amsterdam
behouden blijven als de wereld verandert. Tabel 1 toont de relevante externe
ontwikkelingen en de kritieke succesfactoren waar Haven Amsterdam op kan sturen om
deze te adresseren.
Conclusie is dat betere samenwerking in de regio en nationaal een belangrijke
voorwaarde is voor het realiseren van de visie. Alle ambitieterreinen vergen acteren op
regionale en nationale schaal. Eén loket en eenduidig beleid in de regio dragen bij aan het
vestigingsklimaat van (internationale) klanten. Behoud van de goede positie is niet
vanzelfsprekend. Markt en omgeving veranderen en risico's en schaal van opereren
worden groter. Bredere samenwerkingsverbanden zijn nodig om in deze context het
marktaandeel van de regio en van Nederland ten minste te behouden. Behalve binnen het
Noordzeehaven gebied is ook nauwe samenwerking met achterland van belang voor
intermodaal vervoer. Regionalisering van het havenbedrijf helpt, maar betekent
tegelijkertijd ook meer afstand tot de stad. In de onderzoeksfase wordt het van belang
aandacht te besteden aan de vraag hoe meer afstand tot het bestuur van de stad kan
worden gecreëerd met behoud van de binding die tussen haven en stad nodig en gewenst
is. Het vereist een duidelijke governance structuur en ÂŽlicence-to-operateÂŽ: heldere kaders,
duidelijke afspraken over toezicht in combinatie met het stellen van vertrouwen in het
havenbedrijf.
Tabel 1: Trends en kritieke succesfactoren
Trends Kritieke Succesfactor
Sterke groei in 1 Optimaal grondgebruik in regio door intensivering, herstructurering
landingstromen en ontwikkeling (elke hectare telt).
2 Vergroten regionale bereikbaarheid door tweede grote zeesluis in
2016 en verbeteren aansluiting met achterland (per spoor en
water).
Schaalvergroting 3 Sterke onderhandelingspositie door internationale positionering
klanten en toename mainports.
regelgeving EU en Rijk 4 Eén loket werkend vanuit geharmoniseerde nationale regelgeving.
Schaarste milieuruimte 5 Innovatiekracht om te komen tot duurzame oplossingen voor
en vergroot ruimtegebruik, operationele (overslag)technieken en schoner
maatschappelijk transport.
bewustzijn
Vanuit een intern perspectief (van binnen naar buiten) wordt bekeken in hoeverre de
huidige organisatorische vorm belemmeringen geeft bij het realiseren van de visie.
Haven Amsterdam presteert goed in vergelijking met andere grote havenbeheerders. Zij is
goed in staat om (markt)partijen op te zoeken en gezamenlijk doelen te realiseren. Op
grond van eerdere positionerings onderzoeken is regionale samenwerking verder ingezet
3
Definitief Gemeente Amsterdam
15 september 2009 estuursdienst
B
Uitkomsten denkfase positionering Haven Amsterdam
via het CNB, het Masterplan Noordzeekanaalgebied en het oprichten van een aantal
deelnemingen. Verder heeft Haven Amsterdam in het verleden een ruimer mandaat
gekregen (interne verzelfstandiging), maar dit is inmiddels achterhaald. In het afgelopen
decennium heeft de vorm van gemeentelijk bedrijf de ontwikkeling van Haven Amsterdam
niet in de weg gestaan, al leiden de verschillende samenwerkingsvormen niet altijd tot
efficiënt handelen (er is in de loop der tijden een `lappendeken' ontstaan). De
(internationale) ambities voor de toekomst van de haven vragen in elk geval om
verandering, waarbij sneller en goedkoper opereren bij meer transparantie over rollen en
bevoegdheden noodzakelijk zijn.
Haven Amsterdam heeft geen (eigen) rechtspersoonlijkheid, waardoor zij minder
mogelijkheden heeft om strategische partners aan zich te binden. Ook is in de huidige
vorm onvoldoende onderscheid in rollen, verantwoordelijkheid en risico's. Bij het op
afstand plaatsen van de organisatie ontstaat verzakelijking en transparantie in de relatie
tussen de gemeente en Haven Amsterdam. Binnen de door de gemeente gestelde kaders
krijgt Haven Amsterdam een autonome rol; we noemen dit hierna de `licence-to-operate'.
De conclusie is dat de vorm van een gemeentelijk bedrijf nu nog goed werkt, maar dat
een andere organisatievorm op afstand betere samenwerking in de regio en nationaal
mogelijk maakt. Verder ontstaat op afstand ook een zakelijke en transparante relatie
tussen de gemeente en Haven Amsterdam. Deze combinatie versterkt de toekomstige
concurrentiepositie.
Op basis van het voorgaande kan de hier gestelde vraag bevestigend beantwoord
worden: het is wenselijk om Haven Amsterdam op afstand te plaatsen om haar kansen op
het realiseren van de Havenvisie 2020 te maximaliseren.
2. Is het mogelijk de taken van Haven Amsterdam op afstand te plaatsen
Het is mogelijk Haven Amsterdam op afstand te plaatsen. Op basis van het denkkader uit
de nota `Doelgericht op Afstand' kan worden geconcludeerd dat Haven Amsterdam:
1. zowel wettelijke als niet-wettelijke publieke taken uitvoert, die op afstand
georganiseerd kunnen worden door mandatering; Hierbij is aangegeven (tabel
hieronder) welke uitgangspunten kritisch zijn en nader dienen te worden beschreven
zoals ook de interactie met gemeentelijke diensten herzien moeten worden bij het op
afstand plaatsen van Haven Amsterdam.
2. een groot maatschappelijk belang behartigt, waardoor een te grote afstand
(privatisering) zeer ongewenst is;
3. op afstand binnen kaders opereert die door de gemeente worden vastgesteld in
diverse rollen, zodat de gemeente voldoende invloed behoudt.
Haven Amsterdam behartigt een maatschappelijk belang omdat zij bijdraagt aan
duurzame economische groei en werkgelegenheid. Daarnaast speelt zij een belangrijke
rol in het beheer, de intensivering, herstructurering en ontwikkeling van terreinen en in het
toezicht en de handhaving (veiligheid en milieu) van havenactiviteiten en scheepvaart.
Daarom is een te grote afstand van Haven Amsterdam tot de gemeente ondenkbaar.
Privatiseren, dat wil zeggen het volledig in private handen plaatsen van Haven
Amsterdam, is derhalve zeer ongewenst en dus uitgesloten.
Haven Amsterdam voert zowel wettelijke als niet-wettelijke publieke taken uit
(vergunningen, toezicht en handhaving). In principe zijn publieke taken op afstand te
4
Definitief Gemeente Amsterdam
15 september 2009 estuursdienst
B
Uitkomsten denkfase positionering Haven Amsterdam
organiseren door mandatering, zoals dat bijvoorbeeld plaats vindt bij het Centraal
Nautisch Beheer. Voor de haven is het van groot belang dat de sterke relatie tussen
nautische en commerciële taken ook voor de toekomst bewaard blijft.
Indien Haven Amsterdam op afstand zou worden geplaatst, blijft het noodzakelijk invloed
te behouden op wettelijke taken en onlosmakelijk met het publieke belang verbonden
taken. Dit kan (blijvend) in de rol van wet- en regelgever, opdrachtgever en financier. De
wijze van besturen wordt echter wezenlijk anders. Inrichting van dit bestuur of anders
gezegd de `governance' structuur is afhankelijk van de gekozen organisatievorm. In elk
geval gelden de in tabel 3 beschreven uitgangspunten.
In de onderzoeksfase moet zorgvuldig in kaart worden gebracht hoe de publiek-
maatschappelijke ambities van de gemeente Amsterdam in het havengebied samengaan
met de commerciële ambities zoals die in de Havenvisie 2008-2020 zijn neergelegd. Dit
zal resulteren in afspraken die de kaders vormen van de `licence-to-operate'.
Tabel 3: uitgangspunten ten aanzien van invloed bij Haven Amsterdam op afstand
Uitgangspunten die moeten worden geborgd
In de onderzoeksfase worden interne en extrene stakeholders geconsulteerd
Maatschappelijk Maatschappelijk belang wordt niet aangetast. De organisatie krijgt tot taak het
belang borgen van het maatschappelijke belang (lokaal, regionaal en nationaal) en de
duurzame, economische ontwikkeling van de haven.
Grond De gemeente houdt zeggenschap over grondontwikkeling, havenuitbreiding en
bestemmingsplannen.
Privatisering Privatisering, dat wil zeggen participatie door bedrijven buiten het publieke
domein, wordt uitgesloten. De gemeente behoudt vetorecht ten aanzien van
structuurverandering.
Beleidskaders De gemeente bepaalt de beleidskaders (o.a gronduitgifte, prijsbeleid,
duurzaamheids- en innovatiefonds). Binnen de kaders krijgt Haven Amsterdam
een `licence-to-operate', waarbij de gekozen tijdspanne flexibel genoeg is voor
de gemeente om haar invloed aan te wenden.
Bestuur en De gemeente heeft invloed op benoeming en beloning van het bestuur en de
toezicht toezichtorganen van de Overheids-NV of de Gemeenschappelijke Regeling.
3. Welke organisatievorm is voor Haven Amsterdam het meest geschikt?
Verzelfstandiging in een Overheids-NV blijkt de meest vanzelfsprekende juridische
organisatievorm. Het alternatief(de gemeenschappelijke regeling) biedt onvoldoende
voordelen. De volgende 4 criteria zijn toegepast in de beoordeling van de rechtsvormen:
1.) de mate van effectieve samenwerking met (regionale) partners;
2.) de mate van autonomie en verzakelijk door scheiding van rollen,
verantwoordelijkheden en risico's;
3.) de geschiktheid voor zowel publieke als maatschappelijke en commerciële
taken;
4.) de mate van effectieve aansturing en toezicht (governance-structuur).
In een vennootschap (NV):
kan Haven Amsterdam efficiënter de samenwerkingsverbanden aangaan en
structureel vormgeven (door aandelenparticipatie op termijn) waardoor de
concurrentiepositie van de Havenregio wordt versterkt;
5
Definitief Gemeente Amsterdam
15 september 2009 estuursdienst
B
Uitkomsten denkfase positionering Haven Amsterdam
kan door een duidelijke (wettelijk bepaalde) scheiding van rollen,
verantwoordelijkheden en risico's een zakelijke en transparante relatie bewerkstelligd
worden en daarnaast kunnen veel zaken op voorhand worden georganiseerd zonder
dat ze regel voor regel in een Gemeenschappelijke Regeling (GR) moeten worden
beschreven en getoetst
kunnen zowel de maatschappelijk/commerciële als publieke taken het beste worden
ondergebracht;
kan de corporate governance het beste en meest eenvoudig worden vormgegeven,
gezien het bestaande juridisch kader voor vennootschappen
hebben eventuele nieuwe toetreders in de NV invloed in de bedrijfsvoering tot en met
het mandaat van het aandeelhoudershap en niet in de dagelijkse bedrijfsvoering.
De GR geeft nauwelijks meerwaarde ten opzichte van de huidige situatie en blijkt in
andere Nederlandse havens in toenemende mate als knellend te worden ervaren in de
mondiale concurrentiestrijd tussen havenregio's. Deze havens hebben dan ook plannen
om over te gaan naar een NV-structuur.
Tabel 4: Afweging keuze voor OverheidsNV
Criterium GR OverheidsNV
Transparante en Op maat regelen + Duidelijke richtlijnen ++
effectieve Direct samenwerking Transparante relatie
Samenwerking (geen gefaseerde aandelenverhouding en
aanpak) zeggenschap
Geschikt voor Gefaseerde aanpak mogelijk
samenwerking tussen (eerst 100% gemeente A'dam)
overheden
Autonomie en Dubbele petten - Wettelijk kader voor scheiding +
verzakelijking problematiek rollen
Overheden houden - `Licence-to-Operate' geeft +
invloed op autonomie met behoud van
bedrijfsvoering invloed
Publieke invloed t/m +
aandeelhouderschap (niet
op bedrijfsvoering)
Geschikt voor alle Publieke taken, minder - Primair geschikt voor +
activiteiten? commercieel economische activiteiten
publieke taken mogelijk
Effectieve Op maat + Veel ++
aansturing en beïnvloedingsmogelijkheden
toezicht Wettelijk kader
In de bijlage van het rapport vindt u de wijze waarop Port of Antwerp en de Hamburg Port
Authority zijn georganiseerd in OverheidsNV. Tevens wordt voor deze havens de relatie
met de overheid beschreven. Het effect op de financiële resultaten is echter moeilijk te
herleiden en zal in de onderzoeksfase nader moeten worden onderzocht. In beide
gevallen is er een beschrijving van hun `licence-to-operate' weergegeven die inzicht geeft
in de relatie met de overheid.
6
---- --
Bezoekadres
Stadhuis, Amstel 1
1011 PN Amsterdam
Directie Communicatie
Postbus 202
1000 AE Amsterdam
Telefoon 020 552 2117
Fax 020 624 5550
www.amsterdam.nl
Persbericht
Datum 17 september 2009
Kenmerk 207
Ossel: Amsterdamse Haven stap verder in afweging
verzelfstandiging
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam heeft
op 15 september ingestemd met de conclusies van het onderzoek naar de
positionering van Amsterdamse Haven. Dat heeft wethouder Freek Ossel (Haven)
vandaag bekend gemaakt. Uit de afweging van de voor- en nadelen blijkt dat er
voldoende argumenten zijn om diepgaand onderzoek te verrichten naar
verzelfstandiging van Haven Amsterdam.
Wenselijk en mogelijk
B&W onderschrijven de conclusies uit het rapport, De Denkfase positionering Haven
Amsterdam. De `Denkfase' is de eerste fase die wordt doorlopen als de gemeente
overweegt een van haar diensten of bedrijven op afstand van het bestuur te plaatsen.
Daarna volgen eventueel de Onderzoek- en de Uitvoeringsfase. Het College van B&W
heeft dit eerste onderzoek laten uitvoeren op verzoek van de Gemeenteraad. Er is
gekeken of het mogelijk is om de haven te verzelfstandigen. Voordelen zijn dat de haven
meer bedrijfsmatig wordt aangestuurd, dat de samenwerking met andere verzelfstandigde
havens beter wordt en dat er meer transparantie komt tussen de haven en de gemeente.
Nadelen zijn dat de binding met de stad kleiner kan worden en dat de financieringslasten
mogelijk omhoog gaan. Het College is van mening dat het rapport voldoende is om de
onderzoeksfase te starten naar verzelfstandiging van Haven Amsterdam
Havenvisie realiseren
Wethouder Ossel: "Dit eerste onderzoek maakt duidelijk dat de Havenvisie, mede gezien
de internationale economische ontwikkelingen, beter te realiseren is als de haven meer op
afstand van de gemeente zijn werk kan doen. Onze havenvisie heeft gecombineerde
doelstellingen voor werkgelegenheid en milieu. Daarom vindt het College dat we deze
optie nu serieus moeten onderzoeken."
Overheids-NV
Amsterdam wil de Haven beslist niet privatiseren. Ossel: "De Haven heeft daarvoor een te
belangrijke maatschappelijke functie".
Het eindrapport wordt op donderdag 15 oktober behandeld in de raadscommissie voor
Financiën, Economische Zaken, Luchthaven en Zeehaven.
PB-207
Meer informatie:
Rudy Lion Sjin Tjoe, bestuurvoorlichter 020 Â 5522944/ 06 1311 3806
.
---- --
Gemeente Amsterdam