Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Commissie experimenten open bestel hoger onderwijs
p.a. dr. F.J. de Vijlder, voorzitter
Hogeschool van Arnhem en Nijmegen
Postbus 30011
6503 HN Nijmegen
Aan:
Ministerie van OCW
t.a.v. dr. R.H.A. Plasterk, minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
Betreft: onderzoek scenario's open bestel
Nijmegen, 8 januari 2009
Geachte heer Plasterk,
Op uw verzoek van 28 februari jl. (HO&S/PROGRl2008/3517) heeft
de Commissie Experimenten Open Bestel HO zich gebogen over de
mogelijkheden voor een opener bestel in het Nederlandse HO in de
vorm van een aantal varianten. Voor de verkenning van deze
mogelijkheden hebben wij SEO Economisch Onderzoek in de
persoon van de heer B. Tieben opdracht gegeven om in nauwe
samenspraak met de commissie een nader onderzoek uit te voeren.
Het bijgevoegde SEO-rapport 'Wegen naar dynamiek in het hoger
onderwijs' vormt de basis voor dit advies. De commissie beveelt aan
om drie beleidsopties nader te overwegen. Dit zijn:
1. Nader onderzoek naar de mogelijkheid om in de wetgeving van
het hoger onderwijs een procedure en criteria op te nemen voor
toelating tot de bekostiging van (opleidingen aan) thans niet
bekostigde instellingen.
2. De mogelijkheid van een tweede leerweg voor werkenden via
versterking van vraag- en aanbodzijde in het postinitieel hoger
onderwijs.
3. Aanpassing van de marktordening en financiering van de
masteropleidingen.
In deze brief licht de commissie zijn aanbevelingen en overwegingen
toe.
De gekozen invalshoek
Allereerst heeft de commissie aan de hand van de eerdere rapporten
geprobeerd helder te krijgen waar de afgelopen discussie over het
open bestel precies om ging. We hebben vastgesteld dat het gesprek
over de abstracte term 'open bestel' - en hierbij gebruikte definities -
teveel voorbijgaat (1) aan de al bestaande praktijk en (2) aan de
strategische en politiek-bestuurlijke vragen die er momenteel rond de
ontwikkeling van het hoger onderwijs spelen. We zullen beide punten
toelichten.
Wat betreft het eerste punt: de praktijk is dat het hoger onderwijs in
een bepaald opzicht toegankelijk is voor zowel bekostigde en niet-
bekostigde aanbieders van hoger onderwijs. In Nederland kan elke
aanbieder volgens een transparante procedure via de NVAO
accreditatie aanvragen en verkrijgen. Met die accreditatie wordt de
bevoegdheid verworven om hogeronderwijsdiploma's af te geven
krachtens de WHW. In deze zin is het hoger onderwijs ook nu al
toegankelijk en dus open voor alle aanbieders.
Een andere zaak is de toegang tot de bekostiging. Hiervoor stelt de
wet als eis dat een instelling is opgenomen in de lijst met bekostigde
instellingen in de bijlage van de WHW. De wet bevat echter geen
criteria voor opname in (of verwijdering uit) deze lijst. Het is voor
geaccrediteerde, niet bekostigde aanbieders praktisch onmogelijk om
tot bekostiging toegelaten te worden. Vandaar dat de bestaande lijst
sinds de invoering van de WHW nietmeer is gewijzigd, anders dan
door fusie tussen rechtsvoorgangers (uitsluitend tussen
hogescholen).
Voor deze keuze in de ordening van het bestel zullen ongetwijfeld
goede redenen zijn geweest, maar de omstandigheden zijn sindsdien
nogal gewijzigd. Het is naar het oordeel van de commissie
noodzakelijk om deze ordening nu of in de nabije toekomst geheel of
gedeeltelijk te heroverwegen. De commissie zal deze kwestie
verderop nader uitwerken.
Wat betreft het tweede punt: de commissie ziet weinig heil in
theoretische en/of ideologisch getinte argumentaties, die meestal
geassocieerd worden met 'marktwerking'. We kiezen om twee
redenen voor een pragmatische benadering. In de eerste plaats moet
het beperkt voorhanden empirisch onderzoek naar soortgelijk beleid
in andere landen gezien worden binnen de daar geldende context,
zodat de validiteit van de conclusies over meer marktwerking in het
Nederlandse hoger onderwijs niet automatisch gegeven is. De
commissie is zich ervan bewust dat ook de lopende experimenten
open bestel - die de commissie momenteel begeleidt - vrijwel zeker
dat overtuigende bewijs van effectiviteit ook niet zullen leveren.
Daarvoor zijn de randvoorwaarden die aan het experiment zijn
opgelegd te strikt. Een voldoende ruim opgezet experiment dat die
effectiviteit wel zou kunnen aantonen, impliceert echter tegelijkertijd
de onomkeerbare beleidswijziging, waarvoor nu juist het draagvlak
ontbreekt. Dit neemt niet weg dat uit de nu lopende experimenten
naar verwachting beperkte, maar toch belangrijke lessen kunnen
216
worden getrokken. In de tweede plaats ziet de commissie de
realisering van aanpassingen in de ordening van het bestel niet als
een op zichzelf staand doel. De concrete beleidsstappen die hiervoor
nodig zijn, moeten hun oorsprong vinden in inhoudelijk-strategische
overwegingen voor het hogeronderwijsbestel en/of het recht doen
aan principes van behoorlijk bestuur, zoals de gelijke behandeling
van gelijke gevallen.
Wat betreft die inhoudelijk-strategische overwegingen wijst de
commissie bovendien op het nieuwe, Europese en mondiale,
perspectief dat zich heeft ontwikkeld sinds de totstandkoming van de
Bologna-verklaring en de grote verschuivingen in de mondiale
verhoudingen. Er ontwikkelt zich daardoor ook in Europees en
mondiaal verband een nieuwe ordening van de hogeronderwijsmarkt,
compleet met de Ba-Ma structuur, een nieuwe classificatie van de
instellingen, benchmarking, et cetera. Het wordt daardoor steeds
relevanter om te kijken naar de positionering van de Nederlandse
hogeronderwijsaanbieders in de Europese ruimte. Die ontwikkeling
genereert zijn eigen dynamiek, die de grenzen van Nederland ver te
buiten gaat. We zouden onszelf tekort doen als we ons al te zeer
zouden fixeren op de verhoudingen in het Nederlandse hoger
onderwijs. We moeten ons ook de vraag stellen hoe meer dynamiek
in het Nederlandse hoger onderwijs ons kan helpen in het versterken
van de positie van ons land in de steeds competitiever wordende
internationale ruimte. 'Meer muziek' in het Nederlandse hoger
onderwijs moet ons dus helpen om ons economisch en sociaal
sterker te maken.
Op grond van de genoemde argumenten vraagt de commissie zich
sterk af of de term 'open bestel' wel zo'n bruikbare titel is om het
gesprek voort te zetten over een zaak die ons allen ter harte gaat,
namelijk een dynamisch hoger onderwijs dat past bij de mondiale
kenniseconomie.
Waarom herziening van marktordening uiteindelijk onontkoombaar is
Zowel om inhoudelijke redenen als vanuit het oogpunt van behoorlijk
bestuur acht de commissie 'niets doen' niet wenselijk. Bij de invoering
van de WHW waren het bekostigde en niet bekostigd hoger onderwijs
(erkend als hoger onderwijs op grond van de toenmalige Wet op de
erkende onderwijsinstellingen; WEO) gescheiden systemen, die vrij
goed gescheiden markten bedienden. De deelnemers aan het
erkende onderwijs konden tot dan toe staatsexamen doen om een
hogeronderwijsdiploma te behalen. Tot de invoering van de
accreditatie waren ook de kwaliteitszorgsystemen voor bekostigd en
niet bekostigd onderwijs zo goed als gescheiden. Sinds de invoering
van de WHW zijn de systemen als het ware steeds meer in elkaar
gaan groeien ('hybridisering'). Daardoor komt de legitimiteit van de
destijds gekozen ordening steeds meer onder druk te staan. Het
achterliggende rapport van SEO Economisch Onderzoek noemt een
vijftal oorzaken/redenen.
3/6
Wet- en regelgeving staan toe dat bekostigde instellingen onder
voorwaarden postinitiële opleidingen ontwikkelen die buiten de
publieke bekostiging vallen. Van deze ruimte wordt in
toenemende mate gebruik gemaakt. Dit zijn opleidingen die de
hoofdactiviteit vormen van de niet-bekostigde aanbieders in het
hoger onderwijs. Door de groeiende aandacht voor het postinitiële
onderwijs schurken de bekostigde instellingen met de aard van
hun activiteiten steeds nadrukkelijker aan tegen het niet-
bekostigde segment. Omgekeerd kunnen de niet-bekostigde
instellingen geen beroep doen op de publieke middelen.
De OESO Review of Tertiary Education en uw beleidsagenda
stellen dat het Nederlandse hoger onderwijs versterkt kan worden
op het punt van flexibiliteit, maatwerk en variëteit. De
voorwaarden voor publieke bekostiging beperken instellingen op
dit moment om deze doelen actiever na te streven. Ook bieden
deze voorwaarden hiervoor onvoldoende financiële prikkels. Bij
het verbeteren van flexibiliteit, maatwerk en variëteit kan het
bekostigd onderwijs leren van specifieke instellingen in het niet-
bekostigd onderwijs, die op dit vlak meer expertise en ervaring
hebben dan de bekostigde instellingen. Dit pleit voor het mogelijk
maken van kruisbestuivingen, ook in het bekostigd segment van
het hoger onderwijs.
Internationalisering van de hogeronderwijsmarkt, waardoor per
saldo meer studenten van over de grens een oplopende druk op
de rijksmiddelen tot gevolg hebben.
Vérvaging van het onderscheid tussen initieel en postinitieel
onderwijs. Hierdoor ontstaat de situatie dat inhoudelijke
vergelijkbare opleidingen een verschillende bekostiging kennen,
de ene publiek, maar de ander niet. Dit geldt onder meer voor de
masteropleidingen, maar ook voor een aantal beroepsopleidingen
op het bachelorniveau.
Tot nu toe is bekostigd hoger onderwijs door de NMa op grond
van de verschillende publieke waarborgen aangemerkt als een
niet-economische activiteit, waarop de Mededingingswet niet van
toepassing is. Het is niet uitgesloten dat dit oordeel in een
toekomstige zaak door de rechter of een mededingingsautoriteit
wordt aangepast op grond van de in de voortschrijdende en
beleidsmatige gestimuleerde dynamiek in het hoger onderwijs. Dit
zou betekenen dat het nationale en Europese mededingingsrecht
van toepassing wordt, met inbegrip van staatssteunregels,
concentratietoezicht, het kartelverbod en het verbod op misbruik
van een economische machtspositie. Het van toepassing worden
van de mededingingswetgeving op het hoger onderwijs, of delen
daarvan, betekent niet dat de publieke bekostiging zonder meer
een verboden vorm van staatssteun betekent, maar wel dat er
andere randvoorwaarden voor subsidiëring zullen gaan gelden.
Ook de Raad van State heeft hierop gewezen in het recent
openbaar geworden advies bij het voorstel van wet wijziging van
de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(No.W05.0S.0365/1, d.d. 3 oktober). Dit is eerder op enkele
4/6
andere terreinen van de publieke sector gebeurd, waaronder de
AWBZ-zorg.
Wat kan ergedaan worden?
De hierboven gepresenteerde redengeving geeft nog weinig richting
voor concreet beleid. Daarvoor is momenteel geen duidelijke,
concreet uitvoerbare beleidsoptie voorhanden die op voldoende
draagvlak in het veld en in de Tweede Kamer kan rekenen. De
commissie beveelt aan om de geschetste ontwikkelingen te
anticiperen en tijdig stappen te zetten op weg naar dynamisering van
het hoger onderwijs. Dit heeft ook gevolgen voor de voorwaarden
voor publieke bekostiging. In het rapport wordt een vijftal scenario's
verkend. De commissie heeft deze scenario's gewogen en naast de
beleidsagenda 'Het Hoogste Goed' gelegd en komt op grond daarvan
tot de volgende aanbevelingen.
1. De vaste lijst van de WHW is naar het oordeel van de commissie
een drempel voor maatregelen om de dynamiek van het hele
hoger onderwijs te bevorderen, waaronder dus ook de niet-
bekostigde instellingen vallen. De reden hiervoor is dat de
overheid binnen de huidige bekostigingsregels geen mogelijkheid
heeft om het niet-bekostigd onderwijs met financiële instrumenten
aan te sturen. Specifieke doelstellingen van het hoger
onderwijsbeleid zoals bevordering van het leven lang leren
vragen echter om financiële prikkels, ook voor het niet-bekostigd
onderwijs. Om dit mogelijk te maken adviseert de commissie u
om onderzoek te doen naar de mogelijkheden om in de wetgeving
voor het hoger onderwijs een procedure en criteria op te nemen
voor toelating tot de publieke financiering van thans niet-
bekostigde instellingen. Die toelating hoeft niet noodzakelijk
betrekking te hebben op instellingen, maar het zou ook kunnen
gaan om specifieke opleidingen die met additionele middelen
worden gefinancierd. Bij de keuze voor dit laatste kan de
procedure model staan, die is ontworpen voor de toelating tot de
experimenten open bestel.
2. In lijn met de breed gevoelde noodzaak om meer en betere
mogelijkheden te creëren voor een tweede leerweg voor
werkenden, beveelt de commissie aan om verdere
beleidsvoorstellen te ontwikkelen voor een publiek-privaat
gefinancierd en publiek-privaat aangeboden arrangement voor
deeltijd- en duale opleidingstrajecten in het hoger onderwijs. Dit
pleidooi sluit aan bij het advies van de Commissie
Arbeidsparticipatie (Bakker) om de aansluiting tussen onderwijs
en arbeidsmarkt te versterken. De financiering van dit traject is
gemengd, in de zin dat bedrijven, de overheid en deelnemers
hieraan bijdragen leveren. Goede aanknopingspunten hiervoor
zijn het door de commissie Arbeidsparticipatie aanbevolen
individuele werkbudget, mogelijk in combinatie met individuele
trekkingsrechten op de O&O-fondsen. De overheid kan een
bijdrage leveren door verlaging van de fiscale scholingsaftrek of
door vraaggerichte financiering voor deelname aan postinitieel
5/6
onderwijs in de vorm van vouchers. Aan de aanbodzijde bundelen
bekostigd en niet bekostigd onderwijs in
samenwerkingsverbanden de krachten, in welke beide partijen
wederzijds kunnen profiteren van hun sterke kanten. De overheid
kan financiële ondersteuning bieden bij het vormgeven van een
open en transparante markt voor postinitieel onderwijs op basis
van gelijke behandeling van bekostigde en niet bekostigde
partijen. De verwachting is dat er brede maatschappelijke steun is
te vinden voor deze benadering. De commissie realiseert zich dat
deze tweede optie breder gaat dan alleen het hoger onderwijs,
maar ook grote betekenis heeft voor het beroepsonderwijs als
geheel.
3. De discussie over de toekomst van de masteropleidingen leert dat
ook hier een noodzaak bestaat om met een 'nieuw verhaal' over
de marktordening en financiering te komen. De dynamiek op deze
markt is al groot en zal de komende jaren alleen maar groter
worden, nationaal en internationaal. Het master segment is
gebaat bij meer differentiatie in het aanbod in combinatie met
prikkels voor excellentie, zeer nadrukkelijke aansluiting bij een
maatschappelijke behoefte en hoge motivatie aan de kant van de
deelnemers. Hiervoor zou gezocht moeten worden naar een vorm
van bekostiging die eerst en vooral via de deelnemers en
eventueel hun werkgevers loopt. Dit betekent een hogere eigen
bijdrage voor de deelnemers en een vraaggestuurde bijdrage van
de overheid, bijvoorbeeld in de vorm van een beurzenstelsel. De
commissie onderkent ook de problemen en bezwaren die aan
deze variant verbonden zijn, bijvoorbeeld met masteropleidingen
die onontbeerlijk zijn voor de beroepsuitoefening, zoals bij de
medische beroepen en de onderzoeksmaster. Hiervoor zullen
pragmatische oplossingen gezocht moeten worden. 'Niets doen'
aan de marktordening bij de masteropleidingen is uiteindelijk
moeilijk vol te houden.
Met dit advies hoopt de Commissie een constructieve bijdrage te
hebben geleverd aan het gesprek over de gewenste dynamiek in ons
hoger onderwijs. In het bijgevoegde rapport worden de hier
behandelde varianten meer uitvoerig besproken.
Vijlder, voorzitter.
I.a.a. de Minister van Economische Zaken, Mw. M.J.A. van der
Hoeven
Bijlagen
- rapport 'Wegen naar dynamiek in het hoger onderwijs'
- uw adviesverzoek d.d. 28 februari 2008 (HO&S/PROGRl2008/3517)
- samenstelling commissie
6/6