Ministerie van Economische Zaken
Reactie motie Ten Hoopen/Gesthuizen over voorwaarden voor steun aan
bedrijven in moeilijkheden
15 september 2009 | kamerstuk | PDF document, 143 Kb
Reactie motie Ten Hoopen/Gesthuizen over voorwaarden voor steun aan
bedrijven in moeilijkheden
1. Inleiding
Als gevolg van de economische neergang komen veel bedrijven in de problemen.
Door de duur en zwaarte van de huidige economische crisis zullen meer - ook in
de kern gezonde - bedrijven in de problemen komen dan in een 'normale'
recessie. Ondanks het voorzichtige perspectief op economisch herstel, zullen de
effecten van de huidige crisis - in termen van oplopende werkloosheid en het
aantal faillissementen - naar verwachting nog enige tijd voelbaar zijn. De Tweede
Kamer heeft met de motie Ten Hoopen/Gesthuizen (Kamerstukken II, 2008-2009,
31371, nr. 229) het kabinet tegen deze achtergrond verzocht haar te informeren
over de voorwaarden waaronder bedrijven in moeilijkheden kunnen worden
geholpen.
Deze brief beantwoordt de motie Ten Hoopen/Gesthuizen als volgt. Allereerst
wordt in paragraaf 2 ingegaan op de algemene visie van het kabinet op het
Nederlandse industriebeleid. Ook worden de overwegingen en voorwaarden voor
steun aan individuele bedrijven zoals die sinds 1997 gelden, beschreven.
Vervolgens wordt in paragraaf 3.1 ingegaan op de uitzonderlijke omstandigheden
van de huidige crisis en de maatregelen die het kabinet in reactie op de crisis
reeds genomen heeft. Paragraaf 3.2 gaat hierna in op de vraag of de huidige
uitzonderlijke omstandigheden extra aanpassingen in het huidige generieke
instrumentarium nodig maken. Met name op terrein van ondernemingsfinanciering
blijken er nog enkele knelpunten te zijn die nopen tot aanpassingen. Hiermee
meent het kabinet te beschikken over een adequaat en toegankelijk stelsel van
generieke regelingen waarmee in de kern gezonde bedrijven in deze moeilijke
tijden ondersteund kunnen worden. Slechts bij hoge uitzondering en onder
strenge voorwaarden zal individuele steun aan een bedrijf worden overwogen.
2. Hoofdlijnen industriebeleid
Het kabinet heeft recent zijn visie op het industriebeleid gegeven met de
Industriebrief 2008, Industrie: een wereld van oplossingen (Kamerstukken II,
2007-2008, 29826, nr.32). De visie en de beleidsagenda van deze Industriebrief
zijn in nauwe samenwerking met bedrijven (ondernemers en werknemers) tot
stand gekomen. Het industriebeleid is niet alleen gericht op de industrie in
traditionele zin, maar op het gehele bedrijfsleven, van maakindustrie tot
dienstverlening, van eenmansbedrijven tot multinationals, van de creatieve
industrie tot hoogwaardige technologische clusters.
Bedrijven ondernemen, de overheid faciliteert en stimuleert
Bedrijfsleven en overheid hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid. Bedrijven
zijn zelf verantwoordelijk voor de strategische beslissingen die zij nemen over de
aard en inrichting van hun productieprocessen en daarmee ook voor de
continuïteit van hun onderneming. Marktpartijen zijn beter dan de overheid in
staat om marktontwikkelingen, bedrijfsstrategieën en investeringsplannen te
ontwikkelen en op de juiste waarde te schatten.
De overheid faciliteert in de eerste plaats door een ondernemings- en
vestigingsklimaat te creëren dat nieuwe bedrijvigheid (starters, snelle groeiers,
vestiging van buitenlandse bedrijven in Nederland) stimuleert. Daartoe is een
brede set aan randvoorwaarden ingericht. Denk hierbij aan een concurrerend
fiscaal regime, open en transparante markten met vrije concurrentie, heldere en
eenduidige wetten en regels, geen onnodig lange procedures en beperkte
administratieve lasten. Maar ook zaken als een goed opgeleide, productieve
beroepsbevolking, goede (digitale) infrastructurele voorzieningen, heldere
verantwoordelijkheidsverdeling tussen markt en overheid door onder meer een
goede toezichtstructuur en een goed functionerend financieel systeem met
voldoende beschikbaarheid van liquiditeit en kapitaal horen hierbij. Ook zet de
overheid zich in om de kansen voor Nederlandse bedrijven voor het ondernemen
van activiteiten in het buitenland te vergroten. In dit verband ijvert het kabinet
via onderhandelingen in de WTO voor het vrijmaken van de wereldhandel en
ondersteunt de overheid bedrijven die internationaal zaken doen door middel van
subsidies en verzekeringen, enerzijds om activiteiten te stimuleren maar
anderzijds ook om te voorzien in leemtes op de markt. Bovendien wordt voorzien
in zogenaamde collectieve promotionele activiteiten (handelsmissies).
In de tweede plaats daagt het kabinet bedrijven specifiek uit tot meer
ondernemerschap en innovatie van producten en productieprocessen om het
groeivermogen van de Nederlandse economie te bevorderen:
* via een aantal meer generieke regelingen zoals de Wet Bevordering Speur en
Ontwikkelingswerk (WBSO) en de borgstellingsregeling voor het MKB (BMKB);
* via een programmatische aanpak, waarbij de overheid samen met het
bedrijfsleven en kennisinstellingen kansrijke sectoren probeert te versterken,
zodat Nederland de internationale concurrentie aan kan gaan met
hoogwaardige activiteiten. Het delen van kennis en kunde in netwerken tussen
bedrijven onderling en tussen bedrijven en kennisinstellingen kan leiden tot
meer economische groei. Zo zijn er onder meer innovatieprogramma's voor
internationaal onderscheidende clusters waaronder HighTech Systems en
Materialen, Watertechnologie en Food & Nutrition, en bestaat er een zestal
gebiedsgerichte programma's voor de regionale Pieken in de Delta. Dat de
programmatische aanpak positieve effecten heeft, blijkt onder meer uit de
midterm review van de programmatische aanpak van het innovatiebeleid
(Kamerstukken II, 2008-2009, 31700 XIII, nr. 63).
Box 1 -Transitie in het industriebeleid sinds de jaren '80
Het moderne industriebeleid zoals de overheid dat momenteel invult, is een
reactie op het beleid in de jaren '80. Tot die tijd werd het industriebeleid
gekenmerkt door een tamelijk omvangrijke en directe overheidsbetrokkenheid bij
individuele bedrijven gericht op behoud van de werkgelegenheid in die bedrijven.
Zo was de overheid actief betrokken bij de vorming van het RSV-concern en heeft
zij nadien een langdurige en uiterst kostbare betrokkenheid gehad bij de strijd om
de continuïteit van het concern. Deze strijd werd uiteindelijk verloren. Een geheel
ander voorbeeld betreft DAF Trucks NV. Na het faillissement van DAF heeft de
overheid actief meegewerkt aan een succesvolle doorstart van het bedrijf met een
positieve uitwerking naar de gehele keten. Inmiddels maakt de onderneming
alweer geruime tijd deel uit van het Amerikaanse Paccar en heeft zij een enorme
groei en ontwikkeling doorgemaakt.
Sinds de jaren '80 heeft zich een trendbreuk in het industriebeleid voorgedaan:
het accent is verschoven naar het faciliteren en stimuleren van succesvolle en
kansrijke activiteiten die structureel bijdragen aan economische groei en
werkgelegenheid. Het Nederlandse industriebeleid is daarmee primair
voorwaardenscheppend geworden zodat succesvolle en kansrijke
bedrijfsactiviteiten zich optimaal kunnen ontwikkelen. Met het versterken van
sterke clusters, ook regionaal, in samenspraak met bedrijfsleven en
kennisinstellingen wordt daarbovenop maatwerk geleverd.
Overwegingen bij eventuele individuele steun binnen het algemene industriebeleid
De overwegingen voor eventuele steun aan individuele bedrijven passen binnen
het bredere kader van het hierboven geschetste industriebeleid. Uit de geschetste
rolverdeling tussen overheid en bedrijfsleven volgt dat terughoudendheid ten
aanzien van steun aan individuele bedrijven op zijn plaats is. De overwegingen die
het kabinet hanteert voor eventueel ingrijpen op individueel niveau zijn gebaseerd
op de overwegingen uit een kabinetsbrief aan de Tweede Kamer uit 1997
(Kamerstukken II, 1997-1998; 25 080, nr. 26):
* Er gaat een verkeerde prikkel uit van een overheid als lender of last resort in
situaties waarin betrokken marktpartijen tot het oordeel zijn gekomen dat een
verantwoorde oplossing om de continuïteit van de onderneming veilig te
stellen niet meer mogelijk is. Een overheid die tot een dergelijke rol snel
bereid is, staat niet alleen de totstandkoming van een mogelijke oplossing
tussen marktpartijen in de weg, maar zet in feite ook een premie op
verkeerde investeringsbeslissingen en zou aldus onzorgvuldig
ondernemingsgedrag kunnen uitlokken.
* Ervaringen uit diverse meer en minder omvangrijke reddingsoperaties die in
het verleden met overheidsgeld zijn uitgevoerd, leren dat de economische
dynamiek van een individuele onderneming en van de ontwikkeling van de
markten waarin zij actief is, door marktpartijen veel beter is in te schatten en
te waarderen dan door de overheid.
* Het is een gezonde dynamiek dat tijdens een economische neergang bedrijven
gedwongen worden naar hun strategie en bedrijfsvoering te kijken:
inefficiënte activiteiten worden beëindigd, overcapaciteit verdwijnt en nieuwe
producten, diensten en productiemethoden krijgen een kans. Een faillissement
- hoe pijnlijk ook voor betrokken ondernemers en werknemers - hoeft niet
het einde te betekenen van de gezonde onderdelen van de betreffende
onderneming. Hier kan de markt zijn werk doen door bijvoorbeeld een
doorstart in afgeslankte vorm, al dan niet samen met nieuwe partners of met
vers kapitaal.
Voorwaarden voor steun aan individuele bedrijven
Voor de hoogst uitzonderlijke situatie dat de overheid buiten de generieke
instrumenten om een beslissing moet nemen om wel of niet steun te verlenen aan
een individueel bedrijf, worden in ieder geval de volgende criteria gehanteerd
(gebaseerd op de kabinetsbrief uit 1997 (Kamerstukken II, 1997-1998; 25 080,
nr. 26)):
* Vastgesteld moet worden of er sprake is van omvangrijk marktfalen. Hiervan
zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn wanneer een bedrijf dat een centrale
positie in een R&D netwerk inneemt dreigt om te vallen, met een groot verlies
aan positieve externe effecten als gevolg1. Een ander voorbeeld betreft het
dreigen om te vallen van een bedrijf dat een dienst levert waarvan veel
andere bedrijven afhankelijk zijn, terwijl de levering van de betreffende dienst
niet (op korte termijn) door een ander (vergelijkbaar) bedrijf voortgezet kan
worden.
* Het belang van de onderneming voor de economie moet worden vastgesteld,
waarbij naast de omvang van het verlies aan positieve externe effecten ook
gekeken kan worden naar de aard en de omvang van de activiteiten en de
langdurige schade die kan ontstaan indien de activiteiten van het bedrijf niet
kunnen worden voortgezet. Ook schade in de vorm van een kettingreactie bij
andere bedrijven kan hierbij worden meegenomen.
* Er is uitzicht op continuïteit en rendementsherstel van de onderneming.
* De overheidsbijdrage heeft een tijdelijk karakter.
* Private partijen leveren een substantiële bijdrage.
* De eventuele steunverlening moet verenigbaar zijn met de uitgangspunten
van de gemeenschappelijke markt en de Europese Unie en dus passen binnen
de Communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan
ondernemingen in moeilijkheden (zie bijlage 1 bij deze brief).
* Tot slot moet de overheid waakzaam zijn voor overheidsfalen.
Overheidsingrijpen mag niet leiden tot marktverstoringen, het moet geen
averechtse prikkels bij de ontvangende partij oproepen en de
overheidsbijdrage moet daarbij recht doen aan het proportionaliteitsprincipe.
Bovenstaande voorwaarden zijn noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarden
voor overheidssteun. Bij de uiteindelijke beoordeling van de steunverlening blijft
enige discretionaire beleidsruimte over, omdat iedere bedrijfscase per definitie
anders is en eigen karakteristieken en problemen kent. Tot in detail uitgewerkte
criteria kunnen bovendien onterechte verwachtingen of verkeerde prikkels
oproepen.
Box 2 - Recente steun voor financiële instellingen in moeilijkheden
Anders dan bij de meeste ondernemingen, brengt het omvallen van een
(omvangrijke) bank (of andere financiële instelling) het risico met zich mee dat
het hele financiële systeem en daarmee de hele economie grote schade
ondervindt. Dit risico wordt ook wel als systeemrisico aangeduid en kan gezien
worden als bijzondere vorm van marktfalen: niet alleen het functioneren van de
betreffende onderneming zelf, of de sector waarin deze actief is, wordt negatief
beïnvloed, maar het functioneren van het hele systeem wordt negatief beïnvloed
door het disfunctioneren van één onderdeel.
De recente steunverlening aan enkele financiële instellingen past binnen de
voorwaarden waaronder bedrijven in moeilijkheden geholpen kunnen worden,
zoals in deze brief uiteengezet. Omvallen van een systeemrelevante financiële
instelling zou grote schade aan de economie veroorzaken - voortkomend uit het
systeemrisico, een vorm van marktfalen.
3. De kredietcrisis: uitzonderlijke omstandigheden en knelpunten
De huidige crisis wijkt af van een 'normale' conjuncturele neergang. De problemen
in de financiële sector in combinatie met vraaguitval op mondiale schaal maken de
crisis uitzonderlijk. Gegeven de specifieke kenmerken, diepte en duur van de crisis
zijn de volgende drie knelpunten in het bijzonder van invloed op de mate waarin
het bedrijfsleven kan aanhaken bij herstel en op de mate waarin economische
schade op langere termijn kan worden beperkt:
* Bedrijven ervaren kredietrestricties. De bancaire kredietverlening staat als
gevolg van de crisis onder druk. De meerderheid van de banken heeft voor
het achtste achtereenvolgende kwartaal de criteria verscherpt bij het
beoordelen van kredietaanvragen. Van de huidige kredietcrisis gaat, bovenop
de verslechterende economische omstandigheden, een zelfstandige negatieve
invloed uit op het kredietverschaffend vermogen van banken. Banken
worden namelijk geconfronteerd met hogere buffereisen en moeilijker
verkrijgbare en in ieder geval duurdere funding (het aantrekken van geld door
banken). Banken hebben wellicht mede daardoor hun
kredietvoorwaarden extra aangescherpt.
* Investeringen in (toekomstige) productiecapaciteit staan onder druk. Over de
periode 2008-2010 wordt een terugval in de voorgenomen
investeringen verwacht van bijna ¤25 miljard (cumulatief), dat is ruim een
kwart van het totale investeringsniveau in 2009. Bedrijven kunnen gedwongen
worden de focus op korte termijn kostenbesparende activiteiten te leggen. Zo
komen investeringen in R&D en in innovatieprojecten extra onder druk te
staan omdat deze veelal pas op langere termijn rendement opleveren. Ook
investeringen in energiebesparing, duurzame energie en schone fossiele
brandstof komen vanwege de lagere energie- en CO2-prijzen extra onder druk
te staan.
* Menselijk kapitaal kan verloren gaan. Het risico bestaat dat werknemers die
gedurende de crisis werkloos worden niet meer in staat zijn om bij een
aantrekkende economie weer een plek op de arbeidsmarkt te bemachtigen.
Kennis en vaardigheden kunnen zijn verouderd, motivatie van werkzoekenden
kan zijn afgenomen en werkgevers zijn vaak huiverig om mensen die
langdurig werkloos zijn in dienst te nemen. Dit hysterese-effect is een
belangrijke reden waarom na sommige crises het BBP niet meer terugkeert
naar het oorspronkelijke groeipad, maar een groeipad op een lager niveau
volgt.
3.1 Beleidsreactie op de kredietcrisis tot nu toe
Vanwege deze uitzonderlijke omstandigheden heeft het kabinet al veel
maatregelen genomen om de economie te ondersteunen en de gevolgen van de
kredietcrisis te beperken (zie box 3). Het kabinet hanteert bij de crisismaatregelen
dezelfde uitgangspunten als voor het staand industriebeleid. Door de crisis
ontstane knelpunten die de ontwikkeling van kansrijke bedrijfsactiviteiten in de
weg staan, worden aangepakt en kansrijke bedrijfsactiviteiten die door de crisis
(extra) onder druk komen, worden (extra) gestimuleerd. Hiertoe zijn ofwel
bestaande generieke regelingen uitgebreid ofwel nieuwe generieke regelingen
geïntroduceerd. De maatregelen richten zich dus primair niet op individuele
bedrijven.
Box 3 - Kabinetsmaatregelen in reactie op de kredietcrisis in het kort
* Interventies financieel systeem: verhogen depositogarantieregeling tot
¤100.000, nationaliseren Fortis/ABN Amro, kapitaalinjecties AEGON, ING en
SNS, garantiefonds van ¤200 miljard.
* Automatische stabilisatoren: door het laten werken van de automatische
stabilisatoren krijgt de economie een extra impuls van ongeveer ¤60 miljard
in 2009 en 2010.
* Ondernemingsfinanciering: om de vermogens- en liquiditeitspositie van
bedrijven op peil te houden is onder meer de exportkredietverzekering
verruimd, de borgstellingsregeling voor het MKB uitgebreid en is een
Garantieregeling Ondernemersfinanciering in het leven geroepen. Ook
duurzame investeringen kunnen hiermee geholpen worden.
* Stimuleringspakket: bijna ¤6 miljard aan gerichte extra economische
stimuleringsmaatregelen zijn vooral bedoeld om de effecten van de abrupte
vraaguitval enigszins te dempen zodat in essentie gezonde bedrijven door de
crisis kunnen komen. De maatregelen richten zich onder meer op het behoud
van R&D-capaciteit (o.a. verhoging van de WBSO, de kenniswerkersregeling
en tijdelijk extra ondersteuning voor private R&D op gebied van high tech
systems) en het stimuleren van investeringen in duurzaamheid (o.a. extra
middelen voor wind op zee, energiebesparing van huurwoningen, verruiming
van de fiscale stimulering voor duurzame investeringen (VAMIL/MIA) en
middelen voor ontwikkeling van een proeftuin voor elektrische auto's in
Nederland), extra investeringen in infrastructuur en bouw, en lastenverlichting
voor bedrijven.
* Arbeidsmarkt: er zijn diverse maatregelen genomen om de gevolgen van de
crisis voor de arbeidsmarkt zoveel mogelijk te beperken. Genoemd kunnen
worden de omscholingsbonus, de (eerdere) bijzondere regeling WTV en de
deeltijd-WW. Met de laatste twee wordt beoogd vakkennis zoveel mogelijk
voor bedrijven te behouden. Ook worden bedrijven hiermee in staat gesteld
de gevolgen van vraaguitval geleidelijker op te vangen.
3.2 Aanpassing instrumentarium ondernemingsfinanciering
Kenmerkend voor de huidige economische crisis is dat wereldwijd de risico's van
kredietverlening zijn toegenomen en banken daarom voorzichtiger zijn in het
verstrekken van krediet. Het kabinet heeft dan ook eerder aangegeven de situatie
op de krediet- en vermogensmarkten nauwlettend in de gaten te houden
(Kamerstukken II, 2008-2009, 31 371, nr. 212).
Het kabinet onderkent dat het voor meer bedrijven moeilijker kan zijn geworden
om krediet te krijgen. Hoewel de cijfers over het verlenen van kredieten voorlopig
geen aanleiding geven te concluderen dat er sprake is van een daling in
kredietverlening die niet binnen de huidige conjuncturele situatie (inclusief de
kapitaalpositie van de banken) zou passen, is er wel sprake geweest van een
neerwaartse niveaucorrectie na de verdieping van de kredietcrisis. De hoeveelheid
kredieten die verstrekt is onder nieuwe contracten groeit sinds september 2008
gemiddeld niet meer. Ook krijgt het kabinet signalen van het bedrijfsleven dat het
lastig is om aan krediet te komen. Onderzoek van EIM geeft aan dat het aantal
afgewezen kredietaanvragen voor het MKB tussen december 2008 en augustus
2009 gestegen is van 12% naar 25%. Voor het grootbedrijf ligt het percentage
afgewezen kredietaanvragen op circa 25%. Onderzoek van Deloitte geeft aan dat
CFO's van 54 grote Nederlandse ondernemingen de beschikbaarheid van krediet
problematisch vinden en de prijs ervan hoog. Ook in Duitsland zijn volgens de
Duitse regering signalen dat het verkrijgen van kredieten voor bedrijven vooral de
eerste helft van volgend jaar moeilijk wordt.
Negatieve bedrijfsresultaten hebben de eigenvermogenspositie van bedrijven
aangetast. Bedrijven hebben er belang bij over voldoende risicodragend vermogen
(buffervermogen) te kunnen beschikken om vreemd vermogen (kredieten) te
kunnen aantrekken. Bedrijven ondervinden echter moeilijkheden bij het
aantrekken van buffervermogen. Vermogensverschaffers zoals private equity,
venture capital en informal investors hebben door de crisis op de financiële
markten aanzienlijke vermogensverliezen geleden, waardoor zij terughoudender
zijn geworden met het beschikbaar stellen van (nieuw) buffervermogen en het
uitzetten daarvan. Op de beurs is het klimaat om eigen vermogen op te halen
verbeterd, maar nog niet goed. De winstvooruitzichten voor het bedrijfsleven zijn
nog steeds zwak terwijl de risico's zijn toegenomen, zodat weinig beleggers
belangstelling zullen hebben voor nieuwe aandelen.
De bovenstaande ontwikkelingen brengen het risico met zich mee dat zodra het
herstel inzet, bedrijven onvoldoende middelen hebben waarmee herstel
gefinancierd kan worden, terwijl tijdens een economische opleving de
financieringsbehoefte van bedrijven naar verwachting toeneemt. Investeringen
blijven dan uit met als gevolg dat het economisch herstel onnodig vertraagd
wordt.
Aanpassingen instrumentarium ondernemingsfinanciering2
Deze analyse heeft het kabinet aanleiding gegeven tot een aantal aanpassingen
binnen het bestaande financieringsinstrumentarium. Dit instrumentarium heeft het
karakter van een vangnet: in die gevallen dat in de kern gezonde bedrijven geen
financiering via de markt kunnen krijgen, terwijl dit onder normale
omstandigheden wel zou lukken, kunnen de regelingen gebruikt worden.
Tabel 1 vermeldt de aanpassingen in het instrumentarium
ondernemingsfinanciering die het kabinet naar aanleiding van de geconstateerde
knelpunten wil doorvoeren.
Tabel 1 Verlenging en aanpassing instrumentarium
ondernemingsfinanciering
Maatregel Oogmerk
Ophoging plafond GO van ¤50 miljoen
naar ¤150 miljoen per bedrijf
Het aantrekken van vreemd en
achtergesteld vermogen door ook
grotere bedrijven vergemakkelijken
Intentie om bankgaranties onder de GO te
brengen (voorwaarden worden op korte
termijn onderzocht)
Ondersteuning bedrijven in de bouw en
kapitaalgoederen industrie
Verlenging uitbreidingen BMKB en GO tot
eind 2010
Economisch herstel ondersteunen
Ophoging plafond Groeifaciliteit voor
aandelen en achtergestelde leningen van
¤5 miljoen naar ¤25 miljoen per bedrijf
Het aantrekken van risicodragend
vermogen door ook grotere MKBbedrijven
vergemakkelijken
Zoals aangegeven signaleert het kabinet het risico dat investeringen onvoldoende
gefinancierd kunnen worden zodra het herstel inzet. Mede omdat in een periode
van economisch herstel de financieringsbehoefte onder bedrijven toeneemt, is het
belangrijk om er voor te waken dat de genomen stimuleringsmaatregelen te snel
worden teruggedraaid. Daarom is besloten dat de opgehoogde GO en de
uitbreiding van de BMKB in ieder geval tot eind 2010 gaan gelden. De GO zou
aflopen per 6 maart 2010. De uitbreiding van de BMKB kent formeel geen
tijdelijkheid, maar wel is bepaald dat er begin 2010 een evaluatiemoment komt
om te beslissen over een eventuele verlenging.
Het instrumentarium wordt als volgt aangepast3:
2 Gelijktijdig met deze brief ontvangt uw Kamer de toegezegde rapportage over de stand van zaken van het
gebruik van het financieringsinstrumentarium. In deze rapportage zal tevens worden ingegaan op de aan uw
Kamer gedane toezeggingen rondom eigen inbreng DGA's en extra mogelijkheid opschorten aflossingen binnen de
BMKB, deelname van de gezondheidszorg binnen de GO en de aanpassingen van de scheepsbouwregeling.
* Een eerste aanpassing is een verhoging van het maximum garantiebedrag
van de regeling Garantie Ondernemingsfinanciering (GO) naar ¤150 miljoen.
Het huidige financieringsinstrumentarium voorziet niet in een stimulans aan
banken voor het verstrekken van leningen in het segment van boven de ¤50
miljoen, terwijl bedrijven in dit segment niet groot genoeg zijn om zich te
kunnen wenden tot de markt voor bedrijfsobligaties (waarop geld op dit
moment ruim voorradig is).
* Het kabinet heeft de intentie om bankgaranties onder de GO te brengen. De
voorwaarden (premiestelling, technische uitwerking) zullen op korte termijn
onderzocht worden. Bedrijven in de kapitaalgoederenindustrie (turn key
projecten) en de bouw moeten vaak vooraf bankgaranties afgeven aan de
(potentiële) opdrachtgever. Alhoewel het hier niet gaat om verstrekt krediet
gaan deze bankgaranties desalniettemin vaak ten koste van andere
onderdelen van het financieringspakket dat banken aan deze bedrijven
verstrekken.
* Een derde aanpassing is dat het maximum garantiebedrag onder de
Groeifaciliteit wordt opgehoogd van ¤5 miljoen naar ¤25 miljoen per bedrijf.
Bij de groeifaciliteit garandeert de overheid 50% van aandelenkapitaal en/of
achtergestelde leningen die door participatiemaatschappijen en banken aan
MKB-bedrijven worden verstrekt. Doel van deze uitbreiding is om ook grotere
in de kern gezonde bedrijven te ondersteunen in het verkrijgen van
risicodragend (buffer)vermogen.
Het kabinet erkent dat voor veel bedrijven de beschikbaarheid van
buffervermogen reeds een knelpunt kan zijn. Bovenstaande aanpassingen sluiten
aan op deze problematiek. De ministeries van Economische Zaken en Financiën
bekijken momenteel in overleg met zowel banken als institutionele beleggers
(mede in het licht van de motie-Hamer) mogelijkheden om deze
bufferproblematiek verder te ondervangen.
De bufferproblematiek is de afgelopen maanden voor zowel diverse marktpartijen
als de Kamer aanleiding geweest om de overheid te benaderen met initiatieven
die er op gericht zijn om ook niet-bancaire middelen beschikbaar te maken voor
financiering van Nederlandse bedrijven.
In dit verband memoreer ik de moties Omtzigt/Tang en Blanksma/Smeets waarin
mij gevraagd is de regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM's) in staat te
stellen het midden en kleinbedrijf aan extra risicodragend vermogen te helpen.
Naar aanleiding van de motie Omtzigt/Tang is samen met de ROM's een
verkenning uitgevoerd naar het aantrekken van vreemd vermogen (bij EIB of
andere instellingen) door de ROM's. Uit de eerste analyse blijkt dat dit een
moeilijk begaanbare weg is, die bovendien weinig effectief lijkt te zijn. Het
uitvoering geven aan de motie Blanksma/Smeets zou in de praktijk slechts een
beperkt bereik hebben omdat alleen LIOF over beperkte liquiditeiten blijkt te
3 De aanpassingen van het instrumentarium zullen worden vormgegeven onder de huidige bestaande
garantieplafonds. Het ministerie van Economische Zaken maakt een bufferreservering om eventuele schade op de
EZ begroting op te vangen.
beschikken die voor dit doel ingezet kunnen worden. Met het in deze brief
voorgestelde aanvullende pakket maatregelen op het gebied van financiering kom
ik mede tegemoet aan de in de beide moties onderkende knelpunten op het
gebied van financiering.
Overheid, ondernemersorganisaties en de banken onderkennen de problematiek
op het terrein van ondernemingsfinanciering. Om deze problemen het hoofd te
bieden werken deze partijen gezamenlijk met het ministerie van Economische
Zaken aan een aantal afspraken rondom het vergroten van de bekendheid en het
gebruik van de bestaande financieringsinstrumenten, en het opzetten van een
kredietdesk. Intensivering van de communicatie rondom de
financieringsregelingen zal zich richten op zowel de bekendheid als het gebruik
van deze instrumenten door de banken, ondernemers en ook intermediaire
organisaties en adviseurs.
Individuele bedrijven
Met bovenstaande aanpassingen is een adequaat en toegankelijk stelsel van
generieke regelingen beschikbaar waarmee in de kern gezonde bedrijven
geholpen kunnen worden om de economische crisis door te komen. Het kabinet
ziet daarom geen reden om de voorwaarden voor steun aan bedrijven in
moeilijkheden zoals deze sinds 1997 gelden, aan te passen. Wel geldt dat
eventuele individuele steun aan bedrijven binnen de tijdelijke communautaire
kaderregeling4 (zie ook bijlage 1) slechts toegepast kan worden voor bedrijven die
op 1 juli 2008 nog niet in moeilijkheden waren.
Dit betekent evenwel niet dat het kabinet niets voor bedrijven met grote
economische en maatschappelijke betekenis in moeilijkheden kan en wil
betekenen, ook wanneer deze niet aan de voorwaarden mochten voldoen. Een
faciliterende rol voor de overheid ligt in veel gevallen meer voor de hand dan een
financiële. De overheid kan zich bijvoorbeeld inzetten om partijen bij elkaar te
brengen of een bedrijf helpen het generieke instrumentarium maximaal te
benutten.
4. Conclusie
De motie Ten Hoopen/Gesthuizen vraagt in het licht van de huidige uitzonderlijke
economische omstandigheden naar de voorwaarden waaronder bedrijven in
moeilijkheden kunnen worden geholpen. De visie van het kabinet op de
voorwaarden voor steun aan individuele bedrijven past binnen het bredere kader
van het huidige industriebeleid. Het Nederlandse industriebeleid richt zich op
versterken van de structurele economische ontwikkeling: enerzijds door een
concurrerend ondernemings- en vestigingsklimaat te bewerkstelligen, anderzijds
door het versterken van (potentiële) economische sterktes. Het beleid schept
hiermee de voorwaarden voor de ontwikkeling van kansrijke bedrijfsactiviteiten.
Terughoudendheid ten aanzien van steun aan individuele bedrijven past hierbij. Er
gelden strenge criteria voor eventuele individuele steunverlening.
4 Tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de
huidige financiële en economische crisis, Publicatieblad EU C 16 van 22 januari 2009.
Het uitzonderlijke karakter van de huidige crisis (een financiële crisis gevolgd door
een wereldwijde recessie) heeft extra maatregelen nodig gemaakt. Ook de
kabinetsmaatregelen in reactie op de crisis passen binnen het algemene
industriebeleid: knelpunten worden aangepakt via generiek beleid om de
bedrijvigheid op gang te houden en het groeivermogen van de Nederlandse
economie te versterken.
Nadere analyse en monitoring geven aan dat op het gebied van
ondernemingsfinanciering er momenteel echter nog enkele knelpunten bestaan
waarvoor het huidige instrumentarium geen soelaas biedt. Vele contacten van het
kabinet met bedrijven en banken ondersteunen dit beeld. Daarom wordt het
generieke instrumentarium aangepast en werkt het kabinet met banken en het
bedrijfsleven aan enkele afspraken rond het gebruik en bekendheid van de
instrumenten. Daarmee meent het kabinet te beschikken over een adequaat en
toegankelijk stelsel van generieke regelingen waarmee in de kern gezonde
bedrijven in deze moeilijke tijden ondersteund kunnen worden. Er is dan ook geen
reden om de voorwaarden voor individuele steun aan bedrijven te herzien.
Natuurlijk blijft de overheid een open oor en oog houden voor individuele
bedrijven die door de economische crisis in problemen raken. Daarbij kan de
overheid bijvoorbeeld een faciliterende rol spelen.
(w.g.) Maria J.A. van der Hoeven
Minister van Economische Zaken
Bijlage 1 - EU-regels voor ondernemingen in moeilijkheden
Voor ondernemingen in moeilijkheden heeft de Europese Commissie één reguliere
staatssteunregeling. Het betreft de Communautaire richtsnoeren voor reddingsen
herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden5. Deze
richtsnoeren zijn onlangs verlengd en zullen worden toegepast tot en met 9
oktober 2012. Als aanvulling op deze richtsnoeren mag voor ondernemingen die
op 1 juli 2008 niet in moeilijkheden waren ook de tijdelijke communautaire
kaderregeling - inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering
in de huidige financiële en economisch crisis - toegepast worden.6 Een eventuele
maatregel onder de reddings- en herstructureringsrichtsnoeren zal gemeld moeten
worden bij de Europese Commissie. Voor toepassing van het tijdelijk kader is
melding bij de Europese Commissie en goedkeuring van een algemene regeling
voldoende voor toepassing. Aparte EU richtsnoeren zijn van toepassing op
staatssteun aan financiële instellingen.
Wat is een onderneming in moeilijkheden volgens de Europese
Commissie.
Een onderneming verkeert kort geformuleerd in moeilijkheden wanneer zij niet in
staat is - noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar
eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen - de
verliezen te stelpen die zonder externe steun van de overheid op korte of
middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming
zouden leiden.7 De onderneming dient in zijn geheel in moeilijkheden te zijn en
niet slechts een onderdeel van de onderneming.
Reddingsfase
Indien een onderneming in moeilijkheden is mag reddingssteun verleend worden
om de onderneming draaiende te houden. Het doel van reddingssteun is een korte
overbruggingsperiode van 6 maanden naar de herstructureringsfase. Deze steun
mag alleen worden gegeven in de vorm van leningen (of garanties daarop),
waarvoor marktrente verschuldigd is. Andere steunvormen zijn niet toegestaan,
omdat andere vormen van steun niet gemakkelijk teruggedraaid kunnen worden.
Binnen zes maanden dient de onderneming een herstructureringsplan aan de
Commissie voor te leggen. De steun mag slechts een éénmalig karakter hebben.
Herstructureringsfase
Aan de Europese Commissie dient een herstructureringsplan te worden voorgelegd
ter goedkeuring. Na goedkeuring dient dit plan nauwgezet uitgevoerd te worden.
Structureel verliesgevende activiteiten zullen moeten worden afgestoten. Na
herstructurering zal de onderneming dusdanig moeten opereren dat alle kosten
gedekt worden. De marktpositie van de onderneming zal minder dominant
worden, zeker als de sector kampt met overcapaciteit. De steun aan de
5 Publicatieblad EU C 244 van 1 oktober 2004.
6 Publicatieblad EU C 83 van 7 april 2009.
7 Zie punt 2.1 van de reddings- en herstructureringsrichtsnoeren, Publicatieblad EU C 244 van 1 oktober 2004.
onderneming moet tot een minimum beperkt blijven om de
concurrentieverhoudingen binnen de EU zo min mogelijk te verstoren. De
Commissie zal jaarlijkse verslaglegging over het uitgevoerde plan eisen en zal
erop toezien dat het plan volledig conform haar goedkeuring wordt uitgevoerd.
Gedurende de volgende tien jaar komt de onderneming niet meer voor reddingsen
herstructureringssteun in aanmerking.
Crisismaatregel van december 2008
De tijdelijke communautaire kaderregeling8 voorziet in de mogelijkheid om
crisismaatregelen toe te passen voor ondernemingen die op 1 juli 2008 nog niet in
moeilijkheden waren, maar pas daarna in moeilijkheden zijn geraakt. Voor deze
ondernemingen bestaat de mogelijkheid om, na melding van een regeling bij de
Europese Commissie, gebruik te maken van deze crisismaatregelen. Nadrukkelijk
dient hierbij opgemerkt te worden dat het om een tijdelijk kader gaat dat geldig is
tot en met 31 december 2010.
De mogelijkheden onder dit tijdelijke kader variëren van beperkte steun tot
¤500.000, garantiepremiesubsidie, verhoogde garantiepercentages, rentesubsidie
tot een vereenvoudiging voor de bewijslast bij exportkrediet financiering. Van
deze mogelijkheden gebruikt Nederland tot op dit moment alleen de beperkte
steun tot ¤500.000, waarvoor een algemene regeling bij de Europese Commissie
is aangemeld en goedgekeurd. De overige mogelijkheden worden (nog) niet
gebruikt.
Bijlage 2 - De Nederlandse aanpak van de crisis in relatie tot die van de
landen om ons heen
De crisis raakt verschillende landen in verschillende mate en op verschillende
gebieden. Dit betekent dat maatregelen die in het ene land goed werken, niet per
definitie succesvol zijn in een ander land. Toch is een aantal algemene tendensen
te onderscheiden in de maatregelen die verschillende landen hebben getroffen. In
bijna alle EU-lidstaten worden, net als in Nederland, veel maatregelen getroffen
om de effecten van de kredietcrisis op de reële economie te verminderen. Hierbij
valt bijvoorbeeld te denken aan maatregelen als de werktijdverkorting, regelingen
om kredietstromen naar met name het MKB op gang te houden (bijvoorbeeld via
garantieregelingen), maatregelen om R&D-investeringen op peil te houden,
sloopregelingen voor auto's, toerismevouchers voor consumenten, investeringen
in infrastructuur, maatregelen om de bouw te stimuleren en BTW-verlagingen op
bepaalde producten.
Daarnaast maken bijna alle lidstaten ook gebruik van (een deel van de)
mogelijkheden onder het tijdelijk verruimde staatssteunkader. De mogelijkheden
onder deze tijdelijke communautaire kaderregeling9 variëren van beperkte steun
tot ¤500.000, garantiepremiesubsidie, verhoogde garantiepercentages,
rentesubsidie tot een vereenvoudiging voor de bewijslast bij exportkrediet
financiering. Hiervan wordt de beperkte steun te verlenen tot een bedrag
¤500.000 verreweg het meest gebruikt. Ook Nederland heeft een dergelijke
regeling bij de Europese Commissie gemeld en goedgekeurd gekregen.
Bovendien zijn in verschillende lidstaten industriefondsen opgericht waaruit
leningen aan bedrijven worden verstrekt. Zo heeft Duitsland het
"Wirtschaftsfonds" opgericht met een budget van ¤75 miljard voor garanties en
¤40 miljard voor kredieten. Dit fonds valt onder het tijdelijk verruimde
steunkader. Soortgelijke fondsen maar van minder grote omvang bestaan in
enkele andere Europese landen. De exacte werking en de effectiviteit van deze
fondsen is nog moeilijk in te schatten. Eind dit jaar moeten lidstaten aan de
Europese Commissie rapporteren over de uitvoering van de onder het tijdelijke
steunkader goedgekeurde nationale regelingen.
De Nederlandse aanpak komt overeen met die van andere EU-lidstaten. De
inspanningen zijn er onder meer op gericht de knelpunten op het terrein van
ondernemingsfinanciering aan te pakken en om kansrijke activiteiten op het
terrein van duurzaamheid en innovatie te stimuleren. De wijze waarop
bijvoorbeeld kredieten en garanties aan bedrijven worden verstrekt, vertoont wel
verschillen.
9 Tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de
huidige financiële en economische crisis, Publicatieblad EU C 16 van 22 januari 2009.