Ministerie van Economische Zaken
1. Brief zelfstandigen zonder personeel
15 september 2009
1
Brief zelfstandigen zonder personeel
1. Aanleiding
In het verantwoordingsdebat van 28 mei 2009 is de motie Halsema/Hamer ingediend, waarin het
kabinet wordt verzocht te onderzoeken welke belemmeringen zelfstandigen zonder personeel
(zzp'ers) ondervinden, met voorstellen te komen deze belemmeringen weg te nemen en de Kamer
daar voor Prinsjesdag 2009 over te informeren. In de op 23 april 2009 ingediende motie Vos is het
kabinet tevens verzocht de toegankelijkheid van het scholingsinstrumentarium voor zelfstandigen
te onderzoeken en de additionele middelen uit de scholingsenveloppe ook aan zelfstandigen ter
beschikking te stellen. In deze brief geeft het kabinet invulling aan de bovengenoemde moties door
een aantal praktische aspecten van het zelfstandig ondernemerschap te benoemen, eventuele
belemmeringen te signaleren en het kabinetsbeleid ter zake uiteen te zetten. Hierbij moet worden
opgemerkt dat deze aspecten ook van toepassing kunnen zijn op zelfstandigen met personeel.
Het vraagstuk van zelfstandig ondernemerschap dient in de ogen van het kabinet in een breder
verband te worden bezien. De opkomst van de zelfstandige ondernemer en de mede als gevolg
hiervan veranderende arbeidsmarkt noodzaken tot een fundamentele discussie die zich niet
beperkt tot eventuele praktische belemmeringen voor zelfstandigen, maar ook het achterliggende
vraagstuk van de (toekomstige) positie van de zelfstandige in het sociaaleconomisch beleid
adresseert. Bij het Algemeen Overleg over het onderzoek naar de motieven voor ondernemerschap
van 12 februari jl. heeft het kabinet dan ook aangegeven een adviesaanvraag aan de SER te
overwegen over de gevolgen van de toename van het aantal zelfstandigen voor de structuur van
de arbeidsmarkt en de Nederlandse economie. Het streven van deze SER-adviesaanvraag is een
goede balans te vinden in het fiscale en sociale stelsel, i.e. een evenwicht in de behandeling van
zelfstandigen en werknemers.
In het huidige sociale en fiscale stelsel worden werknemers en ondernemers verschillend
behandeld. Werknemers werken onder het gezag van hun werkgever. Hierdoor zijn ze juridisch
ondergeschikt aan en economisch afhankelijk van deze werkgever en worden ze voor deze
ongelijke situatie gecompenseerd door de beschermende bepalingen in het sociaal recht
(bijvoorbeeld ontslagbescherming, loondoorbetaling bij ziekte en de werknemersverzekeringen ZW,
WIA en WW). De werknemersverzekeringen dienen ook als een vorm van gereserveerd loon,
waardoor werknemers in situaties van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid verzekerd
zijn van een inkomen. Ondernemers daarentegen voeren voor eigen risico en rekening een
onderneming en zijn niet ondergeschikt aan hun opdrachtgevers. Het betreft hier gelijke juridische
en economische partijen. Het zelf dragen van risico's en verantwoordelijkheden wordt door
zelfstandig ondernemers gewaardeerd en vormt een belangrijk uitgangspunt van het huidige
kabinetsbeleid. De onderliggende rationaliteit van het huidige beleid is dat zelfstandig ondernemers
geen ongelijkheidscompensatie behoeven. Ook zijn ondernemers niet economisch afhankelijk van
hun opdrachtgevers. Zij kunnen risico's (bijvoorbeeld werkloosheid) spreiden, doordat ze werken
voor meerdere opdrachtgevers en de risico's op het gebied van ziekte en arbeidsongeschiktheid
dragen ze zelf. Ondernemers worden door de fiscale regelingen die voor hen van toepassing zijn
tegemoet gekomen bij het dragen van deze eigen risico's en verantwoordelijkheden
(reserveringsfunctie van winstinkomen). Bovendien investeren ondernemers in hun onderneming
en ondersteunen fiscale regelingen de investeringsfunctie van het winstinkomen: terwijl
looninkomen verkregen wordt voor het verrichten van arbeid, wordt winstinkomen behaald door
een combinatie van arbeid en kapitaal en dient het mede voor reserveringen ter financiering van de
continuïteit en de groei van de onderneming.
In 2008 zijn er volgens het CBS 954.000 personen actief als zelfstandigen, tegenover 661.000
personen in 1996, een toename van 44,3 % (tegenover een groei van het totaal aantal
werknemers over dezelfde periode van 17,8%). Ongeveer een derde van de zelfstandigen heeft
personeel in dienst. Zo'n tweederde blijft zonder personeel en valt aan te merken als een zzp'er.
2
Het CBS stelt dat er in 2008 ruim 640.000 zzp'ers zijn.1 De zzp'er kent vele fiscale
verschijningsvormen: ondernemer, resultaatgenieter2 en directeur/grootaandeelhouder (dga). De
meeste van deze 640.000 zzp'ers voldoen aan het klassieke beeld van de zelfstandige ondernemer,
zijn voor eigen rekening en risico werkzaam in eigen bedrijf of praktijk en verrichten
werkzaamheden voor meerdere opdrachtgevers. Nu lijkt een groeiende groep 'ondernemers' te
ontstaan die feitelijk alleen zijn of haar eigen arbeid aanbiedt. Uit onderzoek dat het Ministerie van
SZW in 2008 heeft verricht, blijkt dat deze specifieke groep zzp'ers, de groep die qua
werkzaamheden met werknemers kan worden vergeleken, uit circa 250.000 personen bestaat.3
Wanneer het aantal zzp'ers dat zich niet of nauwelijks onderscheidt van een werknemer sterk
groeit, vervaagt het traditionele onderscheid tussen werknemers en zelfstandige ondernemers.
Hierdoor ontstaan groepen werkenden die feitelijk hetzelfde werk verrichten, maar wel van elkaar
verschillen in hun juridische status en de daaraan gekoppelde rechten en plichten.
Sinds de opkomst van de freelancers en later de zzp'ers is het grijze gebied tussen werknemer- en
ondernemerschap groter en diffuser geworden. Een helder beeld van 'de zzp'er' bestaat niet,
waardoor een eenduidige definitie onmogelijk te formuleren is. Het project 'vereenvoudiging fiscale
arbeidsrelaties' van het Ministerie van Financiën beoogt de fiscale kwalificatie en de rechtsgevolgen
van een gekozen arbeidsrelatie te vereenvoudigen. Deze wenselijke vereenvoudiging zal echter
niet oplossen dat een grijs gebied tussen de verschillende typen arbeidsrelaties blijft bestaan. De
toenemende diversiteit in type arbeidsrelaties roept derhalve de vraag op of het bestaande fiscale
en sociale stelsel wel toekomstbestendig is.
Het is uiteindelijk de vraag hoe de mensen, die in het grijze gebied tussen werknemer- en
ondernemerschap vallen, binnen dit stelsel passen. De vraag of de sociale en fiscale
arrangementen in evenwicht zijn, kan verschillen per persoon en per situatie. Dit kan er in theorie
toe leiden dat zowel werkgevers als werknemers/zelfstandigen strategische keuzes maken over de
te prefereren arbeidsrelatie. Dit kan op termijn mogelijk de solidariteit van het sociale stelsel voor
werknemers ondermijnen en het draagvlak voor de bestaande ondernemersfaciliteiten
verminderen. De vraag is dan ook of de bestaande scheiding tussen enerzijds een werknemer die
onder vele solidaire regelingen valt en anderzijds een ondernemer die dat niet doet, maar wel
andere (fiscale) faciliteiten kent, aan een herziening toe is om de toekomstbestendigheid van het
stelsel te waarborgen. Dit is een fundamentele vraag en vergt dan ook een gedegen analyse,
voordat tot ingrijpende beleidsaanpassingen wordt besloten. Daarbij moet naar het oordeel van het
kabinet integraal naar alle aspecten van ondernemerschap worden gekeken, zowel naar de sociale
bescherming als naar de fiscale aspecten. Wel dient hierbij te worden aangemerkt dat
ongelijkheden op zich te rechtvaardigen zijn. Het ligt niet in de rede dat de behandeling vanuit de
overheid, zij het fiscaal, sociaal of economisch, voor ondernemerschap en werknemerschap
compleet gelijkgeschakeld wordt. Er is immers geen sprake van gelijke gevallen. Wel is het van
belang dat rechten en plichten van beide groepen in evenwicht zijn. Dat betekent dat niet
de situatie moet ontstaan dat een bepaalde groep zowel in aanmerking komt voor alle fiscale
ondernemersfaciliteiten als de volledige sociale bescherming geniet.
In de onderhavige notitie zal het kabinet ingaan op de genoemde moties door een overzicht te
geven van de eventuele door zzp'ers ervaren belemmeringen en hoe het kabinet deze probeert
weg te nemen binnen de kaders van het bestaande stelsel. De vraag of de veranderende
arbeidsmarkt noopt tot een herziening van dit stelsel wordt aan de SER voorgelegd. De
adviesaanvraag aan de SER is opgenomen in bijlage 1.
1 CBS, Sociaaleconomische trends, 3e kwartaal 2009.
2 Resultaatgenieters zitten tussen werknemers en ondernemers in. Het is een restcategorie voor inkomsten die
niet kunnen worden aangemerkt als winst uit onderneming of als loon uit dienstbetrekking. Een
resultaatgenieter werkt niet op basis van een arbeidsovereenkomst, maar heeft ook niet de beschikking over
een zodanige organisatie van kapitaal en arbeid dat sprake is van een onderneming.
3 Zie Tweede Kamer, 2008 - 2009, 31311 nr. 23
3
2. Praktische aspecten van zelfstandig ondernemerschap
Deze paragraaf geeft een overzicht van welke belemmeringen (een deel van de) zelfstandigen
mogelijk ervaren en op welke wijze deze mogelijke belemmeringen -indien gewenst- reeds zijn of
worden weggenomen. De mogelijke belemmeringen voor zelfstandigen concentreren zich rondom
een aantal thema's, zoals de verhouding tussen de sociale en fiscale regimes, de afdekking van de
verschillende inkomensrisico's (pensioen en arbeidsongeschiktheid), scholing, financiering,
aanbesteding, mededinging, Arbowetgeving, starten uit een uitkering en organisatiegraad.
I. Verhouding fiscale en sociale regimes
In het huidige fiscale en sociale stelsel is een fundamentele keuze gemaakt werknemers en
ondernemers anders te behandelen. Voor de fiscaliteit hangt dit samen met het feit dat terwijl
looninkomen primair bedoeld is voor consumptie, winstinkomen daarnaast ook een reserveringsen
investeringsfunctie heeft. Ondernemers in de zin van de inkomstenbelasting die voldoen aan het
urencriterium hebben toegang tot de fiscale ondernemersfaciliteiten, zoals de zelfstandigenaftrek.
Het urencriterium houdt in dat een ondernemer ten minste 1225 uren én meer dan de helft van
zijn arbeidstijd moet besteden aan het drijven van de onderneming. Voor startende ondernemers
geldt uitsluitend de 1225 urennorm. Hiermee wordt bereikt dat de ondernemersfaciliteiten vooral
toegankelijk zijn voor ondernemers voor wie ondernemen de belangrijkste bezigheid en
inkomstenbron is. Overigens geldt het urencriterium niet voor alle ondernemersfaciliteiten. Zo geldt
het niet voor de verschillende investeringsaftrekken. Daartegenover staat dat ondernemers hun
risico's van loonderving wegens ziekte, arbeidsongeschiktheid en pensionering zelf dragen of
privaat moeten afdekken. Werknemers genieten wel sociale bescherming. Zij zijn verplicht
verzekerd via de werknemersverzekeringen, maar genieten geen fiscale ondernemersfaciliteiten.
Er zijn ook mensen die tot beide typen regelingen geen toegang hebben. Dit zijn bijvoorbeeld de
ondernemers die niet aan het urencriterium voldoen, althans voor zover het gaat om
ondernemersfaciliteiten die het urencriterium als voorwaarde stellen, en daarnaast geen
looninkomen of uitkering ontvangen en de resultaatgenieters, voor zover zij naast het resultaat uit
overige werkzaamheden geen inkomsten uit een onderneming, dienstbetrekking of uitkering
ontvangen. Tevens zijn er hybride ondernemers die aan het urencriterium voldoen, en daarnaast
een dienstverband hebben of een uitkering ontvangen. Zij zijn sociaal verzekerd voor hun
looninkomen en ontvangen daarnaast ondernemersfaciliteiten omdat ze ook een onderneming
drijven. Hybride ondernemers kunnen ondernemersverliezen verrekenen met het loon uit
dienstbetrekking. Dit geldt ook voor verliezen die ontstaan door de zelfstandigenaftrek (mits
voldaan wordt aan het urencriterium). Bij lage winst of verlies kunnen zij de zelfstandigenaftrek
dus verrekenen met het looninkomen.
In het Belastingplan 2010 stelt het kabinet voor verliezen - voor zover ontstaan door het toepassen
van de zelfstandigenaftrek - niet meer te verrekenen met ander inkomen, tenzij het gaat om een
startende ondernemer. De faciliteit is immers verkregen in het kader van de onderneming.
Hierdoor komen ondernemers met ander inkomen voor de ondernemersfaciliteiten in een
vergelijkbare positie met ondernemers die geen ander inkomen hebben. De uitzondering voor
starters hangt samen met het kabinetsbeleid om de overgang van een uitkering of van werk in
loondienst naar ondernemerschap te vergemakkelijken. Naast het beter richten van de
zelfstandigenaftrek wordt in het Belastingplan 2010 het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling
afgeschaft, de MKB-winstvrijstelling verhoogd en de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek verruimd.
Aldus worden de ondernemersfaciliteiten beter gericht op winstinkomen en ontstaat een
evenwichtiger verdeling van ondernemersfaciliteiten.
II. Pensioenopbouw zelfstandigen
Op 7 september 2007 heeft het kabinet de Tweede Kamer een brief gezonden over de
pensioenopbouw door zelfstandigen.4 Hierin concludeert het kabinet dat zelfstandigen binnen het
huidige stelsel verschillende mogelijkheden hebben tot pensioenopbouw in de tweede en derde
4 Zie Tweede Kamer, 2006 - 2007, 30413 nr. 100
4
pijler. Tegelijkertijd blijkt een derde van de zelfstandigen niet actief pensioen op te bouwen.5
Bangma (2006) onderzocht de pensioensituatie van ondernemers (zowel zelfstandigen als dga's)
en constateerde daarbij op basis van het MKB-beleidspanel dat de helft van de zelfstandigen niet
actief pensioen opbouwt. Voorts constateerde hij dat 40% regelmatig stortingen bij verzekeraars
doet en 25% via beleggingen pensioenvermogen opbouwt bij een bank.6
Mogelijke oorzaken die de zelfstandigenorganisaties noemen voor de beperkte pensioenopbouw
door zzp'ers zijn vooral het beperkte pensioenbewustzijn, de hoge kosten van
oudedagsvoorzieningen, de behoefte van zzp'ers om geld in het eigen bedrijf te investeren in
plaats van in een oudedagsvoorziening.7
Het Platform Zelfstandige Ondernemers (PZO) geeft te kennen de fiscale ruimte voor vrijwillige
voortzetting van pensioenopbouw voor drie jaar als een belemmering te zien voor de
pensioenopbouw van zelfstandigen. PZO ziet deze termijn graag verruimd worden tot tien jaar. Het
kabinet heeft in bovengenoemde brief aangegeven dat zelfstandigen binnen het huidige stelsel
verschillende mogelijkheden hebben tot pensioenopbouw in de tweede en derde pijler en dat om
die reden nadere overheidsmaatregelen niet geboden zijn. Uitbreiding van de fiscale faciliering van
de vrijwillige voortzetting stuit onder meer op bezwaren inzake ongelijke behandeling. Indien
zzp'ers uit een bepaalde bedrijfstak zich verdergaand organiseren, kan dat overigens het aangaan
van collectieve pensioenproducten stimuleren, zoals een pensioenfonds voor zelfstandigen,
oprichting van een onderlinge waarborgmaatschappij, of het bedingen van collectiviteitskortingen
voor derde pijlerproducten.
Ook de waardeoverdracht tussen de tweede en derde pijler wordt wel als belemmering genoemd.
Bij waardeoverdracht in de tweede pijler zijn het hanteren van sekseneutrale tarieven, het verbod
op medische keuring en het verbod op afkoop belangrijke uitgangspunten die de solidariteit
waarborgen. Voor de derde pijler gelden deze uitgangspunten niet. Om die reden is
waardeoverdracht van de tweede naar de derde pijler thans niet mogelijk. Door sommige
organisaties van zelfstandigen is voorgesteld die mogelijkheid te creëren. In de bovengenoemde
brief over de pensioenopbouw door zelfstandigen heeft het kabinet aangegeven dat zij, indien voor
zelfstandigen in de derde pijler een collectieve, solidaire regeling tot stand komt die voldoet aan de
solidariteitskenmerken van een tweede pijlerproduct, bereid is te bezien hoe het recht op
waardeoverdracht naar een dergelijke regeling uitgebreid zou kunnen worden. Dit vereist wel dat
de (organisaties van) zelfstandigen een regeling ontwikkelen die aan deze kenmerken voldoet.
III. Arbeidsongeschiktheid
Sinds 1 augustus 2004 is de toegang tot de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
(WAZ) afgesloten. De WAZ, die op 1 januari 1998 was ingevoerd, regelde een verplichte
arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen op minimumniveau. Recentelijk is deze
afschaffing in opdracht van het Ministerie van SZW geëvalueerd. Het evaluatieonderzoek analyseert
de (match tussen de) vraag- en aanbodkant van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen na het
afschaffen van de WAZ. De evaluatie wordt aan de Kamer gezonden.
Op grond van het evaluatieonderzoek ligt herinvoering van een collectieve regeling voor
zelfstandigen in de vorm van de toenmalige WAZ niet voor de hand. Blijkens het onderzoek lijkt
daar onder zelfstandigen bovendien geen behoefte aan te bestaan. Dit laat onverlet dat de
toename van het aantal zelfstandigen zonder personeel een structurele verschuiving op de
arbeidsmarkt betekent waarvan de gevolgen, ook wat arbeidsongeschiktheid betreft, fundamenteel
moeten worden bezien. In de adviesaanvraag aan de SER zal daarom het aspect van
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen worden meegenomen.
5 Zie Tweede Kamer, 2008 - 2009, 31311 nr. 23
6 Bangma, K.L., Pensioen van ondernemers, Hoe ondernemers hun pensioen regelen, Zoetermeer: EIM,
september 2006.
7 Zie Tweede Kamer, 2006 - 2007, 30413 nr. 100
5
IV. Scholing
Op het VAO over het onderzoek motieven ondernemerschap van 23 april jl. is een motie van het
Kamerlid Vos aangenomen met betrekking tot scholing voor zelfstandigen. De regering wordt
verzocht:
* tijdelijk additionele middelen voor scholing in het kader van de arbeidsmarktenveloppe ook
voor zzp'ers beschikbaar te stellen;
* in overleg met gemeenten de beschikbare budgetten voor scholing ook voor zelfstandigen aan
te wenden;
* in dat kader te onderzoeken of en hoe ESF-subsidies voor zelfstandigen beschikbaar kunnen
worden gemaakt.
De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft daarop toegezegd dat het kabinet de
mogelijkheden zal verkennen om onbedoelde technische belemmeringen die de toegankelijkheid
van het scholingsinstrumentarium voor zzp'ers beperken, weg te nemen. In deze brief geven wij
een verdere uitwerking aan de reactie op de motie Vos.
De keuze voor zelfstandig ondernemerschap impliceert de keuze voor het zelf dragen van risico's
en verantwoordelijkheden. Scholing wordt beschouwd als een primaire verantwoordelijkheid van
werkgevers en werknemers; dus ook van de zelfstandigen zelf. Aangezien scholing kan bijdragen
aan een duurzame arbeidsparticipatie in de vorm van blijvende inzetbaarheid en productiviteit ligt
hier mogelijk een rol voor de overheid. Dit geldt uiteraard ook ten aanzien van zelfstandigen. Om
die reden zijn veel scholingsfaciliteiten van de overheid doorgaans toegankelijk voor zowel
zelfstandigen als voor werknemers. Zo kan iedereen die inkomstenbelasting betaalt of een partner
heeft die dat doet, zijn arbeidsmarktrelevante scholingskosten (waaronder EVC) opvoeren als
persoonsgebonden aftrek bij zijn belastingaangifte. Dat geldt ook voor zelfstandigen, voor zover
deze kosten niet reeds als ondernemingskosten aftrekbaar waren van de belastbare winst. Ook
ESF-middelen zijn in beginsel beschikbaar voor alle werkenden, waaronder zelfstandigen.
Er zijn dus diverse overheidsmiddelen beschikbaar om scholing van zelfstandigen te ondersteunen.
Additionele ondersteuning specifiek gericht op zelfstandigen acht het kabinet niet wenselijk. Wel is
van belang dat zelfstandigen geen onnodige belemmeringen ervaren bij het gebruik maken van de
bestaande scholingsmogelijkheden. Hieronder zullen wij ingaan op de specifieke elementen van de
motie.
Additionele middelen
De motie verzoekt om het beschikbaar stellen van de additionele middelen uit de
arbeidsmarktenveloppe aan zelfstandigen. Het betreft de middelen voor EVC-trajecten en de
omscholingssubsidie. Naast de bestaande financieringsmogelijkheden voor EVC is een tijdelijke
extra stimulans voor het gebruik van EVC ingevoerd. De additionele enveloppe bevat uitsluitend
middelen voor werkgevers die voor met ontslag bedreigde werknemers een EVC-traject willen
inkopen. Doel van de maatregel is namelijk werkgevers stimuleren om hun vertrekkende
werknemers met een EVC-traject te ondersteunen in de overstap naar ander werk. Zzp'ers zijn per
definitie geen werkgever en kunnen geen EVC-trajecten voor hun werknemers inkopen.
Ook zijn additionele middelen beschikbaar voor het omscholen van met ontslag bedreigde
werknemers voor een baan bij een nieuwe werkgever. In beginsel is het -gelet op de doelstelling
van de omscholingssubsidie- denkbaar dat ook zelfstandigen onder de werking van een dergelijk
instrument zouden kunnen vallen. Het probleem voor zelfstandigen ligt in de uitvoering.
Zelfstandigen hebben geen werkgevers maar opdrachtgevers. Indien de regeling onverkort op
zelfstandigen zou worden betrokken, betekent dit dat de aanvraag voor de subsidie gedaan zou
moeten worden door een nieuwe opdrachtgever. Dit is alleen al vanwege het grote aantal
opdrachtgevers en de veelal beperkte duur van de opdrachten onuitvoerbaar. Ook past dit niet
binnen het karakter van een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Een tweede complicerend
element is de eis van 'met werkloosheid bedreigd' zijn. Dit criterium is niet goed toepasbaar op
zelfstandigen. Bij deze groep is immers sprake van een glijdende schaal van minder opdrachten en
lagere tarieven. Er is geen instantie die registreert of er sprake is van concrete
werkloosheidsdreiging. Gelet op deze praktische complicaties is het uitvoeren van de motie op dit
punt niet mogelijk.
6
Gemeentelijke middelen
Het participatiebudget biedt de gemeenten de mogelijkheid aan personen in Nederland van 18 jaar
en ouder een educatievoorziening te bieden, bijvoorbeeld cursussen voor laaggeletterden of
voortgezet algemeen volwassenenonderwijs. Ingeval de gemeente dit aangewezen acht, kan deze
voorziening ook worden verstrekt aan zelfstandigen. Deze mogelijkheid wordt besproken met de
VNG en gemeenten, waarbij van belang blijft dat het participatiebudget wordt ingezet voor
personen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt.
ESF-subsidies
De ESF-middelen zijn in beginsel beschikbaar voor scholing van alle werkenden, inclusief
zelfstandigen. Deze ESF-middelen kunnen op grond van het Operationeel Programma, dat de basis
vormt voor de inzet van ESF-middelen in de periode 2007 - 2013 en dat is goedgekeurd door de
Europese Commissie, en op grond van de Subsidieregeling ESF 2007 - 2013 die is gebaseerd op
voornoemd Operationeel Programma, uitsluitend worden aangevraagd via O&O-fondsen. Naast de
bestaande O&O-fondsen kunnen ook andere en nieuw opgerichte O&O-fondsen erkenning
aanvragen als ESF-aanvrager te opereren. Bij het opstellen van het ESF-programma is bewust
gekozen voor het beperken van de aanvragers tot O&O-fondsen, omdat daarin werkgevers en
werknemers samenwerken en middelen beschikbaar zijn voor de vereiste cofinanciering. Het is
voor zelfstandigen, maar ook voor werkgevers, derhalve niet mogelijk zelfstandig een
subsidieaanvraag in te dienen.
Het gaat bij ESF-subsidies om relatief grote bedragen en de EU-verordeningen stellen strikte eisen
aan de project- en financiële administratie en de verantwoording. Het is uitvoeringstechnisch niet
wenselijk en haalbaar om duizenden eenpersoonsprojecten in uitvoering te nemen. Enige vorm van
bundeling van individuele scholingsplannen van zelfstandigen is dus noodzakelijk. Het is daarom
wenselijk te bezien of zelfstandigen onder bepaalde voorwaarden wel kunnen participeren in ESFaanvragen
van O&O-fondsen of dat het wellicht mogelijk is dat zelfstandigen in bepaalde branches
een eigen O&O-fonds oprichten om ESF-subsidie aan te vragen. Indien dit O&O-fonds voldoet aan
de voorwaarden kan zij erkenning aanvragen ESF aan te vragen. Daarbij zullen de erkenningseisen
nader moeten worden bezien. Het kabinet wil daarom onderzoeken of er mogelijkheden zijn het
voor zelfstandigen eenvoudiger te maken gebruik te maken van de mogelijkheden die ESF biedt
voor scholing van werkenden.
V. Financiering
Het gebrek aan financieringsmogelijkheden kan een belemmering vormen voor ondernemers.
Ondernemers in het MKB ondervinden doorgaans meer problemen met het aantrekken van
kapitaal, en in het bijzonder van risicokapitaal, dan grotere ondernemingen. Bij zelfstandigen gaat
het dikwijls om kleine leningen die door veel banken als onrendabel worden beschouwd. Volgens de
financieringsmonitor van het Ministerie van EZ en MKB Nederland heeft een deel van deze
ondernemers behoefte aan krediet, maar verwachten ze problemen te ondervinden bij het afsluiten
van kredietregelingen. De overheid heeft verschillende maatregelen in het leven geroepen of
verruimd om MKB-ondernemers tegemoet te komen. De volgende garantieregelingen staan
ondernemers ter beschikking:
* Regeling microfinanciering is bedoeld voor de startende en de gevestigde zelfstandige
ondernemer, waardoor deze in aanmerking kan komen voor een microkrediet of borgstelling
door de overheid voor leningen tot ¤ 35.000. Deze regelingen gaan samen met een landelijke
netwerk van microfinancieringsinitiatieven, een transparant en kwalitatief goed coachingsysteem
en een screeningsysteem. Vooralsnog betreft het pilots die doorlopen tot 1 januari 2011.
* Besluit Borgstelling MKB-kedieten (BBMKB) is bedoeld om de kredietverlening aan het MKB te
stimuleren. BBMKB kan uitkomst bieden als een ondernemer geld nodig heeft een onderneming
te starten en te drijven of als de ondernemer wil innoveren. De overheid staat garant voor een
deel van de lening, zodat de bank eerder krediet verleent aan de ondernemer. De overheid
stond garant voor leningen aan bedrijven tot maximaal 100 werknemers, nu tot maximaal 250
werknemers. Voor starters staat EZ garant voor leningen tot 200.000 euro (was 100.000 euro).
Het maximale garantiebedrag per bedrijf is verhoogd naar 1,5 miljoen euro (was 1 miljoen);
7
* Innovatiekrediet is een regeling bestemd voor de financiering van veelbelovende innovatieve
projecten die binnen enkele jaren leiden tot nieuwe producten, een technische ontwikkeling van
een nieuw product of de ontwikkeling van een medicijn waarbij nog een klinische studie is
vereist. Het gaat om projecten die wellicht meer technisch risico's in zich bergen, maar die van
groot belang zijn voor de toekomst van een bedrijf;
* Exportkredietverzekering is een EKV-faciliteit die is uitgebreid om de weggevallen
mogelijkheden van de verzekeringsmarkt op te vullen. De verzekeringsmarkt biedt geen
dekking meer op een aantal Oost-Europese landen en Rusland. Door hier in te voorzien ontstaat
weer een complete markt voor;
Daarnaast voert het Ministerie van EZ het Business Angel Programma uit. Dit programma is gericht
op het creëren van professionele marktplaatsen voor (potentiële) informele investeerders en
ondernemers op zoek naar (risico)kapitaal om te komen tot meer en betere (vroege) investeringen
die succesvol verlopen. Dit gebeurt via betere voorlichting en opleiding van alle betrokken partijen
en door professioneel opererende business angel netwerken.
VI. Aanbesteding
Zelfstandigen kunnen belemmeringen ondervinden bij het meedingen naar (Europese)
aanbestedingen, doordat ze niet voldoen aan de bedrijfseconomische en financiële eisen die bij
aanbestedingen worden gesteld. Ook zijn aan het proces van aanbesteden administratieve
verplichtingen verbonden die voor een zelfstandige relatief extra belastend zijn. In de nieuwe
aanbestedingswet is het doel uitsluiting van partijen bij aanbestedingen te voorkomen, oftewel te
zorgen voor goede toegankelijkheid van aanbestedingen voor het MKB en kleine ondernemers.
Hierover loopt nog overleg met onder andere VNO-NCW, MKB-NL, PZO en FNV zelfstandigen. De
verwachting is dat het wetsvoorstel Aanbestedingswet begin 2010 aan de Tweede Kamer wordt
gezonden.
VII. Mededinging
De Mededingingswet beoogt de mededinging tussen ondernemingen te bevorderen. Daarom bevat
deze wet voor ondernemingen een verbod afspraken te maken die de mededinging beperken, een
verbod misbruik te maken van een economische machtspositie en preventief toezicht op
concentraties. Zzp'ers vallen ook onder de Mededingingswet, omdat zij ondernemingen zijn. Zij
bieden namelijk goederen of diensten aan op een bepaalde markt. Het algemene uitgangspunt dat
concurrentie ondernemingen stimuleert tot grotere efficiëntie, betere prestaties en innovatie en
aldus bijdraagt tot een grotere welvaart geldt daardoor in beginsel ook voor zzp'ers.
Dat zzp'ers onder de Mededingingswet vallen betekent niet dat iedere vorm van samenwerking
tussen zzp'ers verboden is. Samenwerkingsvormen die de mededinging niet beperken vallen
uiteraard niet onder het kartelverbod, bijvoorbeeld de samenwerking tussen zzp'ers die op
verschillende geografische markten werkzaam zijn. Ook bevat de Mededingingswet vrijstellingen
van het kartelverbod. Voor zzp'ers is met name de "bagatelvrijstelling" van belang. Deze geldt voor
afspraken, indien daarbij niet meer dan acht ondernemingen zijn betrokken met gezamenlijk niet
meer omzet dan ¤5,5 miljoen (als zij in hoofdzaak goederen leveren) of ¤ 1,1 miljoen (in andere
gevallen). Wordt een van deze grenzen overschreden, dan geldt de bagatelvrijstelling toch, indien
de betrokken ondernemingen gezamenlijk niet meer dan 5% marktaandeel èn niet meer dan ¤ 40
miljoen omzet hebben. Daarnaast bestaat -onder bepaalde voorwaarden- de algemene
vrijstellingsmogelijkheid voor afspraken die bijdragen tot verbetering van de productie of tot
bevordering van de technische of economische vooruitgang.
Bovendien biedt de Mededingingswet zzp'ers bescherming, met name tegen grotere
ondernemingen. Als zzp'ers nadeel menen te ondervinden als gevolg van kartelvorming of
machtsmisbruik door grotere ondernemingen, kunnen zij daarover bij de NMa een klacht indienen.
Als de NMa naar aanleiding van een formele klacht of een ander concreet signaal een vermoeden
heeft van een overtreding van de Mededingingswet, zal zij een onderzoek instellen. Als een
overtreding bewezen is, kan de NMa een boete of een last onder dwangsom opleggen. Verder
houdt de NMa preventief toezicht op concentraties ten einde te grote marktmacht te voorkomen.
8
VIII. Arbowetgeving
Een zelfstandige is volgens de Arbowet iemand die arbeid verricht en dit niet doet als werkgever of
als werknemer. Een werknemer is volgens de Arbowet iemand met een arbeidsovereenkomst of
een publiekrechtelijke aanstelling bij een werkgever. Daarnaast ziet de wet iemand ook als een
werknemer als hij onder gezag of toezicht werkt van een werkgever. De Arbowet is zowel van
toepassing op de werknemer als de werkgever. Als iemand volgens de definitie van de Arbowet een
zelfstandige is, dan geldt niet de integrale Arbowet en -regelgeving. Wel gelden voor zelfstandigen
diverse voorschriften en verboden voor ernstige arbeidsrisico's. Ook in veel andere gevallen is de
Arbowet van toepassing op de zelfstandigen. Voor de Arbowetgeving is immers de gezag- of
toezichtrelatie in de praktijk bepalend. Als de zelfstandige onder gezag of toezicht werkt van een
ander, bijvoorbeeld de opdrachtgever, dan ziet de Arbowetgeving hem als werknemer en die ander
als werkgever. Hetzelfde geldt als een zelfstandige een ander onder zijn gezag of toezicht laat
werken. De Arbowet ziet hem dan als werkgever en die ander als werknemer.
In de sector bouwnijverheid werken zelfstandigen en werknemers op de bouwplaats naast elkaar
en is de wetgeving voor bijvoorbeeld fysieke belasting voor beiden verschillend. Concurrentie op
arbeidsomstandigheden speelt hierbij ook een rol. Onderzoek heeft plaatsgevonden naar de
feitelijke situatie op de bouwplaats. Verder overleg vindt plaats tussen SZW en de sector over de
conclusies van het onderzoek.
IX. Starten uit een uitkering
Een snelle en efficiënte weg naar werk staat in uitkeringsregelingen voorop. Het starten als
zelfstandig ondernemer kan daarbij de meest geëigende weg zijn. Vanuit de verschillende
uitkeringsregelingen bestaan hiertoe verschillende mogelijkheden, zoals een starterskrediet in de
vorm van een rentedragende lening of aanvulling van het inkomen in geval van een bijstands- of
arbeidsongeschiktheidsuitkering. Tevens is het mogelijk re-integratieondersteuning in te zetten die
specifiek gericht is op het starten als zelfstandige. Verder is het voor werklozen in de WW mogelijk
gedurende 26 weken te starten als zelfstandige met behoud van de uitkering (zonder
sollicitatieplicht), waarbij 70% van de inkomsten worden verrekend met de WW-uitkering. Op die
manier zijn starters in deze periode verzekerd van een inkomen, ook als de inkomsten uit het eigen
bedrijf bij de start nog relatief laag zijn. Na afloop van deze periode van 26 weken maakt de starter
de keuze of hij zijn onderneming al dan niet voortzet. Indien hij de onderneming voortzet, geldt
weer het urenregime voor de WW en wordt weer conform de reguliere WW-systematiek het aantal
uren besteed aan de eigen onderneming verrekend met de hoogte van de WW-uitkering. Na
minimaal 2 jaar verrekent het UWV de winst in deze periode gemaakt als zelfstandige met de als
voorschot uitgekeerde uitkering en wordt berekend of de zelfstandige het voorschot (gedeeltelijk)
terug moet betalen. De mogelijkheid tot starten met behoud van uitkering wordt op dit moment
geëvalueerd. De resultaten daarvan komen dit najaar beschikbaar.
Naast de startersregeling WW bestaat het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). Deze
regeling is bedoeld ter ondersteuning van zelfstandigen die tijdelijk in financiële problemen zijn
geraakt of dreigen te raken en voor mensen die een bijstandsuitkering of een WW-uitkering
ontvangen en die van plan zijn een eigen bedrijf te starten. Onder bepaalde voorwaarden kunnen
zowel startende als gevestigde ondernemers een beroep doen op deze Bbz-regeling. Het Bbz kent
ook mogelijkheden voor zelfstandigen die hun bedrijf moeten beëindigen omdat het bedrijf niet
meer levensvatbaar is.
X. Organisatiegraad
Het belang van een hogere organisatiegraad voor zelfstandigen is groot. Door zich te organiseren
via een vakvereniging of brancheorganisatie is het mogelijk hun inkoopmacht te versterken en bij
verzekeraars goedkopere collectieve verzekeringen te bedingen. Zelfstandigen organiseren zich
dan ook in toenemende mate. Ongeveer 10 procent van de zzp'ers (ongeveer 60.000) is lid van
een vakbond of een andere belangenbehartiger. Bij de verschillende bonden van de FNV zijn nu
32.000 zzp'ers aangesloten. FNV zelfstandigen is met 12.000 leden de grootste van deze bonden.
Bij PZO zijn 20.000 zzp'ers aangesloten. Daarnaast vertegenwoordigt CNV ook zelfstandigen
(enkele honderden leden) en is een aantal belangenbehartigers actief, zoals ZZP-Nederland (7.000
leden) en Vereniging ZZP (VZZP) (1.000 leden). Het is mogelijk dat de positie van zzp'ers wordt
versterkt door in een cao afspraken te maken over hun arbeidsvoorwaarden. Immers, artikel 1 lid
9
2 van de Wet cao breidt de werkingssfeer van de cao uit tot zelfstandigen. In de praktijk wordt hier
echter weinig gebruik van gemaakt. In enkele cao's zijn conform de wet op de cao bepalingen
opgenomen over de arbeidsvoorwaarden van zzp'ers. Daarmee wordt voorkomen dat werknemers
worden vervangen door goedkopere zzp'ers en de cao als het ware wordt 'uitgehold'.
Een mogelijke belemmering voor de organisatiegraad van zelfstandigen is dat ze niet
vertegenwoordigd zijn in het collectieve overleg tussen werkgevers, werknemers en de overheid,
zoals in de Sociaal-Economische Raad (SER). De SER is conform de Wet op de bedrijfsorganisatie
tripartiet samengesteld. In de SER zitten naast de onafhankelijke Kroonleden vertegenwoordigers
van werkgevers en werknemers. Zelfstandigen vallen in deze beide categorieën en worden
momenteel door beide vertegenwoordigd, bijvoorbeeld via MKB-Nederland, VNO-NCW en de FNV.
Gezien het groeiende aantal zelfstandigen valt te overwegen de samenstelling van de SER in dat
licht te bezien. De SER wordt telkens voor twee jaar samengesteld. Een half jaar voorafgaand aan
de nieuwe zittingsperiode wordt advies aan de SER gevraagd over de samenstelling van de Raad.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 13 augustus jl. in zijn adviesaanvraag
aan de SER voor de periode 2010-2012 aandacht gevraagd voor de positie van zelfstandigen in de
SER. De SER geeft openbaar kennis van het feit dat de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid advies heeft gevraagd over de samenstelling van de SER en roept organisaties
die in aanmerking wensen te komen voor een zetel in de Raad op zich te melden. Bij de advisering
beoordeelt de SER ook facetten als de kwalitatieve en kwantitatieve criteria die gelden voor
organisaties die voor benoemingsrecht in aanmerking komen. Bij de samenstelling van de SER
gelden de wettelijke vereisten uit de Wet op de bedrijfsorganisatie en de kwalitatieve en
kwantitatieve criteria uit de SER-verordening representativiteit organisaties. Voor een zetel in de
SER komen slechts algemeen erkende centrale en andere representatieve organisaties van
ondernemers en algemeen erkende centrale organisaties van werknemers in aanmerking.
3. Conclusie
De bovengenoemde onderwerpen hebben betrekking op aspecten die spelen binnen het bestaande
fiscale en sociale stelsel. De toename van het aantal zelfstandigen en het gegeven dat personen in
toenemende mate werknemerschap en ondernemerschap afwisselen en zelfs combineren (hybride
ondernemerschap) leiden echter tot de meer fundamentele vraag welke gevolgen de veranderingen
op de arbeidsmarkt, waar de opkomst van de zzp'er de voornaamste exponent van is, hebben voor
de toekomstige structuur van de arbeidsmarkt en het sociale stelsel. Het kabinet vraagt de SER, in
het licht van de veranderende arbeidsmarkt, te bezien of de huidige vormgeving van het stelsel
toekomstbestendig is. In bijlage 1 is de SER-adviesaanvraag opgenomen.
10
Bijlage 1. SER-adviesaanvraag
In het huidige stelsel zijn de arbeidsrelaties van werkenden juridisch te onderscheiden in
werknemerschap en (zelfstandig) ondernemerschap. Deze heldere tweedeling werd altijd al
enigszins vertroebeld door het bestaan van gelijkgestelde en fictieve dienstbetrekkingen voor
respectievelijk het fiscale en socialezekerheidsrecht en een "derde" fiscale categorie, de
resultaatgenieter. Sinds de opkomst van de freelancers en later de zzp'ers is het grijze gebied
tussen werknemer- en ondernemerschap groter en diffuser geworden.
Het project 'vereenvoudiging fiscale arbeidsrelaties' van het Ministerie van Financiën beoogt de
fiscale kwalificatie en de rechtsgevolgen van een gekozen arbeidsrelatie te vereenvoudigen. Het
kabinet zal de Tweede Kamer in het najaar hierover informeren. Deze wenselijke vereenvoudiging
zal echter niet oplossen dat er een grijs gebied tussen de verschillende typen arbeidsrelaties blijft
bestaan.
In 2008 zijn volgens het CBS 954.000 personen actief als zelfstandigen. Ongeveer een derde van
de zelfstandigen heeft personeel in dienst. Zo'n tweederde blijft zonder personeel en valt aan te
merken als een zzp'er. De meeste van de ruim 640.000 zzp'ers voldoen aan het klassieke beeld
van de zelfstandige, zijn voor eigen rekening en risico werkzaam in eigen bedrijf of praktijk en
verrichten werkzaamheden voor meerdere opdrachtgevers. Nu lijkt er een groeiende groep
'ondernemers' te ontstaan die feitelijk slechts zijn of haar eigen arbeid aanbiedt. Uit onderzoek dat
het ministerie van SZW in 2008 heeft verricht, blijkt dat deze specifieke groep zzp'ers, de groep die
wat werkzaamheden betreft met werknemers kan worden vergeleken, uit circa 250.000 personen
bestaat.8 Wanneer het aantal zzp'ers dat zich niet of nauwelijks onderscheidt van een werknemer
sterk groeit, vervaagt het traditionele onderscheid tussen werknemers en zelfstandige
ondernemers. Hierdoor ontstaan groepen werkenden die inhoudelijk hetzelfde werk verrichten,
maar wel van elkaar verschillen in hun juridische status en de daaraan gekoppelde rechten en
plichten. De werknemer is collectief en verplicht beschermd tegen de risico's van loonderving
wegens ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid en is meestal verplicht aangesloten bij een
pensioenfonds in de tweede pijler, terwijl de zzp'er die dezelfde werkzaamheden verricht, zelf
verantwoordelijk is voor deze risico's.
De zzp'er kan zich tegen de risico's van loonderving wegens ziekte en arbeidongeschiktheid
verzekeren op de particuliere verzekeringsmarkt. Het risico van loonderving wegens werkloosheid
voor zelfstandigen wordt op de particuliere verzekeringsmarkt onverzekerbaar geacht. Ook is de
zzp'er meestal niet verplicht aangesloten bij een pensioenfonds. De keuze voor een bepaalde
juridische status kan dan ook voor zowel deze persoon zelf als voor de maatschappij grote
gevolgen hebben op het moment dat het economisch gezien minder gaat, of de betreffende
persoon arbeidsongeschikt raakt en/of geen reservering voor de oudedag heeft.
Het is uiteindelijk de vraag hoe de personen, die in het grijze gebied tussen werknemer- en
ondernemerschap vallen, binnen dit stelsel passen. De vraag of de sociale en fiscale
arrangementen in evenwicht zijn, kan verschillen per persoon en per situatie. Dit kan er in theorie
toe leiden dat zowel werkgevers als werknemers/zelfstandigen strategische keuzes maken over de
te prefereren arbeidsrelatie. Dit kan op termijn mogelijk de solidariteit van het sociale
zekerheidsstelsel voor werknemers ondermijnen en het draagvlak voor de bestaande
ondernemersfaciliteiten verminderen.
Dit vraagstuk is daarmee niet beperkt tot de groep van 250.000 ZZP-ers die zich niet of nauwelijks
van werknemers onderscheiden, maar raakt aan de positie van alle zelfstandige ondernemers. De
vraag is dan ook of onze bestaande scheiding tussen enerzijds werknemers die onder vele solidaire
regelingen vallen en anderzijds een steeds diverser wordende groep ondernemers die dat niet
doen, maar wel andere faciliteiten kennen, aan herziening toe is om de toekomstbestendigheid van
het stelsel te waarborgen. Dit is een fundamentele vraag en vergt dan ook een gedegen analyse
voordat tot ingrijpende beleidsaanpassingen wordt besloten. Hier moet naar het oordeel van het
kabinet integraal naar alle aspecten van ondernemerschap worden gekeken, zowel sociale
bescherming als fiscale aspecten. Hierbij moet wel worden aangemerkt dat ongelijkheden op zich
8 Zie Tweede Kamer, 2008 - 2009, 31311 nr. 23
11
te rechtvaardigen kunnen zijn. Het ligt niet in de rede dat behandeling vanuit de overheid, zij het
fiscaal, sociaal of economisch, voor ondernemerschap en werknemerschap compleet
gelijkgeschakeld wordt. Er is immers geen sprake van gelijke gevallen. Wel is het van belang dat
rechten en plichten van beide groepen in evenwicht zijn. Dat betekent dat niet de situatie moet
ontstaan dat een bepaalde groep zowel in aanmerking komt voor alle fiscale
ondernemersfaciliteiten als de volledige sociale bescherming geniet.
Vragen aan de SER
De bovengenoemde ontwikkelingen roepen de vraag op of het stelsel van arbeidsverhoudingen,
fiscaliteit en sociale zekerheid nog wel is toegesneden op de toenemende diversiteit aan
arbeidsrelaties. Bij de beantwoording van deze vraag gaat het enerzijds om het stelsel zoals dat
door sociale partners zelf wordt vormgegeven, anderzijds heeft het ook betrekking op het
instrumentarium vanuit de overheid. Het kabinet wil de SER in dat kader verzoeken om het
bestaande wettelijke kader voor zelfstandigen en werknemers (in zowel private als publieke sector)
tegen het licht te houden en te beoordelen op zijn houdbaarheid en eventuele beleidsopties te
schetsen, aan de hand van onderstaande vragen. Het kabinet zou graag zien dat de SER relevante
zelfstandigenorganisaties betrekt bij het opstellen van het advies.
* Wat is de bijdrage van de zelfstandigen aan de economische dynamiek van Nederland?
Verschilt de economische betekenis van de zelfstandigen per sector?
* Welke trends doen zich de komende jaren voor in de ontwikkeling van zelfstandigen en op
de arbeidsmarkt en welke positie nemen de verschillende arbeidsvormen daarbij in? Wat
zijn de achtergronden van deze trends?
* Wat vraagt dit van de verschillende partijen: werkgevers, werknemers, zelfstandigen en
overheid?
* Is het nodig en wenselijk zelfstandigen meer te betrekken bij het stelsel van
arbeidsverhoudingen en overleg? Zo ja, hoe?
* Is het huidige overheidsbeleid gericht op werknemers, zelfstandigen en andere werkenden
(sociale zekerheid, waaronder werkloosheid, pensioenstelsel en arbeidsongeschiktheid,
arbeidsomstandigheden, minimumloon en fiscale faciliteiten) voldoende toegesneden op de
toenemende variëteit in arbeidsrelaties?
* Kan een andere inrichting en/of vormgeving van socialezekerheidsinstituties en (fiscale)
faciliteiten bijvoorbeeld op basis van gedragseconomische inzichten, een bijdrage leveren
aan een meer houdbaar stelsel? Met welke kosten gaat dit gepaard? Is het wenselijk en
mogelijk daarbij onderscheid te maken binnen de groep zelfstandigen?
* In hoeverre groeien zelfstandigen uiteindelijk door naar werkgeverschap en wat is de
bijdrage aan de werkgelegenheid en innovatie van deze doorgroei? Hoe kan doorgroei van
zelfstandig ondernemerschap naar werkgeverschap worden bevorderd en welke rol kunnen
de sociale partners daarbij spelen?