Ministerie van Defensie
Kamerbrief inzake tussentijdse evaluatie Nederlandse bijdrage ISAF
11 september 2009
Ondertekenaars: minister van Defensie, minister van Buitenlandse Zaken
en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Hierbij ontvangt u de tussentijdse evaluatie van de Nederlandse
bijdrage aan ISAF in Afghanistan over het jaar 2008. Voorafgaand aan
de evaluatie worden alle Nederlandse militairen die hun leven verloren
in Afghanistan genoemd. Helaas zijn, zoals u inmiddels bekend is, na
het opstellen van deze evaluatie korporaal Kevin van de Rijdt en
sergeant-majoor Mark Leijsen in Afghanistan overleden. Ook aan hun
nabestaanden betuigt de regering nogmaals haar medeleven.
DE MINISTER VAN DEFENSIE,
E. van Middelkoop
DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN,
drs. M.J.M. Verhagen
DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
drs. A.G. Koenders
Verwijzingen
* Kamerbrief inzake tussentijdse evaluatie Nederlandse bijdrage ISAF
* Kamerstuk | 11 september 2009 | pdf, 1 pagina, 38 KB
* Kamerbrief inzake tussentijdse evaluatie Nederlandse bijdrage ISAF
- bijlage
* Kamerstuk | 11 september 2009 | pdf, 55 pagina's, 697 KB
Tussentijdse evaluatie
ISAF
Foto: Stakelbeek/FMAX2008
2 september 2009
ii
Inhoudsopgave
Samenvatting ........................................................................................................iv
Vooraf..................................................................................................................vii
Hoofdstuk 1. Inleiding......................................................................................... 1
1.1 Algemeen ......................................................................................................................... 1
1.2 Opzet tussentijdse evaluatie ............................................................................................. 1
1.3 Structuur ........................................................................................................................... 2
Hoofdstuk 2. Beschrijving context..................................................................... 3
2.1 Opdracht van de TFU....................................................................................................... 3
2.2 Civil assessment - de uitgangssituatie in Uruzgan .......................................................... 3
2.3 Veiligheidssituatie en risico's .......................................................................................... 5
2.4 Haalbare resultaten en verwachtingen.............................................................................. 6
2.5 De uitgangssituatie eind 2007 .......................................................................................... 6
Hoofdstuk 3. Terugblik over het jaar 2008....................................................... 9
3.1 De politieke context gedurende 2008............................................................................... 9
3.2 3D optreden .................................................................................................................... 10
3.3 Civilisering.................................................................................................................... 11
3.4 Veiligheid ....................................................................................................................... 11
3.5 Wederopbouw en ontwikkeling ..................................................................................... 14
(1) Gezondheidszorg ........................................................................................................ 14
(2) Onderwijs.................................................................................................................... 16
(3) Plattelandsontwikkeling.............................................................................................. 16
(4) Bestuur en coördinatie ................................................................................................ 17
(5) Gender ........................................................................................................................ 18
(6) Bedrijfsleven............................................................................................................... 19
(7) Rule of law.................................................................................................................. 19
3.6 Drugsbestrijding ............................................................................................................. 20
3.7 Australië en andere partners ........................................................................................... 20
3.8 Personeel ........................................................................................................................ 22
3.9 Financiën ........................................................................................................................ 24
iii
Hoofdstuk 4. Beschouwing ...............................................................................26
4.1 Defensie......................................................................................................................... 26
(1) Voorbereiding op uitzending ...................................................................................... 26
(2) Samenstelling taakeenheid en adaptief vermogen...................................................... 26
(3) Fast Track Procurement.............................................................................................. 28
(4) Counter-insurgency .................................................................................................... 28
(5) Inktvlekstrategie ......................................................................................................... 29
(6) Luchtsteun .................................................................................................................. 30
(7) Burgerslachtoffers ...................................................................................................... 30
(8) Operationele planning................................................................................................. 31
(9) Force protection.......................................................................................................... 31
(10) Counter IED.............................................................................................................. 32
(11) Brede context ............................................................................................................ 32
4.2 Wederopbouw en ontwikkeling ..................................................................................... 33
(1) Sociale en economische sectoren ............................................................................... 34
(2) Bestuur en coördinatie ................................................................................................ 35
(3) Bedrijfsleven............................................................................................................... 36
(4) Opbouw veiligheidsdiensten (politie en leger) ........................................................... 36
(5) Justitie en Transitional Justice.................................................................................... 37
(6) Drugsbestrijding ......................................................................................................... 38
4.3 Effect van de Nederlandse missie in Uruzgan................................................................ 38
Hoofdstuk 5. Afsluiting.....................................................................................41
Afkortingen ........................................................................................................................... 44
Bijlage I: Aanloop naar de missie
Bijlage II: Kamerbrieven Afghanistan in 2008
Bijlage III: Kaart provincie Uruzgan
iv
Samenvatting
Conform het Toetsingskader wordt het parlement met deze tussentijdse evaluatie
geïnformeerd over de Nederlandse inspanningen in het kader van de International Security
Assistance Force (ISAF) in Afghanistan over het jaar 2008. Nederland had gedurende dit jaar
de leidende verantwoordelijkheid van de ISAF-taakgroep in de provincie Uruzgan en leverde
daarnaast een Air Task Force (ATF) te Kandahar en bijdragen aan de ISAF-hoofdkwartieren
in Kabul en Kandahar. Gezien het karakter van de missie, waarbij Defence, Diplomacy en
Development (3D) elkaar versterken, beschikte de missie over een civiele component van
medewerkers van het ministerie van Buitenlandse Zaken en een medewerker van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Per augustus 2008 liep de eerste
missie af en begon de nieuwe Nederlandse bijdrage. De Kamer is hierover geïnformeerd op
30 november 2007. Met de aanvang van de nieuwe missie werd een aantal andere
inhoudelijke accenten geplaatst en werd de Task Force Uruzgan (TFU) versterkt met troepen
van de nieuwe partners Frankrijk, Slowakije, Tsjechië en Singapore.
Eind 2007, net voor de aanvang van de voorliggende evaluatieperiode, was de druk van de
opstandelingen in Uruzgan toegenomen. Ondanks een aantal militaire acties om de
invloedssfeer uit te breiden, was de TFU teruggedrongen. De "inktvlek" was na een initiële
expansie gekrompen, met name ten noorden van Deh Rawod en in de Baluchi-vallei. Dit hing
samen met een tekort aan manschappen van het Afghaanse leger en de politie en de beperkte
capaciteit van het Afghaanse bestuur. Het verdrijven van de opstandelingen zonder voldoende
eigen en Afghaanse capaciteit om het gebied te behouden, kon ertoe leiden dat het gebied
weer terugviel in handen van de tegenstander.
Uit deze omstandigheden trok Nederland de les dat het belangrijk is na een eerste operatie ook
in een gebied aanwezig te blijven en direct vervolgactiviteiten te ontplooien. Het is niet
voldoende om alleen een korte militaire operatie in een gebied te doen. Omdat vanaf begin
2008 het aantal Afghaanse militairen in Uruzgan aanzienlijk toenam, kon Nederland deze
aanpak versterken. Daarnaast kwamen ook meer politieagenten naar Uruzgan, waardoor de
veiligheidssector verder werd versterkt. Nederland heeft, in samenwerking internationale
partners in de TFU, met EUPOL én met de VS in 2008 een grote inspanning geleverd om
zowel het aantal als de kwaliteit van het Afghaanse leger en de Afghaanse politie in Uruzgan
naar een hoger niveau te tillen. De uitbreiding met de nieuwe partners gaf de TFU meer
operationele capaciteit. Verder kon met een versterkte civiele staf in Uruzgan en een groeiend
aantal non-gouvernementele organisaties (NGO's) een begin worden gemaakt met de
versterking van de capaciteit van de lokale Afghaanse overheid en het uitrollen van
Afghaanse nationale programma's op het gebied van gezondheidszorg en onderwijs. Ten
slotte begon de aanzienlijke investering in het opbouwen van kennis en het kweken van
begrip in de provincie zijn vruchten af te werpen. Met de inzet van onder andere de
missieteams van het Provinciaal Reconstructie Team (PRT) en de cultureel en tribale
adviseurs kon een relatie worden opgebouwd met de lokale bevolking in de inktvlek en
daarbuiten.
Door deze factoren kon de TFU in 2008 het initiatief herwinnen en met de Afghaanse partners
de inktvlek gestaag uitbreiden. Daarbij kon nieuw en herwonnen gebied samen met het
Afghaanse leger en de politie ook daadwerkelijk onder controle worden gebracht. Door goede
coördinatie vooraf met de Afghaanse autoriteiten en met civiele partners binnen en buiten de
TFU, kon in overleg met de lokale bevolking snel worden begonnen met
wederopbouwprojecten in de nieuwe gebieden. Voortbouwend op de basis die was gelegd in
v
2006 en 2007 werden gedurende het jaar in toenemende mate zichtbare resultaten behaald.
Het aantal NGO's in de provincie steeg, evenals het aantal projecten dat werd uitgevoerd.
UNAMA kondigde aan spoedig een kantoor in de provincie te openen. Ook de nationale
Afghaanse programma's begonnen concrete activiteiten te ontplooien. De Afghaanse overheid
kreeg geleidelijk toegang tot een steeds groter gedeelte van de bevolking van Uruzgan.
Eind 2008 was het beeld in Uruzgan dan ook merkbaar verbeterd: de inktvlek was uitgebreid
en de invloed van de opstandelingen was teruggedrongen tot buiten de bevolkingscentra.
Waar het zuiden van Afghanistan gedurende het jaar in het algemeen een significante
verslechtering liet zien van de veiligheidssituatie, stabiliseerde de situatie in Uruzgan en
daalde het aantal veiligheidsincidenten zelfs licht. Het optreden van de TFU, met een
combinatie van de bovengeschetste 3D-aanpak en een effectief optreden van internationale
special forces tegen het Taliban-leiderschap, droeg hieraan bij. De positieve
uitzonderingspositie van Uruzgan hing echter waarschijnlijk eveneens samen met de
strategische keuze van de opstandelingen om zich op de andere gebieden in het zuiden te
richten. De positieve ontwikkelingen in 2008 zijn dan ook niet onomkeerbaar en geen reden
tot zelfgenoegzaamheid. Het Afghaanse bestuur in de provincie is nog altijd zwak en biedt
een wankele basis voor duurzame stabiliteit. De opstandelingen blijven proberen de
Afghaanse overheid, veiligheidsorganisaties en ISAF aan te grijpen en de invloed onder de
bevolking terug te winnen. De provincie Uruzgan is bovendien geen eiland. Ontwikkelingen
in de omringende zuidelijke regio kunnen van grote invloed zijn op de provincie. Een
hernieuwde focus van het Taliban-leiderschap op Uruzgan zou de druk opnieuw doen
toenemen.
Desalniettemin werden de ontwikkelingen in Uruzgan eind 2008 en begin 2009 internationaal
opgemerkt. De waardering voor het Nederlandse optreden groeide, nadat dit in 2007 en begin
2008 soms nog was bekritiseerd als té terughoudend en met te weinig snelle, zichtbare
resultaten. De Nederlandse 3D-benadering is niet uniek binnen ISAF, maar de wijze waarop
Nederland deze implementeert heeft wel degelijk een aantal specifieke kenmerken. Ten eerste
heeft Nederland veel geïnvesteerd in kennis en begrip van de lokale omstandigheden. Het
aangaan van de militaire strijd met de opstandelingen zonder begrip van de achterliggende
factoren, leidt niet tot een duurzaam resultaat en kan zelfs contraproductief zijn. Ten tweede
werkt Nederland met een werkelijk geïntegreerde civiel-militaire aanpak. Zo is het PRT in
Uruzgan nu onder civiele leiding geplaatst en werken de commandant van de TFU en de
civiel vertegenwoordiger hand in hand aan de stabiliteit en de ontwikkeling van de provincie.
Ten derde heeft Nederland bewust gekozen om te werken via Afghaanse structuren. Dit is
veelal niet de snelste methode om resultaten te bereiken, maar legt wel een basis voor
duurzame vooruitgang.
Gedurende de missie in Uruzgan zijn verder een aantal belangrijke ervaringen opgedaan die in
de evaluatie aan de orde komen. Naast de ervaringen die werden opgedaan op het gebied van
3D, werden andere belangrijke lessen geleerd. Zoals gezegd kan de uitbreiding van de
inktvlek pas plaatsvinden wanneer Afghaanse capaciteiten in voldoende mate aanwezig zijn
om een gebied structureel onder controle te houden. In NAVO-termen wordt het principe
gevolgd van 'shape, clear, hold and build'. Bij de planning en uitvoering van operaties wordt
daarbij het belang onderkend van nauwe Afghaanse betrokkenheid. Zonder de versterking van
het Afghaanse leger en de politie en zonder de nauwe betrokkenheid van Afghaanse
autoriteiten -van provinciaal gouverneur tot stamoudste- en het werken via Afghaanse
structuren, kan geen blijvende vooruitgang worden geboekt. Tenslotte is gebleken dat de
missie in Uruzgan niet in isolatie kan functioneren. De Nederlandse diplomatieke inzet bij de
vi
Verenigde Naties, de NAVO en bij de Afghaanse regering is onmisbaar om invloed te hebben
op besluitvorming die de provincie direct of indirect raakt.
vii
Vooraf
Tijdens de ISAF missie zijn 19 Nederlandse militairen in Afghanistan om het leven gekomen.
Het betreft de volgende Nederlandse militairen:
- op 26 juli 2006 komen sergeant Bart van Boxtel en luitenant-kolonel Jan van Twist
om het leven als een Russische transporthelikopter waarin ze zitten neerstort in Oost-
Afghanistan,
- op 31 augustus 2006 komt kapitein-vlieger Michael Donkervoort om het leven tijdens
een vliegongeval met zijn F-16 ten noordoosten van Uruzgan,
- op 11 oktober 2006 berooft een sergeant zich van het leven op Kamp Holland,
- op 6 april 2007 komt sergeant Robert Donkers tijdens een patrouille ten noorden van
Tarin Kowt om het leven als gevolg van een ongeval met een pantservoertuig,
- op 20 april 2007 komt korporaal Cor Strik om het leven wanneer hij tijdens een
voetpatrouille in de provincie Helmand op een IED stapt,
- op 15 juni 2007 komt soldaat Timo Smeehuijzen tijdens een patrouille in Tarin Kowt
om het leven door een zelfmoordaanslag,
- op 18 juni 2007 komt sergeant-majoor Jos Leunissen om het leven door een
mortierongeluk tijdens gevechten rond Chora,
- op 12 juli 2007 overlijdt eerste-luitenant Tom Krist in het Centraal Militair Hospitaal
in Utrecht aan de verwondingen die hij twee dagen eerder opliep tijdens een patrouille
in Deh Rawod als gevolg van een zelfmoordaanslag,
- op 26 augustus 2007 komt sergeant Martijn Rosier om het leven door een IED tijdens
een patrouille ten noorden van Deh Rawod,
- op 20 september 2007 komt soldaat Tim Hoogland om het leven tijdens een
vuurgevecht ten noorden van Deh Rawod,
- op 3 november 2007 komt korporaal Ronald Groen om het leven nadat hij met zijn
verkenningsvoertuig op een IED is gereden,
- op 12 januari 2008 komen soldaat Wesley Schol en korporaal Aldert Poortema om het
leven als gevolg van eigen vuur tijdens een operatie in Deh Rawod,
- op 18 april 2008 komen soldaat Mark Schouwink en eerste-luitenant Dennis van Uhm
om het leven nadat zij met hun voertuig ten noorden van Tarin Kowt op een IED zijn
gereden,
- op 7 september 2008 komt soldaat Jos ten Brinke om het leven bij een aanslag met een
IED ten noorden van Tarin Kowt,
- op 19 december 2008 komt sergeant Mark Weijdt nabij Chora om het leven door een
IED,
- op 6 april 2009 komt soldaat Azdin Chadli om het leven bij een raketaanval op Kamp
Holland.
Naast de omgekomen militairen raakten in de afgelopen periode meer dan 100 Nederlandse
militairen gewond als gevolg van gevechtshandelingen of aanslagen, variërend van licht tot
zeer ernstig met blijvend lichamelijk letsel. Meer dan 50 Nederlandse militairen raakten
zodanig gewond dat repatriëring naar Nederland noodzakelijk was.
De Nederlandse regering is grote dank verschuldigd aan alle militairen, die onder zeer
moeilijke omstandigheden dit belangrijke werk doen, in het bijzonder aan hen die psychische
of lichamelijke schade hebben opgelopen bij de uitvoering van hun werk. De regering betuigt
nogmaals haar medeleven aan de nabestaanden van de gesneuvelde militairen. Wij zullen hen
die het hoogste offer hebben gebracht voor een betere toekomst voor de Afghaanse bevolking,
niet vergeten.
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1 Algemeen
De International Security Assistance Force (ISAF) is een door de VN gemandateerde operatie
met als doel de Afghaanse autoriteiten zodanig te versterken dat die op termijn zelfstandig in
staat zullen zijn de veiligheid en stabiliteit in het eigen land te garanderen. Nederland neemt
sinds 1 augustus 2006 met een taakeenheid deel aan de NAVO-geleide operatie ISAF in het
zuiden van Afghanistan. Daarnaast levert Nederland een bijdrage in de vorm van een Air Task
Force (ATF). Bovendien wordt een bijdrage geleverd aan de hoofdkwartieren van ISAF in
Kabul en van het Regional Command South (RC-S) in Kandahar. Binnen ISAF RC-S heeft
Nederland de leidende verantwoordelijkheid over de Afghaanse provincie Uruzgan. Tot 1
augustus 2006 viel de zuidelijke regio onder verantwoordelijkheid van de Amerikaans geleide
Operation Enduring Freedom (OEF). De Nederlandse bijdrage in Zuid-Afghanistan gold
aanvankelijk voor een periode van twee jaar (Kamerstuk 27925, nr.193 van 22 december
2005). Gedurende de operatie werd besloten de missie met twee jaar te verlengen (Kamerstuk
27 925, nr. 279 van 30 november 2007). Vanaf maart 2006 is de Deployment Task Force
begonnen met het voorbereiden van de komst van de Nederlandse bijdrage, waarna op 1
augustus 2006 de Task Force Uruzgan (TFU) met de uitvoering van de missie van start kon
gaan.
1.2 Opzet tussentijdse evaluatie
De Tweede Kamer wordt periodiek geïnformeerd over de ontwikkelingen en de voortgang
van de missie. Daarnaast is in de artikel 100-brief van 30 november 2007 een hoofdstuk
opgenomen waarin een uitgebreide terugblik wordt gegeven op het verloop van de missie tot
dat moment. De Tweede Kamer is om die reden in een eerder stadium geïnformeerd dat geen
aanvullende tussentijdse evaluatie over het jaar 2007 zou worden aangeboden.
Deze evaluatie beziet op basis van het Toetsingskader 2001 in hoeverre de verwachtingen die
bij aanvang van de missie bestonden, zijn gerealiseerd. Omdat dit een tussentijdse evaluatie
betreft over het jaar 2008, worden de artikel 100-brieven uit 2005 en 2007 gehanteerd als
uitgangspunt.
Deze evaluatie richt zich primair op de TFU en de provincie Uruzgan in het jaar 2008. Om te
komen tot een evaluatie wordt een beschrijving gegeven over de situatie eind 2007, gevolgd
door een beschrijving van de situatie eind 2008. In een beschouwing wordt vervolgens
ingegaan op de ontwikkelingen op de gebieden Defence, Development en Diplomacy.
Vervolgens worden de effecten van de Nederlandse missie in Uruzgan beschreven. Tevens
worden een aantal geleerde lessen en ervaringen beschreven.
De ontwikkelingen op het gebied Defence zijn gebaseerd op de rapportages en verslagen van
de Nederlandse eenheden. Voor de ontwikkelingen op het gebied van Development en
Diplomacy is geput uit de rapportages van de ambassade te Kaboel en van de civiele staf in
Uruzgan. Daarnaast heeft in opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken de
Afghaanse non-gouvernementele organisatie (NGO) The Liaison Office (TLO) onderzoek
verricht naar de resultaten van de Nederlandse missie tot nu toe. Daarbij is de huidige situatie
vergeleken met de situatie zoals beschreven in het civil assessment van medio 2006, die
voorafgaand aan de ontplooiing van de Nederlandse missie was opgesteld. TLO was bij deze
civil assessment van 2006 eveneens betrokken.
2
Deze evaluatie laat een aantal aspecten die in het jaar 2008 een rol hebben gespeeld buiten
beschouwing zoals de eigenvuurincidenten tijdens Operatie Kapcha As. Deze incidenten
hebben in de nacht van 12 op 13 januari 2008 het leven gekost aan twee Nederlandse en twee
Afghaanse militairen. U bent over deze incidenten geïnformeerd in een brief van 19 februari
2008 (27 925, nr. 296). Op 14 juli 2008 ontving de Kamer over dit onderwerp een uitgebreide
analyse van de Commandant der Strijdkrachten (Kamerstuk 27 925, nr. 318). De ervaringen
van Operatie Kapcha As worden sindsdien benut in opleiding en training.
Een eindevaluatie van de missie zal na beëindiging van de leidende Nederlandse
verantwoordelijkheid in Uruzgan aan de Tweede Kamer worden aangeboden.
1.3 Structuur
Deze tussentijdse evaluatie bestaat uit 5 hoofdstukken. Na het inleidend hoofdstuk 1 wordt in
hoofdstuk 2 ingegaan op de context van de missie. Tevens wordt de situatie eind 2007
beschreven op de gebieden veiligheid, bestuur en ontwikkeling. In hoofdstuk 3 wordt een
terugblik gegeven over de periode 2008. In hoofdstuk 4 volgt een beschouwing en wordt
ingegaan op de opgedane ervaringen, de geleerde lessen en de effecten van de Nederlandse
missie. In hoofdstuk 5 wordt de evaluatie afgesloten. Als bijlage I is opgenomen een overzicht
van de Kamerbrieven over de aanloop naar de missie. Een overzicht van alle Kamerbrieven
over ISAF in 2008 is opgenomen als bijlage II. Bijlage III is een kaart van de provincie
Uruzgan.
3
Hoofdstuk 2. Beschrijving context
In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen aangegeven hoe de situatie in de Afghaanse provincie
Uruzgan was bij aanvang van de missie van de TFU in augustus 2006, en wat de
verwachtingen destijds waren met betrekking tot de vooruitgang die geboekt zou kunnen
worden, zoals beschreven in de Kamerbrief van 22 december 2005 (Kamerstuk 27 925, nr.
193). Ook volgt een korte terugblik op de beginsituatie in Uruzgan tegen het einde van het
jaar 2007.
2.1 Opdracht van de TFU
De opdracht van de Nederlandse taakeenheid is het assisteren en ondersteunen van de
Afghaanse autoriteiten in de provincie Uruzgan om daarmee te bewerkstelligen dat de
Afghaanse autoriteiten op termijn zelfstandig in staat zijn veiligheid en stabiliteit binnen de
provincie te garanderen. Daarnaast behelsde de opdracht van de TFU, samengesteld rond een
Provincial Reconstruction Team (PRT), het ondersteunen van het wederopbouwproces in de
provincie Uruzgan. Teneinde de Afghaanse overheidsinstanties te ondersteunen bij dit
ontwikkelingsproces ligt de prioriteit van de missie bij het opbouwen van Afghaanse
capaciteiten op het gebied van bestuur en veiligheid (politie en leger) en bij
capaciteitsvergroting op sociaaleconomisch gebied. Daarnaast moet de Nederlandse bijdrage
aan ISAF in het licht worden gezien van het oogmerk van de missie, namelijk het bevorderen
van de internationale rechtsorde en het bestrijden van het internationale terrorisme door te
voorkomen dat in Afghanistan vrijplaatsen ontstaan voor terroristische groeperingen die een
bedreiging kunnen vormen voor de internationale gemeenschap.
Het Nederlandse 3D-beleid zet zowel in op kleinschalige en snel zichtbare activiteiten in het
kader van Civil Military Cooperation (CIMIC) als op duurzame ontwikkeling en
capaciteitsopbouw bij de overheid, zowel op nationaal als lokaal niveau in Uruzgan. Mede
daartoe werd vanaf het begin van de missie nauwe samenwerking voorzien met de
Nederlandse ambassade in Kabul en werd civiele staf toegevoegd aan de TFU. Centraal in de
Nederlandse aanpak staat de zogenaamde 'inktvlekbenadering'. De TFU zou beginnen in een
klein gebied, waaronder de provinciehoofdstad Tarin Kowt en de plaats Deh Rawod. Dit zijn
de gebieden waar een groot deel van de bevolking van Uruzgan woont en waar als eerste
verandering teweeg kon worden gebracht. Hierbij werd voortgebouwd op de ervaringen van
het Nederlandse PRT in Baghlan in de periode 2004-2006.
2.2 Civil assessment - de uitgangssituatie in Uruzgan
Ter voorbereiding van de missie is in de zomer van 2006 een zogenaamd civil assessment
opgesteld, op basis van uitgebreide consultaties en met medewerking van de eerdergenoemde
Afghaanse organisatie TLO. Met deze studie werd de uitgangssituatie in de provincie
Uruzgan in detail in kaart gebracht. Daaruit kwam naar voren dat Uruzgan een van de armste
en meest conservatieve provincies is van Afghanistan, met een bevolking die voor het
merendeel afhankelijk is van kleinschalige landbouw. Door vele jaren van conflict en droogte
was de productiviteit van de lokale landbouw sterk gedaald. Papaver was recent snel in belang
gestegen en vormde een belangrijke bron van inkomsten in de provincie.
De provincie Uruzgan is grotendeels onherbergzaam en moeilijk toegankelijk. Het merendeel
van de bevolking is geconcentreerd in een beperkt gebied op de oevers van een aantal
rivieren. In het algemeen waren formele Afghaanse overheidsstructuren in de provincie
4
afwezig of zwak en konden slechts in een zeer beperkt deel van de provincie hun taken
uitvoeren. Ook hadden zij te maken met een gebrek aan legitimiteit, zodat mensen traditioneel
overheidsinstanties - voor zover zij al aanwezig zijn en functioneren - niet vertrouwden en er
weinig van verwachtten. De provincie was door een gebrek aan veiligheid en infrastructuur
geïsoleerd, wat economische groeimogelijkheden beperkte. Overheidsdiensten als onderwijs
en gezondheidszorg waren slechts op uiterst bescheiden niveau aanwezig. De toegang van
vrouwen en meisjes tot deze beide sectoren was nihil tot minimaal. Kinder- en
moedersterftecijfers lagen zeer hoog, evenals het aantal analfabeten.
Foto: Stakelbeek/FMAX
Slechts een vijftal NGO's was in 2006 actief in de provincie. Op het gebied van
wederopbouw en ontwikkeling werd de vooruitgang gehinderd door de onveiligheid en het
gebrek aan lokale capaciteit. Van de nationale Afghaanse programma's voor wederopbouw en
ontwikkeling drong vrijwel niets door tot de lokale bevolking in Uruzgan.
Uruzgan kent verschillende interne conflicten langs onder andere etnische en tribale
scheidslijnen. De toenmalig provinciaal gouverneur Jan Mohammed Khan bevoordeelde zijn
eigen Popolzai-stam en trad hardhandig op tegen tribale groeperingen die van samenwerking
met de opstandelingen werden verdacht. Amerikaanse troepen probeerden de
veiligheidssituatie ter plaatse te verbeteren, waarbij zij ondermeer samenwerkten met milities
onder leiding van lokale machthebbers. Het Afghaanse leger had slechts een geringe
presentie, evenals de Afghaanse politie.
De Afghaanse Nationale Politie (ANP), de Afghaanse Highway Politie (AHP) en de nationale
veiligheidsdienst (NDS) waren veelal onderbemand en ontoereikend uitgerust om hun taken te
kunnen vervullen. De manschappen hadden banden met lokale machtshebbers en hun
loyaliteit aan het centraal gezag was beperkt. De eenheden van het Afghaanse Nationale
Leger (ANA) in Uruzgan boden een gunstiger beeld, maar zij hadden slechts een beperkte
5
presentie in de provincie. Daarnaast waren verschillende milities in Uruzgan aanwezig. De
professionalisering en de versterking van het Afghaanse leger en de politie werden derhalve
gezien als belangrijke voorwaarden voor duurzame stabiliteit in Uruzgan.
De opstandelingen hadden in 2006 een omvangrijke presentie in de provincie. Zij vonden
vooral steun onder de tribale groeperingen die door gouverneur Jan Mohammed Khan waren
gemarginaliseerd. Aanzienlijke gebieden van de provincie waren daardoor voor de Afghaanse
overheid en internationale troepen niet of nauwelijks toegankelijk.
2.3 Veiligheidssituatie en risico's
De veiligheidssituatie in het zuiden van Afghanistan werd bij de start van de missie als slecht
beoordeeld. Tegen het eind van 2005 was sprake van een aanhoudende stijging van het aantal
geweldsincidenten. De verslechterde veiligheidssituatie werd veroorzaakt door een aantal
militante groeperingen, waaronder de Taliban (gezamenlijk aangeduid als Opposing Militant
Forces of opstandelingen), maar ook door corruptie binnen het lokale en provinciale bestuur,
spanningen tussen diverse stammen en clans en criminele activiteiten. Het grotere aantal
geweldsincidenten was ook het gevolg van het meer intensieve optreden van de Afghaanse
veiligheidseenheden, gesteund door eenheden van OEF. De opstandelingen voerden aanvallen
uit op patrouilles en logistieke aanvoerlijnen van het Afghaanse leger, de politie en op de
internationale troepen. Deze aanvallen werden technisch en tactisch steeds beter uitgevoerd en
gecoördineerd. De opstandelingen kenmerkten zich in toenemende mate als een hardnekkige
tegenstander die steeds vaker een directe confrontatie niet uit de weg ging. De toename in de
activiteiten en de effectiviteit van de opstandelingen zou echter niet mogelijk zijn geweest
zonder hun schuilplaatsen in het grensgebied van Pakistan, van waaruit zij konden opereren
en werden bevoorraad. Delen van de provincie Uruzgan, waar zij veel steun genoten onder de
lokale bevolking werden beschouwd als een thuishaven voor de opstandelingen.
Voor de stabiliteit van Afghanistan op de langere termijn werd het essentieel geacht dat de
overheid ook in het zuiden haar gezag kon uitbreiden en dat de veiligheid en stabiliteit zouden
toenemen. Ten tijde van het begin van de missie hadden de opstandelingen vaste voet aan de
grond gekregen in gebieden in het zuiden en oosten van Afghanistan en in het grensgebied
met Pakistan. Dit werd gezien als een potentiële bedreiging voor het gehele land. Het was
cruciaal dat de wederopbouw ook in het zuiden een aanvang zou nemen. Tot dan toe was de
wederopbouw daar in grote delen vrijwel onmogelijk als gevolg van de onveiligheid. De
ernstige armoede en het ontbreken van effectief bestuur vergrootten de ontvankelijkheid van
de bevolking voor de invloed van de in deze gebieden nog aanwezige opstandelingen. Met de
inzet in het zuiden vanaf medio 2006 kon ISAF een bijdrage leveren aan de stabilisatie van de
regio. Het ownership van de Afghaanse overheid was daarbij een belangrijk uitgangspunt.
Voor de Nederlandse militairen werden de risico's die zijn gemoeid met deze missie als
aanzienlijk ingeschat. Gezien de verslechterde veiligheidssituatie kon het niet worden
uitgesloten dat bij de uitvoering van deze missie aan Nederlandse kant slachtoffers zouden
vallen. Vanwege de eerdere opgedane kennis en ervaring, de opbouw en de omvang van het
Nederlandse detachement en de verkregen verzekeringen over bijstand en inzet van de
NAVO, waren deze risico's echter zodanig teruggebracht dat zij gezien het belang van de
missie aanvaardbaar werden geacht. In die zin werd de missie als verantwoord beschouwd.
6
2.4 Haalbare resultaten en verwachtingen
In de Kamerbrief van 22 december 2005 werd onderstreept dat in het zuiden van Afghanistan
nog vele jaren nodig zouden zijn voordat de Afghaanse overheid zelfstandig in staat zou zijn
te zorgen voor veiligheid en stabiliteit. Desondanks werd verwacht dat Nederland in de
voorliggende periode een substantiële bijdrage zou kunnen leveren aan het tot stand brengen
van een situatie in Uruzgan waarin de Afghaanse autoriteiten hun invloed en gezag in de
provincie zouden hebben vergroot en in toenemende mate voor veiligheid en stabiliteit
zouden kunnen zorgen. Een beter functionerend Afghaans openbaar bestuur en
veiligheidsapparaat zouden daar deel van uit maken. Naarmate de veiligheidssituatie zou
verbeteren en de stabiliteit zou toenemen, zou ook de opbouw van de economie langzaam van
de grond kunnen komen, en zou een klimaat gecreëerd worden waarin civiele organisaties
activiteiten zouden kunnen ontplooien. Op de lange termijn werd verwacht dat de overheid in
Uruzgan, evenals in de rest van Afghanistan, beter zou kunnen voorzien in de basisbehoeften
van de bevolking en een perspectief zou kunnen bieden op een betere toekomst. Mede
daardoor zou kunnen worden voorkomen dat het gebied opnieuw een vrijplaats zou worden
voor internationale terroristische netwerken.
Met het besluit tot een nieuwe Nederlandse missie in Uruzgan, bracht de Nederlandse
regering ook enkele belangrijke nieuwe accenten. Zo zou de opbouwinspanning door de
Afghaanse regering en NGO's met meer middelen worden ondersteund en bevorderd.
Daarnaast zou de ondersteuning en de begeleiding van de opbouw van adequaat bestuur
worden geïntensiveerd. Verder zou de training en de begeleiding van Afghaanse
veiligheidsinstanties worden geïntensiveerd, met als doelstelling het realiseren van effectieve
controle van het Afghaanse leger en de Afghaanse politie over de belangrijkste bewoonde
gebieden en verbindingswegen. Hoewel deze nieuwe accenten formeel golden voor de missie
vanaf augustus 2008, werden zij al vanaf het begin van het jaar geïncorporeerd in het beleid
van de TFU.
2.5 De uitgangssituatie eind 2007
Zes jaar na het omverwerpen van het Taliban-regime in 2001 was het beeld in Afghanistan
eind 2007 wisselend. In het noorden en westen van het land bestond een zekere mate van
stabiliteit. Opbouw was hier goed mogelijk. In Oost- en Zuid-Afghanistan bleef de
veiligheidssituatie zorgwekkend. In de periode 2006-2007 was sprake geweest van een
toename in de geweldsincidenten in heel Afghanistan. Ook het aantal zelfmoordaanslagen
was toegenomen. Een aanzienlijk deel van de incidenten had te maken met de uitbreiding van
de ISAF-presentie naar het zuiden en oosten, waarmee de confrontatie werd aangegaan met de
opstandelingen in deze gebieden. Het stijgend aantal incidenten reflecteerde ook de gekozen
strategie van de opstandelingen. Daarnaast speelden andere destabiliserende factoren een rol,
waaronder tribale geschillen en (drugs)criminaliteit. De bewegingsvrijheid van militairen,
maar vooral ook van NGO's en Internationale Organisaties (IO's) was als gevolg van deze
geweldstoename afgenomen.
De TFU was vanaf het begin van de missie in 2006 tot begin 2007 in staat gebleken in korte
tijd een relatief stabiel klimaat te creëren in de inktvlekken rond Tarin Kowt en Deh Rawod.
Hoewel zich soms tegenslagen voordeden, verbeterde de situatie binnen de Afghan
Development Zones (ADZ's) in de loop van de tijd zodanig dat voetpatrouilles konden
worden uitgevoerd en de economische bedrijvigheid toenam. In de loop van 2007 namen de
activiteiten van de opstandelingen echter toe en zochten zij ook rechtstreekse confrontaties. In
7
de zomer van 2007 leidde dit tot een aanval op de hoofdstad van het district Chora. De situatie
in Chora was, na de gevechten van juni 2007, tegen het eind van dat jaar stabiel. De Baluchivallei
tussen Chora en Tarin Kowt was echter rond deze tijd weer volledig in handen van de
opstandelingen en vormde een belangrijke bedreiging voor de omgeving. Een eerdere operatie
onder de naam Spin Ghar had de vallei van opstandelingen ontdaan, maar slechts met tijdelijk
resultaat.
Eind 2007 was het de opstandelingen eveneens gelukt te infiltreren in het noordelijk deel van
Deh Rawod. Dit vormde destijds aanleiding om twee extra pelotons naar Uruzgan te sturen.
De grote operatie Patan Ghar in februari 2008 was nodig om het gebied rond Deh Rawod
weer onder controle te krijgen. Aan het eind van 2007 was, na een snelle aanvankelijke groei
van de inktvlek, sprake van stagnatie. Dit was mede het gevolg van de verhoogde druk van de
opstandelingen en het tekort aan Afghaanse politie- en legereenheden. Terwijl de
opstandelingen met veiligheidsoperaties werden verdreven, ontbrak het aan Afghaanse
capaciteit om het ontstane machtsvacuüm structureel te vullen.
Eind 2007 werd gouverneur Abdul Hakim Munib, de opvolger van Jan Mohammed Khan,
vervangen door Assadullah Hamdam, die met een achtergrond in NGO-kringen nieuwe
richting moest geven aan het provinciaal bestuur. Ook werd de van corruptie beschuldigde
provinciale politiecommandant Mohammad Qasim vervangen door de meer capabel geachte
Juma Gul. In het algemeen was de capaciteit van het lokaal bestuur eind 2007 zowel
kwantitatief als kwalitatief nog erg laag. Dit capaciteitsgebrek vormde een belangrijke
hindernis voor ontwikkelingsactiviteiten via Afghaanse structuren.
Op het gebied van veiligheid had de Afghaanse regering na een intensieve Nederlandse
diplomatieke inspanning in de herfst van 2007 besloten tot de ontplooiing van de 4e ANA
Brigade in Uruzgan. Rond de jaarwisseling van 2007/2008 waren de eerste nieuwe Afghaanse
troepen gearriveerd, maar de ontplooiing was nog niet voltooid. Daarnaast had de TFU per
eind 2007 de training voltooid van duizend hulpagenten van de Afghanistan National
Auxiliary Police (ANAP). Het zicht op de effectiviteit en de inzet van deze hulpagenten was
echter beperkt en desertie was hoog. Omdat de ANAP slechts als tijdelijke maatregel was
ingesteld en in oktober 2008 weer zou worden opgeheven, had de TFU een begin gemaakt
met aanvullende training van veelbelovende hulpagenten om hun integratie in de reguliere
politie mogelijk te maken. De kwaliteit van de Afghaanse politie was echter over het
algemeen nog onder de maat. De betaling van salarissen vertoonde grote achterstanden en
onregelmatigheden en berichten over misbruik en corruptie door politie waren wijdverspreid.
8
In 2006 en 2007 werden de eerste stappen gezet in het zogenaamde proces van civilisering;
het vergroten van de lokale uitvoeringscapaciteit, het stimuleren en faciliteren van de komst
van nieuwe organisaties en (nationale) hulpprogramma's naar de provincie Uruzgan en de
formulering van wederopbouwprojecten. Met name in 2007 werd een basis gelegd voor
langere termijn ontwikkelingen. Door middel van succesvolle toepassing van kleinschalige en
snel zichtbare civiel-militaire (CIMIC) activiteiten en zogenaamde Quick Visibility Projects
(QVP's) kreeg de bevolking stap voor stap meer vertrouwen in de Nederlandse militairen en
in de lokale Afghaanse overheid. Deze activiteiten lagen hoofdzakelijk op het gebied van
plattelandsinfrastructuur, gezondheidszorg en onderwijs. Hiermee werd al ruwweg 50% van
de bevolking bereikt. Het aantal NGO's in Uruzgan was eind 2007 nog altijd beperkt maar
groeiende.
In de tussentijd was met de Afghaanse overheid een overeenkomst bereikt over de uitrol van
verschillende nationale overheidsprogramma's op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg
en plattelandsontwikkeling. Ook was in september 2007 een contract getekend met de World
Council of Credit Unions (WOCCU) voor het opzetten van drie financiële instellingen voor
microkrediet. Tenslotte werd op 14 december 2007 de Duitse ontwikkelingsorganisatie
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) een subsidie toegekend voor een
programma op het gebied van plattelandsontwikkeling, wegenbouw en capaciteitsopbouw. Dit
waren tijdrovende processen die weliswaar noodzakelijk waren, maar die gedurende 2007 nog
tot weinig zichtbare resultaten hadden geleid.
De civiele staf binnen de TFU was gegroeid van een enkele politiek adviseur (POLAD), een
adviseur ontwikkelingssamenwerking (OSAD) en een tribale adviseur in 2006 naar een totaal
van negen medewerkers per eind 2007. Het was echter duidelijk dat het ambitieniveau van
Nederland op het gebied van wederopbouw en ontwikkeling vroeg om een grotere civiele
presentie.
9
Hoofdstuk 3. Terugblik over het jaar 2008
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de Nederlandse inzet in Afghanistan in 2008. Veel van
de resultaten gedurende dit jaar kwamen voort uit programma's en projecten die zijn gestart in
2006 en 2007. Bij het evalueren van de effecten ervan zal daarom soms kort worden
teruggegrepen op de Nederlandse inzet in die jaren.
3.1 De politieke context gedurende 2008
De ontwikkelingen in Uruzgan in 2008 speelden zich af tegen de achtergrond van bredere
politieke ontwikkelingen in Afghanistan en de regio. Gedurende het jaar groeide het besef dat
de regionale context van groot belang was voor duurzame stabiliteit in Afghanistan. Daarbij
speelde Pakistan een cruciale rol. De Pakistaanse verkiezingen in februari 2008 maakten een
einde aan het bewind van president Pervez Musharraf en brachten een civiele regering onder
president Asif Ali Zardari aan de macht. De nieuwe Pakistaanse burgerregering moest het
hoofd bieden aan een economische crisis en aan groeiend gewelddadig religieus extremisme.
De regering van president Zardari was bereid onder ogen te zien dat Pakistan zelf
verantwoordelijkheid moest nemen voor het bestrijden van de radicalisering in het
grensgebied en voor de grensoverschrijdende gevolgen daarvan voor Afghanistan. Daarmee
werd een verbetering zichtbaar in de betrekkingen tussen beide landen die onder president
Musharraf tot een dieptepunt waren gedaald.
Voor ISAF en de Nederlandse missie in Uruzgan, is Pakistan van groot belang. De
aanvoerlijnen voor de internationale troepenmacht lopen goeddeels door het land. Deze
bevoorradingsroutes en opslagplaatsen werden gedurende 2008 steeds vaker doelwit van
aanslagen door militanten. De NAVO bereikte in april 2008 een overeenkomst met Rusland
over de doorvoer per spoor van materieel naar Afghanistan. Met de transitlanden Oezbekistan
en Kazachstan waren de onderhandelingen over doorvoer echter nog niet afgerond, zodat de
noordelijke aanvoerroute voor de NAVO gedurende 2008 nog niet bruikbaar was.
In de tweede helft van 2008 was de invloed te merken van de aanstaande presidentiële
verkiezingen van 20 augustus 2009. Electorale overwegingen waren merkbaar bij
benoemingen van invloedrijke overheidsvertegenwoordigers op provinciaal of districtsniveau,
hetgeen soms negatieve gevolgen had voor het tribale evenwicht. Incidenten waarbij
Afghaanse burgerslachtoffers vielen werden aangegrepen door Afghaanse politici om zich af
te zetten tegen de internationale aanwezigheid. Mede in antwoord op groeiende kritiek op de
effectiviteit van zijn regering en beschuldigingen van corruptie besloot president Karzai eind
2008 zijn regering op een aantal belangrijke posities te wijzigen. Enkele slecht functionerende
ministers op sleuteldepartementen werden vervangen en de ministeries van onder andere
Binnenlandse Zaken en Landbouw werden onder leiding geplaatst van ministers die elders
hun sporen hadden verdiend.
In mei 2008 werd Kai Eide aangesteld als Speciale Vertegenwoordiger van de secretaris
generaal van de Verenigde Naties (SVSG). Met zijn aanstelling ontstond veel steun voor een
centrale coördinerende rol van de United Nations Assistance Mission Afghanistan (UNAMA).
De beschikbare mensen en middelen van UNAMA schoten echter gedurende 2008 veelal
tekort om dit mandaat ook naar behoren te kunnen laten uitvoeren. Nederland heeft zich
steeds sterk gemaakt om de coördinerende rol van UNAMA te versterken en heeft binnen de
VN aangedrongen op het toewijzen van voldoende mensen en middelen. Begin 2009 werd een
10
aanzienlijke verruiming van het budget en het personeel uiteindelijk door de VN aan
UNAMA toegekend.
Ook op provinciaal niveau heeft Nederland aangedrongen op een sterkere coördinerende rol
van UNAMA. Na eerst een speciale vertegenwoordiger voor Uruzgan te hebben aangesteld
binnen het VN hoofdkwartier te Kabul, besloot SVSG Kai Eide in oktober 2008 tot het
openen van een kantoor in Uruzgan zelf. De TFU heeft UNAMA hiertoe bijgestaan in de
voorbereidingen en praktische ondersteuning geboden. Door omstandigheden, waaronder de
moord op de beoogd directeur, was het echter in 2008 niet gelukt het kantoor te openen. Het
kantoor is sinds mei 2009 operationeel.
3.2 3D optreden
De inzet van de TFU was gedurende 2008 gericht op het herwinnen van het initiatief in de
provincie om de inktvlek in Uruzgan uit te breiden en de behaalde successen te bestendigen.
De TFU trachtte de activiteiten van de opstandelingen te verstoren en te verzwakken en de
positie van de Afghaanse autoriteiten te versterken. Binnen de inktvlek ondersteunde de TFU
de Afghaanse autoriteiten bij het herstellen en bewaken van de veiligheid. Het PRT werd
daarbij ingezet om de Afghaanse overheid bij te staan in het uitvoeren van activiteiten ten
behoeve van wederopbouw en het leveren van de basisvoorzieningen voor de lokale
bevolking. Met de verbetering van de veiligheidssituatie konden hulporganisaties naar het
gebied komen en projecten starten.
Naarmate de situatie in Tarin Kowt en Deh Rawod verbeterde, kon de TFU zijn
werkzaamheden langzaam verbreden naar de randgebieden om de druk van de opstandelingen
op de dichtbevolkte gebieden te verminderen. Dit werd mede mogelijk gemaakt door de
komst van de partners Frankrijk, Slowakije, Tsjechië en Singapore, die als onderdeel van het
verlengingsbesluit van de Nederlandse regering troepen hadden toegezegd voor de TFU.
Waar nieuwe gebieden binnen de inktvlek konden werden gebracht, werkten de militairen
nauw samen met de civiele collega's en de Afghaanse overheid en het leger om het nieuwe
gebied te verkennen en informatie in te winnen over de behoeften van de lokale bevolking en
hun houding ten aanzien van de opstandelingen. Pas na een dergelijke zorgvuldige
voorbereiding, werd een militaire operatie uitgevoerd om de opstandelingen te verdrijven en
het gebied toegankelijk te maken voor de Afghaanse autoriteiten en zo de eerste voorwaarden
te scheppen om opbouw mogelijk te maken. De militaire operaties zorgen ervoor dat de
aanwezigheid van de opstandelingen in een gebied in ieder geval tijdelijk vermindert.
Daardoor ontstaat bijvoorbeeld ruimte om wapenopslagplaatsen op te ruimen, de dialoog aan
te gaan met de bevolking en een begin te maken met projecten om aan haar noden tegemoet te
komen. Zeker in gebieden waar de ISAF-militairen nog niet waren, wordt hiermee het signaal
afgegeven naar de bevolking dat de Afghaanse overheid voor haar belangen opkomt en voor
veiligheid kan zorgen.
Om in dergelijke gebieden een presentie te handhaven, werden in 2008 na afloop van
operaties op strategische plekken nieuwe patrouillebases en vooruitgeschoven posten voor het
Afghaanse leger en de politie gebouwd. Vanuit deze bases werden patrouilles gehouden en
konden het Afghaanse leger en de politie de terugkeer van opstandelingen verhinderen. Deze
nieuwe posten vormden een concreet voorbeeld van een toenemende Afghanisering in het
gebied. Mede als gevolg hiervan konden in 2008 de Nederlandse vooruitgeschoven
patrouillebases Volendam en Poentjak worden ontmanteld.
11
3.3 Civilisering
Het grotere aantal civiele partners en de groeiende ambitie van Nederland maakten
versterking van de civiele staf binnen de TFU noodzakelijk. In de zomer van 2008 werd de
staf uitgebreid met drie extra Buitenlandse Zaken (BZ) medewerkers en een drugsexpert van
het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). De hoogste BZ-vertegenwoordiger ter plaatse,
de civiel vertegenwoordiger (CIVREP), werd de evenknie van de commandant van de TFU
(C-TFU) en vormde samen met hem de managementboard. Gedurende 2008 werd toegewerkt
naar het plaatsen van het PRT onder civiele leiding van de CIVREP.
Civilisering betekende echter niet slechts het uitbreiden van de civiele staf in Uruzgan. In feite
was een dergelijke uitbreiding slechts een tussentijdse oplossing. Een werkelijk civiele
invulling van de wederopbouw en stabilisatieactiviteiten betekent dat de Afghaanse overheid,
de VN en NGO's geleidelijk deze taken van het PRT overnemen. Met UNAMA werd dan ook
gedurende 2008 overleg gevoerd over een grotere VN-rol op het gebied van coördinatie in de
provincie. In het najaar van 2008 leidde dit tot het besluit van SVSG Kai Eide tot de opening
van een kantoor in de provincie. Ook het aantal NGO's breidde zich gedurende het jaar
gestaag uit. Hoewel het PRT nog altijd in veel opzichten een centrale rol heeft, is het
inmiddels een van vele spelers op het gebied van wederopbouw in Uruzgan. Dit betekent
enerzijds voor de TFU een vermindering van de controle over de wederopbouw- en
ontwikkelingsprocessen in de provincie, maar anderzijds dat deze processen niet langer
volledig afhankelijk zijn van de ISAF-aanwezigheid en geleidelijk een breder karakter
krijgen.
3.4 Veiligheid
Net als in voorgaande jaren, kende Afghanistan in 2008 over het algemeen een toename van
het aantal veiligheidsincidenten. Het beeld was echter niet uniform. Op veiligheidsgebied
werd ook vooruitgang geboekt. Zo werd in Kabul in augustus 2008 begonnen met de
overdracht van de verantwoordelijkheid voor de veiligheid aan de Afghaanse autoriteiten
(ISAF Stage IV). Dit verliep over het algemeen goed. Toch vonden zowel in Kabul alsook in
het noorden (ISAF Stage III) nog regelmatig veiligheidsincidenten plaats. Aanslagen op
regeringsgebouwen en ambassades en zelfmoordaanslagen op de bevolking en de Afghaanse
veiligheidsorganisaties hadden een grote publiciteitswaarde voor de tegenstander en konden
het gevoel van veiligheid bij de bevolking in een gebied weer snel doen omslaan.
De situatie in het zuiden was zorgwekkender. In de provincies Helmand en Kandahar was in
2008 een significante toename aan gevechtshandelingen en incidenten te zien. Vooral de
veiligheidssituatie in Kandahar-stad baarde zorgen. Als gevolg van enkele aanslagen van
opstandelingen in de stad, waaronder de grootschalige bevrijding van Talibanstrijders uit de
Sarpoza-gevangenis in juni 2008 en een zelfmoordaanslag op het hoofdkantoor van de politie
in september, nam het gevoel van veiligheid onder de bevolking af.
De opstandelingen hadden hun strategie en tactieken in de loop van de jaren verfijnd en hun
optreden aangepast. Zij gingen zo veel mogelijk grootschalige confrontaties met ISAF uit de
weg, omdat zij deze niet konden winnen. Het aantal grootschalige confrontaties met
opstandelingen nam daardoor af. Het optreden van de opstandelingen kreeg een meer
irregulier en asymmetrisch karakter. Hierbij paste het intensiever gebruik van Improvised
Explosive Devices (IED's), zelfmoordaanslagen, hinderlagen en de uitschakeling van
sleutelfiguren die het Afghaanse legitieme gezag vertegenwoordigen. Deze wijze van
12
optreden konden de opstandelingen lange tijd volhouden en was niet met uitsluitend militaire
middelen te bestrijden. De NAVO en de internationale gemeenschap benadrukten in 2008 dan
ook dat duurzame vrede in Afghanistan alleen kon worden bereikt met een evenwichtige
combinatie van militaire en civiele inzet en middelen. Door betere coördinatie en
samenwerking streefde de internationale gemeenschap dan ook naar een effectievere
toepassing van een comprehensive approach, om de Afghaanse autoriteiten te helpen bij het
bieden van een alternatief.
Vergeleken met de situatie in de rest van het zuiden was de situatie in Uruzgan gedurende
2008 relatief rustig. Anders dan in de rest van het zuiden was het aantal gevechtshandelingen
in de provincie niet gestegen en met de aanhouding of uitschakeling van een aantal OMFleiders
door Australische en Amerikaanse special forces was de capaciteit van de
opstandelingen voor grootschaliger, gecoördineerd optreden afgenomen. Hoewel de situatie
fragiel bleef, bestreek de Afghaanse overheid gedurende het jaar, met steun van ISAF, een
groter deel van de provincie. De relatieve rust in Uruzgan wilde echter nog niet zeggen dat de
invloed die de opstandelingen uitoefenen op de bevolking geheel was afgenomen. Met
intimidatie en geweld werd druk uitgeoefend op de lokale bevolking en het bestuur. Daarnaast
bleef sprake van spanning door tribale tegenstellingen en het optreden van lokale informele
machthebbers en hun milities, die het functioneren van de provinciale gouverneur en de
inspanningen van de TFU beperkten.
De verschillende grote operaties van de TFU in 2008 droegen ertoe bij dat de
veiligheidssituatie binnen de ADZ's is toegenomen en dat de inktvlek verder was uitgebreid.
Deze operaties creëerden de randvoorwaarden voor de verdere ontwikkeling van de ADZ's.
Om de veiligheidssituatie duurzaam te kunnen verbeteren, was de aanwezigheid van
voldoende Afghaanse militairen in Uruzgan van belang om een presentie te kunnen houden in
gebieden waar de TFU operaties uitvoerde. Het besluit van de Afghaanse regering in de herfst
van 2007 tot de ontplooiing van de 4e ANA Brigade in Uruzgan had gedurende 2008 dan ook
een merkbaar positief effect. De Afghaanse militairen leverden een waardevolle bijdrage aan
operaties en gezamenlijk konden de TFU en de ANA een aanmerkelijk groter gebied
stabiliseren dan voorheen. De sterkte van de ANA in Uruzgan groeide in de loop van 2008
naar circa 1700 aanwezige militairen.
13
In dit kader vormde de training van het Afghaanse leger, met als doel de verantwoordelijkheid
voor de veiligheid zo snel als mogelijk over te dragen aan de Afghanen, een belangrijke taak.
De training werd gegeven door Operational Mentoring Liaison Teams (OMLT's). Deze teams
werken met de Afghaanse autoriteiten aan de opleiding en de uitrusting van de militairen. Ze
gaven on the job training met als doel een steeds zelfstandiger optredend Afghaans leger.
Voor Uruzgan was er medio 2008 één OMLT voor het brigadehoofdkwartier, twee OMLT's
voor de infanteriebataljons en één voor het ondersteunende bataljon. In september en
november 2008 werden de infanterie-OMLTs overgenomen door respectievelijk Frankrijk en
Australië.
De OMLT's helpen het Afghaanse leger met het voorbereiden en uitvoeren van operaties. In
de praktijk wordt de training vaak uitgevoerd tijdens inzet. Bij de planning en uitvoering van
alle operaties werd langzamerhand steeds intensiever samengewerkt met de ANA. In 2008 is
de samenwerking sterk verbeterd en werd een concept van partnering opgesteld, het
zogenaamde twinning-concept. Hierbij wordt een Afghaanse eenheid gekoppeld aan een
ISAF-eenheid en treden de beide eenheden gezamenlijk op. De Afghaanse militairen hebben
steeds vaker deelgenomen aan operaties en patrouilles en zijn daarbij kwalitatief beter
geworden. In Uruzgan nam de ANA in 2008 deel aan ongeveer 90 procent van de operaties.
Daarnaast trad de ANA ook al zelfstandig op bij kleinere operaties.
Met betrekking tot de politie kwam de TFU eind 2007 tot de conclusie dat de grootschalige
(basis)training van de Afghan National Auxiliary Police (ANAP)-agenten onvoldoende
rendement had opgeleverd. Zonder concrete follow-up vanaf het moment dat de agenten aan
het werk konden, was er weinig zicht op de effectiviteit en de loyaliteit van de ANAP-agenten
en veel van hen bleken te deserteren. Op het gebied van politieopbouw concentreerde de TFU
zich aan het begin van 2008 dan ook op aanvullende training van geschikte ANAPhulpagenten
om hen op een niveau te brengen waarop zij in de reguliere politie zouden
kunnen instromen. Tot het moment dat de ANAP in oktober 2008 formeel werd afgeschaft,
had de TFU ruim 650 manschappen een dergelijke basistraining te geven, waarmee de
bezetting van de reguliere politie aanzienlijk werd versterkt. Daarbij bestond echter behoefte
aan meer duurzame training en aan de mogelijkheid tot follow-up en monitoring/mentoring na
afloop van de training, om te verzekeren dat het geleerde ook in de praktijk werd gebracht.
Om op meer structurele basis de kwaliteit van de politie in de provincie te verbeteren, werd in
het voorjaar van 2008 door de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en BZK een
gezamenlijk politieplan opgesteld. De belangrijkste elementen van dit plan waren:
- Het richten op meer structurele opleiding en training van de Afghaanse politie door
nauwe samenwerking met onder andere de VS en EUPOL en door de constructie van
een Politie Trainingscentrum (PTC) in Tarin Kowt;
- Het aanleveren van meer civiele politievaardigheden door middel van de inzet van
adviseurs van de Nederlandse politie in het kader van EUPOL;
- Mentoring van de Afghaanse politie in het dagelijks werk door een vijftal Police
Mentoring Teams (PMT's);
- De constructie van nieuwe politiekantoren en checkpoints om de Afghaanse politie in
staat te stellen haar taken uit te voeren.
Gedurende 2008 is dit plan in werking gesteld. Zo is in eerste instantie aansluiting gezocht bij
het Focused District Development (FDD) programma, dat door het Amerikaanse Combined
Security Transition Command-Afghanistan (CSTC-A) wordt geïmplementeerd. Dit
programma beoogt het politieapparaat districtsgewijs door te lichten en te verbeteren.
14
De districten van Tarin Kowt en Deh Rawod deden eind 2008 mee aan het FDD-programma
en de betreffende politieagenten voltooiden in december hun achtweekse training. Na de
voltooiing van deze basiscursus zijn zij verder getraind en begeleid door PMT's, waarvan
Nederland eind 2008 de eerste drie, van in totaal vijf, had ontplooid. Deze teams, die in
Uruzgan bestaan uit marechaussees en militairen, trekken met de lokale politie op en
ondersteunen en trainen haar tijdens het dagelijks werk. Met CSTC-A werd tevens
overeenstemming bereikt over de opzet van een provinciaal politietrainingscentrum, waarvan
de bouw eind 2008 is begonnen.
In juni 2008 besloot de minister van BZK tot de inzet van Nederlandse politiemensen in het
kader van EUPOL. De eerste lichting van vijf Nederlandse politiemensen werd in de herfst
van 2008 geselecteerd en voorbereid voor inzet in 2009. Twee van hen werden geplaatst in
Uruzgan waar zij samenwerkten met drie marechaussees die al eerder aan EUPOL waren
toegevoegd. De overige drie werden toegevoegd aan het EUPOL hoofdkwartier in Kabul.
3.5 Wederopbouw en ontwikkeling
Het jaar 2008 stond in het teken van toenemende civilisering, een toename van civiele inzet.
Deze toename viel op verschillende gebieden waar te nemen. Zoals ook verwoord in het civil
assessment was er door gebrek aan een solide sociale infrastructuur in 2006 weinig tot geen
basis in Uruzgan om duurzame ontwikkelingsprogramma's in Uruzgan uit te rollen. Door
consequent en geleidelijk de geïntegreerde aanpak door te voeren en via aanvankelijk
kleinschalige, soms snel zichtbare, soms bewust minder zichtbare activiteiten te ontplooien,
heeft Nederland in betrekkelijk korte tijd een basis kunnen leggen.
Het aantal civiele instanties dat als gevolg van ondermeer Nederlandse inspanningen in
Uruzgan actief is geworden, bedroeg eind 2008 ruim twintig. Het ging hierbij om zowel
lokale, nationale als internationale hulporganisaties, non-gouvernementeel zowel als
gouvernementeel. Door dit groeiend aantal organisaties dat naar Uruzgan kwam als gevolg
van de Nederlandse inspanningen is in 2008 goede vooruitgang geboekt bij de wederopbouw.
Snel zichtbare projecten, waaronder de civiel militaire activiteiten, maakten geleidelijk aan
plaats voor meer, door Afghanen geleide, duurzame ontwikkelingsprogramma's. Maar deze
toename van organisaties die vaak zonder militaire beveiliging in een moeilijk toegankelijk
gebied moeten werken, heeft ook de noodzaak van donorcoördinatie op provinciaal niveau en
de uitrol van nationale programma's naar de provincies vergroot.
Al sinds de val van de Taliban was Nederland pleitbezorger van sterk gecoördineerde hulp.
Nederland was een van de drijvende krachten achter het Afghan Reconstruction Trust Fund
(ARTF) en drong aan op een sterke, leidende rol van de nationale overheid (ownership). In
Baghlan en daarna Uruzgan is duidelijk geworden dat niet alle provincies van nationale
programma's profiteren. De strategie van gerichte lobby, capaciteitsopbouw en ondersteuning
wierp in 2008 goede vruchten af voor Uruzgan; nationale programma's (en ministers) vonden
hun weg naar Uruzgan. Dit heeft grote gevolgen gehad en een flinke impuls gegeven aan
verschillende sectoren in Uruzgan, in 2008 met name aan gezondheidszorg en onderwijs.
(1) Gezondheidszorg
In 2008 was op het gebied van basisgezondheidszorg veel gebeurd in vele delen van de
provincie dankzij ondermeer Cordaid en een lokale NGO (AHDS). Het Basic Package of
Health Services programma (BPHS) was begin 2008 actief in alle vijf districten van Uruzgan
met 1 districtsziekenhuis, 5 gemeenschapsgezondheidscentra, 1 basis gezondheidscentrum en
15
120 gezondheidsposten, 70% van de centra beschikte over opgeleide vroedvrouwen. Deze
ontwikkeling is verder doorgezet in de loop van 2008. In onderstaand staatje valt te zien hoe
de ontwikkelingen zijn gelopen in de periode 2006 tot voorjaar 2009 en hoe de verdeling over
de verschillende districten heeft plaatsgevonden. In een gebied waar vóór 2006 het aantal
gezondheidsdiensten waar de bevolking terecht kon te verwaarlozen was, had met 147
gezondheidsposten eind 2008 praktisch iedereen in Uruzgan toegang tot gezondheidszorg. Dit
heeft in 2008 geleid tot een aanzienlijke daling van het aantal kinderen dat voor het bereiken
van de vijfjarige leeftijd stierf en tot een aanzienlijke daling van het aantal moeders dat tijdens
of vlak na de geboorte stierf.
Foto: Stakelbeek/FMAX
Table 1: Comparison of operational health facilities1 2006 and 2009
HEALTH FACILITIES
(Hospital, CHC, BHC)
District July 2006 May 2009
Tirin Kot 2 3
Deh Rawud 1 3
Shahidi Hassas 1 2
Chora 1 2
Khas Uruzgan 3 4
Gizab 3 3
Chenartu - 1
1 Deze worden gerund door de Afghanistan Health and Development Service (AHDS). Er zijn zes
aanvullende privéklinieken in het provinciale centrum (TLO, 2009).
16
(2) Onderwijs
Er is in 2007-2008 een begin gemaakt met de uitrol van het nationale EQUIPonderwijsprogramma
met een aanzienlijke toename in scholen en leraren en de kwaliteit van
het onderwijs, inclusief voor meisjes. Dit betekende dat in 2007-2008 hard aan de opbouw
van de institutionele structuur is gewerkt (oprichten school management comités) en dat begin
2008 is gewerkt aan de aanbesteding en contractsluiting van de schoolgebouwen. De uitrol
van de scholen vond gestaag plaats in 2008. Onderstaand is een overzicht opgenomen van de
situatie in 2006 tot voorjaar 2009. Opvallend is dat met Nederlandse steun aan UNICEF ook
een groot aantal scholen kon worden gebouwd in Khas Uruzgan, een gebied buiten de ADZ's
en zonder Nederlandse militaire presentie. Daarnaast is in 2008 veel gedaan aan opleiding: in
het najaar is een studiebeurzenprogramma voor studenten uit Uruzgan van start gegaan.
Eveneens is begonnen met een groot programma voor kinderen die door het conflict geen
formeel onderwijs hebben kunnen volgen (accelerated learning/bijles, literacy training).
De uitvoering van het EQUIP-programma kende in 2008 een aantal obstakels. De
veiligheidssituatie op lokaal niveau liet te wensen over en er was een nijpend tekort aan
leraren die bereid waren in Uruzgan te werken. Op nationaal niveau zorgden de zware
bureaucratische procedures ervoor dat fondsen om scholen te bouwen en lerarensalarissen te
betalen slechts mondjesmaat naar Uruzgan doorsijpelden. Dit was een continu aandachtspunt
dat door Nederland samen met andere donoren is opgenomen.
Table 2: Comparison of schools: 2006 and 2009
OPERATING SCHOOLS
District July 2006 May 2009
Tirin Kot 9 25
Deh Rawud
Shahidi Hassas 1 0
Chora 4 12
Khas Uruzgan
Gizab Unknown 11
Chenartu - 1
Om het ministerie van Onderwijs bij te staan in de grote vraag naar schoolgebouwen heeft
Nederland samenwerking gezocht met een NGO om dertig van de in Uruzgan voorziene
scholen te bouwen. Omdat onveiligheid een belangrijke hindernis is voor onderwijs, met
name voor meisjes, voorzag deze activiteit ook in de bouw van een honderdtal schoolmuren.
Deze inspanningen hebben ertoe geleid dat volgens het ministerie van Onderwijs eind 2008
ruim 43.000 kinderen in Uruzgan voor lager onderwijs stonden ingeschreven en 7.000 voor
hoger onderwijs.
(3) Plattelandsontwikkeling
Waar de nadruk in eerste instantie lag op snel zichtbare, kleinschalige projecten (QVP's), zijn
in 2008 verdere activiteiten op het gebied van plattelandsontwikkeling ontplooid met het
17
Ministry of Rural Rehabilitation and Development, het Nederlandse tuinbouwbedrijf Growing
Sales Exchange (GSE) en organisaties als GTZ, WOCCU en de VN-organisatie voor voedsel
en plattelandsontwikkeling (FAO).
GTZ is vanaf zomer 2008 actief in Uruzgan en is een programma gestart gericht op
diversificatie van de landbouweconomie, alsmede een programma gericht op het verbeteren
van de infrastructuur. In het najaar van 2008 zijn de voorbereidingen van de aanleg van de
weg van Tarin Kowt naar Chora begonnen. Door de inspanningen van GSE (o.a. het
verstrekken van materiaal, zaden, bomen etc. en het geven van trainingen) hebben in 2008
ongeveer 300 boeren inkomsten kunnen halen uit ondermeer saffraanoogst, fruit- en
groenteteelt en kleinveehouderij.
De FAO is in juni 2008 gestart met een plattelandsontwikkelingsprogramma gericht op de
armste en meest kwetsbare bevolking waarbij landbouw-veeteeltpakketten zijn uitgedeeld.
Duizend gezinnen hebben hierdoor hun voedselproductie kunnen verhogen waardoor zij
alternatieve inkomstenbronnen hebben gekregen. Ook heeft de FAO met Nederlandse steun
door middel van grootschalige zaaddistributie in 2008 voor voedselzekerheid gezorgd bij ruim
450 kwetsbare gezinnen en speelt zij een coördinerende rol op het gebied van
microkredietverstrekking in Uruzgan. De WOCCU is halverwege 2008 gestart met een
microkredietprogramma. De inauguratie van de eerste Islamic Investment and Finance
Cooperative in Tarin Kowt, opgezet door WOCCU, vond eind juni plaats. In november 2008
waren er inmiddels meer dan 90 kredieten verstrekt. De coöperatie telde inmiddels 418 leden
en er is een tweede vestiging in Deh Rawod geopend. Deze snelle groei heeft zich ook na
2008 voortgezet.
Ontwikkelingen op het gebied van de landbouwsector in Uruzgan zijn hoopgevend en laten
een grote behoefte zien aan een grotere capaciteit. Dit blijkt het signaal voor een grootschalig
landbouwprogramma, waarin ondermeer aandacht is voor training en ketenopbouw.
(4) Bestuur en coördinatie
Het bestuurlijk apparaat in Uruzgan is zwak door een gebrek aan capaciteit en integriteit. Het
vergt een lange adem en inspanningen op velerlei terrein om hier duurzaam verandering in te
brengen. Met behulp van instanties zoals het Independent Directorate for Local Government
(IDLG), de Asia Foundation en GTZ, werd in 2008 gestart met het versterken van de
capaciteit van zowel de staf van de gouverneur (met dertien adviseurs versterkt in het najaar
van 2008) als met het trainen van lokale ambtenaren van verschillende lijnministeries
waaronder landbouw. Het gaat hierbij om basale operationele trainingen op het gebied van
ondermeer administratie en zelfs lezen en schrijven. Ook heeft de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking in november 2008 een meerjarig samenwerkingsprogramma
ondertekend met United Nations Development Program (UNDP) met het oog op de
capaciteitsopbouw van het ambtelijk apparaat in Uruzgan.
Onderzoek wijst uit dat basale overheidsdiensten eind 2008 verbetering lieten zien en dat de
lokale economie een positieve verandering liet zien. Dit was met name zichtbaar in de drie
sterk bevolkte districten Deh Rawod, Chora en Tarin Kowt, waar het merendeel van de
bevolking in Uruzgan werd bereikt, maar ook in verderaf gelegen gebieden als Khas Uruzgan.
Uitermate belangrijk voor het functioneren van het lokale openbaar bestuur en het vertrouwen
van de lokale bevolking, waren goede benoemingen. Lokale informele machthebbers bleven
achter de schermen invloed uitoefenen, waardoor het tribale evenwicht op bepaalde punten
18
werd verstoord. Nederland zocht naar een balans tussen de Afghaanse eigen
verantwoordelijkheid en een actieve Nederlandse bemoeienis daar waar benoemingen
schadelijk dreigden te zijn voor de stabiliteit in de provincie. Zo heeft Nederland zich actief
ingezet voor de aanstelling van een competent en neutraal nieuw districtshoofd in Deh
Rawod. De aanstelling van een competente interim-vertegenwoordiger heeft mede geleid tot
de stabilisatie van het district en een uitbreiding van het aantal ontwikkelingsactiviteiten.
Foto: Stakelbeek/FMAX
Nederland was daarnaast ook actief betrokken bij het oprichten van fora in de provincie waar
relevante personen met elkaar konden spreken over de problemen en verbetermogelijkheden
van het openbare bestuur. Het betrof bijvoorbeeld de conferentie van zuidelijke gouverneurs
met de ministers van Onderwijs en Plattelandsontwikkeling en Wederopbouw in augustus
2008 en de vredesjirga met ruim honderd stamoudsten en andere lokale leiders begin
december 2008.
Het PRT werd aanvankelijk gezien als het coördinatiepunt van de ontwikkelingsinspanningen
en in 2008 is daarom goed gekeken naar de bestuurscapaciteit aan Afghaanse zijde. Zo zou de
Provincial Development Council (PDC) het schakelpunt moeten zijn in de provincie en heeft
het civiele deel van het PRT er alles aan gedaan de PDC meer instrumenteel te maken. Het
besluit van UNAMA in juni 2008 om op korte termijn een kantoor te vestigen in Uruzgan is
vanuit de coördinatiebehoefte dan ook sterk verwelkomd. Nederland heeft assistentie verleend
bij de aanleg van de veiligheidsvoorzieningen van het UNAMA-kantoor in 2008, opdat het
kantoor zo spoedig mogelijk operationeel kon worden. De provinciale overheid zal zelf steeds
beter moeten coördineren, met hulp van UNAMA en ondersteund door de door Nederland
betaalde Afghaanse adviseurs van de gouverneur.
(5) Gender
In Uruzgan blijken specifieke activiteiten gericht op het verbeteren van de positie van
vrouwen moeilijk. Omdat het - naast het wijzigen van formele structuren en wetgeving - bij
de verbetering van de positie van vrouwen in deze traditionele en conservatieve samenleving
vooral gaat om een culturele omslag en sociaal-maatschappelijke ontwikkeling, vergen
dergelijke projecten een continu proces van overleg met gemeenschapsleiders en de
gouverneur om hun steun en betrokkenheid te verzekeren waarmee deze initiatieven blijvend
van de grond kunnen komen. Toch is hier aandacht aan besteed met als resultaat verbeterde
toegang tot gezondheidszorg voor vrouwen, inclusief kraamzorg, meer meisjes naar school en
de beschikbaarheid van microkrediet en pluimvee dat met name vrouwen ten goede kan
19
komen. Het bereiken van vrouwen en meisjes is een aandachtspunt bij alle activiteiten die
door Nederland worden gesteund. De ambassade verkent via verschillende missies, onder
andere met de Afghan Women Business Federation, de mogelijkheden om vrouwen met
specifieke projecten te bereiken. Ook investeert Nederland in speciale actieprogramma's (van
bijvoorbeeld het United Nations Development Fund for Women (UNIFEM) en de Afghanistan
Independent Human Rights Commission (AIHRC) die ten doel hebben discriminatie van
vrouwen tegen te gaan en gelijkheid van mannen en vrouwen in rechten en plichten te
bevorderen.
Foto: Stakelbeek/FMAX
(6) Bedrijfsleven
In de tweede helft van 2008 bleek de economische ontwikkeling van Uruzgan aanzienlijk
achter te blijven bij de sociale sectoren. Er heeft intensivering plaatsgevonden van de
samenwerking met private instellingen en bedrijven, voornamelijk via de Werkgroep
Economische Wederopbouw Afghanistan (WEWA). De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking heeft per 1 oktober 2008 een fonds voor de economische
opbouw van Uruzgan ingesteld (FEOU) om investeringen van het bedrijfsleven in de
economische wederopbouw van Uruzgan te stimuleren. De veiligheidssituatie en het lage
niveau van economische ontwikkeling bleken echter nog obstakels om het Nederlandse
bedrijfsleven op significante schaal actief te krijgen in Afghanistan in het algemeen en in
Uruzgan in het bijzonder. In 2008 is de basis gelegd voor het creëren van een enabling
environment voor economische groei, waaronder de oprichting van een kamer van
koophandel in Tarin Kowt, het opzetten van een business development centre en een vestiging
van de Kabul Bank, de eerste commerciële bank in Uruzgan.
(7) Rule of law
Op het gebied van de justitiële sector kon gedurende 2008 nog weinig voortgang worden
geboekt. Het justitiële apparaat bestaat in Uruzgan uit slechts een handvol beperkt opgeleide
rechters en aanklagers met weinig middelen en infrastructuur tot hun beschikking. Het PRT
heeft enige kleinschalige infrastructurele ondersteuning geboden aan gevangenissen en
rechtbanken. Verbetering van het justitiële apparaat vraagt echter om een structurele
verbetering in opleiding, toezicht en procedures. Gedurende 2008 bleek het moeilijk om op dit
terrein tot een duurzame Afghaanse inspanning te komen om de capaciteit en de integriteit
van de rechters en aanklagers te verbeteren. Op nationaal niveau is de ondersteuning van deze
sector tot op heden onvoldoende van de grond gekomen.
20
3.6 Drugsbestrijding
De bevindingen van het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) rapport
Afghanistan Poppy Survey over het jaar 2008 waren gematigd positief, maar de
drugsproblematiek in Afghanistan bleef zorgwekkend. Na een snelle stijging in de
voorgaande jaren was de papaverteelt in geheel Afghanistan in 2008 ten opzichte van 2007
met 19% afgenomen en was het aantal papavervrije provincies gestegen van 13 naar 18. Daar
stond tegenover dat de papaverteelt in zeven provincies was toegenomen, waarbij Uruzgan de
vierde plaats innam.
In het kader van de in de artikel 100-brief van 30 november 2007 aangekondigde
intensivering van de Nederlandse activiteiten op het gebied van interdictie, werd in augustus
2008, na afloop van een gecombineerde BZ/LNV missie, een counternarcotica-specialist van
het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) toegevoegd aan de TFU om de expertise en
kennis op het gebied van drugsbestrijding te vergroten. Ook heeft Nederland eind 2008 een
overeenkomst gesloten met de Amerikaanse Drug Enforcement Administration (DEA) op
basis waarvan Nederland onderdak en logistieke ondersteuning zal verlenen aan een team van
de DEA in Uruzgan.
In 2008 groeide internationaal het besef dat de illegale drugseconomie een belangrijk obstakel
vormt voor succes van de internationale missie in Afghanistan. Het ontbreekt de Afghaanse
overheid nog aan de capaciteit en de politieke wil om effectief op te treden tegen de
papaverteelt en de drugshandel. Tijdens een bijeenkomst van ministers van Defensie in
Boedapest in oktober 2008 werd besloten dat de NAVO meer zou gaan doen ter
ondersteuning van de Afghaanse autoriteiten op het gebied van de bestrijding van de
verwerking van, en handel in drugs. Daartoe kon ISAF, onder bepaalde voorwaarden, actie
ondernemen tegen drugshandelaren of laboratoria die banden hadden met de opstandelingen.
Nederland ziet dergelijke interdictieoperaties als een bijdrage aan de brede Afghaanse
drugsbestrijdingstrategie, waarbinnen verdelging en interdictie samengaan met ondermeer de
ontwikkeling voor alternatieve inkomstenbronnen, om ervoor te zorgen dat de steun van de
Afghaanse bevolking niet verloren gaat. Er moet aandacht zijn voor het reduceren van de teelt
door middel van het aanbieden van alternatieven, grensbewaking, voorlichting, aanpak van de
handel en vraagvermindering.
Voor boeren in Uruzgan is de overgang naar alternatieve vormen van levensonderhoud van
belang. Nederland zet daarom in Uruzgan primair in op algemene armoedebestrijding. Het
ontwikkelen van de landbouwsector is een essentieel onderdeel hiervan. In dit kader financiert
Nederland verschillende projecten. Zo zijn zaden, fruitbomen en kunstmest uitgedeeld en is
een start gemaakt met de ontwikkeling van de saffraanteelt in Uruzgan. In het kader van
voorlichting zendt Radio Nawa twee programma's uit die de bevolking voorlichten over de
negatieve gevolgen van de verbouw van papaver en van drugsgebruik. Radio Nawa, dat met
Nederlandse financiering tot stand is gekomen, wordt door een groot gedeelte van de
bevolking van Uruzgan beluisterd.
3.7 Australië en andere partners
Australië is in Uruzgan de belangrijkste partner. De samenwerking verloopt goed. Met het
oog op deze intensieve samenwerking in Uruzgan werd in 2006 besloten een Nederlandse
21
defensieattaché in Australië te plaatsen en een Australische uitwisselingsofficier binnen de
Directie Operaties in Den Haag op te nemen. Australië is zijn inzet begonnen met een
Reconstruction Task Force (RTF) van ongeveer 400 man die belangrijke geniecapaciteit
levert voor de TFU. In mei 2007 heeft Australië special forces naar Uruzgan gestuurd. Deze
zijn ingezet om de activiteiten van opstandelingen in de buitengebieden te verstoren met het
oogmerk de dreiging voor de ADZ weg te nemen en bewegingsvrijheid te creëren om verdere
uitbreiding van de ADZ mogelijk te maken. Tevens zorgden deze special forces voor
situational awareness van de commandant. Australië heeft de RTF in 2008 verder uitgebreid
en omgevormd tot een Mentoring and Reconstruction Task Force (MRTF). De MRTF is
vooral ingezet voor infrastructurele projecten, zoals het renoveren van het hospitaal in Tarin
Kowt, de bouw van een trainingscentrum voor gezondheidswerkers, het bouwen van ANP
checkpoints en ANA Forward Operating Bases en het herstellen of bouwen van bruggen.
Ook heeft de MRTF een groot aantal Afghaanse vakmensen opgeleid. Bij deze activiteiten
heeft de MRTF kennis en management geleverd voor de projecten, waarbij de uitvoering
zoveel als mogelijk in Afghaanse handen is gelaten. Australië heeft vanaf november 2008 ook
een van de Nederlandse OMLT's overgenomen.
De samenwerking binnen RC-S tussen de belangrijkste troepenbijdragende landen (VS, VK,
Canada, Australië en Nederland) verloopt goed. Er vindt periodiek overleg plaats op politiek
en militair niveau over het verloop van de missie in Zuid-Afghanistan, en om de gezamenlijke
inspanningen onderling af te stemmen en verder te optimaliseren.
Op het gebied van Inlichtingen is de samenwerking tussen Nederland en de belangrijkste
partners in het Zuiden van Afghanistan vooral in 2008 aanzienlijk geïntensiveerd. Nederland
neemt deel aan verschillende inlichtingen-fora en heeft inlichtingenpersoneel geplaatst binnen
diverse samenwerkingsverbanden die voorheen voor Defensie niet toegankelijk waren. Dit
heeft geleid tot een aanmerkelijke uitbreiding van de inlichtingenstroom en een bijdrage aan
een breder en een gedegen inlichtingenbeeld van de situatie in Afghanistan en in Uruzgan.
Deze verbeterde samenwerking en de wederzijdse internationale uitwisseling van
hoogwaardige inlichtingenproducten heeft er tevens toe geleid dat Nederland (tijdelijk) haar
positie binnen de internationale inlichtingengemeenschap heeft versterkt, hetgeen ten goede is
gekomen aan de operatie.
Bij de verlenging van de missie gaf de regering te kennen dat nieuwe partners moesten
worden gezocht. Frankrijk, Slowakije, Tsjechië en Singapore zegden concrete bijdragen toe
waarmee het Nederland mogelijk werd gemaakt de missie in Uruzgan te verlengen. Vanaf
augustus 2008 werd de TFU multinationaler met de integratie van de nieuwe partners. Dit
vereiste enkele aanpassingen in de coördinatie en de aansturing. Er was niet alleen behoefte
aan samenwerking in de TFU, maar ook aan het delen van informatie tussen de hoofdsteden.
Nederland is de samenwerking met de nieuwe partners gestart met een gezamenlijke
Uruzgan-conferentie. De samenwerking met de nieuwe partners verloopt goed.
Onderhandelingen met de Hongaren hebben in 2008 niet in een inzet geresulteerd. Hongarije
had een infanterie OMLT aangeboden, maar het Afghaanse bataljon dat door de Hongaren
zou worden begeleid, is in 2008 niet naar Uruzgan gekomen.
Georgië heeft in de zomer van 2007 een aanbod gedaan van een bijdrage van een
infanteriecompagnie van 150 man. Uit de technische besprekingen bleek echter dat de
bijdrage slechts in geringe mate zou leiden tot een verlichting van de Nederlandse inzet,
omdat Georgië veel ondersteuning nodig had. Er waren vooral tekortkomingen in de training
22
en uitrusting van Georgische eenheden. Door de politieke crisis die in augustus 2008 in
Georgië ontstond, bepaalden de Georgische autoriteiten voorts dat alle Georgische troepen in
Afghanistan indien nodig binnen twee dagen naar Georgië zouden moeten terugkeren. De
onderhandelingen met Georgië werden dan ook uiteindelijk opgeschort.
3.8 Personeel
(1) Aantallen
Bij de verlenging van de missie in Afghanistan werd afgesproken dat het aantal militairen zou
worden verminderd met de komst van internationale partners. Het aantal militairen zou dalen
van 1655 naar ongeveer 1450, afhankelijk van de komst van partners en nieuwe behoeften die
zouden opkomen. De reductie kon ongeveer voor de helft worden doorgevoerd door de komst
van partners. Nederland kon in de loop van 2008 twee OMLT's overdragen, twee F-16's en
medische capaciteit terugtrekken, en de tijdelijk extra benodigde wachtpelotons terughalen.
Bij aanvang van de nieuwe missie in augustus 2008 kwamen echter ook nieuwe behoeften op
en bleken enkele aanpassingen aan de organisatie nodig. De regering besloot bijvoorbeeld een
grotere bijdrage te leveren aan de training van de Afghaanse politie. Daartoe zijn PMT's
ingezet. Voor de veiligheid van de eigen militairen was het verder nodig de
inlichtingenorganisatie te versterken en extra militairen in te zetten om de dreiging van IED's
het hoofd te bieden. De logistieke organisatie werd versterkt en om te besparen op de kosten
voor luchttransport wordt vanaf begin 2009 een C-130 ingezet, waardoor minder hoeft te
worden ingehuurd.
Daar bovenop levert Nederland enkele tijdelijke bijdragen aan de ISAF-commandostructuur.
Zo heeft Nederland van november 2008 tot november 2009 het commando over het Zuiden,
wat een verhoging van het aantal Nederlandse militairen in de staf van het hoofdkwartier met
zich meebrengt.
Dit alles zorgt ervoor dat het aantal militairen gemiddeld uitkomt op 1850. Dit aantal is zal
echter tijdens de looptijd van de nieuwe missie fluctueren. De Kamer is hierover
geïnformeerd in de brief van 17 april 2009 over het aantal Nederlandse militairen in ISAF
(Kamerstuk 27 925, nr. 332).
(2) Uitzendzorg
Naast een goede voorbereiding van militairen voordat zij op missie gaan, is ondersteuning van
de militair en zijn of haar thuisfront tijdens en na de uitzending van groot belang. Gezien de
fysieke en psychische belasting die een uitzending met zich mee kan brengen, zeker in een
land als Afghanistan, heeft Defensie hierin een bijzondere verantwoordelijkheid.
Thuisfront
Voor het thuisfront zijn er regelmatig bijeenkomsten waarbij men wordt geïnformeerd over
het verloop van de missie en waarbij onderling ervaringen worden uitgewisseld. Een
thuisfrontcomité is verantwoordelijk voor de gehele organisatie. In dit comité zitten niet
alleen familieleden, maar ook een gedragswetenschapper, een geestelijk verzorger en een
maatschappelijk werker. Er wordt veel zorg besteed aan de communicatiemogelijkheden
tussen de militair en het thuisfront. Hiervoor wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt
van civiele communicatiemiddelen als telefoon en internet. Waar de civiele middelen
23
ontoereikend zijn, worden binnen de operationele mogelijkheden militaire
verbindingsmiddelen ter beschikking gesteld. Bij grote calamiteiten tijdens de missie wordt
het thuisfront in het Calamiteitenhulpverleningscentrum in Ede geïnformeerd en indien
gewenst professioneel opgevangen. Gedurende de uitzending ontvangt het thuisfront
bovendien de Monitor, een nieuwsbrief over uitzendingen, en de Defensiekrant.
Tijdens de uitzending
De commandanten op de diverse niveau's zijn verantwoordelijk voor het welzijn van hun
militairen. Daarbij wordt de commandant ondersteund door sociaal-medische teams, die
bestaan uit een arts, een psycholoog, een geestelijk verzorger, een maatschappelijk werker en
een personeelsfunctionaris.
Ervaringen en problemen worden besproken in de groep van betrokken militairen. Daarbij
spelen de kaderleden een belangrijke rol, zowel voor ondersteuning, als voor vroegtijdige
onderkenning van mogelijke problemen. Na afloop van incidenten en gevechtsacties wordt
deze werkwijze standaard en naar tevredenheid van de betrokken militairen uitgevoerd.
Er is een uitgebreide medische zorgketen ingericht, die inmiddels haar waarde heeft bewezen.
Die keten start bij eerste hulp tijdens patrouilles en gevechtsacties, verdere hulp wordt naar
noodzaak via het Nederlandse veldhospitaal en het internationale ISAF-hospitaal in Kandahar
gegeven. Zonodig volgt repatriëring naar Nederland. Voor transport van gewonden zijn
permanent medevac-helikopters beschikbaar.
Nazorg
Na afloop van de uitzending keren de militairen niet rechtstreeks terug naar Nederland, maar
wordt een verplichte adaptatie van enkele dagen gevolgd op Kreta. Een adaptatieperiode is
bedoeld om de uitzendperiode als groep te verwerken en als voorbereiding op de terugkeer in
de thuissituatie. Alle militairen die deel hebben uitgemaakt van de eenheid nemen deel aan de
adaptatieperiode. Ondanks aanvankelijke weerstand van betrokken militairen worden
adaptaties in het algemeen positief beoordeeld.
Tussen de zes weken en twee maanden na terugkeer bij de eenheid in Nederland organiseert
de commandant een verplicht en vertrouwelijk individueel terugkeergesprek om te bezien of
de militair de juiste opvang heeft gekregen. Dit gesprek wordt gevoerd door de commandant,
of namens hem door de maatschappelijk werker en geestelijk verzorger. Tevens wordt
informatie verstrekt over het hulpaanbod van de reguliere hulpverleningsinstellingen.
Iedere uitgezonden militair krijgt zes maanden na terugkeer een vragenlijst. Tegelijk met de
'vragenlijst nazorg militair' ontvangt de militair ook een 'vragenlijst nazorg thuisfront,' met
het verzoek deze door zijn of haar thuisfront te laten invullen. Het doel van deze lijsten is vast
te stellen of er in de ogen van het thuisfront of de militair sprake is van klachten,
aandoeningen of problemen bij de militair. Vooral in het geval van posttraumatisch
stresssyndroom (PTSS) is er vaak sprake van ontkenning van de klachten door de militair zelf.
Daarnaast kan door gebruik van de vragenlijst nazorg thuisfront ook medische of
psychosociale problematiek van het thuisfront vroegtijdig opgespoord worden. Als de
antwoorden daartoe aanleiding geven, wordt een militair telefonisch benaderd voor een
gesprek en wordt eventueel hulp aangeboden.
24
Voor militairen die te maken krijgen met uitzendinggerelateerde problematiek, bijvoorbeeld
lichamelijk onverklaarbare klachten (LOK), PTSS of persoonlijkheidsproblematiek, is de
militaire geestelijke gezondheidszorg beschikbaar. De personeelsregistratiesystemen en de
medische systemen maken het uitzendverleden van de militair inzichtelijk, waardoor
hulpverleners een eventuele relatie tussen psychische of fysieke klachten en een voorgaande
uitzending kunnen constateren. Een militair die dergelijke klachten heeft, wordt begeleid en
eventueel behandeld zo lang als nodig is.
Defensie draagt ook zorg voor de begeleiding van de nabestaanden van overleden militairen.
Dat bestaat uit individuele begeleiding maar betreft daarnaast ook zogenaamde
lotgenotenbijeenkomsten.
Veel aandacht gaat uit naar militairen die tijdens hun uitzending gewond raken. Mocht de
militair zijn of haar oude functie niet meer kunnen vervullen, dan wordt al het mogelijke
gedaan om hem of haar te re-integreren, bij voorkeur binnen, maar eventueel ook buiten de
defensieorganisatie. Re-integratie is maatwerk.
Zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg met de Kamer op 1 juli 2009 zal de nazorg in de
eindevaluatie nader worden bezien.
3.9 Financiën
Ontwikkeling raming ISAF Stage III (tot eind 2008).
De missie ISAF Stage III was oorspronkelijk gepland tot 1 augustus 2008 en geraamd op
¤ 344 miljoen (Kamerstuk 27 925, nr. 193 van 22 december 2005). De oorspronkelijke raming
van de additionele uitgaven is een aantal keer bijgesteld tot uiteindelijk ¤ 580 miljoen
(Kamerstuk 27 925, nr. 248 van 23 maart 2007). In de artikel 100-brief van 30 november
2007 (Kamerstuk 27 925, nr. 279) is de Kamer geïnformeerd dat de missie met twee jaar zal
worden verlengd tot 1 augustus 2010. De raming van de additionele uitgaven voor de totale
operatie kwam daarmee op ¤ 1.235 miljoen. In de stand van zakenbrief van 13 maart 2009
(Kamerstuk 27 925, nr. 330) werd de raming met ¤ 76 miljoen verhoogd naar ¤ 1.311 miljoen.
De ramingen worden opgesteld en bijgesteld aan de hand van de op enig moment bekende
gegevens en verwachtingen. Gewijzigde omstandigheden en nieuwe inzichten hebben geleid
tot inzet van meer personeel en materieel, hogere transportuitgaven en tot meer uitgaven als
gevolg van extra slijtage. Op grond hiervan is de raming voor de additionele uitgaven enkele
malen bijgesteld. Hierover is de Kamer via artikel 100- en stand van zakenbrieven steeds
geïnformeerd.
Realisatiecijfers (tot eind 2008).
De realisatiegegevens van de missie in 2006 t/m 2008 zijn als volgt:
2006 M¤ 153,339
2007 M¤ 246,811
2008 M¤ 279,270*)
*) In 2008 is dit het saldo van en uitgaven (M¤ 285,600) en ontvangsten (M¤ 6,330).
De additionele uitgaven van de missie ISAF Stage III komen ten laste van de structurele
voorziening 'uitvoeren crisisbeheersingsoperaties' van de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS) op de defensiebegroting (Beleidsartikel 20).
25
In de jaarverslagen van Defensie 2006-2008 worden de verschillen tussen de begroting en de
realisatie van de missie ISAF Stage III verklaard. Het verschil wordt voornamelijk
veroorzaakt door de verlenging van de missie van 1 augustus 2008 tot 1 augustus 2010. De
missie was oorspronkelijk gepland tot 1 augustus 2008 en voor 2008 begroot op ¤ 197,6
miljoen (inclusief F-16). De missie is met twee jaar verlengd tot 1 augustus 2010. Hierdoor is
de missiebegroting met de eerste suppletoire wet 2008 verhoogd tot ¤ 270 miljoen (inclusief
F-16s). In 2008 is in totaal ¤ 285,6 miljoen gerealiseerd voor ISAF Stage III. De toename van
¤ 88,0 miljoen wordt grotendeels veroorzaakt door de stijging van de additionele uitgaven
voor onder andere vergoedingen en toelagen, voeding, transport, brandstof,
huisvestingskosten en munitie. Ook voor de ondersteuning van partnerlanden heeft Nederland
extra uitgaven gedaan; hier staan ontvangsten (¤ 6,3 miljoen) tegenover, die zijn verantwoord
in de ontvangstenbegroting. Tot slot kwamen, zoals hierboven uiteengezet, in de nieuwe
missie nieuwe behoeften naar voren, waarvoor het nodig was extra militairen naar
Afghanistan te sturen.
Door de omstandigheden in Uruzgan bleek divers materieel aan ernstiger slijtage onderhevig
te zijn dan eerder was voorzien. Daarom is in 2008 in het kader van de motie Van Geel ¤ 50
miljoen toegevoegd aan de reguliere defensiebegroting. Een even groot bedrag is toegevoegd
in 2009. De Van Geel-gelden zijn noodzakelijk voor de vroegtijdige vervanging van door
inzet versleten materieel. De bedragen zijn toegevoegd aan het artikelonderdeel Investeringen
landstrijdkrachten, omdat het om grondgebonden materieel gaat. Het materieel betreft o.a.
wapens, voertuigen, geniematerieel en communicatie- en waarnemingsapparatuur. De motie-
Van Geel zal worden geëvalueerd in 2010.
26
Hoofdstuk 4. Beschouwing
Hoewel de verschillende deelgebieden van 3D elkaar wederzijds beïnvloeden en versterken,
wordt in dit hoofdstuk over de afzonderlijke deelgebieden een beschouwing gegeven. Per
operatielijn wordt tevens ingegaan op opgedane ervaringen en geleerde lessen. Deze
ervaringen zijn van belang zijn voor het verdere verloop van de missie en voor toekomstige
missies waaraan door Nederland wordt deelgenomen.
4.1 Defensie
Deze paragraaf geeft een beschouwing van de opgedane ervaringen in het bijzonder van de
TFU.
(1) Voorbereiding op uitzending
De verschillende TFU-commandanten hebben ervaren dat de voorbereidingstijd voor een
missie beperkt is. Dit gold vooral voor eenheden die in de eerste rotatie in 2006 werden
uitgezonden, maar ook voor eenheden in daarop volgende rotaties. Voor de eerste rotatie was
dit ondermeer een gevolg van het feit dat de periode tussen de politieke besluitvorming en
ontplooiing kort was. Voor de volgende rotaties heeft de krappe voorbereidingstijd ondermeer
te maken met de keuze om samengestelde eenheden (niet organiek) in te zetten voor de TFU.
De keuze om samengestelde eenheden in te zetten was gebaseerd op operationele argumenten.
Dit leidde tot een relatief late formering en gereedstelling van eenheden en de daarmee
samenhangende prioriteitstelling voor opleidingen en trainingen, en de toewijzing van
oefenuitrusting. Ook het op korte termijn wijzigen van de personele samenstelling van een
eenheid heeft als keerzijde een laat aanwijzingstijdstip voor het betrokken personeel.
In principe geldt dat van een expeditionaire krijgsmacht verwacht mag worden dat zij met een
relatief korte waarschuwingstijd en voorbereidingstijd in staat moet zijn een missie uit te
voeren. Op basis van de ervaringen van de TFU zal gekeken worden hoe de processen van
formeren en gereedstellen, alsook het voorbereidingstraject van eenheden op hun uitzending,
verder kunnen worden geoptimaliseerd.
Gedurende de missie is verder gebleken dat de geïntegreerde manier van werken van de
militaire en civiele componenten van de taakgroep een gezamenlijk voorbereidingstraject
vergt. Zo is in 2008 de rotatie van de civiele staf gesynchroniseerd met het militaire schema.
Daarmee kon civiele staf deelnemen aan elementen van het militaire voorbereidingstraject.
Omgekeerd zijn militairen vertrouwd gemaakt met de civiele invalshoek en met de beginselen
van het ontwikkelingsprogramma in Afghanistan. Ook doen de inkomende commandant en de
CIVREP samen met hun staf de eerste verkenning naar het uitzendgebied. De integratie van
het voorbereidingstraject heeft in 2008 vorm gekregen en wordt in 2009 nog verder
uitgewerkt. Het garandeert dat het civiel-militaire team goed ingewerkt aan de missie begint
en daardoor weinig tijd verliest aan het begin van zijn uitzending.
(2) Samenstelling taakeenheid en adaptief vermogen
De samenstelling van de TFU bij aanvang van de missie in 2006 werd in belangrijke mate
ingegeven door de veiligheidssituatie in Uruzgan. Binnen de randvoorwaarden werden in de
organisatie van de TFU enerzijds capaciteiten ingebracht om de ISAF-opdracht uit te voeren,
anderzijds waren de eigen veiligheid en bescherming belangrijke factoren die mede bepalend
waren voor de uiteindelijke samenstelling van de TFU. De ISAF-opdracht is het assisteren en
ondersteunen van de Afghaanse autoriteiten om te bewerkstelligen dat deze autoriteiten op
27
termijn zelfstandig in staat zijn om veiligheid en stabiliteit in de provincie te garanderen en
wederopbouwactiviteiten uit te voeren. Voor het uitvoeren van de opdracht bleek het
noodzakelijk meer nadruk te leggen op het ontplooien van capaciteiten die nodig zijn voor het
opbouwen van Afghaanse capaciteiten (bestuur en veiligheidseenheden). Gaandeweg de
missie werd dit onderkend. Er werd een Mission Review uitgevoerd en er werden extra
maatregelen genomen om in deze operationele behoefte te voorzien.
Het is de ervaring van verschillende TFU-commandanten dat het vermogen van de
defensieorganisatie om tijdig in te spelen op nieuwe operationele behoeften, zijn grenzen
kent. Het blijkt in de praktijk lastig om gedurende een lopende operatie, die wordt gekenmerkt
door een hoog operationeel tempo, snel aanpassingen uit te voeren. Dit heeft ondermeer te
maken met lange doorlooptijden voor het verwerven van nieuw materieel. Met behulp van de
versnelde procedure tot het verwerven van benodigd materieel (Fast Track Procurement)
wordt op dit moment getracht zo snel mogelijk op aanvullende operationele behoeften in te
spelen.
In de achterliggende periode zijn op velerlei gebied aanpassingen gerealiseerd, zoals de
aanpassing van de personele sterkte, de verwerving van extra Bushmasters, de maatregelen op
het gebied van C-IED, Intelligence Surveillance and Reconnaissance (ISR) en de
verbeteringen op het gebied van inlichtingen. In de perceptie van commandanten wordt echter
niet altijd snel genoeg op operationele behoeften ingespeeld. Dit hangt ook samen met de
uitzendduur van 4-6 maanden, waarbij voorgestelde aanpassingen niet al tijdens dezelfde
rotatieperiode gerealiseerd kunnen worden.
De ervaring van de TFU heeft geleerd dat bij de planning van een missie en de samenstelling
van een taakeenheid van meet af aan met alle 3D-aspecten van de missie rekening moet
worden gehouden. Zodoende wordt in een zo vroeg mogelijk stadium onderkend welke
capaciteiten op de verschillende operatielijnen nodig zijn om de missie uit te voeren.
De ervaring heeft verder geleerd dat bij een dergelijke missie ingecalculeerd moet worden dat
sprake zal zijn van operationele verliezen en defecten als gevolg van slijtage van materieel.
De missie in Uruzgan vraagt veel van het materieel; het realiseren van de gewenste
inzetbaarheid leidt tot intensief onderhoud en een relatief grote vraag naar reservedelen. Dit
leidt tot een zware belasting van de logistieke organisaties, zowel in het missiegebied als in
Nederland. Op beperkte schaal is gebruik gemaakt van civiele contractors voor het uitvoeren
van technische/logistieke werkzaamheden in het missiegebied. Dit werkt naar tevredenheid.
Verder kan worden geconstateerd dat de beschikbare Nederlandse luchttransportcapaciteit om
een missie als ISAF adequaat te ondersteunen, niet toereikend is. Door het gebruik van civiel
ingehuurde vliegtuigen en vliegtuigen van coalitiepartners is het toch mogelijk gebleken
personeel en materieel op de gewenste wijze te vervoeren naar, van en in Afghanistan. De
beperkte luchttransportcapaciteit in relatie tot een missie met een dergelijke complexe
logistiek, is een factor die nadere aandacht verdient.
Ondanks het feit dat binnen de defensieorganisatie alles in het werk wordt gesteld om de
missie in Afghanistan zo goed mogelijk te ondersteunen, zal op basis van de opgedane
ervaringen bezien worden in hoeverre de ondersteuning van expeditionaire missies verder kan
worden geoptimaliseerd. De missie in Afghanistan laat zien dat expeditionair optreden met
zich meebrengt dat binnen de gehele defensieorganisatie flexibel ingespeeld moet kunnen
worden op onvoorziene omstandigheden, die zich immers altijd zullen voordoen.
28
(3) Fast Track Procurement
Fast Track Procurement (FTP) is ontstaan omdat in de praktijk is gebleken dat de periode die
tussen het informeren van de Tweede Kamer over een voorgenomen militaire missie en het
daadwerkelijk moment van uitzending soms te kort is om al het benodigde materieel volgens
de reguliere procesgang van het Defensie Materieelkeuze Proces (DMP) aan te schaffen.
Afhankelijk van het uitzendgebied kan specifiek materieel nodig zijn, met de aanschaf
waarvan in de plannen voor de langere termijn geen rekening is gehouden. De behoefte aan
dit specifieke materieel ontstaat veelal pas in de aanloop naar, of tijdens een missie. Dan is
sprake van urgente operationele behoeften. Om toch op tijd in het benodigde materieel te
kunnen voorzien kan, bij wijze van uitzondering, gebruik worden gemaakt van ´fast track´
procedures. Met deze procedures wordt beoogd het DMP sneller te doorlopen zonder de
zorgvuldigheid van het proces aan te tasten.
In de afgelopen periode gaat het om meer dan 20 projecten, die zich voornamelijk toespitsen
op aanvullende bescherming, communicatie, waarneming en inlichtingenverzameling.
Voorbeelden zijn ondermeer de pantsercontainer, de Short Range Tactical Unmanned Aerial
Vehicle (SRT UAV), diverse C-IED behoeften, de automatische granaatwerper en de
Bushmaster.
Gebleken is dat het materieel dat met een FTP procedure voor ISAF is aangeschaft, voorziet
in een structurele operationele behoefte. Het FTR/FTP proces biedt een effectieve manier om
invulling te geven aan urgente operationele behoeften die in de aanloop naar of tijdens een
missie ontstaan. De ervaring leert dat dit proces doorgang vindt zonder de zorgvuldigheid van
het DMP proces aan te tasten. Het FTP vereist een aanzienlijke personele inzet. Andere
projecten worden daardoor noodgedwongen uitgesteld. Daarom dient de FTP procedure als
een uitzondering te worden gezien.
Indien FTP materieel terugkomt naar Nederland, vormt de inbedding in de organisatie qua
materiële, logistieke en personele consequenties een punt van aandacht.
(4) Counter-insurgency
Deze missie kan worden gekarakteriseerd als een counter-insurgency (COIN) missie, waarbij
niet de tegenstander centraal staat, maar waarin de Afghaanse bevolking in militaire termen
het centre of gravity (aangrijpingspunt) vormt. Het winnen van de hearts and minds van de
Afghaanse bevolking moet uiteindelijk leiden naar een situatie waarin de bevolking partij
kiest voor de Afghaanse overheid en ISAF en zich afkeert van de tegenstander. Deze missie
laat de grote verscheidenheid aan operaties en activiteiten zien die door eenheden van de TFU
binnen de 3D-benadering worden uitgevoerd. De omstandigheden in het operatiegebied
kunnen sterk variëren in tijd en plaats. Op een gegeven moment worden op een bepaalde
locatie wederopbouwactiviteiten uitgevoerd terwijl tegelijkertijd op een andere locatie
eenheden door een actie van de tegenstander in gevechtscontact zijn geraakt. Weer ergens
anders voeren eenheden een geplande veiligheidsoperatie uit om een bestaande dreiging weg
te nemen door de tegenstander te verdrijven of uit te schakelen, of om de bewegingsvrijheid
van de tegenstander in een gebied te ontzeggen en de randvoorwaarden te creëren voor
vervolgactiviteiten. Hoewel veelal een gebied eerst met militaire middelen wordt ontsloten
voordat daar wederopbouwactiviteiten kunnen worden ontplooid, komt ook het omgekeerde
voor. In sommige gebieden worden eerst kleine activiteiten uitgevoerd en contacten gelegd
om de grond rijp te maken voor toegang voor Afghaanse en internationale troepen. Daarbij
geldt dat de eenheden van de TFU de verschillende operaties en activiteiten in beginsel
uitvoeren in gezamenlijkheid met Afghaanse autoriteiten en Afghaanse veiligheidseenheden.
29
Deze wijze van optreden wordt door de NAVO ook wel aangeduid als het partnering- of; het
twinning-concept.
Deze kenmerken van het hedendaagse gevechtsveld vragen van de taakeenheid een grote mate
van flexibiliteit in de manier van optreden, en vereisen bovendien dat de benodigde
capaciteiten (personeel en materieel) binnen de taakeenheid voorhanden zijn om op een
adequate wijze in de verschillende situaties op te kunnen treden. Het dwingt bovendien tot een
hoge mate van flexibiliteit en aanpassingsvermogen van de individuele militairen om tijdens
de wisselende omstandigheden steeds op passende wijze op te treden.
(5) Inktvlekstrategie
In Uruzgan werd de geïntegreerde aanpak concreet vorm gegeven met de inktvlekstrategie,
waarbij de focus van de TFU aanvankelijk lag op de twee belangrijkste kernen (Tarin Kowt
en Deh Rawod) binnen de provincie. Beide gebieden worden aangeduid als ADZ. Binnen de
ADZ is het streven erop gericht om op de verschillende operatielijnen van 3D vooruitgang te
boeken. Het doel is om een situatie te creëren waarin het Afghaanse bestuur zijn gezag kan
uitoefenen, de Afghaanse veiligheidseenheden de veiligheid kunnen waarborgen en
wederopbouwactiviteiten kunnen plaatsvinden om de levensomstandigheden (ondermeer op
het gebied van infrastructuur, onderwijs en gezondheidszorg) van de Afghaanse bevolking te
verbeteren. Op die manier wordt getracht om, in overeenstemming met de principes van
COIN, de steun van de bevolking te verkrijgen, het draagvlak voor de tegenstander te
ontnemen en deze uit het gebied te verdrijven. Gaandeweg is daarbij het besef gegroeid dat de
mate waarin de missie vooruitgang kan boeken in belangrijke mate wordt bepaald door het
tempo dat de beschikbare Afghaanse capaciteit op het gebied van bestuur en
veiligheidseenheden kan bijhouden. Zo is in het begin van de missie gebleken dat daar waar
de TFU teveel voorop liep, bijvoorbeeld bij het uitbreiden van de ADZ, het risico ontstond dat
de capaciteit van de TFU versnipperd raakte, waardoor overstretch ontstond. Het verdrijven
van de opstandelingen zonder voldoende eigen en Afghaanse capaciteit om het gebied te
behouden, kon ertoe leiden dat het gebied weer terugviel in handen van de tegenstander. Dit
had uiteraard gevolgen voor het vertrouwen van de bevolking in de Afghaanse overheid en
ISAF. De geloofwaardigheid van de Afghaanse overheid nam hierdoor af. De TFU heeft dan
ook gekozen voor een aanpak van een langzame uitbreiding van het gebied. De les is
getrokken dat uitbreiding pas kan plaatsvinden wanneer de capaciteiten van het Afghaanse
bestuur en Afghaanse veiligheidseenheden, en de capaciteiten van ISAF, in voldoende mate
aanwezig zijn om het vacuüm op te vullen. Op dit moment wordt bij de planning en
uitvoering van operaties het uitgangspunt gehanteerd van permanente presentie in een gebied,
waarbij operaties direct worden opgevolgd door wederopbouwactiviteiten. In NAVO-termen
is dit het principe van shape, clear, hold and build.
In de uitvoering van operaties was sinds het begin van de missie in Uruzgan een duidelijke
trend waarneembaar. Waar in het verleden operaties voornamelijk zelfstandig door eenheden
van de TFU werden uitgevoerd, werden in 2008 Afghaanse actoren en Afghaanse eenheden al
vanaf de planningsfase zeer nauw bij alle activiteiten betrokken. Zo werden in de aanloopfase
van een operatie verschillende shura's gehouden om de veiligheidssituatie in een
operatiegebied te bespreken en specifieke behoeften van lokale bestuurders en bevolking te
identificeren. Deze aspecten werden in het operationele planningsproces meegenomen. Ook
bij de uitvoering werd nauw met alle Afghaanse actoren samengewerkt, waarbij eenheden van
de TFU volgens het twinning-concept werden ingezet samen met hun Afghaanse collega's,
waardoor operaties in toenemende mate door de Afghanen worden gedragen. Dit vergroot de
geloofwaardigheid bij de bevolking van het Afghaanse bestuur en de Afghaanse
30
veiligheidseenheden. Deze wijze van optreden droeg bovendien bij aan het vergroten van de
acceptatie bij de bevolking voor operaties die plaatsvonden. Verder is, zoals hierboven
beschreven, in de afgelopen periode een ontwikkeling doorgemaakt in de manier waarop
operaties worden uitgevoerd. Waar werd begonnen met een tijdelijke aanwezigheid in een
gebied, wordt nu het uitgangspunt gehanteerd van permanente presentie, waarbij na de
militaire inzet direct wordt overgegaan op de wederopbouwfase. Dit betekent dat al bij de
planning van een militaire operatie rekening wordt gehouden met de nodige
vervolgactiviteiten, zodat voor de bevolking geen gat valt tussen de eerste aanwezigheid in
een gebied en de wederopbouw die daarop volgt. Zoals eerder gesteld is deze manier van
optreden afhankelijk van de beschikbaarheid van ISAF-, maar zeker ook van Afghaanse
capaciteiten.
Naast de ontwikkeling binnen de ADZ is het noodzakelijk dat de activiteiten van de
tegenstander in de buitengebieden worden verstoord, zeker wanneer de ontwikkeling binnen
de ADZ van buitenaf wordt bedreigd. Tevens is het verkrijgen van situational awareness van
belang. Voor deze operaties zijn special forces van grote waarde, evenals luchtsteun.
(6) Luchtsteun
F-16's en Apaches leveren door hun sensoren zowel bij dag als bij nacht een belangrijke
bijdrage aan de situational awareness van de tactische commandant op de grond. Daarnaast
zijn zij van belang vanwege de inzet van het luchtwapen. Deze inzet was overwegend reactief
van aard voor het ondersteunen van gevechtscontacten. De F-16s en de transporthelikopters
waren gestationeerd op Kandahar Airfield, de Apache gevechtshelikopters op Tarin Kowt. De
transporthelikopters werden voornamelijk ingezet voor personenvervoer en logistieke
ondersteuning. De F-16s en de Apaches voerden zowel geplande taken uit ter ondersteuning
van grondtroepen en leverden een Quick Reaction Force om daar waar nodig snel luchtsteun
te kunnen leveren. Luchtsteun werd geleverd in de vorm van zichtbare aanwezigheid, van
intimiderend overvliegen tot uiteindelijk (waar nodig) het afgeven van vuur met het
boordkanon of het inzetten van geleide bommen of raketten. De inzet van wapens is aan
strenge regels gebonden om burgerslachtoffers en schade aan burgerobjecten te voorkomen.
Het is steeds de commandant op de grond die het doel aan de vlieger toewijst en toestemming
tot inzet van het wapen geeft, waarbij de vlieger de finale verantwoordelijkheid heeft om
zeker te stellen dat inzet van wapens binnen de vastgestelde (Nederlandse) juridische kaders
plaatsvindt. Het beschikken over luchtsteun blijkt één van de grote troeven van ISAF te zijn;
vele malen is een confrontatie met opstandelingen door luchtsteun in het voordeel van ISAF
beslecht.
(7) Burgerslachtoffers
De operatie in Afghanistan laat ook zien dat een groot afbreukrisico bestaat wanneer
onbedoeld burgerslachtoffers worden gemaakt. ISAF en Nederland doen al het mogelijke om
dit te vermijden. Bij de inzet van luchtsteun of artillerie worden in alle gevallen vooraf doelen
geïdentificeerd en wordt met voldoende zekerheid vastgesteld dat het een militair doel betreft,
zoals het internationaal recht vereist. Onbemande vliegtuigjes worden ingezet om een goed
beeld te krijgen van de situatie op de grond en te bevestigen dat het geen burgerobjecten
betreft. In 2007 en 2008 heeft COMISAF de regels voor de inzet van vliegtuigen, helikopters
en grondtroepen verder aangescherpt, evenals de regels voor de uitvoering van huiszoekingen
en voor het rapporteren van incidenten. Ondanks alle mogelijke maatregelen die door
Nederland en coalitiepartners worden genomen om collateral damage te voorkomen, blijft het
risico aanwezig. Dit is inherent aan het uitvoeren van grote en complexe operaties. Het risico
31
op burgerslachtoffers wordt aanzienlijk vergroot wanneer de opstandelingen de Afghaanse
burgerbevolking gebruiken als menselijk schild.
Deze missie, waarbij de bevolking het centre of gravity vormt, toont aan dat alles in het werk
gesteld moet worden om collateral damage en burgerslachtoffers te voorkomen. In dit licht
moet ook het belang worden benadrukt van het beschikken over goede en actuele inlichtingen
(inlichtingenuitwisseling, sensoren, en analysecapaciteit) en het beschikken over
precisiewapens en -munitie. Met betrekking tot het beschikken over goede en actuele
inlichtingen is de ervaring van de TFU dat dit vooral afhankelijk is van de beschikbare
analysecapaciteit. Voor het verbeteren van deze capaciteit is al veel inspanning verricht, maar
het verdient continue aandacht. Een ander aspect van offensieve operaties is de perceptie van
de Afghaanse bevolking. De opstandelingen maken van operaties gebruik om propaganda te
verspreiden over het optreden van de internationale troepen. Het is belangrijk dat hierop door
middel van informatieoperaties adequaat wordt ingespeeld.
De NAVO hecht veel belang aan afspraken met de Afghaanse autoriteiten om operaties af te
stemmen en het aantal burgerslachtoffers in Afghanistan verder te beperken. Dit heeft
prioriteit, omdat het maken van burgerslachtoffers het draagvlak voor de Afghaanse
autoriteiten en voor de ISAF-missie zoals gezegd ondermijnt. De regering steunt het proces
om met de Afghaanse autoriteiten te bekijken hoe nog beter kan worden samengewerkt en
gecoördineerd om burgerslachtoffers zoveel mogelijk te voorkomen.
(8) Operationele planning
Al in de aanloop naar de missie werd door de TFU, met ondersteuning van operationele
analisten, een gedegen plan ontwikkeld om de missie op effectieve en efficiënte wijze uit te
kunnen voeren. In dit plan werden gewenste effecten in kaart gebracht. Langs de
verschillende operatielijnen werden noodzakelijke activiteiten beschreven om de gewenste
effecten te bereiken. Een dergelijk plan vormt een goede basis om de operatie in de dagelijkse
praktijk te structureren. Bovendien geeft het inzicht in de voortgang van de missie en kunnen
er, na integrale afweging, prioriteiten worden gesteld. Bij de operatie gaat het primair om het
bereiken van gewenste effecten (Effects Based Operations). Daarbij is het van belang om
voortdurend te beoordelen in hoeverre de verschillende activiteiten het beoogde effect
teweegbrengen, en of de beschikbare capaciteiten toereikend zijn, of dat andere capaciteiten
ingebracht moeten worden. Het verdient aanbeveling om voor deze en toekomstige operaties
vast te houden aan een dergelijke aanpak. Deze aanpak staat of valt echter met de eerder
genoemde mate waarin de defensieorganisatie alsmede het ministerie van Buitenlandse Zaken
en Ontwikkelingssamenwerking, kan inspelen op ontwikkelingen en omstandigheden in het
operatiegebied.
(9) Force protection
Zoals voor iedere missie staat de veiligheid en de bescherming van het eigen personeel hoog
in het vaandel. Zeker voor deze missie worden in verband met de slechte veiligheidssituatie in
Zuid-Afghanistan zoveel mogelijk maatregelen en voorzieningen getroffen om het personeel
van de TFU optimaal te beschermen tegen de aanwezige gevaren. Zo werd besloten het
personeel onder te brengen in gepantserde containers, werden extra wapensystemen (onder
andere de Bushmaster en de Sperwer) ingebracht, en werden uitgebreide force protection -
maatregelen afgekondigd voor verplaatsingen buiten de compound. Deze maatregelen leidden
er toe dat bij verplaatsingen buiten de compound prioriteiten moesten worden gesteld.
Benadrukt moet worden dat force protection vertaald in hardware (pantsercontainers,
pantservoertuigen en wapensystemen) slechts één aspect is van force protection, en ook een
32
keerzijde heeft. De keerzijde van 'hardware force protection' is dat de daarmee gepaard
gaande robuustheid de bevolking zou kunnen afschrikken. Hierdoor zijn de eenheden minder
toegankelijk voor de bevolking, met alle nadelige effecten van dien. Bovendien beperkt extra
bescherming de mobiliteit van het eigen personeel. De ervaring van de missie leert dat het
vergroten van situational awareness en het vergaren van informatie door het uitvoeren van
verkenningen en het onderhouden van intensieve contacten met de Afghaanse autoriteiten en
de Afghaanse bevolking eveneens bijdraagt aan force protection. Ook dragen activiteiten op
het gebied van het winnen van de hearts and minds, evenals het in de Afghaanse cultuur tonen
van de bereidheid om samen op te treden tegen de tegenstander, in hoge mate bij aan force
protection. De missie laat zien dat de wijze van optreden van de eenheid per situatie
beoordeeld moet worden.
(10) Counter IED
Op 27 maart 2006 heeft de Commandant der Strijdkrachten de Joint Task Force Counter-IED
(JTF C-IED) geformeerd. Deze JTF C-IED is gedurende de periode van operationele inzet in
Afghanistan het krijgsmachtbrede kenniscentrum C-IED en zowel nationaal als internationaal
het aanspreekpunt op dit vakgebied. Voor de verbetering van de veiligheid en bescherming
van het uitgezonden personeel waren er in 2008 in het project JTF C-IED structureel achttien
extra functionarissen aangesteld. De JTF C-IED had een budget gekregen voor het nemen van
structurele C-IED maatregelen. Daarmee werd voor een deel ook tegemoetgekomen aan de
onmiddellijke behoefte van de TFU. De uitvoering van de C-IED maatregelen ligt op schema.
De aard van de IED-dreiging is echter zodanig dat ook na het uitvoeren van alle maatregelen
de veiligheid en bescherming voor het personeel niet voor 100 procent kan worden
gegarandeerd.
(11) Brede context
De ervaring heeft geleerd dat het militaire optreden van ISAF ten dele bijdraagt aan het
oplossen van problemen en het bereiken van doelstellingen. Het is duidelijk dat er geen
militaire oplossing is voor de situatie in Afghanistan. Een langdurige inspanning en
betrokkenheid van de gehele internationale gemeenschap en de Afghaanse overheid zijn nodig
om gestelde doelen te halen. Het is van belang een politieke oplossing voor de regio
(inbegrepen het grensgebied met Pakistan) te vinden om duurzame stabiliteit en veiligheid te
krijgen. Verder is gebleken dat de ontwikkelingen binnen Uruzgan niet los te zien zijn van de
ontwikkelingen binnen geheel Zuid-Afghanistan. De RC-S landen hebben daarom in 2008
hun overleg geïntensiveerd en hebben maatregelen genomen om meer regionaal samen te
werken en over provinciegrenzen heen te kijken. Zowel de ministers van Buitenlandse Zaken
als van Defensie van de RC-S landen komen regelmatig bijeen om de voortgang en de
samenwerking in de zuidelijke regio te bespreken, en de plannen die worden gemaakt voor de
afzonderlijke provincies te coördineren. In 2008 hebben de ministers elkaar ontmoet in
februari te Vilnius en in november te Cornwallis. Ook op ambtelijk en militair niveau bestaan
dergelijke overleggen. De regionale (internationale) en de provinciale (nationale) belangen
worden dan ook steeds beter tegen elkaar afgewogen. In 2008 is daarnaast binnen het
hoofdkwartier in Kandahar een civiel-militaire cel opgericht, waarin de betrokken landen hun
aanpak coördineren en zorgen dat de belangen van het zuiden eensgezind bij de Afghaanse
autoriteiten voor het voetlicht worden gebracht. Op dit vlak is in 2008 goede voortgang
geboekt.
33
4.2 Wederopbouw en ontwikkeling
In 2008 zijn belangrijke lessen geleerd over de samenwerking binnen de 3D-aanpak en de
noodzaak van een werkelijk geïntegreerde aanpak. Zo mag veiligheid in veel gevallen een
voorwaarde zijn voor wederopbouw en ontwikkeling, maar evenzeer legt ontwikkeling de
basis voor toegang en acceptatie van ISAF en de Afghaanse overheid tot een bepaald gebied.
Diplomatiek optreden is daarbij het bindmiddel, zowel op het laagste niveau in de contacten
met lokale machthebbers, overheid en dorpsoudsten, op het nationale niveau in het bewerken
van de Afghaanse regering, als op het internationale niveau in de contacten en afstemming
met de internationale partners. Daarbij ligt de focus van de missie in Uruzgan op counterinsurgency,
waarbij Afghaanse capaciteiten opgebouwd moeten worden, bedreigingen voor
het wederopbouwproces weggenomen moeten worden, en de bevolking weer perspectief moet
worden geboden op een veiligere en betere toekomst. De Nederlandse aanpak op het
Afghaanse nationale niveau heeft dus een brede focus. De ondersteuning van de Afghaanse
overheid en het maatschappelijk middenveld is gericht op duurzame ontwikkeling van het
land en niet primair op het verslaan van de opstandelingen. Het mag duidelijk zijn dat de inzet
op provinciaal en nationaal niveau elkaar aanvult, hetgeen een nauwe samenwerking vergt
tussen de civiele en militaire componenten van de missie op het internationale, nationale en
provinciale niveau.
Zo vergt de internationale afstemming in verschillende fora (VN, NAVO, EU, RC-S)
diplomatieke inzet en nauwe samenwerking tussen de ministeries van Defensie en
Buitenlandse Zaken. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het lobbywerk om UNAMA tot
opening van een kantoor in Uruzgan te bewegen. Inzet van de ambassade in Kabul is cruciaal
om Afghaanse besluitvorming te beïnvloeden om nationale programma's te faciliteren bij het
ontplooien van activiteiten in Uruzgan en om zeker te stellen dat Uruzgan de aandacht krijgt
van de centrale regering die het verdient. Gaandeweg 2008 was sprake van een groei van het
aantal civiele programma's en activiteiten.
Voor de TFU zelf betekende dit de integratie van de civiele staf en de militaire staf. Daartoe is
de civiele staf gedurende 2008 uitgebreid van 9 naar 12 BZ-medewerkers, waarbij eveneens
een drugsbestrijdingsexpert van het ministerie van BZK werd toegevoegd. Belangrijker is
echter dat civiele en militaire adviseurs in de staf zich samen voorbereiden op hun plaatsing
en als team functioneren. Nederland heeft in Uruzgan dan ook niet een aparte civiele en een
militaire missie die nauw samenwerken, maar burgers en militairen zijn samengebracht in één
geïntegreerde structuur. De activiteiten van de TFU werden in toenemende mate door de
commandant en de civiel vertegenwoordiger gezamenlijk aangestuurd. In 2008 is daarmee de
basis gelegd voor het onder civiele leiding plaatsen van het PRT in begin 2009.
34
Foto: Audiovisuele Dienst Defensie
De TFU is in 2008 beter in staat gebleken om door middel van een geïntegreerde aanpak bij
planning, uitvoering en nazorg duurzame resultaten te boeken. Het opstellen van het civil
assessment en de inzet van tribale expertise en (vrouwelijke) tolken bleken daarbij belangrijke
instrumenten, evenals de inzet van kleine vraaggestuurde projecten. Militaire planning gaat
hand in hand met politieke en tribale analyses. Dit heeft geleid tot een beter inzicht in het
voorziene gebied en de wensen en vaak zelfs steun van de bevolking. Door gewenste
projecten in een vroeg stadium op een geïntegreerde manier in kaart te brengen, kon het gat
gedicht worden tussen de fase waarin de opstandelingen konden worden verdreven en de
opbouw die daarop volgt. Zodra een nieuw gebied toegankelijk werd, brachten de
missieteams en de civiele staf vervolgactiviteiten in kaart. Daarmee konden snel projecten
worden gestart. Dit gebeurde ondermeer in Deh Rawod na Operatie Pathan Ghar in februari
2008 en na Operatie Tura Ghar eind 2008/begin 2009. Door bijvoorbeeld snel te beginnen met
de aanleg van irrigatiekanalen en stroomvoorziening, kon direct verbetering voor de
bevolking worden bereikt. Om meer specifieke behoeften van de bevolking in kaart te
brengen, worden vergaderingen belegd met stamoudsten en worden Afghaanse oplossingen
gezocht. Het werken op deze manier werpt zijn vruchten af en de zichtbaarheid van de
opbouwactiviteiten heeft als bijkomend effect dat in naburige gebieden draagvlak ontstaat
voor gelijksoortige operaties in hun gebied. Vergeleken met het begin van de Nederlandse
aanwezigheid in Uruzgan, bestrijkt de Afghaanse overheid nu een veel groter gebied en
bereikt zij een steeds groter deel van de bevolking.
(1) Sociale en economische sectoren
De balans tussen kortlopende, kleinschalige projecten en langdurige duurzame programma's
is in 2008 geleidelijk verschoven. Nationale programma's op het gebied van onderwijs
(EQUIP), gezondheidszorg en plattelandsontwikkeling begonnen op gang te komen en
behoefden gedurende de loop van het jaar steeds minder actieve inzet van Nederland, met
uitzondering van het onderwijsprogramma waarvoor intensieve aandacht nodig bleef.
35
Foto: Stakelbeek/FMAX
Zowel VN-organisaties als NGO's breidden hun activiteiten uit. Dit vergde echter meer van
het Afghaanse provinciaal bestuur, dat daartoe niet de capaciteit had. Op lokaal niveau waren
niet genoeg gekwalificeerde personen beschikbaar om de overheid de capaciteit te geven die
benodigd was om een eigen rol te spelen bij het aansturen van ontwikkeling en wederopbouw
in de provincie. In vervolg op deze constatering werd besloten extra capaciteit in te brengen
door middel van het toevoegen van een twaalftal Afghaanse experts aan het kantoor van de
gouverneur. Bovendien werd de coördinatie van de hulpinspanningen belangrijker maar ook
complexer door de welkome toename van het aantal donoren en ontwikkelingsorganisaties in
Uruzgan. Nederland ondersteunt UNAMA om op dit gebied een leidende rol te nemen in
samenwerking met de provinciale overheid, die uiteindelijk deze verantwoordelijkheid op
zich zal moeten nemen.
Tegen het einde van 2008 lagen de programma's op het gebied van de meest basale
levensvoorwaarden (gezondheidszorg, voedsel, onderwijs) op koers en kon vooruit worden
gekeken naar programma's die de basis moeten leggen voor duurzame economische groei
(landbouw, infrastructuur, energie, water).
(2) Bestuur en coördinatie
De capaciteit van het lokaal bestuur bleef in 2008 een belangrijk struikelblok voor de
vergroting van het vertrouwen van de bevolking in de eigen overheid. Uit onderzoek onder de
bevolking blijkt dat vooruitgang op het gebied van ontwikkeling en wederopbouw slechts in
beperkte mate wordt toegerekend aan de lokale overheid. De afgelopen periode is al fors
geïnvesteerd in de capaciteitsopbouw van het Afghaanse bestuur. Het zal echter moeilijk zijn
een kwalitatieve sprong voorwaarts te maken als het startkapitaal -gekwalificeerde, integere
ambtenaren- een spaarzame entiteit is. Het aantrekken van gekwalificeerde ambtenaren van
buiten de provincie is bovendien niet eenvoudig. De organisaties die betrokken zijn bij de
capaciteitsopbouw van het bestuur zullen nadrukkelijker dan voorheen de handen ineen
moeten slaan om aan deze sector een krachtige impuls te kunnen geven.
Daarnaast zijn transparantie en toezicht op de overheidsfinanciën van groot belang. Een goed
voorbeeld daarvan is het afstemmen van lijsten van onderwijzers die werkzaam zijn in de
provincie Uruzgan, met de lijsten van het ministerie van Onderwijs om 'spookleerkrachten' op
te sporen en het wegsluizen van salarisgelden tegen te gaan. Daarnaast stimuleert Nederland
36
samenwerking tussen deze spelers op bestuursgebied, zowel op lokaal, provinciaal als op
nationaal niveau. In samenspraak met lokale gemeenschappen worden programma's opgezet.
Zo worden de burgers nauwer bij het beleid betrokken en hebben zij inzicht in de middelen
die worden besteed. De kans op corruptie wordt dan kleiner. Wanneer bevoegdheden en
middelen direct vanuit het hoofdkantoor naar het veld worden gedelegeerd, wordt het risico
dat er geld blijft hangen in de tussenlagen verkleind. De bevolking krijgt hiermee direct
toezicht op de besteding ervan.
Verbetering van de kwaliteit van het bestuur vergt echter ook goede benoemingen. Lokale
informele machthebbers bleven gedurende 2008 achter de schermen invloed uitoefenen.
Benoemingen van lokale overheidsvertegenwoordigers vonden dan ook zelden plaats op basis
van merite, maar veeleer op basis van persoonlijke contacten en machtspolitieke
overwegingen. Het tribale evenwicht in de provincie dreigde daardoor van tijd tot tijd te
worden verstoord. Hoewel Nederland de aansturing van het lokale bestuur ten principale als
een Afghaanse aangelegenheid beschouwt, zag de TFU zich gedwongen een balans te zoeken
tussen de eigen Afghaanse verantwoordelijkheid en actieve Nederlandse bemoeienis waar
benoemingen schadelijk dreigden te zijn voor stabiliteit in de provincie. Zo heeft Nederland
zich meermalen op het hoogste niveau geïntervenieerd om een terugkeer van oud-gouverneur
Jan Mohammed Khan te verhinderen.
(3) Bedrijfsleven
Om economische ontwikkeling op duurzame basis mogelijk te maken, werd actief de
betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven aangezocht. Een missie van VNO/NCW in
de zomer van 2008 identificeerde een aantal gebieden met potentieel voor het bedrijfsleven.
Een eerste bedrijf is reeds met Nederlandse overheidssteun actief in Uruzgan op het gebied
van saffraanteelt. Om het bedrijfsleven bij te staan bij het ontplooien van activiteiten in
Afghanistan werd een subsidiefaciliteit gecreëerd. De veiligheidssituatie en het lage niveau
van economische ontwikkeling in de provincie Uruzgan vormen evenwel nog belangrijke
obstakels om het Nederlandse bedrijfsleven op significante schaal actief te krijgen in
Afghanistan in het algemeen en in Uruzgan in het bijzonder.
(4) Opbouw veiligheidsdiensten (politie en leger)
Nederland heeft gedurende 2008 aanzienlijk geïnvesteerd in de opbouw van het
politieapparaat. Hieraan lag het besef ten grondslag dat de politie een cruciale rol heeft te
spelen bij het duurzaam stabiliseren van de provincie. Het bestrijden van de opstandelingen is
daartoe onvoldoende. In gebieden waar de opstandelingen zijn verdreven, verwacht de
Afghaanse bevolking veiligheid en openbare orde. Op dit gebied zal de Afghaanse overheid
moeten aantonen dat zij betere diensten kan leveren dan de Taliban. Een professioneel en
goed uitgerust politieapparaat is daartoe een cruciale stap.
37
Foto: Stakelbeek/FMAX
De Afghaanse politie loopt daarbij nog altijd aanzienlijk achter op het Afghaanse leger. Daar
staat tegenover dat serieuze inspanningen om de politie te professionaliseren pas enkele jaren
later zijn begonnen dan de opbouw van het Afghaanse leger. In de beginfase kampte het
Afghaanse leger eveneens met grote problemen als desertie, fraude en gebrekkige loyaliteit en
status. Pas geleidelijk aan is daar een zekere mate van professionaliteit en aanzien voor in de
plaats gekomen. In Uruzgan is bij de Afghaanse politie een begin van deze ontwikkeling
waarneembaar. Agenten dragen hun uniform, zij zijn beter uitgerust, worden regelmatiger
betaald en de kwaliteit van de rekruten is verbeterd. Om dit proces voort te zetten, is nog veel
werk nodig. Daarbij is de kwaliteit van het Afghaanse leiderschap cruciaal, zowel in de
provincie als bij het ministerie van Binnenlandse Zaken in Kaboel.
(5) Justitie en Transitional Justice
De justitiesector in brede zin is nog uiterst zwak in Afghanistan, en in Uruzgan in het
bijzonder; zowel institutioneel als op het gebied van lokale capaciteit. De opstandelingen
maken effectieve rechtspraak tot een belangrijk punt in de eigen propaganda. Voor de lokale
bevolking is deze vorm van rechtspraak vaak sneller, betrouwbaarder en minder corrupt dan
de formele justitiële kanalen. Gedurende 2008 groeide de realisatie dat de justitiesector
dringend hervorming en ondersteuning nodig heeft. Nederland richtte zich in eerste instantie
op enkele infrastructurele projecten in de provincie, zoals de bouw van gevangenissen om de
leefomstandigheden van gevangenen te verbeteren. Programma's die structurele
ondersteuning en verbetering bieden van de brede rule of law sector bleken echter beperkt
voorhanden. Het versterken van de justitiële sector zal dan ook nog vele jaren vergen. Niet
alleen omdat grote tijdrovende investeringen noodzakelijk zijn, maar ook omdat hervorming
van het justitiële apparaat raakt aan belangrijke normen en waarden op het gebied van religie,
cultuur en identiteit. Zo zal een balans moeten worden gevonden tussen religieuze en
seculiere rechtspraak en tussen formele en informele systemen. Deze balans zal eerst en
vooral door de Afghanen zelf moeten worden gevonden.
Naast hervorming en versterking van de justitiële sector, benadrukte Nederland het belang van
Transitional Justice om in het reine te komen met de ernstige misdaden die zijn begaan in
Afghanistan gedurende drie decennia van conflict. De Afghaanse politieke wil om dit
onderwerp aan te pakken is echter beperkt en Nederland besloot in 2008 om een eerder
toegezegd bedrag voor het Afghan Reconstruction Trust Fund (ARTF) ten behoeve van de
justitiële sector terug te trekken om zijn onvrede over de beperkte voortgang op het gebied
van hervormingen en Transitional Justice kenbaar te maken.
38
(6) Drugsbestrijding
Het ontwikkelen van economische alternatieven is cruciaal om op de langere termijn de
papaverteelt tegen te gaan. Een goede start is gemaakt door de introductie van saffraan. De
distributie van voedselzaden en fruitbomen, het microkredietprogramma en diverse andere
landbouwactiviteiten van GTZ, DCU en anderen dragen hier eveneens aan bij. Ook het
opzetten van productieketens waardoor de waardevermeerdering plaats zal vinden in Uruzgan
zelf, zal een manier zijn om de economische diversificatie vorm te geven en een alternatief
inkomen te genereren. De ontwikkeling van alternatieven zal op zichzelf niet voldoende zijn
om de papaverteelt uit te bannen. Daartoe is ook implementatie van de andere elementen van
de Afghaanse drugsbestrijdingstrategie noodzakelijk, zoals voorlichting; versterking van
politie en justitie; interdictie en eradicatie. Ook zullen de relatieve marktprijzen van papaver,
alsmede de prijzen voor granen van grote invloed zijn.
4.3 Effect van de Nederlandse missie in Uruzgan
Om beter inzicht te verkrijgen in de resultaten die de Nederlandse missie in Uruzgan tot op
heden heeft bereikt voor de lokale bevolking heeft de Nederlandse ambassade te Kabul, mede
op basis van onderzoek van de eerdergenoemde Afghaanse organisatie TLO, deze in kaart
gebracht. Daarbij is de huidige situatie vergeleken met de situatie zoals beschreven in het civil
assessment van de zomer 2006 voorafgaand aan de ontplooiing van de Nederlandse missie.
TLO was eveneens betrokken bij het opstellen van dit civil assessment en was dus goed in
staat om te identificeren wat sindsdien is veranderd. Op basis van veelvuldige contacten met
de lokale bevolking in alle districten van de provincie is in de periode van eind 2008 tot begin
2009 een redelijk inzicht verkregen in de effecten van de missie.
In algemene zin wordt het beeld bevestigd dat over de afgelopen periode Uruzgan goede
voortgang heeft gemaakt op het gebied van veiligheid en wederopbouw. Dit kan in ieder geval
deels worden toegeschreven aan de Nederlandse aanpak gebaseerd op begrip van de lokale
situatie en maatwerk. De Afghaanse overheid blijft echter nog de zwakke schakel en vergt
nog aanzienlijke ondersteuning en verbetering voordat deze zelfstandig ontwikkeling,
veiligheid en stabiliteit kan garanderen. De belangrijkste overige bevindingen zijn als volgt:
- Veiligheid: In 2006 waren grote delen van de provincie niet toegankelijk voor de
Afghaanse overheid. Amerikaanse troepen probeerden in samenwerking met
Afghaanse troepen en milities de veiligheidssituatie te verbeteren. Het Afghaanse
leger en de politie hadden echter gezamenlijk niet meer dan enkele honderden slecht
getrainde en uitgeruste manschappen. De milities speelden een dominante rol, wat een
bron was van tribale spanningen.
Begin 2009 beschikte Uruzgan over een ANA brigade van ruim 1700 beschikbare
manschappen en was de politie op een geautoriseerde sterkte van 1309 agenten,
hoewel schattingen van het aantal daadwerkelijk inzetbare agenten lager ligt. Hoewel
de invloed van milities en semi-formele eenheden niet is verdwenen, is deze in
relatieve zin afgenomen.
De lokale bevolking heeft over het algemeen een relatief positieve indruk van het
Afghaanse leger. Klachten blijven bestaan over machtsmisbruik door de politie.
- De veiligheidssituatie in de provincie is begin 2009 merkbaar verbeterd in vergelijking
met 2006. Omdat het aantal veiligheidsincidenten geen betrouwbare indicator is van
de daadwerkelijke veiligheidssituatie is gekeken naar de mate waarin Afghaanse
overheidsvertegenwoordigers toegang hebben binnen de provincie.
Zo had de Afghaanse overheid in 2006 toegang tot 30-40% van het district Tarin Kowt
39
en begin 2009 tot 80%. In de districten Deh Rawod en Chora had de overheid slechts
toegang tot ongeveer 20% van het grondgebied, wat begin 2009 is gestegen naar
respectievelijk 90% en 50-60%. In de districten waar Nederland niet actief is, is de
bewegingsvrijheid nog zeer beperkt en niet wezenlijk veranderd sinds 2006.
- Wederopbouw: Op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg is in hoofdstuk 3 al
een overzicht gegeven van de resultaten op het gebied van constructie van scholen en
klinieken. Zo is het aantal functionerende scholen sinds 2006 ruim verdubbeld.
Inmiddels staan 43.000 kinderen ingeschreven voor lager onderwijs en 7.000 voor
middelbaar onderwijs, waarvan respectievelijk 4.100 en 260 meisjes. Inmiddels zijn er
1.480 mannelijke leraren en 45 leraressen in de provincie. Naast het formele onderwijs
volgen 3.670 leerlingen een versnelde opleiding omdat zij te oud zijn om nog in het
reguliere onderwijs in te stromen. Onder hen zijn 956 meisjes.
Hoewel dit nog geen reden tot tevredenheid is, betekent het een significante stap in het
conservatieve Uruzgan.
- Op het gebied van gezondheidszorg beschikt de provincie begin 2009 over 16
vrouwelijke professionele gezondheidswerkers (een arts; vier verpleegsters en 11
vroedvrouwen). Het medische personeel in de provincie is ruim verdubbeld tot 68
personen, waaronder voor het eerst twee chirurgen. Daarnaast zijn er 190
gemeenschapswerkers op het gebied van gezondheidszorg, waarvan 43 vrouwelijk.
Deze investering in mensen en middelen vertaalt zich in onder andere een stijging van
37% in 2006 tot 70% begin 2009 van het aantal kinderen dat in het eerste levensjaar is
ingeënt. Het percentage zwangere vrouwen dat tenminste enige vorm van antenatale
supervisie krijgt is gestegen van 45% naar 71% en het percentage bevallingen dat
onder medische begeleiding plaatsvindt is gestegen van 2,6% naar 12%.
- Bestuur: De kwaliteit van het Afghaanse bestuur blijft een obstakel in de ogen van de
bevolking. Hoewel de capaciteit van de lokale overheid sinds 2006 wel degelijk
significant is versterkt, ziet de lokale bevolking hier nog weinig van in de vorm van
overheidsdiensten. Verbeteringen in de lokale omgeving worden over het algemeen
toegeschreven aan de internationale presentie en niet aan de eigen overheid. Zolang de
provinciale overheid slechts over beperkte eigen middelen beschikt, zal het moeilijk
zijn de bevolking te overtuigen dat zij het eerste aanspreekpunt dient te zijn. Formele
representatieve organen, zoals de verkozen Provinciale Raad, ontbreekt het nog aan
werkelijke zeggenschap en spelen dan ook een marginale rol.
- Daarbij speelt mee dat de provinciale overheid nog altijd in belangrijke mate wordt
gedomineerd door tribale netwerken rond voormalig gouverneur Jan Mohammed
Khan, die zich op zijn beurt gesteund weet door Popalzai-netwerken die tot in hoge
regeringskringen in Kabul reiken.
- Tenslotte ondermijnt de wijdverspreide corruptie het vertrouwen van de bevolking in
de eigen overheid. Corruptie vormt daarnaast een belangrijke rem op ontwikkeling en
wederopbouw.
- Landbouw: de investeringen op het gebied van landbouw beginnen langzaam maar
zeker vruchten af te werpen. Uruzgan is vanouds een rurale provincie, waar conflict en
droogte tot een instorting van de landbouwproductie hadden geleid. Internationale
programma's op het gebied van distributie van zaden en fruitbomen en het aanbieden
van alternatieve gewassen als saffraan zijn over het algemeen goed ontvangen door de
lokale bevolking. Met deze programma's zijn alle districten van de provincie bereikt;
ook gebieden onder controle van de opstandelingen. Naast het verbeteren van de
lokale leefomstandigheden, tonen deze activiteiten dat de bevolking daadwerkelijk te
winnen heeft bij samenwerking met de Afghaanse overheid en de internationale
presentie. Taliban-commandanten van buiten de provincie werken dergelijke
40
distributies dan ook veelal tegen, terwijl lokale Taliban-aanhangers juist mee willen
werken.
- Ondersteuning van de landbouwsector vereist echter ook verbetering van de
infrastructuur in de provincie zodat gewassen naar de markten kunnen worden
gebracht. Rivieren dienen te worden gekanaliseerd om overstromingen tegen te gaan
en irrigatie mogelijk te maken. Ook op dit gebied is vooruitgang zichtbaar. De bouw
van bruggen en wegen heeft dorpen en gebieden ontsloten en inkomsten verhoogd. De
behoeften in Uruzgan zijn echter nog altijd groot.
41
Hoofdstuk 5. Afsluiting
Door deelname aan de ISAF-missie in Zuid-Afghanistan met de TFU (inbegrepen de
ondersteuning door de ATF, en de bijdragen aan de hoofdkwartieren van ISAF en RC-S),
draagt Nederland op substantiële wijze bij aan de inspanningen van de internationale
gemeenschap die tot doel hebben de veiligheid en stabiliteit in Afghanistan te bevorderen
en zodoende een omgeving te scheppen waarin civiele actoren wederopbouwactiviteiten
kunnen uitvoeren. Door deze bijdrage laat Nederland zien een betrouwbare bondgenoot te
zijn die de politieke wil en het vereiste militaire vermogen heeft om aan een dergelijke
complexe en uitdagende militaire operatie deel te nemen en dat gedurende een aantal jaren
vol te houden.
Tot op heden zijn de ervaringen van de TFU met het hanteren van het 3D-concept en het
toepassen van de principes van COIN positief. De gehanteerde inktvlekstrategie blijkt in de
praktijk de juiste keuze. De missie zal dan ook verder in deze richting worden
gecontinueerd. Behalve door het toepassen van een concept, gecombineerd met principes en
een strategie, wordt de voortgang van de missie in belangrijke mate bepaald door de inzet,
creativiteit, volharding en samenwerking van alle militairen en burgerspecialisten die in
Afghanistan werkzaam zijn. De ervaring van de TFU heeft geleerd dat vooruitgang de
nodige tijd vergt vanwege de complexiteit van de missie.
De Nederlandse aanpak in de provincie Uruzgan heeft in 2009 internationaal in de
belangstelling gestaan. Een belangrijke reden voor deze belangstelling was het feit dat
Uruzgan in 2008 een positieve uitzondering vormde in het zuiden van Afghanistan. Waar
de overige provincies te kampen hadden met een significante stijging van het aantal
geweldsincidenten, bleef een dergelijke stijging in Uruzgan uit en was zelfs sprake van een
lichte daling. Daarnaast kon goede vooruitgang worden geboekt op het gebied van
wederopbouw en ontwikkeling en kon de Afghaanse overheid de eigen reikwijdte in de
provincie merkbaar uitbreiden.
Bij de vraag welke lessen geleerd kunnen worden van de aanpak in Uruzgan en in hoeverre
deze lessen elders toepasbaar zijn, zijn twee belangrijke kanttekeningen te plaatsen. Ten
eerste zijn de ontwikkelingen in Uruzgan het resultaat van een samenspel van een aantal
factoren, dat wij niet altijd precies kunnen duiden. Zo is bijvoorbeeld de relatief gunstige
veiligheidsontwikkeling in de provincie mogelijk deels het gevolg van een strategische
keuze van de opstandelingen om zich op andere gebieden te richten. Het Nederlandse
optreden is één van de factoren die de ontwikkelingen in Uruzgan hebben bepaald, maar
een verandering in de overige externe factoren kan de geboekte vooruitgang weer deels
teniet doen.
Ten tweede is het Nederlandse 3D-beleid in principe niet uniek. Vrijwel alle partners
hanteren een combinatie van civiele en militaire middelen om te assisteren bij het
stabiliseren en ontwikkelen van Afghanistan., zij het onder verschillende benamingen als
"comprehensive approach", "whole of government approach" of "integrated approach".
De wijze waarop Nederland invulling geeft aan het 3D-beleid mag specifieke kenmerken
hebben, maar het algemene principe is gemeengoed geworden.
42
Daarbij valt een drietal elementen te ontwaren, waarvan de combinatie en de mate waarin
deze zijn doorgevoerd de Nederlandse missie kenmerken.
1. Investeren in kennis en begrip van de lokale omstandigheden. Vanaf het begin van
de missie heeft Nederland veel mensen, middelen en tijd geïnvesteerd in het
begrijpen van de context waarin de missie wordt uitgevoerd. Het conflict in
Afghanistan is complexer dan enkel een strijd tussen de Afghaanse regering en de
opstandelingen. Op lokaal niveau spelen etnische, tribale, economische, criminele
en machtspolitieke factoren een beslissende rol. Het aangaan van de militaire strijd
met de opstandelingen zonder begrip van deze achterliggende factoren leidt niet tot
een duurzaam resultaat en is soms zelfs contraproductief.
2. Een werkelijk geïntegreerde aanpak. Een effectief optreden in de context van het
zuiden van Afghanistan vraagt een zorgvuldige afstemming van civiele en militaire
middelen. Nederland heeft ervoor gekozen om daartoe militaire en civiele staf in
één organisatie te integreren en zelfs al in het voorbereidingstraject bijeen te
brengen. Hiermee wordt gewaarborgd dat civiele aspecten al in de planningsfase
van militaire operaties worden opgenomen en omgekeerd. Het onder civiele leiding
plaatsen van het PRT maakte deze aanpak zichtbaar, maar deze manier van werken
was al ruim voordien gangbare praktijk. Voorts strekt de geïntegreerde
samenwerking zich ook uit buiten Uruzgan; er is in Den Haag sprake van een
geïntegreerde interdepartementale aanpak; er bestaat verder een nauwe
samenwerking binnen de driehoek Kamp Holland, de Nederlandse ambassade en de
verschillende, bij de operatie betrokken, departementen in Den Haag.
3. Een bewuste keuze om te werken via Afghaanse structuren. Hoewel de Nederlandse
missie ook een instrumentarium heeft om snel zichtbare resultaten te
bewerkstelligen, heeft het zwaartepunt van de Nederlandse hulp altijd gelegen op
nationale programma's en het ondersteunen van het beleid van de Afghaanse
overheid. In een provincie als Uruzgan waar de lokale capaciteit uiterst beperkt is,
heeft Nederland het zich niet gemakkelijk gemaakt met deze aanpak. Vooruitgang
verliep aanzienlijk langzamer en moeizamer dan waarschijnlijk het geval was
geweest als voor andere kanalen was gekozen. Hardnekkig volhouden en een goed
samenspel tussen de missie in Uruzgan, de ambassade in Kaboel en de
departementen in Den Haag begint echter vruchten af te werpen. Programma's op
het gebied van onder andere onderwijs en gezondheidszorg vormen het begin van
een duurzame, structurele verbetering van de dienstverlening door de Afghaanse
overheid.
Veel van de belangstelling voor de Nederlandse missie in Uruzgan is uitgegaan naar de
civiel-militiaire samenwerking binnen de missie. Het is belangrijk te benadrukken dat deze
samenwerking rust op een zeer robuuste militaire basis. Zonder de significante militaire
capaciteiten die Nederland en de partnerlanden in Uruzgan hebben ingezet, was
vooruitgang op andere gebieden niet of nauwelijks mogelijk geweest. Zo is dankzij de inzet
van Amerikaanse en Australische special forces gedurende 2008 een significant aantal
commandanten van de opstandelingen gevangengenomen of uitgeschakeld. De problemen
die hier voor de opstandelingen uit voortvloeiden op het gebied van leiderschap en
coördinatie hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de relatief gunstige
veiligheidsontwikkelingen in de provincie.
De TFU heeft de haar opgedragen taken tot op heden op een professionele wijze
uitgevoerd. De positieve effecten van de TFU voor de Afghaanse bevolking werden in de
loop van 2008 meer zichtbaar. De situatie in delen van Uruzgan (de ADZ's) is verbeterd.
43
De Afghaanse autoriteiten hebben hun positie verbeterd, de invloed van de opstandelingen
is teruggedrongen, en de levenskwaliteit van en de economische situatie voor de bevolking
zijn verbeterd. Toch is de situatie nog fragiel en zijn de verworvenheden nog niet
onomkeerbaar.
Tot slot zijn door deelname aan ISAF door alle betrokken eenheden en civiele adviseurs
belangrijke operationele ervaringen opgedaan die de professionaliteit van de Nederlandse
krijgsmacht, en de samenwerking tussen de krijgsmacht en civiele specialisten en
organisaties, in lopende en toekomstige missies verder zullen vergroten.
44
Afkortingen
ADZ Afghan Development Zone
AIHRC Afghanistan Independent Human Rights Commission
ANA Afghan National Army
ANAP Afghan National Auxiliary Police
ANP Afghan National Police
ANSF Afghan National Security Forces
ARTF Afghanistan Reconstruction Trust Fund
ATF Air Task Force
BG Battle Group
BZ Buitenlandse Zaken
BZK Binnenlandse Zaken
CDS Commandant der Strijdkrachten
C-IED Counter - Improvised Explosive Device
CIMIC Civil Military Cooperation
CIVREP Civilian Representative
COIN Counter Insurgency
COMISAF Commandant ISAF
CSTC-A Combined Security Transition Command Afghanistan
DCU Dutch Consortium Uruzgan
DEA Drugs Enforcement Administration
DIAG Disarmament Illegal Armed Groups
DMP Defensie Materieelkeuze Proces
EQUIP Education Quality Improvement Program
EUPOL European Police
FAO Food and Agricultural Organization
FDD Focussed District Development
FEOU Fonds voor Economische Opbouw van Uruzgan
GSE Growing Sales Exchange
GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
HGIS Homogene Groep Internationale Samenwerking
HQ Head Quarters
IED Improvised Explosive Device
IDLG Independent Directorate for Local Governance
IO International Organisation
ISAF International Security Assistance Force
JTF C-IED Joint Task Force Counter - IED
KLPD Korps Landelijke Politie Diensten
LNV Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
MDG Millenium Development Goal
MoJ Ministry of Justice
MoU Memorandum of Understanding
MRTF Mentoring and Reconstruction Task Force
NAR Noord Atlantische Raad
NGO Non-Gouvernementele Organisatie
OEF Operation Enduring Freedom
OMF Opposing Militant Forces
OMLT Operational Mentoring and Liaison Team
OPCO Operationeel Commando
45
PDC Provincial Development Council
PMT Police Mentoring Team
POLAD Politiek Adviseur
PRT Provincial Reconstruction Team
QVP Quick Visability Project
RC-S Regional Command South
ROE Rules of Engagement
RTF Reconstruction Task Force
SG Secretaris Generaal
SVSG Speciale Vertegenwoordiger Secretaris Generaal
TFU Task Force Uruzgan
UNAMA United Nations Assistance Mission Afghanistan
UNDP United Nations Development Program
UNIFEM United Nations Development Fund for Women
UNODC United Nations Office on Drugs and Crime
WOCCU World Council of Credit Unions
Bijlage I: Aanloop naar de missie
In de Kamerbrief van 16 april 2004 (Kamerstuk 27 925, nr. 27) werd de Tweede Kamer
geïnformeerd dat de Noord-Atlantische Raad (NAR) akkoord ging met een herzien
operatieplan van de NAVO voor ISAF. Dit plan behelsde de stapsgewijze ontplooiing van
ISAF in verschillende regio's van Afghanistan en de gefaseerde overdracht van OEF naar
ISAF. Op 1 juli 2004 werd dit operatieplan van kracht.
In de Kamerbrief van 3 juni 2005 (Kamerstuk 27 925, nr. 177) werd de Tweede Kamer
geïnformeerd over het kabinetsbesluit een verdere bijdrage te leveren aan de stabilisering van
Afghanistan en de strijd tegen het internationale terrorisme. Tevens werd de Tweede Kamer
op de hoogte gesteld van de intentie van de NAVO om ISAF in de eerste helft van 2006 in
Fase III van het uitbreidingsproces te ontplooien in de zes zuidelijke provincies van
Afghanistan.
In de Kamerbrief van 16 juni 2005 (Kamerstuk 28 676, nr. 22) werd de Tweede Kamer
gemeld dat Nederland de mogelijkheden zou gaan onderzoeken om in samenwerking met het
Verenigd Koninkrijk (VK) en Canada, en mogelijk met andere partners, een bijdrage te
leveren aan de uitbreiding van ISAF naar het zuiden van Afghanistan. Nederland deed dit naar
aanleiding van het verzoek van de secretaris-generaal van de NAVO.
In de Kamerbrief van 22 december 2005 (Kamerstuk 27 925, nr. 193) werd de Tweede Kamer
op grond van Artikel 100 van de Grondwet geïnformeerd dat Nederland met een taakgroep
zou deelnemen aan ISAF in Uruzgan vanaf juni 2006 voor een periode van twee jaar. In de
brief werd gemeld dat Nederland verder een bijdrage zou leveren aan het regionale
hoofdkwartier in Kandahar (HQ RC-S) en in de periode november 2006 tot mei 2007 de
leiding over HQ RC-S op zich zou nemen.
In de Kamerbrief van 30 november 2007 (Kamerstuk 27 925, nr. 279) werd de Tweede Kamer
op grond van Artikel 100 van de Grondwet geïnformeerd over de voortgezette Nederlandse
bijdrage aan ISAF na 1 augustus 2008 voor opnieuw twee jaar.
Bijlage II: Kamerbrieven Afghanistan in 2008
· Brief over het overlijden van twee Nederlandse militairen (Kamerstuk 27 925, nr. 291 van
14 januari 2008)
· Brief met de regeringsreactie op het besluit van de Canadese regering om de overdracht
van gevangenen aan de Afghaanse regering tijdelijk op te schorten (Kamerstuk 27 925, nr.
293 van 29 januari 2008)
· Brief over de politiek-militaire strategie van de NAVO in Afghanistan (Kamerstuk 28 676
en 27 925, nr. 46 van 6 februari 2008)
· Stand van zakenbrief Afghanistan (Kamerstuk 27 925, nr. 295 van 15 februari 2008)
· Brief over de eigenvuurincidenten in de nacht van 12 op 13 januari 2008 (Kamerstuk 27
925, nr. 296 van 19 februari 2008)
· Brief over de veronderstelde deelname van Nederlandse grondtroepen of speciale
eenheden aan de operatie Enduring Freedom in Afghanistan in 2001 of 2002 (Kamerstuk
27 925, nr. 297 van 10 maart 2008)
· Brief over de nazorg voor militairen en over het Amerikaanse aanbod voor counter
insurgency opleidingen (Kamerstuk 27 925, nr. 298 van 20 maart 2008)
· Brief met de regeringsreactie op het rapport «Falling short, Aid Effectiveness in
Afghanistan» van de overkoepelende NGO ACBAR (Kamerstuk 27 925, nr. 300 van 3
april 2008)
· Brief met een reactie op de uitspraak van de Raad voor de Journalistiek inzake de klacht
van de minister van Defensie tegen de hoofdredacteur van het radioprogramma Argos
(Kamerstuk 27 925, nr. 301 van 8 april 2008)
· Brief over het overlijden van twee Nederlandse militairen (Kamerstuk 27 925, nr. 302 van
18 april 2008)
· Brief over het bezoek van de minister van BZ aan Kaboel, Tarin Kowt en Kandahar
(Kamerstuk 27 925, nr. 311 van 15 mei 2008)
· Brief over de aanschaf van Bushmaster-patrouillevoertuigen (Kamerstuk 27 925, nr. 313
van 10 juni 2008)
· Stand van zakenbrief Afghanistan (Kamerstuk 27 925, nr. 315 van 20 juni 2008)
· Brief over de gevolgen en details van de inhuur van civiele transporthelikopters in
Afghanistan (Kamerstuk 27 925, nr. 316 van 1 juli 2008)
· Brief inzake de voortgang Werkgroep Economische Wederopbouw Afghanistan
(Kamerstuk 27 925, nr. 317 van 1 juli 2008)
· Brief met de analyse van de CDS over eigenvuurincidenten (Kamerstuk 27 925, nr. 318
van 14 juli 2008)
· Brief met een appreciatie van de VN-cijfers over het aantal burgerslachtoffers (Kamerstuk
27 925, nr. 319, van 14 juli 2008)
· Brief over het overlijden van een Nederlandse militair (Kamerstuk 27 925, nr. 322 van 9
september 2008)
· Brief over de aanstelling van COMISAF als commandant van de Amerikaanse troepen in
Afghanistan (Kamerstuk 27 925, nr. 323 van 3 oktober 2008)
· Stand van zakenbrief Afghanistan (Kamerstuk 27 925, nr. 325 van 28 oktober 2008)
· Brief over de reactie van de minister van Defensie over de berichtgeving over de militaire
missie in Afghanistan in het NOS Journaal van zaterdag 22 november 2008 (Kamerstuk
27 925, nr. 326 van 28 november 2008)
· Brief over het overlijden van een Nederlandse militair (Kamerstuk 27 925, nr. 327 van 19
december 2008)
Bijlage III: Kaart provincie Uruzgan
Chora Khas Uruzgan
Deh Rawod
0 25 50 KM
Chahar Chineh
Camp Hadrian
Kamp Holland
Tarin Kowt