Ministerie van Economische Zaken
Antwoord op Kamervragen Winkeltijdenwet
8 september 2009 | brief | Winkeltijdenwet |
Wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog op inkadering van de
bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid
toe te kennen in verband met de toeristische aantrekkingskracht van
een gemeente - september 2009
1
Wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog op inkadering van de bevoegdheid
om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen in verband
met de toeristische aantrekkingskracht van een gemeente
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
1.0 Algemeen
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van verschillende
fracties over dit wetsvoorstel. De inhoud en de hoeveelheid van deze vragen bevestigen
dat de Winkeltijdenwet zowel in de Tweede Kamer, als daarbuiten, een grote
belangstelling geniet.
Voordat inhoudelijk op de vragen wordt ingegaan, wordt het volgende opgemerkt. Het
wetsvoorstel heeft tot doel het oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling in de
Winkeltijdenwet tegen te gaan. Het wetsvoorstel is er niet zonder meer op gericht het
aantal koopzondagen in te perken. Veel gemeenten zullen ook in de toekomst kunnen
voldoen aan de toerismebepaling. Bovendien tornt het wetsvoorstel niet aan de 12
koopzondagen die gemeenten kunnen instellen. De gemeenten, die nu met gebruik van de
toerismebepaling meer dan
12 koopzondagen toestaan, moeten met inachtneming van alle belangen bezien of ze dit
ook in de toekomst voort willen zetten. Het wetsvoorstel dient er toe gemeenten meer
houvast te bieden bij de beslissing of, en zo ja, op welke wijze gebruik kan worden
gemaakt van de toerismebepaling. Er wordt beoogd dat bij besluiten over de toepassing
van de toerismebepaling, naast economische belangen, ook andere, meer immateriële
belangen uitdrukkelijk in de afweging worden betrokken. Dit moet ertoe leiden dat
gemeenten bij besluiten over winkelopening op zondag een evenwichtige afweging van
alle daarbij betrokken (materiële én immateriële) belangen maken. Met het wetsvoorstel
wordt de decentrale uitvoering van de wet gehandhaafd. De beslissing over de toepassing
van de toerismebepaling blijft op gemeentelijk niveau en wordt ook niet onderworpen aan
een vorm van preventief of repressief centraal toezicht.
Een deel van de vragen heeft betrekking op de economische gevolgen van het
wetsvoorstel. Daarom heb ik het CPB gevraagd deze effecten in kaart te brengen. Het
CPB heeft geraamd wat de gevolgen zijn voor de omzet en de werkgelegenheid van de
detailhandel en voor het bruto binnenlands product en de werkgelegenheid in Nederland.
Het rapport is in de bijlage van deze nota opgenomen.
Daarnaast hebben de leden van verschillende fracties vragen gesteld over de feitelijke
toepassing van de Winkeltijdenwet door gemeenten. In het kader hiervan heeft Stratus,
een marktonderzoekbureau, een telefonische enquête afgenomen bij gemeenten. In deze
enquête werd onder andere gevraagd naar het aantal koopzondagen, het gebruik van de
2
toerismebepaling, beleidsconcurrentie tussen gemeenten, de aanwezigheid van
avondwinkels, knelpunten met betrekking tot de Winkeltijdenwet en het
handhavingsbeleid in de gemeenten. Er zijn in totaal 471 gemeenten en deelgemeenten
benaderd, waarvan 380 gemeenten de enquête hebben doorlopen. De 380 ondervraagde
(deel)gemeenten zullen in het vervolg van deze nota worden aangeduid als de
"ondervraagde gemeenten".
Mijn ministerie is voor de overige (deel)gemeenten zelf nagegaan of zij gebruik maken
van de toerismebepaling. De gegevens van Stratus en de aanvullende gegevens uit het
eigen onderzoek zijn input geweest voor het onderzoek van het CPB.
2.0 Evaluatie van de Winkeltijdenwet en huidige toepassing van de toerismebepaling
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom de evaluatie van de Winkeltijdenwet uit
2006 nog steeds niet is besproken met de Kamer. De leden van de PvdA-fractie vroegen
verder naar een reactie op de knelpunten en andere aandachtspunten die in dit rapport
naar voren zijn gebracht. In het rapport "Evaluatie Winkeltijdenwet, regels, ruimte en
rendement" uit 2006 wordt geconcludeerd dat de wet op hoofdlijnen goed functioneert.
Bij brief van 6 oktober 2006 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken
(Kamerstukken 2006/2007, 30800 XIII, nr. 8) het rapport aan de Tweede Kamer
toegestuurd. Daarbij is medegedeeld dat eventuele besluitvorming over dit rapport door
een nieuw kabinet zal worden verricht. Deze nieuwe besluitvorming ligt nu aan u voor, in
de vorm van dit wetsvoorstel. Een belangrijk aandachtspunt van de evaluatie is het
oneigenlijk gebruik van het toeristisch regime en de onduidelijkheid die dit begrip
veroorzaakt bij gemeenten. Dit wordt met dit wetsvoorstel aangepakt. Een ander
aandachtspunt is dat de Winkeltijdenwet tot schaalvergroting binnen de detailhandel heeft
geleid. Indien het wetsvoorstel tot minder zondagsopenstelling zal leiden, wordt ook dit
effect kleiner. De overige aandachtspunten uit het rapport, namelijk de ongelijke
concurrentieverhoudingen en het gebrek aan handhaving, worden door het wetsvoorstel
niet aangepakt. De ongelijke concurrentieverhoudingen komen volgens het rapport voort
uit het systeem van vrijstellingen en ontheffingen en het effect daarvan op een gelijk
speelveld. Het rapport stelt ook dat dit systeem het juist mogelijk maakt om maatwerk te
bieden voor specifieke gevallen. Een aanpassing van dit systeem zal al snel leiden tot
ongewenste beperkingen en wordt om deze reden niet voorgesteld. Tenslotte stelt het
rapport dat de handhaving te wensen overlaat. Tegelijkertijd blijkt dat veel gemeenten
wel een handhavingsbeleid hebben, hetzij in het algemeen, hetzij specifiek voor het
handhaven van de Winkeltijdenwet. Een extra aanpassing van het handhavingsbeleid
vind ik daarom niet nodig.
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar een reactie op de gegevens over de invloed
van koopzondagen op de omzet van winkeliers. In het Evaluatierapport van de
Winkeltijdenwet uit 2006 wordt aangegeven dat uit onderzoek blijkt dat in bepaalde
branches de omzet is toegenomen sinds de winkeltijden in 1996 verruimd zijn. Het
rapport geeft ook aan dat deze omzetstijging deels gerelateerd was aan de verruiming van
de winkeltijden, maar dat dit niet precies toe te wijzen was. Daarnaast hebben winkeliers
in het onderzoek aangegeven of zij dachten dat de omzet zou stijgen als de winkeltijden
verruimd zouden worden. Daarbij dachten grote ondernemingen vaker dan kleine
ondernemingen dat de omzet hierdoor zou toenemen. Uit het CPB-rapport blijkt dat het
wetsvoorstel een beperkte invloed zal hebben op de omzet van de detailhandel als geheel,
vanwege de minimale impuls (het aantal uren dat de winkels minder open zullen zijn als
3
percentage van het totaal aantal uren dat alle winkels in Nederland per jaar open zijn) van
het wetsvoorstel.
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar een update van de gegevens die worden
gepresenteerd in het rapport dat is opgesteld naar aanleiding van de evaluatie. Een
complete update van het evaluatierapport vind ik niet nodig. Deze gegevens zijn nog
voldoende actueel.
Deze leden vroegen naar de definitie van avondwinkel. De Winkeltijdenwet kent geen
definitie van avondwinkel. Het begrip 'avondwinkel' wordt meestal gebruikt in relatie tot
artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet. Uit deze bepaling blijkt dat het gaat om
winkels die op zondag vanaf 16.00 uur geopend zijn en waarin uitsluitend of
hoofdzakelijk eet- en drinkwaren worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als
bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
Ook vroegen zij hoeveel gemeenten een zondagopenstelling op grond van de
toerismebepaling kennen, en bovendien avondwinkels hebben. Van de 380 door Stratus
ondervraagde gemeenten hebben 33 gemeenten een zondagsopenstelling op grond van de
toerismebepaling en daarnaast ook een avondwinkel.
De leden van de PvdA-fractie vroegen verder hoeveel gemeenten 12 koopzondagen en
avondwinkels hebben. Van de ondervraagde gemeenten hebben 43 gemeenten 12
koopzondagen en avondwinkels.
Deze leden vroegen vervolgens hoeveel gemeenten vrijstelling hebben verleend voor
avondwinkels die alleen op zondag open zijn. Van de ondervraagde gemeenten hebben 6
gemeenten ontheffing verleend voor avondwinkels die alleen op zondag open zijn.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ook of er sprake is van oneigenlijk gebruik van de
avondwinkelvrijstelling. Het is mij niet bekend dat er sprake is van oneigenlijk gebruik
van de avondwinkelvrijstelling. De avondopenstelling is gebaseerd op de specifieke
regeling die de avondverkoop op zondag regelt (artikel 3, vierde lid). Deze bestaat naast
de algemene regeling die gemeenten toestaat maximaal twaalf zondagen vrijstelling van
het verbod op winkelopening op zondag te verlenen (artikel 3, eerste lid). De regeling
met betrekking tot avondwinkels is door middel van het amendement Van Zuijlen
(Kamerstukken II 1995/96, 24226, nr. 12) opgenomen in de Winkeltijdenwet. In de
toelichting op het amendement staat uitdrukkelijk dat winkels die op zondag ontheffing
hebben ten behoeve van avondverkoop, op werkdagen niet voor 16.00 uur gesloten
hoeven te zijn. Door de verruiming van de winkeltijden in 1996 en het gegeven dat
openstelling op zondagavond kan worden gecombineerd met de algemene openingstijden
op werkdagen is het onderscheid tussen de avondwinkels en 'gewone' winkels vervaagd.
Dit betekent echter niet dat sprake is van oneigenlijk gebruik.
De leden van de PvdA-fractie vroegen in welke mate er sprake is van regionale
concurrentie tussen de gemeenten. Van de gemeenten, die ondervraagd zijn, heeft 11%
bij het vaststellen van het aantal koopzondagen rekening gehouden met de koopzondagen
in omliggende gemeenten. Ongeveer 33% van deze gemeenten zorgt ervoor geen
zondagsopening te hebben als de omliggende gemeenten zondagsopenstelling hebben.
Ongeveer een gelijk deel van de gemeenten zorgt ervoor dat de zondagsopenstelling juist
wel plaats vindt op dezelfde dag als de omliggende gemeenten.
Deze leden vroegen voorts welke gemeenten hebben aangegeven niet uit de voeten te
kunnen met de mogelijkheden die het Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet biedt. Ook
vroegen de leden welke knelpunten deze gemeenten hebben aangegeven. De volgende
ondervraagde gemeenten hebben aangegeven problemen met het Vrijstellingenbesluit te
hebben: Amsterdam Noord, Amsterdam Oud-West, Beek, Bergen op Zoom, Best,
Bodegraven, Coevorden, De Ronde Venen, Enschede, Gaasterlân-Sleat, Helden, Leiden,
Lelystad, Maasbree, Nuth, Oosterhout, Roosendaal, Rotterdam Delfshaven, Soest,
4
Venray, Zaltbommel en Zoetermeer. Zij gaven aan problemen te hebben met de afweging
of een winkel daadwerkelijk voldoet aan de criteria, de handhaving van het
winkeltijdenbeleid en de onduidelijkheden over het Vrijstellingenbesluit.
Verder vroegen zij of de cijfers uit 2006 over de weerstand tegen de verdere verruiming
van de zondagsopenstelling nog actueel zijn. De leden vroegen daarnaast hoe deze cijfers
te zien zijn in relatie tot cijfers van latere datum. Ik beschik niet over cijfers van latere
datum.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoeveel gemeenten op welke manier tot het
besluit zijn gekomen om gebruik te maken van de toerismebepaling. Deze leden vroegen
verder of deze gemeenten een beargumenteerd besluit hebben genomen en of de regering
een overzicht kan verschaffen van de gehanteerde argumenten die duidelijk maken dat er
sprake is van een toeristisch gebied. Van de gemeenten die hebben aangegeven gebruik
te maken van de toerismebepaling geeft ongeveer 66% van de ondervraagde gemeenten
aan voor het toeristisch regime te hebben gekozen, vanwege een gebied met een
specifieke toeristische aantrekkingskracht in de gemeente, bijvoorbeeld een camping,
een museum of een dierentuin. Ongeveer 33% van de ondervraagde gemeenten gaf (ook)
aan voor het toeristisch regime gekozen te hebben vanwege de omvang van het toerisme.
Een enkele ondervraagde gemeente noemde (ook) een specifiek evenement waarvoor het
toeristisch regime werd ingesteld.
Deze leden vroegen verder hoe deze gemeenten over Nederland zijn verdeeld. De
gemeenten zijn gelijk over Nederland verdeeld. Het is niet zo dat in sommige gebieden in
Nederland meer gebruik wordt gemaakt van het toeristisch regime. Kustgemeenten
maken er bijvoorbeeld soms wel en soms geen gebruik van. Hetzelfde geldt voor de
grensgemeenten.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of een beknopt helder overzicht gegeven kan
worden van de wijzigingen ten opzichte van de huidige mogelijkheden die de
Winkeltijdenwet biedt als het gaat om zondagen en extra openstellingen. Het
wetsvoorstel heeft het doel om de bevoegdheid om in verband met toerisme
uitzonderingen te maken op het verbod om op zondag winkels te openen nader in te
kaderen. Het wetsvoorstel bevat dan ook alleen wijzigingen met betrekking tot deze
toerismebepaling. Zo moet er op grond van het wetsvoorstel sprake zijn van substantieel
toerisme, moet de gemeente in ieder geval een aantal belangen, zoals de werkgelegenheid
en economische bedrijvigheid, de zondagsrust, de leefbaarheid, veiligheid en de openbare
orde in de besluitvorming meenemen, moet het besluit vergezeld gaan van een toelichting
en is beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven mogelijk. De andere
redenen om op zondagen openstelling toe te staan, worden door het wetsvoorstel niet
gewijzigd.
Ook vroegen deze leden welke veranderingen worden doorgevoerd en wat daarvan het
effect is op kleine, middelgrote en grote gemeenten. In het antwoord op de vorige vraag
ben ik al ingegaan op de wijzigingen die worden doorgevoerd. De grootte van de
gemeente is niet doorslaggevend. De effecten zullen vooral merkbaar zijn bij gemeenten,
die nu met gebruik van de toerismebepaling meer dan 12 koopzondagen toestaan, en
onder het wetsvoorstel geen gebruik meer kunnen maken van de toerismebepaling. Dit
kunnen grote, middelgrote en kleine gemeenten zijn.
De leden van de PvdA-fractie vroegen welke nieuwe handelingen gemeenten moeten
verrichten. Gemeenten dienen onder de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van het
toeristisch regime eerst vast te stellen of er in hun gemeente sprake is van toeristische
aantrekkingskracht en of de toeristische aantrekkingskracht autonoom en substantieel is.
De gemeenteraad is dan bevoegd, maar niet verplicht deze bepaling toe te passen. De
5
concrete toepassing van de toerismebepaling vereist een afweging van de daarbij
betrokken belangen. De gemeente die de toerismebepaling toepast, wordt verplicht in
ieder geval de volgende belangen in zijn afweging te betrekken: de belangen van de
lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de zondagsrust, de
leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente. Voor de meeste
gemeenten die nu al gebruik maken van het toeristisch regime of overwegen dit te
gebruiken, betekent dit dat de beoordeling opnieuw moet worden uitgevoerd en wel aan
de hand van de in dit wetsvoorstel voorgestelde criteria. De gemeenten dienen het besluit
van een toelichting te voorzien. De toelichting moet een motivering bevatten dat wordt
voldaan aan de voorwaarden uit de toerismebepaling en inzicht geven in de meegewogen
belangen. Ook moet duidelijk worden op welke wijze deze belangen in de afweging zijn
betrokken.
3.0 Aanleiding voor het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie gaven aan waarde te hechten aan een Winkeltijdenwet die
voor alle betrokken partijen relevant is en onzekerheid voor ondernemers over
winkeltijden ook in de toekomst zoveel mogelijk wegneemt. Met name MKB-Nederland
heeft kritiek geuit op de houdbaarheid van de Winkeltijdenwet voor de toekomst. De
leden vroegen hoe de regering deze kritiek beoordeelt en of de regering het hen eens is
dat wijzigingen in de wet mede in het licht van toekomstige houdbaarheid moeten
worden bezien, alsmede hoe dit argument in het wetsvoorstel is meegewogen. Het
wetsvoorstel dient er toe gemeenten meer houvast te bieden bij de beslissing of, en zo ja,
op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de toerismebepaling. Met het
wetsvoorstel wordt beoogd dat bij besluiten over de toepassing van de toerismebepaling,
naast economische belangen, ook andere, meer immateriële belangen uitdrukkelijk in de
afweging worden betrokken. Dit moet ertoe leiden dat gemeenten bij besluiten over
winkelopening op zondag meer rekening houden met de mogelijke negatieve effecten op
andere belangen in de directe omgeving van de winkels. Door gemeenten meer houvast te
bieden bij de beslissing of, en zo ja, op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de
toerismebepaling wordt beoogd dat de besluitvorming zorgvuldiger zal geschieden. Ook
de belangenafweging en motivering die gemeenten moeten maken, moeten hiertoe leiden.
Een zorgvuldige besluitvorming zal leiden tot meer zekerheid en houdbaarheid.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of het feit dat het toenemend aantal koopzondagen
in Nederland de belangrijkste reden is voor de wetswijziging, betekent dat het aantal
koopzondagen niet verder mag toenemen of dat de regering bedoelt dat het aantal
koopzondagen hoe dan ook terug moet worden gebracht. Beide interpretaties zijn onjuist.
Het wetsvoorstel heeft tot doel het oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling in de
Winkeltijdenwet tegen te gaan. Hiertoe moeten gemeenten een meer zorgvuldige en
bewuste afweging maken ten aanzien van de winkelopening op zondag. Het wetsvoorstel
is er niet op gericht het aantal koopzondagen zonder meer in te perken.
De regering geeft aan, zo merkten de leden van de PvdA-fractie op, dat er een
'toegenomen druk' is om over te gaan tot ruimere zondagsopening. Zij vroegen zich af
waarop deze uitspraak is gebaseerd, wie druk uitoefent op wie en of de regering hier
cijfers over kan verschaffen. Uit onderzoek is gebleken dat 76 van de ondervraagde
gemeenten druk tot sterke druk ervaren van winkeliers of belangenorganisaties binnen
hun gemeente als het gaat om verruiming of het terugbrengen van het aantal
koopzondagen. Dit is 20 % van de ondervraagde gemeenten.
6
De leden van de SP-fractie vroegen of dit wetsvoorstel de beoogde verduidelijking van de
criteria voor het gebruik van de toerismebepaling zou brengen. Sinds de invoering van de
Winkeltijdenwet is er veel discussie over de interpretatie van artikel 3, derde lid,
onderdeel a, van die wet (de 'toerismebepaling') geweest. De laatste jaren is al meer
duidelijkheid gebracht door antwoorden op vragen van de Tweede Kamer, alsmede door
enkele rechterlijke uitspraken. Met de nadere inkadering van de toerismebepaling wordt
tegemoet gekomen aan de signalen dat meer duidelijkheid gewenst is over de
toerismebepaling. Er is echter voor gekozen om geen kwantitatieve criteria in het
wetsvoorstel op te nemen die aangeven wanneer er sprake is van substantieel toerisme.
Toerisme kent vele verschijningsvormen en richt zich op velerlei typen bestemmingen en
attracties. Het in één definitie vangen van de toeristische variëteit en het op basis daarvan
formuleren van een aantal kwantitatieve criteria zou niet leiden tot het gewenste
onderscheid tussen eigenlijk en oneigenlijk gebruik. De beoordeling of een gemeente
voldoet aan de toerismebepaling vraagt om lokaal maatwerk. Het is daarom de
gemeenteraad die beoordeelt of sprake is van substantieel toerisme zonder dat daar
"harde" criteria voor zijn vastgelegd.
De leden van de VVD vroegen wat voor de regering oneigenlijk gebruik is. Bij
oneigenlijk gebruik gaat het om een ruimer gebruik van de bevoegdheid om vrijstelling
of ontheffing te verlenen in verband met toerisme in de gemeente dan de wetgever, gelet
op de redactie, systematiek en wetsgeschiedenis van de Winkeltijdenwet, voor ogen heeft
gestaan.
Deze leden vroegen ook wat de definitie van zondagsrust is. Het begrip zondagsrust
wordt in de wetgeving niet gedefinieerd. Zondagsrust kan in het algemeen omschreven
worden als het zich op zondag onthouden van wekelijkse bezigheden. Het begrip heeft
zowel een godsdienstige, als een sociale component.
De leden van de VVD-fractie meenden dat winkelen voor veel mensen ook een vorm van
zondagsrust is. Zij gaven aan de mening van de Raad van State, dat het cijfermateriaal uit
eerder genoemde evaluatie dit niet voldoende motiveert, te delen. Zij vroegen waar de
regering dit op baseert. De Raad van State stelt dat het gepresenteerde cijfermateriaal
onvoldoende steun geeft voor de opvatting dat de toerismebepaling steeds vaker en
ruimer wordt toegepast. De memorie van toelichting is naar aanleiding van dit advies
aangevuld met cijfermateriaal uit andere onderzoeken waaruit blijkt dat de
toerismebepaling steeds vaker wordt benut. Deze onderzoeken laten onmiskenbaar een
trend zien in de richting van een sterke toename van winkelopening op zondag in de
laatste tien jaren. De Raad van State verwijst in haar advies tevens naar het
evaluatierapport uit 2006, waaruit blijkt dat 7 procent van de consumenten het om
geloofsredenen vervelend vindt dat winkels op zondag open zijn. Zoals ik bij het vorige
antwoord heb aangegeven, wordt de behoefte aan zondagsrust echter niet uitsluitend door
een religieuze achtergrond verklaard. Er zijn ook mensen die om andere redenen behoefte
hebben aan een maatschappelijk rustpunt in de week.
Als eerste aanleiding voor het wetsvoorstel, zo vervolgden de fractieleden van de VVD,
wordt genoemd het toenemende aantal koopzondagen. De cijfers uit de Evaluatie
Winkeltijdenwet 2006 spreken dit tegen, slechts 3 % van de gemeenten hanteren het
meest ruime gebruik van de toerismebepaling. De fractieleden van de VVD vroegen als
het dan al zo is, welk kwaad daar dan in schuilt. Het wetsvoorstel heeft tot doel het
oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling tegen te gaan. Het wetsvoorstel is er niet op
gericht het aantal koopzondagen zonder meer in te perken.
De fractieleden van de VVD vroegen ook of de gemeenten dan niet meer bekwaam zijn
om dit te bepalen. Met dit wetsvoorstel wordt de decentrale uitvoering van de wet
7
gehandhaafd. De beslissing over de toepassing van de toerismebepaling blijft dan ook op
gemeentelijk niveau rusten. Evenmin wordt de toepassing van deze bevoegdheid
onderworpen aan een specifieke vorm van centraal toezicht. Ik acht de gemeenten zeer
wel in staat deze beslissing te nemen.
De leden van de VVD-fractie vroegen voorts waaruit blijkt dat belangen kwetsbaar zijn.
De economische belangen vormen vaak het beginpunt van de overweging en zijn goed
vertegenwoordigd in het lokale politieke debat. Dit geldt vaak in veel mindere mate voor
de andere belangen. Dit beeld wordt ondersteund door de bestudering van de
Winkeltijdenverordeningen van 10 van de 33 gemeenten die ten tijde van het opstellen
van het wetsvoorstel op elke zondag winkelopening toestaan. Hieruit kwam naar voren
dat deze toelichtingen in het algemeen summier zijn en zich beperken tot de constatering
dat is voldaan aan het wettelijke criterium dat sprake is van autonoom toerisme in de
gemeente. Deze toelichtingen geven geen blijk van een ruimere afweging, waarbij ook
andere, meer immateriële belangen worden betrokken.
De leden van de VVD-fractie gaven verder aan dat er wordt gesproken over toegenomen
druk om over te gaan tot ruimere zondagsopening en vroegen waar die druk uit bestaat en
welke partijen deze druk ervaren. Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik naar
het antwoord bij eenzelfde vraag van de leden van PvdA-fractie.
De leden van de fractie van D66 zagen geen overtuigende en sluitende argumentatie
waarom het openstellen van winkels op zondagen de zondagsrust verstoort van diegene
die niet van de gelegenheid tot winkelen of werken gebruik willen maken. Daarnaast kan
niet worden aangegeven waarom de openstelling van winkels op zondag, anders dan op
maandag of bijvoorbeeld dinsdag, een gevaar is voor openbare orde en veiligheid,
alsmede de leefbaarheid zal verminderen. Deze leden wilden hierop van de regering een
nadere toelichting. Het uitgangspunt van de Winkeltijdenwet is dat winkels op zon- en
feestdagen gesloten moeten zijn. De toerismebepaling biedt de mogelijkheid voor
uitzonderingen. De regering wil oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling tegengaan.
Deze leden zagen juist een verbetering van leefbaarheid wanneer ondernemers naar wens
op zondag kunnen werken en daarmee hun economische positie versterken. Voorts
stelden deze leden dat burgers beter in staat moeten worden gesteld een evenwicht te
brengen tussen privé en werk, gezien de tijd voor de aankopen die zij moeten doen,
beperkt is vanwege de werkweek die doorgaans van maandag tot en met vrijdag is
georganiseerd. Deze leden vroegen aan de regering een onderbouwing waarom zij hen
deze vrijheid met hun voorstel wil misgunnen. Met dit wetsvoorstel wordt alleen het
oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling door gemeenten tegengegaan.
De leden van de D66-fractie vroegen de regering ook om met een onafhankelijke recente
studie te onderbouwen welke problemen er precies leven ten aanzien van de verstoring
van de zondagsrust. Eenzelfde recente studie zouden deze leden graag tegemoet zien ten
aanzien van de leefbaarheid, openbare orde en veiligheid. Het Evaluatierapport over de
Winkeltijdenwet gaat op deze thema's in.
4.0 Decentrale uitvoering van de wet
De leden van de CDA-fractie vroegen op welke manier er rekening is gehouden met de
belangen van de gemeenten bij de totstandkoming van het wetsvoorstel. In het
voorliggende wetsvoorstel wordt de decentrale uitvoering van de wet gehandhaafd. De
beslissing over de toepassing van de toerismebepaling blijft op gemeentelijk niveau en
wordt ook niet onderworpen aan een vorm van preventief of repressief centraal toezicht.
8
De leden van de PvdA-fractie stelden dat het cruciaal is dat binnen een gemeente, dus
decentraal, overleg plaatsvindt over de wenselijkheid van extra openstelling op zondagen.
Een referendum is daarvoor een goed instrument. De leden gaven aan dat de reden voor
(extra) zondagopenstelling, duidelijk beargumenteerd en gecommuniceerd dient te
worden, maar minder belangrijk is dan een groot draagvlak. Zij vroegen of daarmee de
toerismebepaling niet overbodig is. Gemeenten dienen een zorgvuldige afweging te
maken. Of gemeenten daar een referendum voor willen gebruiken, is aan de gemeenten
zelf om te bepalen.
Deze leden vroegen voorts bij wie de bevoegdheid om de toerismebepaling toe te passen
berust bij gemeenten die stadsdelen of deelgemeenten kennen. De bevoegdheid om
vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen, berust op grond van
artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet bij de gemeenteraad. Een
gemeentebestuur kan op basis van artikel 87 van de Gemeentewet deelgemeenten
instellen, alsmede een deelgemeentebestuur, waaraan de behartiging van een aanzienlijk
deel van de belangen van de deelgemeente wordt opgedragen. Behoudens een beperkt
aantal uitzonderingen kan de gemeenteraad op grond van artikel 156 van de
Gemeentewet zijn bevoegdheden overdragen aan een deelraad, tenzij de aard van de
bevoegdheid zich daartegen verzet. Indien deelgemeenten zijn ingesteld, kan de
gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de
Winkeltijdenwet overdragen aan de deelraden van die deelgemeenten, de gemeenteraad
kan deze bevoegdheid echter ook zelf houden. Ingeval van delegatie aan een
deelgemeentebestuur heeft de gemeenteraad als hoogste gemeentelijk orgaan zelf
uitdrukkelijk besloten dat binnen de gemeente verschillende juridische regimes
gaan gelden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen vervolgens bij wie de eindbevoegdheid berust als
de bevoegdheid op grond van artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet door
de gemeenteraad is overgedragen aan een deelraad. Voorts vroegen zij of een
deelgemeente 'overruled' kan worden door de centrale gemeente. De uitoefening van de
bevoegdheid ligt in het geval de bevoegdheid door de gemeenteraad is overgedragen in
de eerste plaats bij de deelraad. De gemeenteraad heeft echter wel mogelijkheden om de
toepassing van de bevoegdheid door deelraden te beïnvloeden en in voorkomend geval te
'overrulen'. Zo is de gemeenteraad bevoegd om besluiten van deelraden te schorsen en te
vernietigingen (artikel 87a, eerste lid, van de Gemeentewet). Bij de verordening waarbij
de deelraad is ingesteld, kunnen andere regelingen over toezicht worden getroffen, zoals
de bevoegdheid om besluiten van deelraden aan goedkeuring te onderwerpen (artikel 87a,
tweede lid, van de Gemeentewet). Ook kan de gemeenteraad beleidsregels stellen ten
aanzien van de wijze waarop de bevoegdheid door de deelraden wordt
uitgeoefend (artikel 10:16 van de Algemene wet bestuursrecht). De gemeenteraad kan ten
slotte de bevoegdheid aan zich trekken door de verordening waarbij hij de bevoegdheid
aan de deelraden heeft overgedragen op dit punt te wijzigen. Een delegatiebesluit kan
worden ingetrokken (artikel 10:18 van de Algemene wet bestuursrecht).
De leden van de PvdA-fractie vroegen verder hoe de bevoegdheid ligt in gemeenten die
een indeling in wijken kennen. Indien geen sprake is van deelgemeenten, heeft indeling
van de gemeente in wijken slechts praktische betekenis en leidt dit niet tot een wijziging
in de verdeling van bevoegdheden binnen de gemeente. De bevoegdheid op grond van
artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet blijft dan dus bij de gemeenteraad
berusten.
Deze leden vroegen ook welke knelpunten gemeenten hebben gemeld met betrekking tot
de toerismebepaling. Een aantal gemeenten heeft aangegeven dat zij de
toepassingscriteria voor de huidige toerismebevoegdheid niet helder vinden. Dit is ook
9
een knelpunt dat gemeenten in het kader van de evaluatie van de Winkeltijdenwet in 2006
(Kamerstukken II 2007/07 30800 XIII, nr. 8) hebben gemeld. Een van de doelstellingen
van dit wetsvoorstel is die criteria nader te duiden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar een kwalificatie van het initiatiefvoorstel in
de Amsterdamse gemeenteraad dat voorziet in een volledige zondagopenstelling in
geheel Amsterdam. Bedoeld initiatiefvoorstel geeft aan dat in de huidige Winkeltijdenwet
staat dat, om te vallen onder het toeristisch regime, een deel van de gemeente gericht
moet zijn op toerisme. De initiatiefnemers zijn van mening dat dit in Amsterdam aan de
hand is en dat de wet dus de mogelijkheid biedt om in geheel Amsterdam de winkeltijden
op de zondag geheel vrij te geven in het gehele jaar. Om dit te bewerkstelligen, stellen de
initiatiefnemers voor dat de bevoegdheid aangaande de winkeltijden hiertoe wordt
aangepast, zodat in heel Amsterdam het toeristisch regime geldt dat de
zondagopenstelling mogelijk maakt. Zij vragen het College van burgemeester en
wethouders met een voorstel te komen om de verordening op deze wijze aan te passen.
De besluitvorming over koopzondagen ligt op grond van de Winkeltijdenwet bij de
gemeenten. De gemeente dient te beoordelen of koopzondagen wenselijk zijn, mede in
het licht van de specifieke lokale omstandigheden. Deze gemeentelijke besluiten worden
democratisch genomen en kunnen worden onderworpen aan rechterlijke controle. Ik heb
dan ook geen oordeel over het initiatiefvoorstel dat voorligt in Amsterdam.
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts of alle winkels in Amsterdam
ondersteunend zijn aan het toerisme van substantiële omvang. Ook vroegen zij of alle
belangen in dit initiatiefvoorstel zijn gewogen op de manier die het wetsvoorstel beoogt.
Ik beschik niet over de informatie om te kunnen beoordelen of alle winkels in Amsterdam
ondersteunend zijn aan het toerisme van substantiële omvang. Juist daarom is ervoor
gekozen om de besluitvorming over koopzondagen bij de gemeenten neer te leggen. Het
initiatiefvoorstel gaat uit van de huidige situatie en de nu geldende Winkeltijdenwet. De
belangen die in het wetsvoorstel staan genoemd, hoeven nu nog niet te worden
meegewogen op de wijze als in het wetsvoorstel voorzien.
De leden van de PvdA-fractie vroegen de regering in te gaan op de brief die de steden
Amsterdam, Rotterdam en Den Haag op 16 januari 2009 hebben gestuurd aan de Vaste
Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer. Ook vroegen zij of de
regering in kan gaan op de brief van de gemeente Rotterdam van 3 december 2008. In
reactie op deze brieven kan ik het volgende aangeven. Allereerst wil ik nogmaals
benadrukken dat de werkgelegenheid en de economische ontwikkeling in het
wetsvoorstel uitdrukkelijk als belangen genoemd worden die gemeenten zelf in hun
afweging moeten betrekken. Uit het onderzoek van het CPB is gebleken dat de effecten
op de werkgelegenheid en het BBP in Nederland als geheel zeer beperkt zullen zijn. Met
betrekking tot de autonomie van de lokale overheden kan worden opgemerkt dat de
besluitvorming over koopzondagen op grond van de Winkeltijdenwet bij de gemeenten
zelf ligt. Het wetsvoorstel verandert niets aan het feit dat het nog steeds aan de gemeente
is deze afweging te maken. Het wetsvoorstel geeft alleen aan welke belangen in ieder
geval door de gemeente bij deze afweging moeten worden meegewogen. De voorwaarde
dat de winkelopening ondersteunend is aan autonoom toerisme met een substantiële
omvang blijft echter ook voor alle gevallen gelden. Een inschatting van de lasten is
moeilijk te maken. Gemeenten hebben zelf invloed op de kosten, omdat gemeenten een
grote mate van vrijheid is gelaten ten aanzien van de inrichting van het
besluitvormingsproces en de invulling van de nadere eisen. De lasten zullen daardoor per
gemeente verschillen. Wel is duidelijk dat deze uitvoeringslasten zich slechts eenmalig of
incidenteel zullen voordoen.
10
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie merk ik op dat
ik de beroepsprocedure zeker niet zie als een 'bestuurlijk wangedrocht'. Integendeel, een
beroepsprocedure is een extra waarborg voor zorgvuldige besluitvorming en de
bescherming van burgers en bedrijven die door een besluit van de overheid kunnen
worden geraakt. Een gemeenteraad die een zorgvuldig en goed gemotiveerd besluit
neemt, heeft weinig van de rechter te vrezen. De Nederlandse bestuursrechtspraak laat
zien dat zinvolle rechterlijke toetsing van overheidsbesluiten zeer wel mogelijk is, zonder
dat de rechter op de spreekwoordelijke 'stoel van het bestuur' gaat zitten.
Deze leden vroegen voorts om een reactie op de uitlatingen van wethouder Kool van Den
Haag, die heeft aangegeven nationale wetgeving niet te willen handhaven. Wethouder
Kool heeft onder andere in het Algemeen Dagblad aangegeven dat gemeenteraden mans
genoeg zijn om zelf te bepalen of winkels open kunnen en alle belangen af te wegen. Dit
hebben de drie grote steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag ook in een brief aan mij
laten weten. Ik ben het eens met de opmerking van de heer Kool dat gemeenten zelf het
beste in staat zijn om te beoordelen of en zo ja, hoeveel koopzondagen in de gemeente
wenselijk zijn. Daarom wordt de decentrale uitvoering van de wet gehandhaafd.
De leden van de PvdA-fractie vroegen vervolgens waarom de gemeente Utrecht de brief
niet heeft ondertekend en of dat verband houdt met het referendum in 2005. Ik heb geen
inzicht in de reden van deze beslissing.
Ook vroegen de leden van de PvdA-fractie of het Utrechtse model (het houden van een
referendum) niet de ultieme oplossing is voor alle extra procedures en discussies. Het
wetsvoorstel ziet er op een aantal kwetsbare belangen centraal te borgen. De
toerismepaling in de wet is daartoe zo vormgegeven dat een aantal van die kwetsbare
belangen gewaarborgd wordt. Bij de besluitvorming over de toepassing van de
toerismebepaling moeten naast economische belangen ook andere, meer immateriële
belangen als zondagsrust en leefbaarheid uitdrukkelijk in de afweging worden betrokken.
Een referendum kan een hulpmiddel zijn bij het in kaart brengen en afwegen van deze
belangen. Of een gemeente een referendum wil houden, is echter een autonome keuze,
waar ik niet in kan en wil treden.
Deze leden vroegen verder om een oordeel van de regering over het wetsvoorstel van de
VNG, waarin het idee van 20 koopzondagen centraal staat en waar veel gemeenten de
voorkeur voor hebben. In het wetsvoorstel van de VNG stellen zij voor om in plaats van
12, 20 koopzondagen per jaar toe te staan. Indien gemeenten meer dan 20 koopzondagen
willen, dienen zij de belangen die in het wetsvoorstel staan opgenomen, mee te wegen. Er
hoeft geen sprake te zijn van een toeristisch regime in het voorstel. Het voorstel van de
VNG zal vermoedelijk leiden tot een stijging van het aantal koopzondagen. Gemeenten
kunnen namelijk onvoorwaardelijk 20 koopzondagen toekennen. Omdat er geen sprake
hoeft te zijn van (substantieel) toerisme in een gemeente is een groei van het aantal
koopzondagen boven de 20 ook eenvoudig. Hoewel het beperken van een groei van het
aantal koopzondagen geen doel op zichzelf is, is bovenstaande niet in lijn met het
coalitieakkoord waarin het voornemen is opgenomen om het 'oneigenlijk' gebruik van de
toerismebepaling uit de Winkeltijdenwet ter verruiming van het aantal koopzondagen
tegen te gaan.
Hoewel de leden van de SP-fractie de analyse van de regering aangaande het decentrale
karakter van de Winkeltijdenwet en de afweging die op lokaal niveau gemaakt dient te
worden, onderschreven, vroegen zij de regering de keuze om dit decentrale
toetsingskader niet op centraal niveau te laten wegen, toe te lichten. De keuze is gemaakt
de bevoegdheid van de gemeenten niet aan een specifieke vorm van preventief of
repressief centraal toezicht te onderwerpen. Dit is in lijn met het kabinetsstandpunt
11
inzake het rapport "Van specifiek naar generiek" van de Commissie Doorlichting
Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (Kamerstukken II 2007/08, 31200VII, nr. 61).
Er bestaat wel behoefte aan een juridische toets op het besluit van de gemeenten.
Belanghebbenden (bijvoorbeeld inwoners en winkeliers) die van mening zijn dat de
gemeenteraad onvoldoende aandacht heeft geschonken aan de in de wet vastgelegde
voorwaarden, kunnen het besluit van de gemeente daarom ter toetsing voorleggen aan
een onpartijdige en onafhankelijke instantie, het College van Beroep voor het
bedrijfsleven. In een uiterst geval heeft de Kroon ook de bevoegdheid tot spontane
vernietiging van een besluit van de gemeenten.
De leden van de VVD-fractie gaven aan dat de VNG pleit voor volledige decentralisatie
van de Winkeltijdenwet en dat de VNG de koppeling tussen winkelopening op zondag en
toerisme als achterhaald ziet. De leden trokken hieruit de conclusie dat er geen draagvlak
is bij de gemeenten die de wet moeten gaan uitvoeren en vroegen hoe dit draagvlak zal
worden gecreëerd. Gemeenten moeten uiteindelijk de wet naleven.
De leden van de D66-fractie vroegen hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot het
uitgangspunt van de regering dat gemeenten een eigenstandige rol hebben, en vroegen of
dit wetsvoorstel een keerpunt in de zienswijze van de regering markeert. Met het
wetsvoorstel wordt de decentrale uitvoering van de wet gehandhaafd. De beslissing over
de toepassing van de toerismebepaling blijft op gemeentelijk niveau liggen. Evenmin
wordt deze bevoegdheid onderworpen aan een specifieke vorm van preventief of
repressief toezicht. Het is echter wel belangrijk om te waarborgen dat een aantal
kwetsbare belangen een plaats krijgen in de besluitvorming. In het wetsvoorstel wordt
daarom bepaald dat gemeenten deze belangen dienen mee te wegen in hun
besluitvorming.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de regering niet bang is dat, als geen landelijke
toets plaatsvindt, gemeenten te gemakkelijk onder de verplichtingen van de wet
uitkomen. Ik ben niet bang dat gemeenten op basis van het voorliggende voorstel te
gemakkelijk onder de verplichtingen van de wet uit kunnen komen. Zoals hierboven al
aangegeven, wordt de bevoegdheid van de gemeenten niet aan een specifieke vorm van
preventief of repressief centraal toezicht onderworpen. Besluitvorming binnen de
gemeenteraad vindt op democratische wijze plaats. Een rechtmatigheidcontrole is
gewaarborgd via de beroepsprocedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Ten slotte staat in het uiterste geval het instrument van de spontane vernietiging ter
beschikking.
5.0 Voorwaarden voor de benutting van de toerismebepaling om vrijstelling of
ontheffing te verlenen.
Het was de leden van de fractie van het CDA onduidelijk of de zogenoemde
toerismebepaling betrekking heeft op de opening van winkels in de gehele gemeente, of
slechts op dat gedeelte van de gemeente dat zich rond de toeristische trekpleister bevindt.
Het is aan de gemeente om gebieden in een gemeente 'af te bakenen' die onder de
toerismebepaling vallen. Dat kunnen delen van de gemeente zijn, of de gemeente in haar
geheel.
Deze leden vroegen voorts of aangegeven kan worden hoeveel gemeenten als gevolg van
de voorliggende wetswijziging zullen besluiten tot een vermindering van het aantal
koopzondagen. De gemeenten, die nu met toepassing van de toerismebepaling meer dan
12
12 koopzondagen toestaan, moeten met inachtneming van alle belangen bezien of ze dit
ook in de toekomst voort kunnen en willen zetten. Het is niet te verwachten dat in al die
gemeenten het aantal koopzondagen wordt verlaagd naar ten hoogste 12. Immers,
aannemelijk is dat een groot aantal van de gemeente die thans gebruik maakt van de
toerismebepaling ook onder het gewijzigde regime van die bepaling gebruik kan blijven
maken. Er is echter geen voorspelling te maken van het aantal gemeenten dat als gevolg
van de wetswijziging het aantal koopzondagen zal verminderen.
Ten slotte vroegen deze leden of wordt voorzien in de sluiting van één van de outlet
centres of megamalls in Nederland als gevolg van de voorgestelde wetswijziging. Zoals
hierboven reeds aangegeven, moeten gemeenten die nu met toepassing van de
toerismebepaling meer dan 12 koopzondagen toestaan, met inachtneming van de
voorwaarden en na afweging van alle belangen bezien of ze dit ook in de toekomst voort
kunnen en willen zetten. Ook gemeenten waar zich outlet centres of megamalls bevinden,
zullen deze beoordeling moeten maken. Het is niet te voorspellen of deze gemeenten in
de toekomst zullen besluiten om het aantal koopzondagen te verminderen, dat is een
specifieke beoordeling die de betrokken gemeente zal moeten maken.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de discussie in de gemeenteraad over de
beoordeling of sprake is van substantieel toerisme, naar verwachting zal lopen. De
discussie binnen de gemeenteraad zal gevoerd moeten worden op basis van feitelijke
gegevens en in ieder geval aan de hand van de in het wetsvoorstel genoemde belangen.
Bij de discussie zal het belang van de toeristische sector voor de gemeente en de lokale
economie een belangrijke rol spelen. Een aantal belangrijke indicatoren hiervoor kunnen
zijn: de inkomsten van de toeristische sector en inkomsten in verband met de toeristische
sector voor bijvoorbeeld horeca. Daarnaast kunnen het aantal arbeidsplaatsen in de
toeristische sector, de aantallen bezoekers van toeristische trekpleisters in de gemeente
(bijvoorbeeld architectuur, musea, natuur evenementen), het aantal overnachtingen in
hotels, campings, vakantiehuizen of andere vormen van logies, de omvang van de
gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan het toerisme (toeristenbelasting, parkeergelden),
mede in vergelijking met de omvang van andere gemeentelijke inkomstenbronnen
worden gebruikt om te bepalen of sprake is van toerisme met een substantiële omvang.
Of de toeristische aantrekkingskracht geldt voor de gehele gemeente of slechts een
gedeelte daarvan, alleen tijdens bepaalde seizoenen, bijzondere dagen of het hele jaar kan
ook meespelen in de beoordeling.
Verder vroegen deze leden of er altijd een onderzoek gedaan moet worden naar de mate
van substantieel toerisme en welke lasten het afwegingsproces met zich brengen. Tevens
vroegen deze leden of er een inschatting gemaakt kan worden naar grootte of klasse van
gemeenten. Er zal niet altijd een onderzoek naar substantieel toerisme nodig zijn,
sommige gemeenten zullen de benodigde informatie al paraat hebben. In het antwoord op
de hiervoor gestelde vraag wordt een aantal suggesties gedaan voor indicatoren die
kunnen worden gebruikt. Gemeenten dienen zelf te beoordelen of ze vallen onder het
criterium substantieel toerisme, en hebben daarmee dus ook invloed op de kosten, zijnde
bestuurlijke lasten. De lasten zullen per gemeente verschillen. Het is dus niet aan te geven
wat de lasten zullen zijn. Ook is het niet mogelijk om een inschatting te maken naar
grootte of klasse van gemeenten, omdat de kosten niet afhankelijk zijn van de omvang
van de gemeente.
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts in te gaan op de stelling van de drie grote
gemeenten in hun brief van 16 januari 2009 dat de zorgvuldige behandeling van
aanvragen veel meer tijd gaat kosten dan de genoemde 10 minuten. Bij de berekening van
de administratieve lasten wordt gekeken naar de lasten voor het bedrijfsleven als gevolg
13
van regelgeving van de overheid. Voor de Winkeltijdenwet is een nulmeting uitgevoerd
naar de lasten van een ontheffingsaanvraag. Een ontheffingsaanvraag betreft een kort
bericht met daarin naam, adres- en woonplaatsgegevens, een summiere toelichting en
eventueel een uittreksel van de Kamer van Koophandel. Hiervoor is 10 minuten per
aanvraag gerekend voor de ondernemer die de aanvraag indient. De genoemde 10
minuten zien dus op de tijd die een ondernemer kwijt is met het aanvragen van een
ontheffing, en niet op de behandeling daarvan door de gemeente.
Ook vroegen de leden van de PvdA-fractie of en hoe er omgegaan moet worden met het
aanwijzen van deelgebieden in een gemeente. Deze leden vroegen of daarvoor een
bijzondere, uitgebreidere procedure nodig is, met meer aandacht voor afweging van
deelbelangen. Daarnaast vroegen zij hoe om moet worden gegaan met regionale effecten
met name in de grensstreek. Gemeenten kunnen zelf bepalen of zij deelgebieden binnen
de gemeente afbakenen. Gemeenten zijn ook vrij in de wijze waarop zij dat aanpakken.
Het wetsvoorstel geeft daartoe geen voorschriften. Ook is het aan gemeenten om
regionale effecten, bijvoorbeeld in de grensstreek, mee te wegen in de besluitvorming.
Het wetsvoorstel kent daaromtrent geen bijzondere regels.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of gemeenten die voor de totstandkoming van het
huidige kabinet de toerismebepaling al hebben toegepast, al dan niet volgens de geest van
de wet, niet te maken hebben met een verworven recht. Dit wetsvoorstel heeft geen
betrekking op een (subjectief) recht van gemeenten, maar op een (publiekrechtelijke)
bevoegdheid die wettelijk toegekend is aan een gemeentelijk orgaan, de gemeenteraad.
Een bestuursorgaan waaraan een bevoegdheid toegekend is, kan er geen aanspraak op
maken dat de wettelijke voorwaarden en eisen ten aanzien van de uitoefening van die
bevoegdheid nimmer gewijzigd zullen worden. Het is immers primair aan de (formele)
wetgever om de reikwijdte van een bevoegdheid te bepalen, alsmede de voorwaarden en
eisen ten aanzien van uitoefening van die bevoegdheid. Evenmin kan een bestuursorgaan
er aanspraak op maken dat een wijziging van de wettelijke voorwaarden en eisen ten
aanzien van de uitoefening van een bevoegdheid geen gevolgen heeft voor een bestaande
rechtstoestand. Van terugwerkende kracht in die zin dat het gewijzigde wettelijk regime
al gaat gelden in een tijdvak gelegen vóór het tijdstip waarop de wetswijziging in werking
is getreden, is geen sprake. Ten slotte wordt opgemerkt dat in artikel II, eerste lid, van het
wetsvoorstel een overgangsrechtelijke regeling is getroffen: vrijstellingsbesluiten die van
kracht zijn op het tijdstip waarop de voorgestelde wijziging van de Winkeltijdenwet tot
wet zal zijn verheven en in werking getreden, blijven gedurende een jaar na dat tijdstip
van kracht. Daarmee is de gemeenten een redelijke termijn gegund hun besluitvorming
aan te passen aan het gewijzigde wettelijke regime.
Deze leden vroegen verder of het toegestane aantal koopzondagen op grond van de
voorgestelde wetswijziging vermindert of zelfs tot nul kan worden teruggebracht. Voor
zover het gaat om koopzondagen in verband met toepassing van een toeristisch regime
geldt het volgende. Voorstelbaar is dat er gemeenten zijn waar wel sprake is van 'op de
gemeente gericht toerisme', maar niet van 'op de gemeente gericht toerisme met een
substantiële omvang'. Die gemeenten voldoen niet aan de voorgestelde toepassingseis
voor de toeristische vrijstellingsbevoegdheid en kunnen met toepassing van deze
bevoegdheid dus niet langer extra koopzondagen toestaan. Naar verwachting zal het
aantal gemeenten waar dit het geval is, echter zeer beperkt zijn. Het terugbrengen van het
aantal koopzondagen tot nul vloeit niet uit de voorgestelde wetswijziging voort. Het
wetsvoorstel laat de generieke '12-zondagen-vrijstelling' immers onverlet (artikel 3,
eerste lid).
Naar de mening van de leden van de PvdA-fractie zal in gemeenten waar het aantal
koopzondagen op grond van de voorgestelde wetswijziging moet worden teruggebracht
14
een 'ingesleten gewoonte' abrupt worden afgekapt. Deze gemeenten krijgen dan volgens
deze leden ook te maken met onnodige interbestuurlijke lasten als gevolg van de
herbeoordeling van het toerisme in de betreffende gemeente. Deze leden vroegen of
belanghebbenden daarbij gebaat zijn. Indien gemeenten op basis van de voorgestelde
wetswijziging tot een ander oordeel komen met betrekking tot het aantal zondagen dat de
winkels open mogen zijn in de betreffende gemeente, dan zal er geen sprake zijn van
'abrupt afkappen'. In het wetsvoorstel is voorzien in een overgangstermijn van één jaar.
De leden van de PvdA-fractie vroegen de regering vervolgens om in overweging te
nemen de gemeenten die vóór 7 februari 2007 het aantal koopzondagen hebben
uitgebreid op grond van de toerismebepaling uit te zonderen van de wetswijziging. Ik wil
geen onderscheid maken tussen de gemeenten wat betreft regelgeving. Het brengt
rechtsongelijkheid om gemeenten die voor 7 februari 2007 het aantal koopzondagen
hebben uitgebreid onder een ander regime te brengen dan gemeenten die dat niet hebben
gedaan. De nieuwe regels moeten voor alle gemeenten gelijkelijk gelden. Bovendien is
het wetsvoorstel geschreven om het oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling uit de
Winkeltijdenwet tegen te gaan. Door alle gemeenten die voor 7 februari 2007 het aantal
koopzondagen hebben uitgebreid op grond van de toerismebepaling uit te zonderen,
kunnen er ook gemeenten worden uitgezonderd die oneigenlijk gebruik van deze
bepaling maken. Ook kunnen gemeenten hierdoor in de toekomst besluiten om hun
winkeltijdenbeleid niet te wijzigen, zodat zij nog onder de oude bepaling vallen en de
beoordeling of zij voldoen aan het criterium substantieel toerisme en de
belangenafweging uit het wetsvoorstel niet hoeven te maken, terwijl een wijziging wel
wenselijk kan zijn. De belangen van de gemeenten die op het tijdstip waarop de
voorgestelde wetswijziging in werking treedt een toeristisch regime hebben, worden
afdoende beschermd door de overgangstermijn van één jaar.
Deze leden vroegen welke definitie gemeenten moeten hanteren voor het begrip
toeristisch, en of 'funshoppen' in een andere gemeente in de ogen van de regering een
toeristische activiteit is gezien de argumentatie die het CBS daarvoor geeft. Het
wetsvoorstel brengt geen wijziging in het uitgangspunt van de Winkeltijdenwet dat de
aantrekkingskracht van het toerisme geheel of nagenoeg geheel gelegen moet zijn buiten
de verkoopactiviteiten. Funshoppen kan in de zin van de Winkeltijdenwet dan ook niet
worden gezien als toerisme. Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 9, derde lid, aanhef
en onder a, van de Winkelsluitingswet 1976 (dat correspondeert met artikel 3, derde lid,
aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet) wordt onder 'toerisme' in dit wettelijk kader
verstaan toeristische aantrekkingskracht van de gemeente. Hierbij kan men denken aan
natuur- of stedenschoon, toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen, waar de
publiekstroom ook van buiten het directe verzorgingsgebied op afkomt en de behoefte
aan winkel- of andere koopfaciliteiten daarvan het gevolg is (Kamerstukken II 1990/91,
21963, nr. 3, p. 8). Deze toelichting kan nog steeds als richtinggevend worden
aangemerkt, zoals ook blijkt uit enkele recente rechterlijke uitspraken (Vzr. CBb 26
september 2007, LJN; BB4274AB, Roosendaal en Vzr. CBb 11 maart 2009, Gst. 2009,
73, Amsterdam Noord).
De leden van de VVD-fractie vroegen hoe iedere gemeente afzonderlijk kan bepalen wat
substantieel is. Gemeenten verschillen van elkaar, qua omvang, maar ook qua lokale
economie. Iedere gemeente dient daarom zelf na te gaan of de toeristische sector van
substantiële betekenis is voor die specifieke gemeente en lokale economie. Een centrale
norm stellen zou niet werken, juist omdat gemeenten van elkaar verschillen. Een hotel
met 150 kamers is voor de ene gemeente een belangrijke bron van inkomsten en
werkgelegenheid, en voor een andere gemeente niet.
15
Deze leden vroegen vervolgens op welke gronden gemeenten dat kunnen bepalen. Zoals
in antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie omschreven, is hier een
aantal belangrijke indicatoren voor: de inkomsten van de toeristische sector en inkomsten
in verband met de toeristische sector voor bijvoorbeeld horeca. Daarnaast kunnen het
aantal arbeidsplaatsen in de toeristische sector, de aantallen bezoekers van toeristische
trekpleisters in de gemeente (bijvoorbeeld architectuur, musea, natuur evenementen), het
aantal overnachtingen in hotels, campings, vakantiehuizen of andere vormen van logies,
de omvang van de gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan het toerisme
(toeristenbelasting, parkeergelden), mede in vergelijking met de omvang van andere
gemeentelijke inkomstenbronnen worden gebruikt om te bepalen of sprake is van
toerisme met een substantiële omvang. Of de toeristische aantrekkingskracht geldt voor
de gehele gemeente of slechts een gedeelte daarvan, alleen tijdens bepaalde seizoenen,
bijzondere dagen of het hele jaar kan ook meespelen in de beoordeling.
Voorts vroegen de leden van de VVD-fractie of wat voor de ene gemeente substantieel is,
voor de andere gemeente dat niet is, en als dat zo is wat dan het nut van deze bepaling is.
Wat voor de ene gemeente substantieel is, hoeft dat voor een andere gemeente inderdaad
niet te zijn. Substantieel toerisme is een begrip dat toegepast kan worden op de specifieke
omstandigheden van iedere gemeente afzonderlijk. Niet twee gemeenten zijn hetzelfde.
Het wetsvoorstel biedt gemeenten de ruimte voor maatwerk.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen of een afgebakend toeristisch seizoen en
een afgebakend toeristisch gebied expliciet moet worden aangegeven in de gemeentelijke
verordening. Als een gemeente kiest voor de afbakening van een seizoen of de
afbakening van een specifiek deel binnen de gemeente dient zij dit inderdaad expliciet in
de gemeentelijke verordening op te nemen.
Deze leden achten het van belang dat op decentraal niveau onderbouwd en weloverwogen
besluiten tot stand komen. Zij vroegen in dat licht of het geen aanbeveling verdient een
lijst met indicatoren ter beoordeling van de substantiële omvang in de gemeentelijke
verordening op te nemen. De gemeentelijke verordening is niet de juiste plaats om zulke
indicatoren op te nemen. Immers, over het algemeen is met het vaststellen van de
gemeentelijke verordening het besluit of men valt onder de toerismebepaling al genomen.
Zoals hierboven al aangegeven, is er voor gekozen om ook geen specifieke harde criteria
vanuit de centrale overheid op te leggen, waardoor maatwerk kan ontstaan. Gemeenten
verschillen te sterk van elkaar om vanuit de centrale overheid uitputtende criteria op te
leggen. Een aantal indicatoren is overigens al genoemd in de toelichting op dit
wetsvoorstel.
De fractieleden van de ChristenUnie vroegen voorts in hoeverre gemeenten op dit
moment oneigenlijk gebruik maken van de toerismebepaling en of een inschatting
gemaakt kan worden van het verminderen van het oneigenlijke gebruik op dit specifieke
punt. Het aantal gemeenten dat de toerismebepaling gebruikt, is de laatste jaren nogal
toegenomen. Het gaat hier om een uitzonderingsbepaling en er mag onder de huidige
wettekst al van uit worden gegaan dat het toerisme kort gezegd, iets moet voorstellen. Dat
staat echter niet met zoveel woorden in artikel 3, derde lid, onder a, van de
Winkeltijdenwet. Daardoor kan een nogal subjectieve invulling aan het begrip toerisme
en de rest van deze bepaling worden gegeven, zonder dat al te veel rekenschap van die
invulling hoeft te worden gegeven. Dit beeld wordt ondersteund door de bestudering van
de Winkeltijdenverordeningen van 10 van de 33 gemeenten die ten tijde van het opstellen
van het wetsvoorstel op elke zondag winkelopening toestaan. Hieruit kwam naar voren
dat deze toelichtingen in het algemeen summier zijn en zich beperken tot de constatering
dat is voldaan aan het wettelijke criterium dat sprake is van autonoom toerisme in de
16
gemeente. Deze toelichtingen geven geen blijk van een afweging van belangen. Om daar
meer houvast en richting aan te geven bepaalt het wetsvoorstel dat sprake moet zijn van
toerisme van een substantiële omvang en moeten gemeenten een expliciete
belangenafweging maken, waarbij bepaalde belangen in ieder geval moeten worden
betrokken, en daarvan rekenschap geven in de toelichting bij het besluit. Een inschatting
van het te verminderen oneigenlijk gebruik is gezien het voorgaande niet te maken.
De leden van de fractie van de ChristenUnie wezen voorts op naar hun mening
verschillende voorbeelden van oneigenlijk gebruik van de individuele ontheffing zoals
winkelopenstelling op grond van in Nederland (vrijwel) onbekende feestdagen, of op
grond van het aanmerken van de winkel als avondwinkel op zondag, en vroegen hoe dit
zal worden tegengegaan. Zij vreesden dat het aantal aanvragen voor individuele
ontheffingen zal toenemen, en vroegen naar vooruitzichten. Met betrekking tot
individuele ontheffingen op basis van feestdagen wil ik verwijzen naar de uitspraak van
de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 28
oktober 2008, LJN: BG 2147 ten aanzien van de winkelopening van C1000 in
Amsterdam-Noord. Hierbij is het stadsdeel Amsterdam-Noord terechtgewezen op
oneigenlijk gebruik van de ontheffingsmogelijkheid met betrekking tot feestdagen
(artikel 4, tweede lid). Een gemeente kan supermarkten voorts toestaan open te zijn op
zondag op basis van de zogenoemde avondwinkelbepaling (artikel 3, vierde lid). Hier zijn
wel beperkingen aan: openstelling pas vanaf 16.00 uur, maximaal één ontheffing per
15.000 inwoners en alleen voor winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- of
drinkwaren worden verkocht. Het gebruik van de avondwinkelbepaling om op zondag
open te zijn, wordt niet gezien als oneigenlijk gebruik van de Winkeltijdenwet. De
voorgenomen wetswijziging kan in gemeenten die naar aanleiding van de wijziging het
aantal koopzondagen terugbrengen, leiden tot meer ontheffingsaanvragen. De wet is
echter helder op welke gronden een individuele ontheffing kan worden aangevraagd. De
gronden voor het toekennen van een individuele ontheffing veranderen niet. Tegen een
ontheffing staat bezwaar bij de gemeente en vervolgens beroep bij het College van
Beroep voor het bedrijfsleven open.
Ten slotte vroegen de leden van de fractie van de ChristenUnie hoe de regering tegenover
de suggestie staat om winkels die op zondag als avondwinkel opengaan, ook door de
week alleen in de avond open te laten zijn. Hier sta ik afwijzend tegenover.
De leden van de fractie van D66 vonden de huidige toerismebepaling in de
Winkeltijdenwet achterhaald omdat het breed uitlegbaar is, veel mensen verstaan een
dagje uit winkelen ook onder toerisme. De leden waren verbaasd dat de regering het
element 'toeristisch' nog een grotere rol wil geven en vroegen hiervoor een verklaring en
onderbouwing. In het huidige wetsvoorstel is er voor gekozen om de toerismebepaling te
handhaven en deze dusdanig aan te passen dat oneigenlijk gebruik daarvan tegen wordt
gegaan. De toerismebepaling is niet strak gedefinieerd om gemeente beoordelingsvrijheid
te geven. De gemeenten zijn immers het best in staat om te beoordelen of hun gemeente
onder de toerismebepaling valt. Gemeenten verschillen te sterk van elkaar om vanuit de
centrale overheid uitputtende criteria op te leggen. Met het wetsvoorstel wordt overigens
niet beoogd het begrip 'toeristisch' een grotere rol te geven, maar de toerismebepaling
nader in te kaderen. In de huidige Winkeltijdenwet is al helder aangeven dat toerisme los
dient te staan van winkelen op zondag in een gemeente. Het huidige wetsvoorstel houdt
daar aan vast. Onder toerisme in de Winkeltijdenwet wordt niet verstaan een dagje uit
winkelen, in die zin is het begrip toerisme niet breed uitlegbaar.
17
De leden van de SGP-fractie vroegen of de openstelling van een woonboulevard of een
tuincentrum op basis van de bepalingen voor toerisme in de redenering van de regering
niet als zodanig en autonoom als toeristische trekpleister kunnen worden gezien, en dat
daarom binnen de twaalf koopzondagen gebleven moet worden. Een woonboulevard of
tuincentrum kan niet als een toeristische trekpleister als zodanig worden gezien. Immers,
hun aantrekkingskracht zal zijn gelegen in de verkoopactiviteiten die er plaatsvinden. Een
woonboulevard of een tuincentrum kan alleen op meer dan 12 koopzondagen per jaar
open zijn als zij liggen in een gebied dat door de gemeenteraad om andere redenen
toeristisch is verklaard.
Deze leden vroegen vervolgens wat de precieze zeggingskracht is van de eis dat
aantrekkingskracht gelegen dient te zijn buiten de verkoopactiviteiten. Toeristische
aantrekkingskracht van de gemeente moet autonoom zijn, dat wil zeggen dat zij losstaat
van de winkelopening op zondag in de gemeente. Ook als de winkels dicht zijn, moet er
dus aantrekkingskracht voor toeristen bestaan om de gemeente te bezoeken. Dit is
overigens nu ook al het geval.
De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat het niet logisch is wanneer bijvoorbeeld
autobedrijven of woonwinkels of outletcenters op basis van de vrijstellingen of
ontheffingen voor toerisme geopend kunnen zijn en vroegen of de regering deze mening
deelt. Ik deel deze mening niet. Het is namelijk mogelijk dat mensen een bezoek aan een
toeristische attractie combineren met een bezoek aan winkels. In een dergelijk geval is er
sprake van autonoom toerisme en kunnen de winkels daar gebruik van maken. De wet
differentieert niet tussen winkels in het toeristische gebied, in dat gebied mogen alle
winkels open zijn.
Deze leden vroegen voorts of de regering het met deze leden eens is dat de
avondwinkelbepaling ten tijde van de invoer niet bedoeld is voor gewone supermarkten,
maar voor winkels die ook doordeweeks alleen na 16.00 uur open zijn. Ten slotte vroegen
zij of de regering heeft overwogen op dit punt wijzigingen voor te stellen. Een gemeente
kan supermarkten toestaan open te zijn op zondag op basis van de zogenoemde
avondwinkelbepaling in de Winkeltijdenwet. Hier zijn wel beperkingen aan: openstelling
pas vanaf 16.00 uur, maximaal één ontheffing per 15.000 inwoners en alleen voor
winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- of drinkwaren worden verkocht. Het
gebruik van de avondwinkelbepaling om op zondag open te zijn, wordt niet gezien als
oneigenlijk gebruik van de Winkeltijdenwet. De regeling met betrekking tot
avondwinkels is door middel van het amendement Van Zuijlen opgenomen in de huidige
Winkeltijdenwet. In de toelichting op het amendement staat uitdrukkelijk dat winkels die
op zondag ontheffing hebben ten behoeve van avondverkoop, op werkdagen niet voor
16.00 uur gesloten hoeven te zijn. Er is niet overwogen om wijzigingen voor te stellen
met betrekking tot de avondwinkelopening.
6.0 Zorgvuldige afweging van belangen
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering het eens is met de redenering dat
kleine ondernemers, onder meer omdat zij minder personeel in dienst hebben, niet altijd
dezelfde ruime openingstijden kunnen bieden als grote winkels. Ik ben het in beginsel
met deze redenering eens. Het feit dat kleine winkeliers niet altijd dezelfde ruime
openingstijden kunnen bieden als grote winkels betekent echter niet dat zij op zondag niet
open kunnen. Opening op zondag betekent niet per definitie een verruiming van het
aantal openingsuren. De ondernemer kan er ook voor kiezen om op minder rendabele
uren op een andere dag in de week de deuren te sluiten.
18
Deze leden gaven verder aan dat in het rapport Evaluatie Winkeltijdenwet van 2006 ook
wordt aangegeven dat grotere bedrijven beter kunnen inspelen op de mogelijkheden die
verruiming biedt dan kleinere bedrijven. Op welke manier heeft de regering de positie
van kleine ondernemers meegewogen in deze wetswijziging, zo vroegen de aan het
woord zijnde leden. Met het wetsvoorstel wordt beoogd dat de besluitvorming omtrent
het gebruik van de toerismebepaling zorgvuldiger zal geschieden. Dit komt (ook) ten
goede van de kleine ondernemer. Uit het CPB-rapport blijkt voorts dat de verwachting is
dat kleine winkels er door het wetsvoorstel wat in omzet op vooruit gaan, terwijl de
winkelketens er in omzet wat op achteruit gaan. De reden hiervoor is dat winkelketens bij
minder zondagsopening hun schaalvoordelen minder kunnen benutten, en dat geeft kleine
winkeliers een kostenvoordeel. De concurrentiepositie van kleine winkeliers verbetert ten
opzichte van de positie van winkelketens. Het wetsvoorstel brengt dus voordelen voor de
kleine ondernemer mee. De positie van kleine ondernemers is niet expliciet in het
wetsvoorstel genoemd. Kleine winkeliers kunnen naar de mening van het kabinet
namelijk vallen onder de in artikel 3, zesde lid, onder a, genoemde belangen van de
werkgelegenheid en economische bedrijvigheid en het onder artikel 3, zesde lid, onder c,
genoemde belang van de leefbaarheid. Het is echter aan de gemeenten om te bepalen in
hoeverre deze belangen in hun belangenafweging een rol spelen. Het is overigens aan de
winkelier zelf om te bepalen of hij zijn winkel op zondag wil openen of niet.
De leden van de PvdA-fractie vroegen in het algemeen hoe een gemeenteraad omgaat
met 'autonome toeristische aantrekkingskracht' versus omzet- en
werkgelegenheidseffecten en vervolgens de overige belangen. Ook vroegen deze leden of
de regering denkt dat het mogelijk is voor een gemeente om stap voor stap de procedure
te volgen en elke fase/alle belangen individueel en even zwaar mee te wegen en te
beoordelen. Gemeenten dienen op grond van het wetsvoorstel eerst vast te stellen of er in
hun gemeente sprake is van toeristische aantrekkingskracht. Indien hier sprake van is,
dient de gemeente na te gaan of de toeristische aantrekkingskracht autonoom en
substantieel is. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is voldaan aan de
toepassingsvoorwaarden van artikel 3, derde lid, onder a. De gemeenteraad is dan
bevoegd, maar niet verplicht om deze bepaling toe te passen. De concrete toepassing van
de toerismebepaling vereist een afweging van de daarbij betrokken belangen. De
gemeente die de toerismebepaling toepast, wordt door de wetswijziging verplicht in ieder
geval de volgende belangen in zijn afweging te betrekken: de belangen van de lokale
economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de zondagsrust, de leefbaarheid, de
veiligheid en de openbare orde in de gemeente. De omzet- en werkgelegenheidseffecten
komen dus pas aan de orde nadat is vastgesteld dat er sprake is van autonoom toerisme in
de gemeente. Alle belangen worden op hetzelfde moment in de afweging betrokken. Naar
mijn mening is het voor een gemeente mogelijk de hierboven genoemde procedure stap
voor stap te volgen. De gemeenteraad heeft bij de inhoudelijke afweging van de belangen
beleidsvrijheid. Het is dan ook de gemeenteraad die de belangenafweging maakt en die
bepaalt welk gewicht de belangen krijgen. Door bepaalde belangen in de wet op te
nemen, is niet beoogd deze belangen op voorhand een bijzonder gewicht of voorrang toe
te kennen, maar slechts te waarborgen dat zij expliciet in de afweging worden betrokken.
Deze leden vroegen of de regering een schematisch beslismodel kan verschaffen waarin
ook alle eisen per fase vermeld staan. Het schematisch beslismodel staat hieronder
weergegeven.
19
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts wat de regering van het idee vindt om de
werknemersbelangen expliciet op te nemen als één van de mee te wegen belangen. De
belangen van werknemers om al dan niet op zondag te werken, worden beschermd door
artikel 5:6 van de Arbeidstijdenwet. Arbeid op zondag is alleen mogelijk onder bepaalde
voorwaarden, bijvoorbeeld wanneer deze arbeid voortvloeit uit de aard van de arbeid.
Ook bedrijfsomstandigheden, zoals winkelopening, kunnen arbeid op zondag
noodzakelijk maken, maar in dat geval is overeenstemming met het
medezeggenschapsorgaan vereist en verricht de werknemer uitsluitend arbeid op zondag
indien hij daar voor dat geval uitdrukkelijk mee instemt. Aangezien de
werknemersbelangen al worden beschermd door de Arbeidstijdenwet is het niet nodig om
Legenda:
(1) beoordelingsvrijheid
(2) beleidsvrijheid
Bevoegdheid niet geactiveerd
Bevoegdheid niet geactiveerd
Bevoegdheid niet geactiveerd
Toerisme
Substantieel (1)
Autonoom (1)
Bevoegdheid
geactiveerd
Vrijstelling of
ontheffingsbevoegdheid
Belangenafweging (2):
-werkgelegenheid;
-economische bedrijvigheid;
-zondagsrust;
-leefbaarheid;
-veiligheid;
-openbare orde;
-overige belangen.
nee
ja
positief
ja
ja
ja
Geen vrijstelling of
ontheffingsbevoegdheid
negatief
nee
nee
20
deze belangen nogmaals in deze wet te beschermen. De Winkeltijdenwet is niet de plek
om arbeidsvoorwaarden (arbeids- en rusttijden) te regelen.
Deze leden vroegen voorts welke andere belangen een expliciete vermelding in het
wetsvoorstel verdienen. Zij geven het consumentenbelang hierbij als voorbeeld. De
belangen van de lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de
zondagsrust, de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde zijn bewust in het
wetsvoorstel opgenomen. Het staat gemeenten vrij om ook andere belangen, zoals het
consumentenbelang, in de afweging te betrekken. Het consumentenbelang zal in veel
gevallen een belangrijke component in de afweging zijn. Ook zonder dat het in het
wetsvoorstel is opgenomen.
De fractieleden van de PvdA vroegen of de regering in kan gaan op de beweringen van
FNV en CNV, geuit tijdens het rondetafelgesprek georganiseerd door de vaste commissie
voor Economische Zaken van de Tweede Kamer op 4 december 2008, dat er wel degelijk
signalen zijn dat werknemers onder druk worden gezet om op zondag te komen werken,
ook als zij dat eigenlijk niet willen. In de Arbeidstijdenwet is de bescherming van de
werknemers voor het werken op zondag geregeld. Werknemers die onder druk worden
gezet om op zondag te komen werken, kunnen zich op deze wet beroepen. Bovendien is
in het Burgerlijk Wetboek (artikel 7:670, negende lid) ontslagbescherming geregeld voor
die werknemers die niet met het werken op zondag instemmen. Zoals ik eerder heb
aangegeven, is het niet nodig de werknemersbelangen ook nog in de Winkeltijdenwet
vast te leggen.
Ook vroegen de leden van de PvdA-fractie of dit betekent dat de wet Bussemaker/Van
Dijke in de praktijk niet goed werkt. De wet Bussemaker/Van Dijke houdt in dat de
werknemer niet gedwongen kan worden om op zondag te werken. Deze wet betrof een
wijziging van de Arbeidstijdenwet en is thans geregeld in artikel 5:6 van die wet. De
werknemer moet met de zondagsarbeid instemmen en kan niet ontslagen worden, indien
hij niet instemt. Tot nu toe bereiken mij geen concrete aanwijzingen dat de wet in de
praktijk niet goed werkt. Wel zal mijn ambtgenoot, de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, in het kader van de Arbeidstijdenwet binnenkort een evaluatie starten
om te bekijken in welke gevallen in collectieve arbeidsovereenkomsten zondagsarbeid is
opgenomen. Deze evaluatie kan mogelijk meer duidelijkheid geven over de werking van
genoemde wet in de praktijk.
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts of er ook sprake is van een milieueffect en
daarmee van een milieubelang bij het sluiten van winkels op zondag. Zij vroegen hoe
groot dit belang is en hoe dit op decentraal niveau meegewogen gaat worden. Ook
vroegen zij of het aanbeveling verdient om het milieubelang ook in de wet op te nemen
als één van de mee te wegen belangen. Winkelen op zondag brengt ook verplaatsingen
van mensen met zich mee en daarmee milieulasten. Meer terughoudendheid bij het
toestaan van winkelopening op zondag heeft echter niet of nauwelijks effecten voor het
milieu, omdat de vrije tijd naar verwachting op een andere wijze zal worden ingevuld. De
vrijetijdsbesteding zal zich op andere bestemmingen richten en hoogstens voor een
verschuiving van lasten kunnen zorgen. Omdat winkels in de grote steden, waar de
milieuverontreiniging het grootst is, gezien hun toeristische aantrekkingskracht, mogelijk
open zullen blijven, wordt niet verwacht dat de wetswijziging aldaar zal leiden tot
milieuwinst. Ondanks het feit dat ik verwacht dat de milieueffecten gering zullen zijn,
zijn de gemeenten natuurlijk vrij om deze effecten mee te nemen in hun
belangenafweging. De milieueffecten kunnen dus als apart belang worden meegewogen.
Deze effecten kunnen ook vallen onder het in artikel 3, zesde lid, onder c, genoemde
belang van de leefbaarheid. Het verdient dan ook geen aanbeveling om het milieubelang
als zelfstandig belang op te nemen in de wet.
21
Deze leden vroegen of dit ook geldt voor de belangen van de 'sociale cohesie',
'lichamelijke ontwikkeling en sportbeoefening', 'levendigheid van stadskernen op
zondag' en 'recreatie'. Ja, dit geldt inderdaad ook voor deze belangen.
De leden van de SP-fractie misten in de analyse van de regering de benarde positie van de
kleine ondernemer en het winkelpersoneel, zoals ook voor het voetlicht werd gebracht
door de diverse vakbonden tijdens het rondetafelgesprek dat de vaste commissie voor
Economische Zaken van de Tweede Kamer op 4 december 2008 organiseerde. Zoals ik
bij de beantwoording van de vragen van de fractieleden van de PvdA al heb aangegeven,
worden de belangen van werknemers op zondag beschermd door de Arbeidstijdenwet. De
belangen van kleine winkeliers kunnen vallen onder de in artikel 3, zesde lid, onder a,
genoemde belangen van de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid en het onder
artikel 3, zesde lid, onder c, genoemde belang van de leefbaarheid. Overigens leidt dit
wetsvoorstel zoals uiteengezet in het antwoord op een vraag van leden van de CDAfractie,
tot een verbetering van de positie van de kleine winkelier.
De leden van de SP-fractie merkten op dat zij niet gerust waren op de manier waarop op
basis van de voorgestelde wetswijziging de immateriële belangen gewogen moeten
worden en vroegen naar de door de regering verwachte inperking van het aantal
opengestelde winkels op zondag. Door de immateriële belangen expliciet in het
wetsvoorstel op te nemen, is centraal geborgd dat zij in ieder geval in de afweging
worden betrokken en een volwaardige plaats krijgen. Dit wordt ondersteund door de eis
dat het besluit dat er sprake is van een toeristisch regime vergezeld moet gaan van een
toelichting. Deze toelichting moet een grondig inzicht geven in de belangenafweging die
aan het besluit ten grondslag ligt. Het beschrijven van de belangen en het expliciet
verwoorden van de gevolgen zal gemeenten bewuster maken van de effecten op
kwetsbare belangen. Belanghebbenden (zoals inwoners en winkeliers) die van mening
zijn dat de gemeenteraad onvoldoende aandacht heeft geschonken aan de in de wet
geformuleerde voorwaarden voor toepassing van de toerismebepaling, de
belangenafweging of motivering van het besluit of die vinden dat die toepassing
anderszins niet rechtmatig is, kunnen door het wetsvoorstel het besluit van de
gemeenteraad ter toetsing voorleggen aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Het is aan de gemeenten om te bepalen of zij voldoen aan de voorwaarden voor
toepassing van de toerismebepaling of niet. Daarom is op voorhand niet te zeggen hoe
groot de inperking zal zijn.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen op welke wijze in de overweging
om van de toerismebepaling gebruik te maken, specifiek met de belangen van
werknemers en kleine ondernemers rekening gehouden. Deze leden vroegen voorts of de
regering bereid is deze belangen op te nemen in artikel 3. Zoals ik bij de beantwoording
van de vragen van de leden van het CDA, de PvdA en de SP al heb aangegeven, kunnen
de belangen van kleine winkeliers vallen onder de in artikel 3, zesde lid, onder a,
genoemde belangen van de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid en het onder
artikel 3, zesde lid, onder c, genoemde belang van de leefbaarheid. Het is overigens aan
de winkelier zelf om te bepalen of hij zijn winkel op zondag wil openen of niet.
Overigens leidt dit wetsvoorstel, zoals uiteengezet in het antwoord op een vraag van
leden van de CDA-fractie, tot een verbetering van de positie van de kleine winkelier.
Werknemersbelangen zijn evenmin in artikel 3 opgenomen. De werknemersbelangen
worden beschermd door de Arbeidstijdenwet. De Winkeltijdenwet is niet de plek om die
belangen te regelen.
22
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen hoe consultatie van
belanghebbenden wordt toegepast. Ook vroegen zij op welke manier de regering bereid is
deze consultaties van belanghebbenden te bevorderen. Uit het onderzoek van Stratus is
gebleken dat bij de vaststelling van de koopzondagen 284 van de ondervraagde
gemeenten overleggen met de lokale ondernemers en 78 gemeenten overleggen met de
brancheorganisaties. Door de immateriële belangen in het wetsvoorstel op te nemen,
wordt ook bevorderd dat er meer rekening wordt gehouden met de mening van burgers.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de regering met hen van mening is dat de
belangen van werknemers en kleine winkeliers door gemeenten meegewogen moeten
worden en of de regering bereid is om deze belangen expliciet in de wet te benoemen.
Verder was het de leden van de SGP-fractie opgevallen dat de toelichting wel spreekt
over de mogelijkheid om de gevolgen voor grote en kleine ondernemers mee te wegen,
maar dat het wetsvoorstel zelf hierover zwijgt. Zij vroegen waarom dit niet is
meegenomen in de tekst van het voorstel. De belangen van kleine winkeliers kunnen
onder de in artikel 3, zesde lid, onder a, genoemde belangen van de werkgelegenheid en
economische bedrijvigheid en het onder artikel 3, zesde lid, onder c, genoemde belang
van de leefbaarheid, worden gebracht. Het is overigens aan de winkelier zelf om te
bepalen of hij zijn winkel op zondag wil openen of niet. Overigens leidt dit wetsvoorstel,
zoals uiteengezet in het antwoord op een vraag van leden van de CDA-fractie, tot een
verbetering van de positie van de kleine winkelier. De belangen van de werknemers
worden met name beschermd door de Arbeidstijdenwet. De belangen van werknemers en
kleine winkeliers zullen dan ook niet expliciet in het wetsvoorstel worden benoemd.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de constatering juist is dat de economische
invalshoek leidend lijkt te zijn in het wetsvoorstel. Hierbij wijzen zij er op dat in het
wetsvoorstel als eerste belang wordt genoemd de werkgelegenheid en de economische
bedrijvigheid. Hun twijfels over de al dan niet bedoelde rangorde zijn versterkt door de
opmerkingen van de minister in het spoeddebat op 21 januari 2009. Zij leek toen te
suggereren dat deze economische belangen voor haar op de eerste plaats staan. Door een
aantal belangen in het wetsvoorstel op te nemen, is centraal geborgd dat deze belangen in
ieder geval in de afweging worden betrokken en daarin een volwaardige plaats krijgen.
Hiermee wordt niet beoogd deze belangen op voorhand bijzonder gewicht of voorrang
toe te kennen, maar te waarborgen dat zij expliciet in de afweging worden betrokken.
Tijdens het spoeddebat van 21 januari 2009 heb ik benadrukt dat ook de werkgelegenheid
en economische bedrijvigheid in artikel 3, zesde lid, zijn opgenomen.
Gezien de toelichting dat het niet de bedoeling is op voorhand de kwetsbare belangen
voorrang toe te kennen, vroegen de leden van de SGP-fractie of daarmee niet tekort
wordt gedaan aan de hoofdregel van de Winkeltijdenwet dat winkels op zondag gesloten
zijn. Op grond van de Winkeltijdenwet mogen gemeenten toestaan dat winkels 12
zondagen per jaar open zijn. Als sprake is van substantieel toerisme mogen gemeenten
bepalen dat winkels meer dan 12 zondagen per jaar open zijn. Om tot het besluit tot
toepassing van de toerismebepaling te komen, moeten gemeenten de kwetsbare belangen
die in het wetsvoorstel worden genoemd in de belangenafweging betrekken. Voorts
moeten zij motiveren op welke wijze die belangen in de besluitvorming zijn betrokken.
Dit zal naar verwachting leiden tot een zorgvuldigere toepassing van de
toerismebepaling. Dat het niet de bedoeling is om de kwetsbare belangen op voorhand
voorrang toe te kennen, betekent niet dat daarmee tekort wordt gedaan aan de hoofdregel
van de Winkeltijdenwet dat winkels op zondag gesloten zijn.
De leden van de SGP-fractie vroegen of het niet voor de hand zou liggen om juist die
waarden die onder b en c in het nieuwe zesde lid van artikel 3 genoemd worden voorop te
23
stellen, nu het bij de toepassing van de bepalingen voor toerisme dient te gaan om
aantrekkingskracht buiten de verkoopactiviteiten. Ik vind de belangen die in het
wetsvoorstel staan genoemd van dusdanig belang dat zij in ieder geval in de
belangenafweging moeten worden betrokken. Het is echter aan de gemeenten om te
beoordelen hoe zwaar deze belangen dienen te wegen. Het wetsvoorstel brengt dan ook
geen rangorde in de genoemde belangen aan.
Voorts vroegen de fractieleden van de SGP in hoeverre een dergelijke rangorde, waarbij
de economische aspecten eerst worden genoemd, de handhaving van de eis dat de
winkelopenstelling zelf niet de basis is voor het toerisme ondergraaft. Gemeenten dienen
op grond van het wetsvoorstel eerst vast te stellen of er in hun gemeente sprake is van
toeristische aantrekkingskracht. Indien hier sprake van is, dient de gemeente na te gaan of
de toeristische aantrekkingskracht autonoom en substantieel is. Indien deze vraag
bevestigend wordt beantwoord, is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van
artikel 3, derde lid, onder a. De concrete toepassing van de toerismebepaling vereist
vervolgens een afweging van de daarbij betrokken belangen. Voordat de belangen
worden afgewogen moet dus al worden vastgesteld of wordt voldaan aan de eis van
substantieel toerisme. Daarnaast is van belang dat het wetsvoorstel de voorwaarde dat het
toerisme geheel of nagenoeg geheel buiten de verkoopactiviteiten moet zijn gelegen niet
wijzigt.
7.0 Toetsingsmogelijkheid
De leden van de CDA-fractie vroegen of het vaker voorkomt dat belanghebbenden
beroep kunnen instellen tegen een algemeen verbindend voorschrift. Hoewel dit vrij
uitzonderlijk is, zijn er in de wetgeving meer voorbeelden bekend waarin beroep tegen
algemeen verbindende voorschriften opengesteld wordt. Hierbij kan gewezen worden op
artikel 61, derde lid, van de Gaswet, artikel 82, derde lid, van Elektriciteitswet 1998,
artikel 21, derde lid, van de Wet op de architectentitel, artikel 60, tweede lid, van de
Loodsenwet, artikel 17, eerste lid, van de Wet geneesmiddelenprijzen en artikel 155 van
de Waterschapswet. Ook de mogelijkheid op grond van artikel 8.2 van de Wet ruimtelijke
ordening van beroep tegen bestemmingsplannen kan worden gezien als een dergelijke
beroepsmogelijkheid, voor zover het de onderdelen van deze plannen betreft die
algemeen verbindende voorschriften inhouden. Het voorgaande betekent niet dat in
gevallen waarin geen beroep openstaat tegen algemeen verbindende voorschriften, de
rechtmatigheid daarvan geheel aan de beoordeling van de bestuursrechter is onttrokken.
Een algemeen verbindend voorschrift kan immers door de bestuursrechter onverbindend
worden verklaard in het kader van een procedure tegen een besluit ter uitvoering van dat
algemeen verbindende voorschrift: de zogenoemde exceptieve toetsing.
Deze leden vroegen voorts in te gaan op de kritiek van de Raad van State. Ook vroegen
zij wat de voor- en de nadelen zijn van de voorgestelde procedure en welke alternatieven
zijn overwogen. De kritiek van de Raad van State is uitvoerig behandeld in het nader
rapport (Kamerstukken II 2008/09, 31728, nr. 4). De argumenten om in dit geval, in
afwijking van de hoofdregel, beroep open te stellen tegen een algemeen verbindend
voorschrift zijn (a) het 'hybride' karakter van de toeristische vrijstelling (deels een
concretiserend besluit van algemene strekking en deels een algemeen verbindend
voorschrift), (b) de openstaande rechtsgang mag niet afhangen van de juridische
constructie, en (c) er zijn categorieën personen te specificeren die in verhouding tot
andere personen een rechtens te respecteren belang kunnen hebben bij een toetsing door
de rechter. Van een verstoring van het evenwicht tussen rechter en (decentrale) wetgever
is geen sprake. Het gaat, zoals gezegd, om besluiten met een 'hybride' karakter, waarbij
24
het accent meer ligt op 'concretisering' van geldende normen, dan op 'zelfstandige
normstelling'. In aanmerking genomen dat tegen concretiserende besluiten van algemene
strekking onder het geldend recht reeds beroep openstaat, is de verruiming van het
beroepsrecht niet principieel, hooguit gradueel. Met betrekking tot alternatieven kan,
zoals de Raad van State suggereert, gedacht worden aan minder terughoudend gebruik
van het spontane vernietigingsrecht door de Kroon. Het spontane vernietigingsrecht is
echter geen alternatief voor beroep bij een rechter. Het spontaan vernietigingsrecht is een
instrument in het kader van bestuurlijk toezicht, terwijl bij een beroep op een rechter de
rechtsbescherming centraal staat. Het voorgestelde beroep tegen toeristische
vrijstellingen laat het spontane vernietigingsrecht onverlet. Een ander alternatief zou
kunnen zijn het invoeren van specifiek bestuurlijk toezicht op de uitoefening van de
toerismebepaling. Dit staat echter op gespannen voet met het kabinetsbeleid om het
specifieke toezicht op decentrale overheden juist te verminderen (Kamerstukken II
2007/08, 31200 VII, nr. 61). Overigens moet worden bedacht dat als geen rechtsgang bij
de bestuursrechter wordt opengesteld dit niet betekent dat toeristische vrijstellingen aan
rechterlijke toetsing zijn onttrokken. In dat geval kan een vordering bij de burgerlijke
rechter in zijn hoedanigheid van 'restrechter' worden ingesteld. Dit is echter geen
aantrekkelijk alternatief.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de toetsing van toeristische
vrijstellingsbesluiten door het College van Beroep voor het bedrijfsleven er naar zijn
verwachting zal gaan uitzien. Tevens vroegen deze leden of slechts sprake is van een
marginale toetsing of dat de rechter tot een meer inhoudelijke toetsing kan komen. De
toetsing van bedoelde vrijstellingsbesluiten zal niet afwijken van de toetsing van
besluiten die de bestuursrechter gewoonlijk verricht. De rechter zal toetsen of het
vrijstellingsbesluit in overeenstemming is met de toepasselijke wettelijke voorschriften
en algemene beginselen van bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en het
motiveringsbeginsel. Waar het bestuur beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid toekomt,
zal de rechter marginaal toetsen. Bij de rechterlijke toetsing van vrijstellingsbesluiten zijn
twee elementen in het voorgestelde artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet
van bijzonder belang. In de eerste plaats moet er sprake zijn van 'toerisme met een
substantiële omvang'. Bij de beoordeling of aan deze eis is voldaan, komt de
gemeenteraad beoordelingsvrijheid toe. Reden hiervoor is, zoals ook uiteengezet in de
memorie van toelichting, dat dit een beoordeling vergt van alle feiten en omstandigheden
van het geval, die nauw verweven zijn met de specifieke situatie ter plaatse. Het bestuur
is daartoe meer toegerust dan de rechter. De rechter zal zich beperken tot een marginale
toetsing, dat wil zeggen dat hij toetst of de gemeenteraad in redelijkheid tot het oordeel
heeft kunnen komen dat sprake is van 'toerisme met een substantiële omvang'. Wanneer
aan de eis van 'toerisme met een substantiële omvang' wordt voldaan, wordt de
bevoegdheid vrijstelling te verlenen 'geactiveerd'. Bij de daadwerkelijke uitoefening van
deze bevoegdheid zullen uiteraard alle geschreven en ongeschreven rechtsnormen
omtrent de besluitvorming in acht moeten worden genomen. De concrete
bevoegdheidsuitoefening is het tweede element van de rechterlijke toetsing. De rechter
zal toetsen of de gemeenteraad alle in het voorgestelde artikel 3, zesde lid, van de
Winkeltijdenwet genoemde belangen zorgvuldig heeft onderzocht en goed heeft
gemotiveerd. De materiële afweging van alle belangen mag de rechter echter slechts
marginaal toetsen, dat wil zeggen dat hij de uitkomst van deze afweging alleen dan mag
afkeuren wanneer sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de
onderscheiden belangen dat geoordeeld moet worden dat deze belangenafweging
kennelijk onredelijk is.
25
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts of door het College van Beroep voor het
bedrijfsleven centrale normen zullen worden ontwikkeld voor wettelijke termen, als
'toerisme met een substantiële omvang', 'autonome aantrekkingskracht' en
'ondersteunend zijn aan het toerisme' en de kwaliteit van de belangenafweging door de
gemeenteraad. Het ligt in de rede dat de rechter streeft naar een consistente
jurisprudentie. Inherent aan rechtsvorming door de rechter is dat vaste lijnen zich pas na
een reeks van uitspraken uitkristalliseren. Door in de beginfase een aantal
richtinggevende uitspraken te doen over de vrijstellingsbevoegdheid zou de rechter het
bestuur binnen redelijke termijn houvast kunnen bieden over de toepassing van deze
bevoegdheid. Hierbij wordt aangetekend dat waar het bestuur bij de interpretatie van
wettelijke termen beoordelingsvrijheid heeft of beleidsvrijheid heeft bij het maken van
belangenafwegingen, de rechter vooral de rol van grensrechter heeft, in die zin dat hij
bewaakt of de uitleg of de afwegingen die het bestuur maakt, niet kennelijk onredelijk
zijn; binnen deze grenzen zijn dan meerdere interpretaties of afwegingen rechtens
toelaatbaar. De jurisprudentie zal daar waar het gaat om toetsing van zulke bestuurlijke
vrijheden naar zijn aard een casuïstischer karakter hebben, waardoor het lastiger is om
daaruit algemene lijnen af te leiden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ook wat het gevolg is van een negatief oordeel van
het College van Beroep voor het bedrijfsleven over een vrijstelling. Deze leden vroegen
of de gemeenteraad dan opnieuw aan zet is of dat de rechter de zondagopenstelling
definitief kan afwijzen. Indien de rechter tot een negatief oordeel over een
vrijstellingsbesluit komt, kan hij dat besluit vernietigen (artikel 8:72, eerste lid, van de
Algemene wet bestuursrecht). Een vernietiging heeft tot gevolg dat het besluit in
juridische zin nooit heeft bestaan en de daaraan verbonden rechtsgevolgen met
terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Het hangt af van de grond voor de
vernietiging of de rechter de zaak terugwijst naar het bestuur of dat hij deze zelf finaal
beslecht. Daartoe beschikt hij over de bevoegdheid om de rechtsgevolgen van het
vernietigde besluit in stand te laten (artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet
bestuursrecht) of zijn uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit te stellen (artikel
8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Hoofdregel is dat de rechter zijn
bevoegdheden om een zaak finaal af te doen slechts aanwendt als na de vernietiging
slechts één beslissing rechtens mogelijk is. Als na vernietiging nog bestuurlijke
keuzevrijheid resteert, zal hij de zaak terugwijzen naar het bestuur. Hij mag immers niet
op de 'stoel van het bestuur' gaan zitten. De bevoegdheid op grond van het voorgestelde
artikel 3, derde lid, onder a, bevat een bepaalde mate van bestuurlijke vrijheid. Dit brengt
met zich dat de ruimte van de rechter om de zaak na de vernietiging van zo'n
vrijstellingsbesluit finaal af te doen in de regel niet groot zal zijn. Bij een nieuw te nemen
besluit moet de gemeenteraad uiteraard de uitspraak van de rechter in acht nemen. Het
hangt dan van de uitspraak af hoeveel ruimte de gemeenteraad nog heeft. Vernietiging
wegens een motiveringsgebrek laat bijvoorbeeld meer ruimte dan het geval waarin
vernietiging plaatsvindt omdat het besluit rechtstreeks in strijd is met een wettelijk
voorschrift.
Deze leden vroegen voorts hoe eventuele 'juridisering' kan worden beperkt. Bij de
beantwoording van deze vraag ga ik ervan uit dat onder 'juridisering' wordt verstaan dat
met het oog op de mogelijke rechterlijke toetsing aan het einde van het traject de
besluitvorming sterk wordt gekleurd door juridische argumentaties en taxaties. Een
zorgvuldige en transparante besluitvorming lijkt mij de beste garantie om een dergelijke
'juridisering' te beperken. Immers, als belanghebbenden zich serieus genomen voelen,
zullen zij minder geneigd zijn naar de rechter te stappen, ook als de uitkomst van de
besluitvorming niet volledig aan hun wensen tegemoet komt. Dit betekent dat het bestuur
26
zich open opstelt voor argumenten van betrokkenen, hun belangen zorgvuldig in kaart
brengt en afweegt en daarvan rekenschap aflegt in de motivering van het besluit. Het
wetsvoorstel kan zo bezien juist bijdragen aan een beperking van 'juridisering'.
Overigens hoeft 'juridisering' op zich niet negatief te zijn. Inherent aan bestuurlijke
besluitvorming is dat keuzes worden gemaakt; zelfs bij de meest zorgvuldige
besluitvorming is niet altijd te voorkomen dat een partij zich door de gemaakte keuzes in
een belang geraakt acht. Dat zo'n partij de besluitvorming in dat geval door een
onafhankelijke en onpartijdige rechter kan laten toetsen, is op zichzelf positief. De
Nederlandse bestuursrechters hebben in een jarenlange praktijk laten zien dat een
zinvolle rechterlijke toetsing van overheidsoptreden met respect voor de beleidsvrijheid
van bestuur goed mogelijk is. Er is geen enkele reden te betwijfelen dat dit in dit geval
anders zou zijn. Dit neemt uiteraard niet weg dat geschilbeslechting door een rechter een
uiterste middel moet zijn. Wat dat laatste betreft, merk ik nog op dat er binnenkort een
belangrijk instrument ter beschikking zal komen dat bijdraagt aan een snellere en
effectieve geschilbeslechting door de rechter: de zogenoemde 'bestuurlijke lus'. Kort
gezegd, houdt deze 'bestuurlijke lus' in dat, als de rechter constateert dat aan het
besluiten gebreken kleven, hij het bestuur de gelegenheid biedt die gebreken te herstellen
voordat hij een einduitspraak doet. Een initiatiefwetsvoorstel om de 'bestuurlijke lus'
voor het gehele bestuursprocesrecht via de Algemene wet bestuursrecht te regelen is
thans bij de Eerste Kamer in behandeling (Kamerstukken I 2008/09, 31352, A).
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het een goed idee is om beroep open te
stellen tegen individuele ontheffingen. Deze leden vroegen of het niet beter was om
beroep open te stellen tegen het besluit van de gemeenteraad om aan burgemeester en
wethouders een dergelijke ontheffingsbevoegdheid toe te kennen. Deze leden vroegen of
er anders niet een lawine aan beroepsprocedures is te verwachten. Tegen individuele
ontheffingen staat al beroep open op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet
bestuursrecht, dit wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. Er is niet voor gekozen
beroep open te stellen tegen het besluit van de gemeenteraad tot de toekenning van een
ontheffingsbevoegdheid aan burgemeester en wethouders. Een dergelijk besluit is een
algemeen verbindende voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:2, onder a, van de
Algemene wet bestuursrecht geen beroep openstaat. Een uitzondering op de hoofdregel is
- anders dan bij de 'generieke' vrijstellingsbesluiten - vanuit een oogpunt van
rechtsbescherming niet nodig omdat de rechtmatigheid van het besluit kan worden
getoetst in een beroep tegen de ontheffing. Een lawine van procedures is niet te
verwachten. Zoals gezegd, staat ook onder het geldende recht al beroep open tegen
ontheffingen, hetgeen niet heeft geleid tot grote aantallen procedures. Dit wetsvoorstel
brengt daarin geen verandering.
De leden van de fractie van de SP vroegen waarom wordt bepaald dat de
toerismebepaling alleen gebruikt mag worden als sprake is van substantieel toerisme,
terwijl de afweging of hiervan sprake is bij de gemeente komt te liggen. Deze leden
vroegen voorts hoe groot de kans van slagen van beroep bij de rechter is, in aanmerking
genomen de beoordelingsvrijheid die de gemeenteraad heeft. Ten slotte vroegen zij op
welke gronden de rechter de toepassing van de toerismebepaling dan nog kan
verhinderen. De Winkeltijdenwet kent een decentrale structuur: de bevoegdheden ter
uitvoering van deze wet zijn in het algemeen toegekend aan gemeentelijke organen. De
achtergrond hiervan is dat de winkeltijden sterk samenhangen met specifieke lokale
omstandigheden, welke naar hun aard het best kunnen worden beoordeeld en afgewogen
op gemeentelijk niveau. Dit is niet anders voor de toerismebevoegdheid. De
gemeenteraad komt hierbij een zekere vrijheid toe, maar deze vrijheid is niet onbegrensd.
27
Een gemeenteraad die niet aannemelijk kan maken dat er sprake is van substantieel
toerisme, is niet bevoegd om toepassing te geven aan de toerismebepaling. Hoewel de
rechter de beoordeling van de gemeenteraad terughoudend zal toetsen, kan hij ingrijpen
als het oordeel dat er sprake is van substantieel toerisme kennelijk onredelijk is.
Daarnaast toetst de rechter of de gemeenteraad alle in het voorgestelde artikel 3, zesde
lid, van de Winkeltijdenwet genoemde belangen zorgvuldig heeft onderzocht en het
besluit deugdelijk heeft gemotiveerd.
De leden van de VVD-fractie vroegen of de omstandigheid dat de gemeenteraad bij de
toepassing van de toerismebepaling beoordelingsvrijheid toekomt niet voor
rechtsongelijkheid zorgt. De Winkeltijdenwet kent een decentrale uitvoering. Dit
betekent dat elke gemeente binnen de wettelijke kaders een eigen beleid kan voeren ten
aanzien van de winkeltijden in de gemeente. Inherent hieraan is dat er tussen gemeenten
verschillen kunnen bestaan op het vlak van het winkeltijdenbeleid. Dit kan niet worden
aangemerkt als rechtsongelijkheid.
Deze leden vroegen voorts waarom tegen een vrijstellingsregeling in een gemeentelijke
verordening, in afwijking van de regel uit de Algemene wet bestuursrecht, beroep wordt
opengesteld. De argumenten om tegen een toeristische vrijstelling beroep open te stellen,
zijn hierboven uiteengezet in een antwoord op eenzelfde vraag van de leden van de CDAfractie.
Daarnaar wordt verwezen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen welke plaats de marginale toetsing
door de rechter kan hebben in het tegengaan van oneigenlijk gebruik. De rechter kan bij
marginale toetsing ingrijpen als de gemeenteraad in redelijkheid niet kon oordelen dat er
in de gemeente sprake is van toerisme met substantiële omvang of indien de
gemeenteraad op basis van afweging van alle belangen, waaronder in ieder geval de
belangen die in het wetsvoorstel worden genoemd, niet in redelijkheid tot zijn besluit kon
komen. De rechter kan dus zeker paal en perk stellen aan oneigenlijk gebruik van de
bevoegdheid.
Deze leden vroegen ook te onderbouwen dat de 'kwetsbare belangen' die in het
wetsvoorstel worden genoemd in een rechterlijke procedure afdoende aan bod komen. De
rechter toetst of de gemeenteraad heeft voldaan aan de (procedurele) eisen die op grond
van het voorgestelde artikel 3, zevende lid, aan de besluitvorming worden gesteld. Dit
betreft een beschrijving van de belangen, waaronder de in het wetsvoorstel genoemde
'kwetsbare' belangen, die in de besluitvorming zijn betrokken, alsmede een motivering
op welke wijze die belangen in de besluitvorming zijn betrokken. De uitkomst van deze
belangenafweging zal de bestuursrechter marginaal toetsen, dat wil zeggen dat de rechter
kan ingrijpen als de gemeenteraad in redelijkheid niet tot vrijstelling heeft kunnen
besluiten. Hiervan kan sprake zijn als door een toeristische vrijstelling een 'kwetsbaar
belang' in verhouding tot andere betrokken belangen zo ernstig wordt geschaad dat de
gemeenteraad na afweging van alle belangen in redelijkheid de vrijstelling niet had
kunnen verlenen.
Voorts vroegen de leden van de ChristenUnie-fractie de regering te motiveren waarom,
anders dan de Raad van State meent, het openstellen van beroep tegen toeristische
vrijstellingsbesluiten niet leidt tot een verstoring van het evenwicht tussen de decentrale
wetgever en de rechter. Deze vrijstellingsbesluiten hebben een 'hybride' karakter: het zijn
(concretiserende) besluiten van algemene strekking, voor zover zij het algemene verbod
op grond van artikel 2 van de Winkeltijdenwet beperken naar tijd en plaats; het zijn
algemeen verbindende voorschriften voor zover zij zelfstandige normen bevatten die
gelden voor een onbepaalde groep personen en voor herhaalde toepassing vatbaar zijn.
28
Tegen (concretiserende) besluiten van algemene strekking staat op grond van de
Algemene wet bestuursrecht beroep open. Het voorgestelde artikel 10, tweede lid, stelt
buiten twijfel dat tegen een toeristische vrijstelling beroep openstaat, ook als onderdelen
van die vrijstelling algemene verbindende voorschriften zouden behelzen. Van een
verstoring van het evenwicht tussen de (decentrale) wetgever en de rechter is dan ook
geen sprake.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of de regering in de toekomst
verwacht gebruik te moeten maken van de bestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid en welke
eventuele gevolgen daaraan worden verbonden. Bij de beantwoording van deze vraag ga
ik ervan uit dat met een 'bestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid' een bestuurlijke
toezichtbevoegdheid wordt bedoeld ten aanzien van de decentrale besluitvorming op het
terrein van de winkeltijden. De geldende Winkeltijdenwet bevat geen specifieke
toezichtbevoegdheid; ook het wetsvoorstel bevat zo'n bevoegdheid niet. De Kroon
beschikt wel over het spontane vernietigingsrecht op grond van de Gemeentewet. Dit
toezichtinstrument kan in het kader van de Winkeltijdenwet worden toegepast in lijn met
de algemene kaders die gelden voor toepassing voor dit instrument, zoals verwoord in het
'Beleidskader spontane vernietiging' (Kamerstukken II 2005/06, 30300 VII, nr. 75).
Zowel de geldende Winkeltijdenwet, als het wetsvoorstel is in lijn met het
meergenoemde kabinetsstandpunt inzake het rapport "Van specifiek naar generiek" van
de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen.
Deze leden vroegen ten slotte of de regering bereid is de effecten van de wetswijziging te
evalueren. De werking van de Winkeltijdenwet wordt periodiek geëvalueerd. Bij de
eerstvolgende evaluatie nadat dit voorstel tot wet is verheven en in werking is getreden,
zullen de werking en de effecten van deze wijziging in de evaluatie worden betrokken.
De leden van de fractie van de SGP vroegen in hoeverre de door het wetsvoorstel
geboden toetsingsmogelijkheden door de rechter werkelijk wat veranderen aan de
mogelijkheden voor belanghebbenden om in beroep te gaan. Deze leden vroegen een
juridische analyse te geven van de mogelijkheden die er nu zijn tegen besluiten inzake
vrijstellingen en ontheffingen en wat de extra mogelijkheden worden, aan de hand van
een voorbeeld van een verordening of ontheffing. Daarbij vroegen zij om aan te geven
welke onderdelen door de bestuursrechter en welke door de civiele rechter getoetst
dienen te worden en op basis van welke rechtsregels. Naar aanleiding hiervan merk ik het
volgende op:
* Tegen ontheffingen op grond van een ontheffingsstelsel gebaseerd op artikel 3, derde
lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet staat op basis van de geldende
wetgeving beroep open bij de bestuursrechter. Dit geldt ook voor aan zulke
ontheffingen verbonden beperkingen en voorschriften. Dit wetsvoorstel brengt daarin
geen verandering.
* Of onder de geldende wetgeving beroep bij de bestuursrechter openstaat tegen een
vrijstelling op grond van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de
Winkeltijdenwet, is onzeker. Dit hangt af van de vraag of zo'n vrijstelling als
(concretiserend) besluit van algemene strekking dan wel als algemeen verbindend
voorschrift gekwalificeerd moet worden: in eerstgenoemd geval staat beroep open bij
de bestuursrechter, in laatstgenoemd geval niet (artikel 8:2, onder a, van de Algemene
wet bestuursrecht). Een belanghebbende die een oordeel wenst over de rechtmatigheid
van een vrijstelling zal in dit laatste geval bij de burgerlijke rechter als 'restrechter'
moeten opkomen (vgl. Rb. Amsterdam 10 juli 2009, nr. 430841, LJN: BJ2394 t.n.v.
Vereniging Winkelcentrum 'In de Banne'/Amsterdam Noord). Hierbij wordt
opgemerkt dat een vrijstelling niet 'splitsbaar' is in een gedeelte dat als concretiserend
29
besluit van algemene strekking en een gedeelte dat als algemeen verbindend
voorschrift kan worden aangemerkt. Dit wetsvoorstel stelt buiten twijfel dat de
bestuursrechter bevoegd is ten aanzien van deze vrijstellingen.
* Een besluit van de gemeenteraad op grond van artikel 3, derde lid, van de
Winkeltijdenwet tot toekenning van een bevoegdheid aan burgemeester en wethouders
om ontheffingen te verlenen, is blijkens de jurisprudentie een algemeen verbindend
voorschrift (vgl. CBb 6 oktober 2004, AB 2004, 448, Barendrecht I). Tegen zo'n
besluit staat geen beroep open bij de bestuursrechter (artikel 8:2, onder a, van de
Algemene wet bestuursrecht). Dit wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging.
* Behalve een vrijstelling of ontheffing kwam in de praktijk ook wel de constructie voor
dat de gemeenteraad vrijstelling van de zondagsluiting verleende onder delegatie aan
burgemeester en wethouders van de bevoegdheid de concrete zondagen aan te wijzen
waarop die vrijstelling gold. Blijkens recente jurisprudentie verdraagt deze constructie
zich evenwel niet met de limitatieve regeling in de Winkeltijdenwet van de gevallen
waarin en voorwaarden waaronder vrijstelling of ontheffing kan worden verleend en is
deze mitsdien niet toelaatbaar (CBb 21 januari 2009, AB 2009, 58 t.n.v. St.
Keerpunt/Roosendaal/). Ook op dit punt brengt dit wetsvoorstel geen wijziging.
De materiële rechtsregels waaraan de bestuursrechter en de burgerlijke rechter
bestuurshandelingen toetsen, zijn niet wezenlijk anders: beiden toetsen aan 'hogere'
geschreven en ongeschreven rechtsregels en aan algemene rechtsbeginselen.
8.0 Uitvoering
8.1 Mogelijk omzetverlies
De leden van de CDA-fractie vroegen welke materiële gevolgen de wetswijziging heeft
voor het mogelijke omzetverlies. Indien op basis van het wetsvoorstel een aantal
koopzondagen vervalt, heeft dit gevolgen voor de omzet van de detailhandel en verandert
de samenstelling van de vraag naar producten. Consumenten zullen dan zoeken naar
alternatieven. De consument kan het product bijvoorbeeld op een andere dag kopen of
naar een andere winkel gaan, die wel op zondag geopend is. Uit het onderzoek van het
CPB blijkt dat de omzet van de Nederlandse detailhandel uiteindelijk zal dalen als het
aantal koopzondagen wordt verminderd. De daling in totaal zal echter gering zijn, want
de impuls (het totaal aantal uren dat de winkels minder open zullen zijn als percentage op
het totaal aantal uren dat alle winkels in Nederland per jaar open zijn) is beperkt. Het
wetsvoorstel heeft wel gevolgen voor de omzet van afzonderlijke winkels, maar heeft dus
nauwelijks invloed op de omzet van de detailhandel als geheel.
Verder vroegen deze leden welke juridische mogelijkheden ondernemingen hebben die
als gevolg van de wetswijziging hun omzetten zien dalen. Deze leden vroegen in dit
verband in te gaan om de voorspelling van de VNG en de Raad Nederlandse Detailhandel
dat claims zullen worden ingediend tegen de overheid. Een onderneming die van mening
is dat zij door deze wetswijziging omzetverlies lijdt, kan de staat aansprakelijk stellen op
basis van onrechtmatige wetgeving (artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek). Het is
niet uit te sluiten dat in de periode kort na wetswijziging zulke procedures zullen worden
gevoerd. De kans op succes van dergelijke procedures is lastig te voorspellen, maar lijkt
niet groot. Relevant gegeven hierbij is dat de schadeoorzaak (de vaststelling van) een
formele wet is. Dit zal niet snel onrechtmatig zijn. Immers, de (formele) wetgever heeft
grote vrijheid ten aanzien van de vaststelling van wetten; deze vrijheid wordt slechts
begrensd door 'hogere' regelingen (internationale verdragen) en door algemene
rechtsbeginselen. Het wetsvoorstel blijft binnen deze grenzen. De onderneming kan ook
30
de gemeente aansprakelijk stellen voor de wijziging van het toeristisch regime in de
gemeente.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of het niet zinvol is om artikel 10 van het
Vrijstellingenbesluit aan te passen om te voorkomen dat videotheken moeten sluiten
omdat zij niet meer onder het Vrijstellingenbesluit mogen vallen. De verhuur van
goederen is geen verkoop, maar dienstverlening. Dus als er uitsluitend wordt verhuurd, is
een videotheek géén winkel, en valt zij derhalve niet onder de Winkeltijdenwet. Als er
(naast de verhuur) ook goederen worden verkocht, valt een videotheek wel onder de
Winkeltijdenwet. De videotheek kan dan op grond van artikel 10, aanhef en onder c, van
het Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet op zondag open zijn als wordt voldaan aan de
in die bepaling gestelde voorwaarden. Dit wetsvoorstel ziet niet op het
Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet. Er zijn ook geen voornemens het
Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet te wijzigen.
Deze leden vroegen of dit probleem ook in andere branches speelt. Het is mij niet bekend
of dit probleem ook in andere branches speelt.
De leden van de PvdA-fractie vroegen vervolgens in welke mate er sprake is van
beleidsconcurrentie tussen gemeenten. Zij vroegen voorts of er sprake is van een
intensieve beleidsconcurrentie zoals die bekend is van bijvoorbeeld de bedrijventerreinen.
Uit het onderzoek van Stratus is gebleken dat 43 van de ondervraagde gemeenten,
aangeven rekening te houden met koopzondagen in andere gemeenten. Ongeveer 33%
van deze gemeenten zorgt ervoor geen zondagsopening te hebben als de omliggende
gemeenten zondagsopenstelling hebben. Ongeveer een gelijk deel van de gemeenten
zorgt ervoor dat de zondagsopenstelling juist wel plaats vindt op dezelfde dag als de
omliggende gemeenten. Er is dus sprake van enige beleidsconcurrentie, maar deze is
beperkt.
Deze leden vroegen of winkeliers in gemeente A omzet verliezen als gemeente B op
zondag de winkels openstelt. In beginsel zullen de winkeliers in gemeente A inderdaad
enige omzet verliezen, omdat consumenten er mogelijk voor zullen kiezen om voortaan
naar gemeente B te gaan. De omzet van de winkeliers in gemeente B zal dan ook wat
hoger worden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ten slotte of er voorbeelden bekend zijn waarbij
gemeente A zich vervolgens gedwongen voelt om ook de winkels open te stellen. Ik
beschik niet over concrete voorbeelden. Wel heeft een aantal gemeenten aangegeven druk
te voelen op zondag winkels open te stellen, als een aangrenzende gemeente ook de
winkels openstelt.
8.2 Grensregio's
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering heeft overwogen om
grensgemeenten meer ruimte te geven voor de opening van winkels op zondag, gezien het
grensoverschrijdende karakter van het toerisme in deze gemeenten. Doel van het
wetsvoorstel is een zorgvuldiger besluitvorming bij het toestaan van winkelopening op
zondag. Dit geldt ook voor grensgemeenten. Indien een grensgemeente een toeristisch
regime wil instellen, zal die gemeente moeten voldoen aan de wettelijke eisen die aan het
instellen van een dergelijk regime worden gesteld. Daarnaast kent de Winkeltijdenwet al
een specifieke uitzondering voor de grensstreek. In artikel 3, derde lid, onder b, staat dat
de gemeenteraad vrijstelling kan verlenen voor grensoverschrijdend verkeer. De
vrijstelling moet wel betrekking hebben op handelingen die plaatsvinden in de nabijheid
van grensovergangen langs daarop aansluitende doorgaande wegen. Overigens zal meer
31
ruimte voor de opening van winkels op zondag in de grensstreek deels tot een
verschuiving van de effecten leiden. Deze effecten zullen dan niet meer worden gevoeld
in de grensstreek, maar meer landinwaarts
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering kan aangeven in welke mate er op
dit moment sprake is van beleidsconcurrentie tussen landen. In zowel Duitsland, als
België zijn de winkels op zondag in beginsel gesloten. Er lijkt dan ook geen sprake te zijn
van beleidsconcurrentie tussen landen.
Deze leden vroegen verder of de zondagopenstelling in België en Duitsland concurrerend
is voor de grensregio's. Ook vroegen zij of de ondernemers in de grensregio's
gecompenseerd kunnen worden. Aangezien zowel in Duitsland als in België de winkels
op zondag in beginsel gesloten zijn, is zondagsopening in deze landen niet concurrerend
voor de grensregio's. In Nederland mogen gemeenten toestaan dat winkels 12 zondagen
per jaar open zijn. Daarnaast mogen gemeenten die voldoen aan de toerismebepaling
meer dan 12 zondagen winkelopening toestaan. In de aan Nederland grenzende deelstaat
van Duitsland Nedersaksen mogen verkooppunten in het algemeen hoogstens vier en in
'toeristische' plaatsen ('Ausflugsorten') acht zon- of feestdagen per jaar voor de duur van
vijf uur geopend zijn. Daarnaast geldt voor plaatsen waarvan het toeristisch karakter van
overheidswege is erkend een ruimere regeling voor zondagopenstelling, maar die
regeling is beperkt tot een beperkt aantal productsoorten. De andere aan Nederland
grenzende Duitse deelstaat is Noordrijn-Westfalen. In deze deelstaat mogen
verkooppunten hoogstens vier zon- of feestdagen per jaar voor de duur van vijf uur
geopend zijn. Voor 'toeristische' plaatsen (zogenoemde 'Kurorten, Ausflugs-, Erholungsund
Wallfartsorten mit besonderes starkem Tourismus') geldt een ruimere regeling: in
dergelijke plaatsen mogen verkooppunten hoogstens 40 zon- en feestagen per jaar
gedurende acht uren geopend zijn, maar ook deze regeling is beperkt tot een aantal
productsoorten. In België geldt in beginsel een verplichte rustdag op zondag. Het gaat
hierbij om een ononderbroken periode van 24 uur, beginnend op zondag om 5 uur of om
13 uur en eindigend op de volgende dag op hetzelfde uur. Badplaatsen en toeristische
gemeenten kunnen hiervan afwijken als burgemeesters en schepenen hiermee instemmen.
De meeste gemeenten die in België toeristisch zijn op basis van de
winkeltijdenwetgeving liggen niet vlakbij de Nederlandse grens.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of er in de grensregio's een (extra) effect merkbaar
is van de zondagsopenstelling. Er ontstaat geen ongelijk speelveld van Nederlandse
ondernemers ten opzichte van ondernemers over de grens heen. De regimes in de
buurlanden wijken niet in grote mate af van het Nederlandse regime en zijn eerder
strenger dan ruimer. Nederlandse burgers zullen niet uitwijken naar het buitenland. Uit
het CPB-rapport blijkt dat de negatieve economische doorwerking in grensgemeenten
beperkt is, omdat de impuls klein is en het maar om weinig gemeenten gaat. Bovendien
hoeft het wetsvoorstel er niet toe te leiden dat grensgemeenten niet meer onder de
toerismebepaling vallen. Ook behouden gemeenten de mogelijkheid om twaalf
koopzondagen per jaar toe te staan.
Deze leden vinden dat de grensregio's een aparte benadering vragen. Ze vroegen of het
niet zinvol is om het zondagregime aan de andere kant van de grens en de economische
effecten daarvan op Nederlandse ondernemingen extra zwaar te laten meewegen.
Gemeenten dienen op grond van het wetsvoorstel eerst vast te stellen of er in hun
gemeente sprake is van substantieel toerisme. Indien deze vraag bevestigend wordt
beantwoord, vereist de concrete toepassing van de toerismebepaling een afweging van de
daarbij betrokken belangen. Binnen de voorwaarden voor toepassing van de
toerismebepaling kunnen de ligging van de gemeente in een grensstreek en economische
32
effecten daarvan op de winkels in de gemeente een belang zijn dat in de besluitvorming
een (zware) rol kan spelen. De economische effecten van het wetsvoorstel op
Nederlandse ondernemingen kunnen door gemeenten bovendien worden meegenomen in
de afweging van het, in het wetsvoorstel genoemde belang, van de lokale economische
bedrijvigheid en werkgelegenheid.
De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts of de regering wil overwegen het gebied uit
te breiden dat nu wordt aangeduid als 'grensoverschrijdende doorgaande wegen' in de
grensregio's. Dit wetsvoorstel heeft uitsluitend betrekking op de toerismebepaling
(artikel 3, derde lid, onder a). Er zijn geen voornemens andere vrijstelings- of
ontheffingsbevoegdheden op grond van de Winkeltijdenwet, zoals de bevoegdheid in
verband met grensoverschrijdend verkeer, aan te passen.
Deze leden vroegen hoe de wetgeving luidt op het gebied van koopzondagen in Duitsland
en België en hoe de afweging om te komen tot (extra) koopzondagen verloopt. Ook
vroegen deze leden of het waar is dat de Belgische benadering gebaseerd is op harde
kwantitatieve criteria. In België geldt in beginsel een verplichte rustdag op zondag. Het
gaat hierbij om een ononderbroken periode van 24 uur, beginnend op zondag om 5 uur of
om 13 uur en eindigend op de volgende dag op hetzelfde uur. Badplaatsen en toeristische
gemeenten kunnen hiervan afwijken als burgemeesters en schepenen hiermee instemmen.
Onder toeristische gemeenten worden de gemeenten of gedeelten van gemeenten
verstaan, waar het toeristisch onthaal wordt verzekerd door instellingen die erkend zijn
door de inzake het toerisme bevoegde overheid, en voor wie zijn economie het toerisme
van essentieel belang is in gevolge de toevloed van toeristen die er verblijven of er
voorbij komen wegens het bestaan van bezienswaardigheden, natuurschoon,
ondernemingen voor sportieve of culturele ontspanning, kuuroorden, bedevaartsoorden,
logies of restauratiegelegenheden (artikel 3, tweede lid, Koninklijk Besluit van
22 september 2005). Verder is het mogelijk tijdelijke ontheffing te krijgen voor
bijzondere en tijdelijke omstandigheden. Aangezien het college van burgemeester en
schepenen van een toeristische gemeente van de hoofdregel kunnen afwijken, hebben de
gemeenten in België beoordelingsvrijheid. De afweging om te komen tot extra
koopzondagen zal, net zoals in Nederland, niet eenduidig verlopen.
In Duitsland is het systeem rond de winkeltijdenopening eind 2006 gewijzigd als gevolg
van het Föderalismusreform (hervorming van het federale bestel). De landelijke wet op
de winkelsluitingen (Gesetz über den Ladenschluß) bepaalt dat winkels op zon- en
feestdagen gesloten zijn. Door de hervorming is de regelgevende bevoegdheid ten
aanzien van de winkelsluitingstijden aan de deelstaten overgedragen. Voor Nederland is
de regelgeving in de deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen vooral van belang.
Zoals hierboven op een andere vraag van deze leden is geantwoord, mogen op grond van
de regelgeving in Noordrijn-Westfalen verkooppunten hoogstens vier zon- of feestdagen
per jaar voor de duur van vijf uur geopend zijn. Daarnaast is het slechts voor winkels in
bepaalde productgroepen, bijvoorbeeld bloemen en planten, toegestaan op zondag open te
gaan. Voor 'toeristische' plaatsen ('Kurorten, Ausflugs-, Erholungs- und Wallfartsorten
mit besonderes starkem Tourismus') geldt een bijzondere regeling: in dergelijke plaatsen
mogen verkooppunten hoogstens 40 zon- en feestagen per jaar gedurende acht uren
geopend zijn, maar deze regeling is beperkt tot een beperkt aantal productsoorten. Op
grond van de regelgeving in Nedersaksen mogen verkooppunten hoogstens vier en in
'toeristische' plaatsen ('Ausflugsorten') acht zon- of feestdagen per jaar voor de duur van
vijf uur geopend zijn. Daarnaast geldt voor plaatsen waarvan het toeristisch karakter van
overheidswege is erkend een bijzondere regeling voor zondagopenstelling, maar die
regeling is beperkt tot een beperkt aantal productsoorten.
33
Voor gemeenten in de grensstreken voorzien de leden van de VVD-fractie een ongelijk
speelveld ten opzichte van ondernemers over de Nederlandse grens en daarmee
omzetdaling en negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid. Deze leden vroegen of de
regering hier feitelijk nader op in kan gaan. Zoals in het voorgaande antwoord reeds
geschetst, lijkt de Nederlandse wetgeving zeker niet minder ruim dan de Belgische en de
Duitse wetgeving.
De leden van de fractie van D66 vroegen de regering om in te gaan op het verlies aan
gelijk speelveld voor ondernemers en winkeliers in de grensregio. Deze leden vroegen de
regering voorts hoe deze winkeliers om moeten gaan met het verlies aan inkomsten.
Zoals ik bij de vorige vraag heb aangegeven, ontstaat er geen ongelijk speelveld van
Nederlandse ondernemers ten opzichte van ondernemers over de grens heen. De regimes
in de buurlanden wijken niet in grote mate af van het Nederlandse regime en zijn eerder
strenger dan ruimer. Nederlandse burgers zullen niet uitwijken naar het buitenland. Uit
het CPB-rapport blijkt dat de negatieve economische doorwerking in grensgemeenten
beperkt is, omdat de impuls klein is en het maar om weinig gemeenten gaat. Bovendien
hoeft het wetsvoorstel er niet toe te leiden dat grensgemeenten niet meer onder de
toerismebepaling vallen. Ook behouden gemeenten de mogelijkheid om twaalf
koopzondagen per jaar toe te staan.
Deze leden vroegen ook of de regering specifiek kan ingaan op de problemen die met
name in Zeeland en Zuid-Limburg worden voorzien. De problematiek in Zeeland en Zuid
Limburg wijkt niet af van de andere grensgemeenten. Voor dit antwoord verwijs ik dan
ook naar de voorgaande antwoorden in deze paragraaf.
Tenslotte vroegen de leden van de D66-fractie op welke wijze de regering verlies aan
inkomen en werkgelegenheid wil compenseren. Hier zie ik geen aanleiding toe. Zoals
hiervoor reeds aangegeven, zal het verlies aan inkomen en werkgelegenheid niet groot
zijn.
8.3 Gevolgen op macro-economisch niveau
Het CPB heeft in opdracht van de Minister van Economische Zaken een onafhankelijk
onderzoek gedaan naar de economische gevolgen van het wetsvoorstel. Om deze
gevolgen in kaart te brengen heeft het CPB het wetsvoorstel bekeken en een inschatting
gemaakt hoeveel gemeenten op basis van het wetsvoorstel geen gebruik meer zullen
maken van de toerismebepaling. De verandering van de Winkeltijdenwet heeft alleen
gevolgen voor gemeenten die nu gebruik maken van de toerismebepaling en meer dan
12 koopzondagen hebben, maar die dat op basis van het wetsvoorstel in de toekomst niet
meer kunnen doen. Bij de inschatting welke gemeenten mogelijk besluiten geen gebruik
meer te maken van de toerismebepaling, baseert het CPB zich op twee criteria. Het CPB
kijkt naar attracties voor toeristen in gemeenten en naar de hoteldichtheid.
De criteria die het CPB gebruikt zijn bruikbare indicatoren voor de mate van toerisme.
De besluitvorming omtrent het al dan niet toestaan van koopzondagen op grond van de
Winkeltijdenwet ligt echter bij de gemeenten. De gemeente is zelf het beste in staat te
beoordelen of zij voldoet aan de toerismebepaling. Het is daarom niet precies aan te
geven welke gemeenten in de toekomst nog aan de toerismebepaling zullen voldoen en
welke niet. Dit betekent dat het aantal gemeenten dat in de toekomst niet meer zal kunnen
voldoen aan de toerismebepaling kan afwijken van het aantal dat in het CPB-rapport staat
genoemd. Bovendien kan het andere gemeenten betreffen dan de gemeenten die in het
rapport staan vermeld.
34
Het CPB is de instantie binnen Nederland die gespecialiseerd is in het onderzoeken van
de economische gevolgen. Het CPB geeft mijns inziens dan ook goed richting aan de
impact van een vermindering van het aantal koopzondagen op de werkgelegenheid en
omzet/BBP.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering kan aangeven, in het licht van de
kredietcrisis, wat de economische gevolgen zijn van de wijziging van de
Winkeltijdenwet. Uit het rapport van het CPB blijkt dat de effecten op de
werkgelegenheid in Nederland als geheel beperkt zijn. Het directe verlies aan
arbeidsjaren winkelpersoneel is hoogstens 2.000 arbeidsjaren. Afgezet tegen de 665.000
arbeidsjaren die de Nederlandse detailhandel telt, gaat het hier om maximaal 0,3 procent
van de totale werkgelegenheid in de Nederlandse detailhandel. De werkgelegenheid op
lange termijn zal dalen met enkele honderden arbeidsjaren. De omzet zal licht dalen door
vermindering van het aantal koopzondagen. De afname van de omzet van de detailhandel
zal deels worden gecompenseerd met een toename van de omzet in andere bedrijfstakken.
Het effect op het BBP zal op de lange termijn beperkt zijn.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering kan aangeven hoe reëel de
verwachting van de Raad van de Nederlandse Detailhandel is van een banenverlies van
15.000-20.000 arbeidsplaatsen. Deze cijfers lijken niet reëel. Uit het onderzoek van het
CPB is gebleken dat het directe verlies aan arbeidsjaren winkelpersoneel hoogstens 2.000
arbeidsjaren is. Afgezet tegen de 665.000 arbeidsjaren die de Nederlandse detailhandel
telt, gaat het hier om maximaal 0,3 procent van de totale werkgelegenheid in de
Nederlandse detailhandel.
Verder vroegen de leden of de regering heeft overwogen gehoor te geven aan de wens om
de wetswijziging later te laten ingaan en zo ja, welke overwegingen daarbij een rol
hebben gespeeld. Het wetsvoorstel vloeit voort uit het coalitieakkoord. Deze afspraken
wil ik nakomen. Gemeenten zullen een zorgvuldiger afweging moeten maken bij het
beroep op de toerismebepaling en daarbij verschillende belangen expliciet meewegen.
Tegelijkertijd merk ik dat het wetsvoorstel voor onzekerheid zorgt bij ondernemers en
werknemers in toch al economisch zware tijden. Deze zorgen en signalen neem ik
serieus. Ik wil hen dan ook in deze economisch moeilijke jaren zekerheid geven dat er
geen verandering zal plaatsvinden. De wetswijziging wil ik dan ook, als beide Kamers
instemmen met het wetsvoorstel, in laten gaan per 1 januari 2011. De besluiten op grond
van de toerismebepaling, die van kracht zijn op het tijdstip waarop de wijziging van de
Winkeltijdenwet in werking treedt, blijven door de overgangsbepaling dan nog gedurende
een jaar na dat tijdstip van kracht. Hiermee is de gemeenten een redelijke termijn gegund
hun besluitvorming aan te passen aan het gewijzigde wettelijke regime.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering kan aangeven wat het macro-effect
is van de zondagopenstelling op de consumptieve bestedingen. Deze leden vroegen
verder of, indien er een macro-effect is, het dan waar is dat er een tegengesteld effect is
op de nationale besparingen. De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts waaraan de
Nederlandse economie op dit moment meer behoefte heeft, meer consumptieve
bestedingen of meer besparingen. Deze leden vroegen ook of de regering verwacht dat
een verandering zal optreden in de verhouding tussen sparen en consumeren, en of deze
eventuele verandering past binnen de behoeftes van de Nederlandse economie op dit
moment. Er is geen sprake van de macro-economische effecten, zoals bedoeld in deze
vraag. In haar rapport stelt het CPB dat het zowel theoretisch, als empirisch niet erg
aannemelijk is dat de preferenties van burgers wat betreft sparen of consumeren
35
veranderen door dit wetsvoorstel (CPB, 2009, pag. 31). De consumptieve bestedingen die
worden gedaan op koopzondagen die in de toekomst wellicht wegvallen door het
wetsvoorstel, zullen worden verplaatst. Het CPB wijst daarbij op substitutie tussen
gemeenten (besteding op een koopzondag in een andere gemeente), tussen dagen
(besteding ergens anders door de week) en substitutie tussen branches (besteding in een
andere branche, bijvoorbeeld de horeca).
Voorts vroegen de fractieleden van de PvdA of de regering kan aangeven wat het macroeffect
is van de zondagopenstelling op de werkgelegenheid en of de regering kan
reageren op de bewering van het Platform Detailhandel, dat een beperking van de
zondagopenstelling leidt tot een banenverlies van 20.000 arbeidsplaatsen. Zoals ik reeds
heb aangegeven zal het macro-effect van de zondagsopenstelling op de werkgelegenheid
beperkt zijn. Het CPB heeft berekend dat de werkgelegenheid op de lange termijn zal
dalen met enkele honderden arbeidsjaren. De bewering van het Platform Detailhandel
acht ik, zoals eerder aangegeven, niet reëel.
Daarnaast vroegen deze leden of in deze uitspraken van het Platform Detailhandel de
veronderstelling schuilt dat er in veel gemeenten eigenlijk geen sprake is van toerisme
van substantiële omvang, dan wel dat de diverse belangen in het verleden niet goed zijn
afgewogen. Het is mij niet bekend of in de uitspraken van het Platform Detailhandel deze
veronderstelling schuilt.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe groot de afname van de werkgelegenheid in de
detailhandel zal zijn als winkels als gevolg van de wetswijziging op zondag moeten
sluiten. Het CPB verwacht dat het directe verlies aan arbeidsjaren in de detailhandel
hoogstens 2.000 arbeidsjaren is. Het CPB heeft berekend dat de werkgelegenheid op de
lange termijn zal dalen met enkele honderden arbeidsjaren.
Ook vroegen deze leden hoeveel winkels, en in welke sectoren, naar verwachting van de
regering de deuren op zondag zullen moeten gaan sluiten als gevolg van de
wetswijziging. Alleen de gemeenten, die nu in verband met toerisme meer dan
12 koopzondagen toestaan, moeten met inachtneming van alle belangen bezien of ze dit
ook in de toekomst voort willen zetten. Het is niet te verwachten dat in al die gemeenten
het aantal koopzondagen wordt verlaagd naar 12. Immers, aannemelijk is dat een groot
aantal van de gemeenten die thans gebruik maken van de toerismebepaling ook onder het
gewijzigde regime van die bepaling gebruik kunnen blijven maken. Het is niet aan te
geven hoeveel winkels in welke sectoren hun deuren op zondag moeten sluiten.
De leden van PvdA-fractie vinden het, zeker in deze tijden van recessie, niet verantwoord
werkgelegenheid 'op te offeren', en zeker niet van vrouwen en jongeren. De zondagen
bieden voor deze groepen werknemers bijzonder goede mogelijkheden om werk en zorg
te combineren, dan wel toe te treden tot de arbeidsmarkt. De leden vroegen of de regering
hierop kan ingaan. De arbeidsparticipatie van vrouwen en jongeren vind ik heel
belangrijk. Echter, zoals uit het CPB-rapport blijkt, zal dit wetsvoorstel slechts een
beperkt effect op de werkgelegenheid hebben.
De leden van de VVD-fractie vroegen waaruit blijkt dat de omzet naar een ander deel van
de week zal verplaatsen zeker als ondernemers aangeven 30% omzetdaling te
verwachten. Uit het CPB-rapport blijkt dat consumenten naar alternatieven voor het
winkelen op de zondag in die specifieke winkel zullen zoeken.
De zondag is nu vaak de dag waar de hoogste omzet wordt behaald. De leden van de
VVD-fractie vroegen ook op dit punt een gedegen onderbouwing van de regering. Zoals
uit het evaluatierapport over de Winkeltijdenwet uit 2006 bleek, is de zondag een dag
waarop consumenten minder kopen en juist meer kijken.
36
De leden van de fractie van D66 vroegen hoe onderhavig wetsvoorstel zich verhoudt met
de economische neergang. Zij vroegen of de regering deze maatregel als een positieve
impuls voor de economische bedrijvigheid acht of niet. De leden verzoeken de regering
om op deze vraag slechts met een ja of een nee te antwoorden. Nee, het wetsvoorstel is
niet bedoeld om een positieve impuls voor de economische bedrijvigheid te zijn. Het
wetsvoorstel beoogt het oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling tegen te gaan.
Voorts vroegen deze leden van de regering een recente onafhankelijke cijfermatige
analyse van de effecten van dit wetsvoorstel voor de inkomsten van winkeliers
uitgesplitst naar regio en branche, alsmede de effecten op de werkgelegenheid. Het CPB
rapport geeft alleen inzicht in de macro-economische gevolgen van dit wetsvoorstel voor
de omzet van winkeliers en de effecten op de werkgelegenheid en geeft geen uitsplitsing
naar regio en branche.
De leden van de fractie van D66 vroegen verder of de regering daarnaast kan reageren op
de onderzoeken van het Platform Detailhandel Nederland en de drie grootste Nederlandse
gemeenten, die hebben berekend, dat wanneer de regering besluit om de winkeltijden te
beperken, direct 15.000 tot 20.000 mensen hun baan verliezen. De bewering acht ik, in
het verlengde van het antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de PvdAfractie,
niet reëel.
De leden van de fractie van D66 vroegen welk verlies van werkgelegenheid voor de
regering aanvaardbaar is. Het wetsvoorstel heeft als doel om het oneigenlijk gebruik van
de toerismebepaling tegen te gaan. Inderdaad heeft het als effect dat mogelijk winkels op
zondagen moeten sluiten. Zoals uit het CPB-rapport blijkt is het verlies van
werkgelegenheid beperkt.
In het bijzonder vroegen deze leden aandacht voor consumenten die werken in de
zorgsector en mantelzorgers. Deze consumenten ervaren door hun onregelmatige
werktijden extra problemen wanneer winkeltijden niet ook buiten de reguliere werktijden
open zijn. Naar verwachting zal slechts een beperkt aantal gemeenten, op grond van het
wetsvoorstel, geen gebruik meer kunnen maken van de bevoegdheid om meer dan
12 zondagen openstelling toe te staan op grond van de toerismebepaling. Tevens blijkt uit
het evaluatierapport uit 2006 dat de ruimere openstelling van winkels in de avonden,
naast de zondag, positief wordt gewaardeerd op het punt van de combinatie werk en
privé. Aan de avondopenstelling verandert niets in dit wetsvoorstel. Daarnaast bieden
onregelmatige werktijden juist ook mogelijkheden te winkelen tijdens de reguliere
winkeltijden.
8.4 Uitvoeringskosten
8.4.1 Administratieve lasten
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom het voorstel niet is voorgelegd aan
ACTAL. Het voorstel bevat regels voor overheden en niet voor bedrijven. Hierdoor heeft
het wetsvoorstel geen directe administratieve lasten voor bedrijven tot gevolg.
Wetsvoorstellen zonder directe administratieve lasten worden niet aan ACTAL
voorgelegd voor advies.
Deze leden vroegen ook of gemeenten die een herbeoordeling moeten ondergaan
daarvoor gecompenseerd worden. Deze gemeenten worden hiervoor niet gecompenseerd.
Daarnaast vroegen zij of er een inschatting gemaakt kan worden van de lasten, die
herbeoordeling meebrengt. Een getalsmatige schatting van de uitvoeringslasten is
moeilijk te maken. Gemeenten hebben namelijk zelf ook invloed op de uitvoeringskosten,
omdat de gemeenten zelf de beoordeling kunnen maken of zij aan de voorwaarden voor
37
substantieel toerisme voldoen en zelf een afweging van de belangen kunnen maken. De
uitvoeringslasten zullen daarom per gemeente verschillen. Wel is duidelijk dat deze
uitvoeringslasten zich slechts eenmalig of incidenteel zullen voordoen.
De leden van de VVD-fractie vroegen om een gedegen onderzoek naar de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Het wetsvoorstel heeft geen directe administratieve lasten
tot gevolg, omdat het wetsvoorstel ziet op de bevoegdheden van gemeenten en geen
regels voor het bedrijfsleven omvat.
De leden van de D66-fractie vroegen hoeveel fte's aan ambtenaren dit voorstel heeft
gekost en hoeveel de verdere behandeling verder zal gaan kosten. Dit wetsvoorstel is een
uitvloeisel uit het coalitieakkoord. Daarom wordt er voldoende ambtelijke capaciteit
ingezet om deze taak uit te voeren.
Daarnaast verzochten deze leden inzicht in de hoeveelheid tijd die de Minister aan dit
wetsvoorstel heeft besteed. Ook voor mij geldt dat ik voldoende tijd aan dit wetsvoorstel
besteed om het coalitieakkoord goed te kunnen uitvoeren.
De leden van de D66-fractie vroegen voorts welke andere wetgeving of initiatieven om
de economie te versterken hierdoor zijn blijven liggen. Uitvoering van het
coalitieakkoord is belangrijk, maar dit betekent niet dat andere wetgeving of initiatieven
om de economie te versterken, zijn blijven liggen.
8.4.2 Gerechtelijke procedures
De leden van de PvdA-fractie vroegen in welke mate de rechter eraan te pas moet komen
om discussies te beslechten. De Raad voor de Rechtspraak verwacht niet dat het
openstellen van de rechtsgang tegen vrijstellingsbesluiten tot een noemenswaardige
toename van de lasten voor de rechtspraak zal leiden.
Deze leden vroegen vervolgens hoe vaak het in de afgelopen vijf jaar is voorgekomen dat
de rechter moest ingrijpen. Over de toerismebepaling zijn de laatste jaren zo'n vijf
rechterlijke procedures gevoerd, zowel bij de bestuursrechter, als bij de burgerlijke
rechter. Dit betrof vrijstellingen in Roosendaal en Amsterdam-Noord. Daarnaast zijn
rechterlijke procedures gevoerd over andere ontheffings- en vrijstellingsbevoegdheden op
basis van de Winkeltijdenwet, zoals de generieke 12-dagen-vrijstellingen (artikel 3, eerste
lid), ontheffingen voor 'avondwinkels' (artikel 3, vierde lid) en ontheffingen ten behoeve
van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard (artikel 4, tweede lid). Het gaat niet om
grote aantallen zaken.
Voorts vroegen de leden van de PvdA-fractie of deze wijziging tot een toename van de
gang naar de rechter zal leiden. Hoe vaak gebruik zal worden gemaakt van de verruimde
beroepsmogelijkheid is lastig te voorspellen. Zoals vermeld in de memorie van
toelichting heeft de Raad voor de Rechtspraak geen advies uitgebracht, omdat hij van het
wetsvoorstel geen noemenswaardige toename voor de rechtspraak verwacht. Een
indicatie voor het aantal zaken kan zijn dat tegen toeristische ontheffingen en generieke
'12 zondagen-vrijstellingen' - waartegen onder het geldend recht reeds beroep openstaat -
slechts in een zeer beperkt aantal gevallen procedures zijn gevoerd. Recent zijn overigens
een tweetal procedures gevoerd tegen toeristische vrijstellingen van de gemeente
Roosendaal (CBb 21 januari 2009, nr. AWB 08/73) en van stadsdeel Amsterdam-Noord
(Vzr. CBb 11 maart 2009, Gst. 2009, nr. 73). Laatstgenoemde zaak heeft een vervolg
gekregen bij de burgerlijke rechter (Vzr. Rb. Amsterdam 10 juli 2009, nr. 430841, LJN:
BJ2394). Het is niet duidelijk of hier sprake is van een trend.
38
De leden van de PvdA-fractie vroegen vervolgens welke interbestuurlijke lasten het
voorstel met zich brengt vanwege de toename van de gang naar de rechter. Het
wetsvoorstel brengt waarschijnlijk geen of nauwelijks extra interbestuurlijke lasten
vanwege gerechtelijke procedures mee.
De leden van de VVD-fractie vroegen welke druk richting rechtsgang het openstellen van
de rechtsgang tegen vrijstellingsbesluiten met zich mee brengt. Aangezien het openstellen
van de rechtsgang tegen vrijstellingsbesluiten niet tot een noemenswaardige toename van
de lasten voor de rechtspraak zal leiden, verwacht ik ook niet dat dit meer druk richting
rechtsgang zal opleveren.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen of deze wetswijziging tot minder
rechterlijke procedures zal leiden. Verder vroegen zij wat de verwachting is met
betrekking tot rechterlijke procedures na de wetswijziging. Zoals ik in mijn antwoord op
een vergelijkbare vraag van de leden van de PvdA-fractie heb aangegeven, verwacht ik
niet dat het aantal rechterlijke procedures veel zal toenemen.
8.4.3 Handhaving
De leden van de CDA-fractie vroegen op welke manier ervoor gezorgd gaat worden dat
de nieuwe wet voldoende wordt gehandhaafd. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de
handhaving. De Winkeltijdenwet kan langs twee sporen worden gehandhaafd, namelijk
strafrechtelijk en bestuursrechtelijk.
De leden van de SGP-fractie vroegen of er meer inzicht kan komen in de exacte gegevens
over de handhaving door gemeenten op dit moment. De leden vroegen voorts of elke
gemeente een handhavingsbeleid heeft. Niet elke gemeente heeft een specifiek
handhavingsbeleid. Uit onderzoek blijkt dat 34 van de ondervraagde gemeenten een
specifiek handhavingsbeleid hebben, speciaal gericht op de handhaving van de
Winkeltijdenwet. Dit komt neer op 9% van de ondervraagde gemeenten. Daarnaast
hebben veel gemeenten wel een algemeen handhavingsbeleid. De (deel)gemeenten die
hebben aangegeven een specifiek handhavingsbeleid te hebben, zijn: Amsterdam De
Baarsjes, Amsterdam Noord, Bernisse, De Bilt, De Ronde Venen, Den Haag, Den
Helder, Doetinchem, Enkhuizen, Haarlem, Hoogezand-Sappemeer, Hoorn, Koggenland,
Leerdam, Lingewaard, Loenen, Maasgouw, Oldenzaal, Opsterland, Rotterdam
Delfshaven, Schagen, Schoonhoven, Sint-Michielsgestel, Son en Breugel, Staphorst, Tiel,
Uden, Veere, Waalwijk, Winschoten, Zaanstad, Zandvoort, Zuidhorn en Zutphen.
Deze leden vroegen daarnaast waaruit de genoemde effectiviteit blijkt. De meeste
gemeenten hebben een algemeen handhavingsbeleid. Van de ondervraagde gemeenten
heeft 9% een handhavingsbeleid dat specifiek op handhaving van de Winkeltijdenwet is
gericht. Daarnaast blijkt dat vanwege de grote sociale controle de Winkeltijdenwet vaak
goed wordt nageleefd.
Ten slotte vroegen de leden van de SGP-fractie of er ook nog is overwogen om nadere
voorwaarden te stellen ten aanzien van de handhaving. Dit is niet overwogen.
II Artikelen
Artikel I
Onderdeel A
39
De leden van de SGP-fractie gaven aan dat de regering er niet voor heeft gekozen om de
vrijstellingen en ontheffingen voor gemeenten te beperken tot het toeristische gebied. Zij
vroegen of het niet logischer is om de vrijstellingen en ontheffingen alleen mogelijk te
maken in het daadwerkelijk toeristische gebied. De bevoegdheid om vrijstelling of
ontheffing te verlenen is niet beperkt tot het 'toeristische gebied' en tot winkels die
'ondersteunend zijn aan het toerisme' omdat het onwenselijk is op wetsniveau te
differentiëren tussen winkels binnen een bepaalde gemeente. Dit laat onverlet dat het
gemeentebestuur bevoegd is en blijft een toeristisch vrijstellings- of ontheffingsregime te
beperken tot delen van de gemeente. Deze bevoegdheid heeft het gemeentebestuur al op
basis van de geldende Winkeltijdenwet en die bevoegdheid wordt door dit wetsvoorstel
niet gewijzigd.
Deze leden vroegen voorts of de leesbaarheid van het voorgestelde artikel 3, zevende lid,
zou kunnen worden vergroot door kortere formuleringen te gebruiken of door dit lid in
onderdelen te splitsen. De inhoud van het lid noopt tot deze - inderdaad wat complexe -
formulering. Een splitsing in onderdelen levert geen echte vereenvoudiging op.
Onderdeel B
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de verruiming van de beroepsmogelijkheid kan
leiden tot juridisering en bureaucratisering. Zoals in paragraaf 7.0
('Toetsingsmogelijkheid') al is geantwoord op een andere vraag van deze leden is een
zorgvuldige en een transparante besluitvorming de beste garantie om 'juridisering' en
'bureaucratisering' te voorkomen. Naar dit antwoord wordt verwezen.
Deze leden vroegen ook of de regering verwacht dat er veel gebruik zal worden gemaakt
van de beroepsmogelijkheid. Zoals hiervoor in paragraaf 8.4.2 ('Gerechtelijke
procedures') al geantwoord op een andere vraag van deze leden is het lastig exact te
voorspellen hoe vaak gebruik zal worden gemaakt van de beroepsmogelijkheid. Naar dit
antwoord wordt verwezen.
Voorts vroegen zij naar het essentiële verschil tussen de huidige en de toekomstige
beroepsmogelijkheid. Deze leden vroegen voorts of, als dit verschil beperkt is, naar
verwachting er ook in de toekomst nauwelijks gebruik van deze beroepsmogelijkheid zal
worden gemaakt of dat een toename van het gebruik te verwachten is. Het essentiële
verschil tussen de huidige en de toekomstige beroepsmogelijkheid is dat dit wetsvoorstel
buiten twijfel stelt dat beroep bij de bestuursrechter openstaat tegen besluiten omtrent de
verlening van toeristische vrijstellingen. Hierover bestaat onder het geldende recht geen
helderheid. Hoe vaak gebruik zal worden gemaakt van de verruimde
beroepsmogelijkheid is moeilijk te voorspellen. De Raad voor de Rechtspraak verwachtte
geen noemenswaardige toename van zaken.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen vervolgens wie precies als belanghebbende
in de zin van het wetsvoorstel wordt gezien. Deze leden vroegen of bijvoorbeeld een
winkelier uit een naburige gemeente beroep kan instellen of een individuele bewoner of
individueel bedrijf. Het begrip 'belanghebbende' heeft in het kader van dit wetsvoorstel
geen andere betekenis dan welke in de definitie in artikel 1:2 van de Algemene wet
bestuursrecht en in de bestuursrechtelijke jurisprudentie aan dit begrip wordt gegeven.
Dit betekent dat sprake moet zijn van een eigen, objectief bepaalbaar, actueel en
persoonlijk belang dat rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Bij besluiten met een meer
algemene strekking, zoals in dit geval, behoeft de eis van persoonlijk belang bijzondere
aandacht. Bij dit soort besluiten kunnen de belangen van grote groepen in meer of
mindere mate betrokken zijn. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt,
40
moet het belang zich voldoende onderscheiden van het belang van die anderen om als
persoonlijk belang te kunnen worden aangemerkt. De mogelijkheid voor een winkelier in
een naburige gemeente, een individuele burger of een individueel bedrijf om beroep in te
stellen tegen een toeristische vrijstelling hangt af van de omstandigheden van het geval.
Zo is het voor een winkelier in een naburige gemeente bijvoorbeeld van belang dat hij
concurrentienadeel ondervindt. Of dit het geval is, zal onder meer afhangen van de
afstand tussen de gemeenten en de aard van de goederen die hij verkoopt. De
beroepsmogelijkheid voor de individuele burger hangt af van de omstandigheid of het
aannemelijk is dat hij feitelijk nadeel van de winkelopenstelling ondervindt, hierbij zal
onder meer het aantal winkels in zijn woonomgeving en de afstand tussen de winkels en
zijn woning een rol kunnen spelen (vgl. Pres. CBb 23 maart 2001, AB 2001, 160 inzake
een '12 zondagen'-vrijstelling). Een bedrijf kan bijvoorbeeld beroep instellen tegen de
weigering van de gemeenteraad in de gemeente of een deel van de gemeente een
toeristisch regime van toepassing te verklaren (vgl. CBb 6 oktober 2004, AB 2004, 448
en CBb 18 oktober 2006, nr. AWB 05/573 inzake een '12 zondagen'-vrijstelling) of
tegen een besluit tot toepassing van een toeristisch regime in een ander gedeelte van de
gemeente dan waar het bedrijf zelf is gevestigd, waardoor zij concurrentienadeel vreest
(vgl. Pres. CBb 30 september 1997, KG 1997, 324 inzake een '12 zondagen'-vrijstelling).
Deze leden vroegen ook op welke gronden het College van Beroep voor het bedrijfsleven
een beroep niet-ontvankelijk kan verklaren. Voor de ontvankelijkheid van een beroep
tegen een toeristische vrijstelling of ontheffing gelden geen bijzondere eisen; de
ontvankelijkheid van een dergelijk beroep wordt beoordeeld aan de hand van de eisen die
in het algemeen gelden ten aanzien van de ontvankelijkheid. De rechter kan in het
algemeen een beroep niet-ontvankelijk verklaren op de volgende gronden: (a) het beroep
is niet tijdig ingesteld, (b) het beroep is niet door een beroepsgerechtigde ingesteld, (c)
het beroepschrift voldoet niet aan de eisen, (d) een verplichte voorprocedure is niet
gevolgd, (e) het griffierecht is niet (tijdig) betaald, (f) het procesbelang ontbreekt of is
vervallen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ten slotte of ook bezwaar mogelijk is bij de
gemeente en zo ja, of dat bezwaar moet worden gemaakt bij de gemeenteraad dan wel bij
burgemeester en wethouders. Ook vroegen deze leden of het begrip 'belanghebbenden' in
bezwaar dezelfde betekenis heeft als in beroep. Hoofdregel is dat alvorens beroep kan
worden ingesteld altijd eerst bezwaar moet worden gemaakt (artikel 7:1 in samenhang
met artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht). Het wetsvoorstel wijkt op dit punt
niet af van deze hoofdregel. Bezwaar wordt gemaakt bij het bestuursorgaan dat het
besluit heeft genomen (artikel 1:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Het
hangt af van de juridische vorm van het toeristisch regime welk orgaan dit is: een
vrijstelling wordt verleend door de gemeenteraad en bezwaar daartegen moet dus bij de
gemeenteraad worden gemaakt; ontheffingen worden door burgemeester en wethouders
verleend en bezwaar daartegen moet dus bij dat bestuursorgaan worden gemaakt. Het
begrip 'belanghebbende' heeft in de fase van bezwaar dezelfde betekenis als in de fase
van beroep. Het begrip 'belanghebbende' zoals gedefinieerd in artikel 1:2 van de
Algemene wet bestuursrecht is een uniform begrip dat in beginsel voor het gehele
bestuursrecht dezelfde betekenis heeft.
41
Artikel II
De leden van de SGP-fractie vroegen waarom er niet voor is gekozen de
overgangsregeling in te laten gaan met ingang van het tijdstip van indiening van het
wetsvoorstel. Dit voorstel zou feitelijk neerkomen op het verlenen van terugwerkende
kracht aan de wetswijziging. Dit is uit een oogpunt van rechtszekerheid in het algemeen
niet wenselijk. Er zijn in dit geval ook geen bijzonder klemmende redenen om dit wel te
doen.
De Minister van Economische Zaken,