1 1
> Retouradres: Postbus 20901, 2500 EX Den Haag
De voorzitter van de Tweede Kamer Plesmanweg 1-6
der Staten-Generaal 2597 JG Den Haag
Binnenhof 4 Postbus 20901
2500 EX Den Haag
2513 AA DEN HAAG T 070 351 61 71
F 070 351 78 95
Contactpersoon
-
T -
Ons kenmerk
CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
Datum 7 september 2009 Uw kenmerk
31871
Onderwerp Nota naar aanleiding van het verslag aangaande de wijziging van de
Bijlage(n)
Wet luchtvaart ter uitvoering van EG-verordeningen inzake 1
consumentenrechten in de burgerluchtvaart.
Geachte voorzitter,
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie van Verkeer en Waterstaat inzake het wetsvoorstel tot de wijziging van
de Wet luchtvaart ter uitvoering van EG-verordeningen inzake
consumentenrechten in de burgerluchtvaart. De beantwoording van het verslag is
vooral gelet op de ontwikkelingen rond de instelling van de Geschillencommissie
Luchtvaart (hierna: Geschillencommissie) aangehouden. Diverse vragen in het
verslag hebben namelijk betrekking op deze commissie. Nu de
Geschillencommissie sinds 1 juli jongstleden is ingesteld en daaromtrent
duidelijkheid bestaat kan de beantwoording van het verslag in lijn daarmee
plaatsvinden.
Hierbij beantwoord ik de door de leden van de vaste kamercommissie gestelde
vragen en gevraagde toelichtingen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde
van het verslag aangehouden.
1. Algemeen
- De leden van de CDA-fractie vragen in welke, of welk type gevallen de
handhaving van consumentenrechten thans tekort schiet. De leden willen
met name weten of de voorgestelde wetswijziging invloed zou hebben op
de afhandeling van klachten met betrekking tot de vlucht van Arke-Fly
zoals besproken in brief van de Minister van 10 maart 2009, kamerstuk
31700 XII, nr. 57.
Thans maakt de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna: IVW) in haar
handhaving gebruik van verschillende interventiemiddelen, waarbij het geven van
voorlichting en een (mondelinge of schriftelijke) waarschuwing lichtere middelen
zijn en bestuursdwang en de last onder dwangsom de zwaardere. Bestuursdwang
en last onder dwangsom zijn sancties die vooral gericht zijn op het herstellen van
de gevolgen van een begane overtreding en/of het voorkomen van herhaling van
a
agina 1 van 6
P
een begane overtreding. De bestuurlijke boete die met dit wetsvoorstel wordt
Datum
ingevoerd heeft echter een bestraffend karakter. De toegevoegde waarde van de
bestuurlijke boete is juist vanwege het bestraffende karakter dat daarvan een Ons kenmerk
afschrikwekkende werking uit gaat. Dit is ook in lijn met de verordeningen inzake CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
consumentenrechten, die eisen dat de door de lidstaten vastgestelde sancties
doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend moeten zijn. De bestuurlijke boete
voldoet als administratiefrechtelijke sanctie goed aan die criteria. Het opleggen
van een bestuurlijke boete zal ook tot doelmatigheidswinst leiden, aangezien het
opleggen van een bestuurlijke boete onvoorwaardelijk is en een kortere procedure
kent dan het toepassen van bestuursdwang/opleggen van een last onder
dwangsom, omdat bij de bestuurlijke boete geen sprake is van een termijn
waarbinnen de fout kan worden hersteld. Benadrukt wordt voorts dat de
bestuurlijke boete zich goed leent voor toepassing van de zogenoemde lik-op-stuk
methode, een handhavingmethode waarbij gelet op de aard van de te
beschermen belangen van consumenten een snelle, bestraffende reactie op een
overtreding gewenst is. De bestuurlijke boete kan overigens in de plaats van,
maar ook in combinatie met bestuursdwang of last onder dwangsom worden
opgelegd bij een overtreding van een wettelijk voorschrift.
De voorgestelde wetswijziging voorziet in een uitbreiding van de mogelijkheden
voor handhaving van de verordeningen inzake consumentenrechten. Dit zal ertoe
leiden dat er meer mogelijkheden zijn om in te spelen op specifieke
omstandigheden. De bestuurlijke boete die in het onderhavige voorstel van wet is
opgenomen zal de afschrikwekkendheid van het geheel van toe te passen
sanctiemaatregelen naar verwachting vergroten en past binnen de aandacht die
er binnen Nederland en de rest van de Europese Unie is voor strikte handhaving
van de rechten van luchtpassagiers.
Het wetsvoorstel breidt de mogelijkheden voor handhaving van
consumentenrechten verder uit met de mogelijkheid van het publiceren van alle
onherroepelijk geworden sanctiebeschikkingen. Door het bekendmaken daarvan
wordt publiek bekend aan welke overtreders sancties zijn opgelegd. De
verwachting is dat ook een dergelijk middel afschrikwekkend zal werken.
De voorgestelde wetswijziging zou overigens niet geleid hebben tot een andere
afhandeling van de klachten die met betrekking tot de vlucht van Arke-Fly spelen.
Om een handhavingsmiddel toe te passen moet sprake zijn van een overtreding
van een wettelijk voorschrift. In de Arke-Fly zaak is geen overtreding van enig
wettelijk voorschrift geconstateerd. De wetswijziging met de daarin opgenomen
uitbreiding van sanctiemiddelen zou daarom niet tot een andere uitkomst hebben
geleid in en moet ook worden losgezien van deze zaak.
- De leden van de PvdA-fractie vragen naar de problemen die zich tot nu
toe voordeden bij de handhaving van de drie EG verordeningen. Men wil
tevens weten waarom de toepassing van bestuursdwang/last onder
dwangsom in dat kader niet afdoende was en in hoeverre deze middelen
daadwerkelijk zijn ingezet.
Het onderscheid tussen de begrippen vertraging en annulering is een lastig
onderwerp gebleken, dat zeker bij reizigers tot sterke gevoelens van misnoegen
leidt. De onduidelijkheid blijkt ook elders in Europa te bestaan. Zo buigt het
Europese Hof van Justitie zich momenteel over prejudiciële vragen die
hieromtrent zijn gesteld. Ook heb ik Europees Commissaris Tajani bij brief van 3
Pagina 2 van 6
juni 2009 gevraagd hoe de nationale inspecties het beste kunnen handelen bij
Datum
onduidelijkheid over het verschil tussen annulering en vertraging.
Ons kenmerk
Zoals hiervoor bij de beantwoording van de eerste vraag is aangegeven, lenen de CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
herstelsancties van bestuursdwang en last onder dwangsom zich niet dan wel in
mindere mate voor het geven van een snelle, bestraffende reactie op een
overtreding. Genoemde herstelsancties zijn erop gericht de overtreding ongedaan
te maken en/of herhaling van de overtreding te voorkomen. De bestuurlijke boete
strekt ertoe leed toe te brengen aan de overtreder van de wettelijke norm. Van
deze punitieve sanctie gaat een groter afschrikwekkende en preventieve werking
uit dan de herstelsancties.
Tot dusverre is de IVW in twee gevallen overgegaan tot het daadwerkelijk
opleggen van een last onder dwangsom. In gevallen waarin een overtreding van
in het bijzonder verordening (EG) nr. 261/2004 (hierna: de Denied boarding-
verordening) werd geconstateerd, leidde het geven van een waarschuwing of het
uiten van het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom veelal ertoe
dat de desbetreffende luchtvaartmaatschappijen alsnog in overeenstemming met
de Denied boarding-verordening handelden. Herstelsancties kunnen mogelijk
leiden tot calculerend gedrag van luchtvaartmaatschappijen omdat zij
bijvoorbeeld pas tot een vergoeding overgaan door dreiging van het verbeuren
van een dwangsom. Een bestuurlijke boete kan al worden opgelegd enkel en
alleen vanwege het feit dat de regelgeving is overtreden onafhankelijk of een
luchtvaartmaatschappij alsnog tot uitkering van een vergoeding overgaat. De
verwachting is dan ook dat de uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium,
zoals beoogd door dit wetsvoorstel, voornoemd gedrag zal beperken en de
bescherming van passagiers verder zal versterken.
- De leden van de SP-fractie en de leden van de VVD fractie willen weten
hoe de wetswijziging zich verhoudt tot de vrijwillige geschillencommissie
die er lijkt te komen.
De onderhavige wetswijziging staat los van de inmiddels opgerichte en
operationele Geschillencommissie. De wetswijziging biedt namelijk een additioneel
instrument voor de handhaving van de daarin bedoelde verordeningen inzake
consumentenrechten. De Geschillencommissie is niet belast met de handhaving
van de onderhavige verordeningen; die is, onder meer gelet op artikel 16, eerste
lid van de Denied boarding-verordening in Nederland opgedragen aan de IVW. De
Geschillencommissie heeft geen enkele bemoeienis met de bestuursrechtelijke
handhaving van de verordeningen en derhalve ook geen enkele relatie met de
onderhavige wetswijziging.
De Geschillencommissie draagt wel bij aan een goede naleving van de
verordeningen doordat deze commissie bindende uitspraken kan doen over
civielrechtelijke geschillen tussen luchtvaartmaatschappijen en passagiers met
betrekking tot bepaalde rechten die in de verordeningen zijn vastgelegd. De
Geschillencommissie doet dit in het kader van zelfregulerende arbitrage. Daarbij
hebben een aantal sectorpartijen (waaronder consumenten) specifieke afspraken
gemaakt over de afhandeling van klachten met betrekking tot de correcte
naleving van de rechten die passagiers op grond van de verordeningen inzake
consumentenrechten hebben.
- De leden van de SP- fractie willen voorts weten in hoeverre de
Geschillencommissie dwingend een bestuurlijke boete kan opleggen.
Pagina 3 van 6
De Geschillencommissie kan geen bestuurlijke boete opleggen. De bestuurlijke
Datum
boete is een instrument dat slechts in het kader van de handhaving door de IVW
kan worden toegepast. Zoals hiervoor is aangegeven is de Geschillencommissie Ons kenmerk
niet belast met de handhaving van de consumentenrechten verordeningen, maar CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
houdt deze commissie zich in het kader van vrijwillige arbitrage bezig met
klachten omtrent de correcte naleving van de materiële rechten die reizigers op
grond van de verordeningen hebben. De Geschillencommissie kan wel tot een de
partijen bindende uitspraak komen die met behulp van een deurwaarder kan
worden afgedwongen.
- Tevens willen de leden van de SP-fractie weten of een wettelijk geregelde
geschillencommissie niet krachtiger zou zijn.
Met de vrijwillige Geschillencommissie heeft de sector gekozen voor een
zelfregulerende vorm van arbitrage. Het instrument ontleent zijn kracht met
name aan het draagvlak dat bij de aangesloten partijen voor de commissie
bestaat. Partijen hechten veel belang aan de bescherming van
consumentenrechten en hebben hierin een rol voor zichzelf gevonden. Omdat het
om zelfregulering gaat, hebben partijen bovendien vooral in het belang van de
betrokken partijen (zoals de consumenten) specifieke afspraken kunnen maken
die op een aantal punten afwijken van de procedurele en organisatorische
bepalingen uit de verordeningen inzake consumentenrechten. Door de specifieke
afspraken gaat de geschillenbeslechting door de Geschillencommissie op een
enkel punt zelfs verder dan de verordeningen inzake consumentenrechten.
- De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de IVW kan optreden
naar aanleiding van meldingen bij de Geschillencommissie. Tevens wil
men weten of de Geschillencommissie bij haar taak gebruik kan maken
van informatie van de IVW.
De IVW kan, al dan niet ambtshalve, optreden ten aanzien van elk signaal van
een vermeende overtreding van de verordeningen inzake consumentenrechten.
Dit geldt derhalve ook voor meldingen door of vanwege de Geschillencommissie.
In het Reglement van de Geschillencommissie staat de procedure beschreven die
de commissie bij haar taakuitoefening volgt. Blijkens die procedure kan de
commissie bij de behandeling van een geschil onder meer onderzoek instellen
door een of meer deskundigen. Het is niet uitgesloten dat bij dat onderzoek
gebruik wordt gemaakt van informatie afkomstig van de IVW. Het moet dan wel
gaan om informatie die krachtens de Wet openbaarheid van bestuur en/of de Wet
bescherming persoonsgegevens openbaar kan worden gemaakt.
2. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, Onderdeel B
- De leden van de CDA-fractie vragen hoe de mogelijkheid tot het opleggen
van een forse bestuurlijke boete zich verhoudt tot de door de Minister van
VenW gesignaleerde interpretatieproblemen rond Verordening (EG) nr.
261/2004. Men vraagt zich af of niet beter gewacht kan worden tot een
gewenste uniforme Europese interpretatie bereikt is.
Zoals ik hiervoor ook al aangaf bestaat er met name onduidelijkheid omtrent de
interpretatie van de begrippen vertraging en annulering. De
Pagina 4 van 6
interpretatieproblematiek leidt er evenwel niet toe dat de Denied boarding-
Datum
verordening niet gehandhaafd hoeft te worden. Dit zou een onwenselijke situatie
zijn met betrekking tot de bescherming van de belangen van passagiers. Er is en Ons kenmerk
er zal door de IVW gehandhaafd moeten worden en zoals al in de beantwoording CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
van eerdere vragen aangegeven, is daartoe uitbreiding van het
handhavingsinstrumentarium wenselijk.
- De leden van de PvdA-fractie informeren of de boete van 74.000 euro per
vlucht of per benadeelde geldt. Tevens wil men weten hoe in het eerste
geval een afschrikwekkende werking zeker gesteld wordt.
De bestuurlijke boete die door de IVW kan worden opgelegd geldt in de eerste
plaats per overtreding. Het is mogelijk dat een luchtvaartmaatschappij de rechten
van meerdere passagiers op één vlucht schaadt. Of in dat geval aan die
maatschappij meerdere bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd zal vooral
afhangen van de vraag of het schenden van de rechten van meerdere passagiers
als dezelfde overtreding kan worden beschouwd. Uit de Algemene wet
bestuursrecht en jurisprudentie volgt dat gedragingen van een (rechts-)persoon
die tegelijkertijd plaatsvinden en een samenhang vertonen als dezelfde
overtreding beschouwd kunnen worden. Hiervan kan sprake zijn wanneer een
luchtvaartmaatschappij bij één vlucht de rechten van meerdere passagiers
schendt door een bepaald voorschrift uit de verordeningen te overtreden. In zo'n
geval zal vanwege de gelijktijdigheid en samenhang al gauw tot het opleggen van
één bestuurlijke boete besloten moeten worden. Al dan niet in combinatie met
een last onder dwangsom moet die boete zodanig afschrikwekkend werken dat
alle passagiers die daarvoor in aanmerking komen conform de verordening van de
luchtvaartmaatschappij een genoegdoening krijgen.
- De leden van de SP-fractie vragen of de bestuurlijke boetes aan alle
maatschappijen opgelegd kunnen worden. Tevens informeren deze leden
naar de criteria en gronden waarop de boetes opgelegd zullen worden.
Een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan alle luchtvaartmaatschappijen
die onder de werkingssfeer van de verordeningen inzake consumentenrechten
vallen. Zo is de Denied boardingverordening van toepassing op alle EU- en niet-
EU luchtvaartmaatschappijen die vanaf luchthavens uit de Gemeenschap
vertrekken. Deze verordening is verder van toepassing op EU-
luchtvaartmaatschappijen die vanaf luchthavens buiten de Gemeenschap naar de
Gemeenschap vliegen. Verordening (EG) nr. 1107/2006 inzake rechten van
gehandicapten en minder mobiele personen is van toepassing op
luchtvaartmaatschappijen die vanaf, via of naar een luchthaven binnen de
Gemeenschap vliegen en op onderdelen (artt. 3, 4 en 10) van toepassing op EU-
luchtvaartmaatschappijen die vanaf luchthavens buiten de Gemeenschap naar de
Gemeenschap vliegen. Verordening (EG) nr. 2111/2005, inzake informatie aan
passagiers, is onder een aantal voorwaarden van toepassing op alle
maatschappijen waarvan het vervoer in de Gemeenschap is aangevangen.
De criteria en gronden voor het toepassen van handhavingsinstrumenten zoals de
bestuurlijke boete zijn als volgt. Allereerst wordt vastgesteld of er sprake is van
een overtreding van één van de verordeningen inzake consumentenrechten.
Factoren die een rol kunnen spelen bij de vaststelling van de hoogte van de boete
zijn: de aard en de ernst van de overtreding, de daardoor geschonden belangen,
de grootte van de betrokken luchtvaartmaatschappij (overtreder), recidive en/of
Pagina 5 van 6
de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. De
Datum
hoogte van de boete bedraagt volgens het onderhavige wetsvoorstel ten hoogste
74.000 euro. Ons kenmerk
CEND/HDJZ-2009/965 sector
LUV
Zoals hierboven bij de beantwoording van de vorige vraag reeds is aangegeven
kan voorts al dan niet in combinatie met een last onder dwangsom de
afschrikwekkendheid vergroot worden. Vast staat dat het opleggen van iedere
sanctie, of nu de oplegging van een lichtere of een zwaardere sanctie in een
specifieke situatie passend is, ten doel heeft dat de verordeningen inzake
consumentenrechten worden nageleefd.
- De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe de regering overtredingen
van de consumentenrechten zullen vaststellen.
Overtredingen van de verordeningen inzake consumentenrechten zullen worden
vastgesteld aan de hand van individuele klachten omtrent (vermeende)
overtredingen en naar aanleiding van eigen onderzoek en inspecties van de IVW
met toepassing van de bevoegdheden die ingevolge de Algemene wet
bestuursrecht aan toezichthouders zijn verleend.
Artikel I, Onderdeel C
- De leden van de PvdA-fractie willen weten of onherroepelijke boetes ook
in beter gelezen landelijke dagbladen zullen worden gepubliceerd. Indien
nee waarom niet.
Besluiten en andere vergelijkbare mededelingen van de centrale overheid worden
hoofdzakelijk in de Staatscourant bekendgemaakt. Het is om redenen van
eenduidigheid wenselijk vooral dit blad, dat sinds kort alleen elektronisch
beschikbaar is, voor de publicatie van onherroepelijk geworden
sanctiebeschikkingen te gebruiken. Dit laat onverlet, dat het officieel
gepubliceerde overzicht naast de Staatscourant ook elders kan worden
gepubliceerd. Zo zal het overzicht ook op de voor het publiek beschikbare
internetsite van de IVW worden gepubliceerd.
Met de nota naar aanleiding van het verslag zend ik u tevens een nota van
wijziging op het voorstel van wet. Het voorstel van wet voorziet met artikel 11.27
in het publiceren van sanctiebeschikkingen die door overtredingen van de
verordeningen zijn opgelegd. Hoewel de memorie van toelichting hier wel naar
verwijst is in het wetsvoorstel nagelaten de bepaling van toepassing te doen zijn
op alle verordeningen die onder het wetsvoorstel vallen. De nota van wijziging
herstelt deze omissie. Tevens worden enkele foutieve aanduidingen van
subonderdelen van artikel 11.15 in het voorstel van wet verbeterd.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
ir. Camiel Eurlings
Pagina 6 van 6
Ministerie van Verkeer en Waterstaat