Ministerie van Economische Zaken
Uitgiftestelsel gericht op 6000 MW zeewindenergie in 2020
3 september 2009 | kamerstuk | PDF document, 70 Kb
Het kabinet heeft vorig jaar aan uw Kamer meegedeeld hoe het gunstige
condities zal scheppen voor de grootschalige ontwikkeling van
windenergieopwekking op zee.
Het kabinet heeft vorig jaar aan uw Kamer meegedeeld hoe het gunstige
condities zal scheppen voor de grootschalige ontwikkeling van
windenergieopwekking op zee. In een brief van 4 april 2008 is allereerst
uiteengezet hoe het kabinet in het kader van het Nationaal Waterplan zal werken
aan de aanwijzing van windenergiegebieden waarbinnen het resterende gedeelte
van de doelstelling van "6000 MW gerealiseerd in het jaar 2020" kan worden
gebouwd.
Ook is aangekondigd dat een stelsel zal worden uitgewerkt voor de uitgifte van
'windkavels' met daaraan gekoppeld een SDE-beschikking. Hiermee ontstaat een
regierol voor de kabinetten die de doelstelling voor 2020 moeten realiseren.
Gerelateerd aan deze regierol zouden ook de mogelijkheden worden onderzocht
voor de aanleg van rijkswege van netaansluitpunten op zee ('stopcontacten';
motie Samsom van 5 maart 2008, TK 31 239, nr. 17).
In de genoemde brief wordt tot slot meegedeeld dat het kabinet de huidige
werkwijze van vergunningverlening, gericht op het subsidiëren van 450 MW in de
regeerperiode, zal afsluiten. Hiertoe werd een stop op nieuwe initiatieven voor
windturbineparken bekend gemaakt en werd een draaiboek aangekondigd. Het
Draaiboek is uw Kamer op 30 juni 2008 aangeboden en is in samenhang met de
brief van 4 april op 1 juli 2008 met uw Kamer besproken.
Van belang is verder nog, dat in het kader van het aanvullend coalitieakkoord in
maart van dit jaar is besloten, om voor de subsidieronde van 2010 middelen te
reserveren waarmee 500 MW extra aan windturbines op zee kan worden
mogelijk gemaakt.
Recent heb ik u op de hoogte gesteld van mijn conclusies en besluiten op grond
van de studie naar een kabelnetwerk op zee (brief d.d. 12 juni 2009, TK 31 239,
nr. 64). Daarmee heb ik uitvoering gegeven aan de motie Samsom.
In deze brief zet ik uiteen, op welke manier het kabinet overweegt om met een
uitgiftestelsel voor windenergiegebieden op zee en met enkele aanvullende
instrumenten en voorzieningen een kader te scheppen voor het samen met de
markt werken aan het bereiken van de 6000 MW. Dit doel van 6000 MW in 2020
moet substantieel bijdragen aan de duurzame energievoorziening in de
toekomst. Ik bied u deze brief aan mede namens de staatssecretaris van Verkeer
en Waterstaat, en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer.
Windenergiegebieden op de Noordzee
Een uitgiftestelsel voor windenergiegebieden werkt alleen indien er daadwerkelijk
windenergiegebieden zijn aangewezen. Dit werkt naar twee kanten. Binnen
aangewezen gebieden kunnen in een door het kabinet te kiezen tempo en met
een te kiezen omvang exclusieve rechten worden toegekend aan marktpartijen
om windparken te ontwikkelen en kunnen andere projecten dan
windturbineparken worden geweigerd. Vice versa kunnen buiten deze
windenergiegebieden aanvragen voor windturbineparken worden afgewezen. Dit
schept duidelijkheid voor alle Noordzeegebruikers. Ook voor het ruimtelijk
ontwerp en de fasering van de aanleg door een landelijk netbeheerder van een
kabelnetwerk met aansluitpunten op zee is dit een noodzakelijke duidelijkheid.
De keuze over de aan te wijzen windenergiegebieden maakt het kabinet in het
Nationaal WaterPlan (NWP). In het ontwerp-NWP van december 2008 worden al
twee afgewogen windenergiegebieden aangewezen: 'Borssele' en 'IJmuiden'.
Voor deze keuze is een plan-MER opgesteld en heeft een 'passende beoordeling'
plaatsgevonden, waarmee een grote zekerheid is ontstaan over de feitelijke
beschikbaarheid van deze 2 gebieden voor de bouw van windturbineparken.
Daarnaast heeft het kabinet 2 zoekgebieden voor windenergie aangewezen:
'Hollandse Kust' en 'Ten noorden van de Waddeneilanden'. In deze gebieden
moeten nog studies worden uitgevoerd naar andere gebruiksfuncties van de
Noordzee voordat een afweging kan plaatsvinden. Het zoekgebied 'Hollandse
kust' is van dusdanig groot belang voor een snelle en betaalbare verdere
ontwikkeling van windenergie op zee, dat hieraan een forse zoekopgave is
gekoppeld.
Zonder vooruit te lopen op de uitkomsten van deze studie, waarover het kabinet
in december 2009 een keuze bekend maakt, kan al worden geconcludeerd dat er
binnen de aangewezen en potentiële windenergiegebieden voldoende ruimte is
voor de doelstelling van 6000 MW. Bij de uiteindelijke keuze over de ligging en
omvang van deze gebieden zullen kosten (voor de bouw van windparken en de
rijksbijdrage daaraan), tijdige beschikbaarheid van de gebieden en belangen
zoals die van de scheepvaart een belangrijke rol spelen. Ook kunnen op grond
hiervan gebiedsgerichte uitspraken worden gedaan over de verdere doorgroei
van windenergie op zee na 2020.
Het uitgiftestelsel; de windenergieconcessie
Gedurende het afgelopen jaar heeft een interdepartementale werkgroep de
diverse aspecten van het beleid onderzocht waarmee de in het Nationaal
Waterplan aangewezen gebieden voor windenergie op zee kunnen worden
uitgegeven. Mede op grond van het advies van deze werkgroep staan mij de
volgende contouren voor ogen voor een uitgiftestelsel:
a. Uitgangspunt van het ontwerp is een maximale koppeling tussen
gebiedsuitgifte en financiële beschikkingen: het Rijk geeft de gebieden alleen
uit voor zover daar (voldoende) financiële middelen voor beschikbaar zijn.
b. Omvang van gebieden en uitgifteplanning worden afgestemd op het te
bereiken doel.
c. Marktpartijen vragen om meerjarige stabiliteit van wet- en regelgeving en
meerjarige financiële zekerheid; de overheid heeft baat bij flexibiliteit om
mee te groeien met de ervaringen rond de ecologische randvoorwaarden, de
mate waarin windparken op zee op termijn goedkoper kunnen worden en de
budgettaire beheersbaarheid.
Op grond van deze contouren zijn er globaal twee uitgiftestelsels mogelijk:
* Uitgifte van grotere gebieden in windenergieconcessies;
* Uitgifte van vergunningen voor kleinere gebieden. Dit is het huidige
vergunningstelsel gecombineerd met de SDE-beschikking.
In beide stelsels worden de ruimtelijke vergunning en de subsidiebeschikking
gelijktijdig verstrekt.
Beide stelsels hebben voor- en nadelen.
Voordelen concessiesystematiek boven vergunningsystematiek
* meerjarige zekerheid voor bedrijfsleven én flexibiliteit voor overheid aan
elkaar verbonden; dit betreft een maximale flexibiliteit binnen de
concessiesystematiek, dus gegeven de financiële verplichting die daarvoor
moet worden aangegaan;
* mogelijkheid om grote én kleine gebieden uit te geven naar de mate waarin
daarvoor belangstelling bestaat in de markt (grote spelers zijn waarschijnlijk
niet in kleine kavels geïnteresseerd);
* mogelijkheid van schaalvoordelen bij uitgifte van grote gebieden en daarmee
mogelijk een lagere SDE-behoefte;
* vergunningverlening vergt een uitvoerings-MER, die in het geval van een
windenergieconcessie slechts door één partij behoeft te worden uitgevoerd -
dit voorkomt onnodige administratieve lasten;
* windenergieconcessies vergen periodiek overleg tussen overheid en
betreffende concessiehouder, waardoor voortgang op de voet kan worden
gevolgd;
* versnipperde uitgifte van windenergiegebieden in relatief kleine
vergunningeenheden is qua onderhoud niet zo gunstig: als één partij in een
gebied alle turbines onderhoudt, is dat allicht goedkoper dan wanneer 4 of 5
partijen dat moeten doen.
Een windenergieconcessie is een exclusief recht om gedurende langere periode (8
à 10 jaar) in een gebied met forse omvang (1000 - 1500 MW) windparken te
bouwen. De concessie vergt een financiële verplichting voor de gehele concessie.
De concessiehouder zal per fase van 250 of 300 MW een vergunningaanvraag met
uitvoerings-MER moeten doen, waarbij tevens de exacte subsidiebedragen worden
vastgesteld voor bijbehorende fase. Op die wijze kan de overheid rekening houden
met veranderde ecologische inzichten en meeprofiteren van eventuele lagere
kosten.
Nadelen concessiesystematiek ten opzichte van vergunningsystematiek
* vergt beschikbaarheid van fors budget per concessie waardoor de uitgaven
over een lange periode worden verplicht en met meer onzekerheden zijn
omgeven. Zo zal het lastig zijn om in te spelen op nu nog onvoorziene
ontwikkelingen op andere terreinen met betrekking tot duurzame energie;
* langjarige verbondenheid aan één partij, die daardoor 'lui' kan worden in
kostenefficiency;
* wetswijziging nodig (vergt minimaal anderhalf jaar);
* twee momenten van beslissing: concessietoekenning én
vergunning/subsidietoekenning.
Het systeem van windenergieconcessies vergt een wetswijziging. Het kabinet
vindt de gedachte van windenergieconcessies voldoende interessant om deze in
een wetsvoorstel uit te werken dat zo snel mogelijk aan uw Kamer zal worden
aangeboden. De ambitie van het kabinet is, om de behandeling van het
wetsvoorstel deze regeerperiode af te ronden. Het volgende kabinet heeft dan de
mogelijkheid om snel tot uitgifte van concessies over te gaan.
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zal nog worden onderzocht wat het
beste uitgiftestelsel is. Hierbij worden grote en kleine concessies vergeleken met
de huidige vergunningsystematiek, alsook de opties van één of meerdere
uitgifterondes. Afhankelijk van de interesse vanuit de markt en de definitief
beschikbare gebieden is het denkbaar dat op grond hiervan uiteindelijk voor een
gemengd stelsel wordt gekozen.
Financiering windenergie op zee
De financiering van windenergie op zee krijgt ook de nodige aandacht. In het
Aanvullend Beleidsakkoord 'Werken aan de Toekomst' is voor de periode 2014-
2029 ¤ 2,4 miljard extra budget beschikbaar gesteld voor windenergie op zee.
Dit leidt voor deze regeerperiode tot een extra 500 MW wind op zee, bovenop de
reeds geplande 450 MW. Om een schone en zuinige energievoorziening voor de
toekomst veilig te stellen is in dit beleidsakkoord afgesproken dat de SDE in zijn
huidige vorm zal blijven bestaan, maar dat deze ruimer en robuuster zal worden
gefinancierd uit een opslag op het elektriciteitstarief. Zo wordt langjarige
zekerheid gegeven over de beschikbaarheid van voldoende middelen om de
ambitie van 20% duurzame energie in 2020 te realiseren. Bij de uiteindelijke
vormgeving zullen de koopkrachteffecten en de budgettaire beheersbaarheid
worden meegewogen. De vrijvallende middelen op de EZ-begroting worden
aangewend voor lastenverlichting.
In de brief aan de Tweede Kamer van 17 april jl. is aangegeven dat de minister
van Economische Zaken voor het einde van 2009 de Kamer zal informeren over
de vormgeving van deze nieuwe financieringswijze en de consequenties daarvan.
Verder zal worden nagedacht, of aanvullende instrumenten zoals PPS ertoe
zouden kunnen leiden dat de rijksmiddelen in combinatie met de SDEsubsidieperiode
effectiever en efficiënter benut kunnen worden.
In dit licht zal ook de Taskforce onder leiding van de heer Veenman het kabinet
eind dit jaar adviseren over de wijze waarop de samenwerking tussen markt en
overheid vormgegeven kan worden om het uitgiftebeleid te optimaliseren. Het
lijkt mij noodzakelijk, dat markt en overheid samen de schouders zetten onder
onze ambitieuze doelstellingen op zee. Daarbij zijn verschillende
samenwerkingsvormen denkbaar, die evenwel een zorgvuldige afweging vergen
van de rollen van partijen in het proces en de risico's die aan die rollen zijn
verbonden.
Het kabinet neemt dus de noodzakelijke stappen om een voortvarende uitgifte
van windenergiegebieden op de Noordzee mogelijk te maken. Daarbij mag niet
onvermeld blijven, dat de komende maanden financiële middelen worden ingezet
uit de beschikbare 15 miljoen Euro uit het crisispakket om:
* TenneT in staat te stellen de MER-procedures en -onderzoeken te starten om
de invoeding van 6000 MW in het Nederlandse elektriciteitsnet mogelijk te
maken;
* in de aan te wijzen windenergiegebieden meteomasten te plaatsen en ander
locatieonderzoek te verrichten, die potentiële exploitanten in die gebieden
van voldoende informatie kunnen voorzien om ook snel te kunnen reageren
op de uitgifte van de gebieden;
* een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren naar het idee van een 'haven op
zee' zoals door we@sea geopperd en dat op het eerste gezicht een
kostenefficiënte oplossing lijkt te zijn;
* andere onderzoeken mogelijk te maken (zoals op het terrein van ecologische
vraagstukken), waardoor de kennis op het niveau kan komen dat
randvoorwaarden bij gebiedsuitgifte met meer zekerheid (en daarmee
meerjarige stabiliteit in de regelgeving) kunnen worden gesteld.
Ook in het Innovatieprogramma voor duurzame energie is ruimte voor
windenergie op zee vrijgemaakt.
De inzet van de rijksoverheid op deze onderwerpen draagt bij aan het
vertrouwen bij marktpartijen dat de overheid de doelstelling serieus neemt. Het
is belangrijk, dat de vaak internationaal opererende energiebedrijven Nederland
zien als een serieus kandidaatland om windparken op zee te realiseren.
Betekenis voor de doelstelling van 6000 MW in 2020
Tot slot wil ik stilstaan bij de betekenis van de in deze brief beschreven
kabinetsinzet voor de doelstelling van 6000 MW offshore windenergie in 2020.
Op grond van enkele exercities met windenergieconcessies van verschillende
omvang en aannames over concessieverlening (1 jaar), voorbereidingstijd van
windparken (2 jaar) en bouwtijd (2 à 3 jaar) kan worden geconcludeerd dat het
een aanzienlijke inspanning zal vergen om de totale omvang van 6000 MW rond
2020 te bereiken. Bij voortzetting van het huidige vergunningenstelsel zal het
eveneens lastig zijn om de doelbereiking te realiseren.
Er zijn namelijk veel aspecten bij deze ambitie aan de orde die aandacht vergen,
en er zijn ook zeer aanzienlijke SDE-bedragen mee gemoeid. Enkele van de
belangrijkste risicofactoren betreffen de prijseffecten van ecologische
randvoorwaarden, de knelpunten in de supply chain (turbinemarkt, bouw- en
havencapaciteit, financiering), het bouwen van windturbines op grotere diepte,
en de mate waarin een gebiedsuitgifte en een tijdige inpassing in het
elektriciteitsnet zijn te matchen. Het kabinet is van mening, dat met:
(1) een stabiel meerjarig regelgevend kader,
(2) het zo snel mogelijk marktpartijen aan de slag laten gaan met deze ambitie
en
(3) met een gezamenlijke en gelijkgerichte inspanning van overheid en
bedrijfsleven,
het mogelijk is zijn ambitie met windenergie op zee te verwezenlijken.
Samenvatting van acties van het kabinet voor de korte termijn
Om randvoorwaarden te scheppen waarbinnen succesvol kan worden gewerkt
aan het bereiken van de doelstelling van 6000 MW windenergie op zee,
gerealiseerd in 2020, zal het kabinet dit en komend jaar de volgende stappen
zetten:
* beleidsreactie op advies van Taskforce Veenman over planning van
windenergie op zee en over de inschakeling van het Nederlandse
bedrijfsleven bij de uitvoering van het beleid;
* definitieve aanwijzing van windenergiegebieden in NWP; op een later tijdstip
vaststellen wat de precieze windenergiecapaciteit van deze gebieden is;
* wettelijke basis creëren voor de verlening van windenergieconcessie en waar
dit nodig is aanpassingen in de subsidieregelgeving SDE;
* eind dit jaar duidelijkheid bieden over vormgeving van de kWhopslagfinanciering
voor de SDE;
* besluitvorming over financiering van en verantwoordelijkheden voor het net
op zee en de rol van TenneT daarbij; en tenslotte,
* inzetten van 15 miljoen Euro uit het crisispakket voor enkele no-regretmaatregelen
ter voorbereiding van de grootschalige uitbouw van windenergie
op zee, zoals de opzet van een monitoringprogramma voor ecologische
effecten van windturbineparken.
(w.g.) Maria J.A. van der Hoeven
Minister van Economische Zaken