1 1
Retouradres: Postbus 20901, 2500 EX Den Haag
De voorzitter van de Tweede Kamer Plesmanweg 1-6
der Staten-Generaal 2597 JG Den Haag
Binnenhof 4 Postbus 20901
2500 EX Den Haag
2513 AA DEN HAAG T 070 351 61 71
F 070 351 78 95
Datum 24 augustus 2009
Onderwerp reactie op twee Kamerbrieven over regionaal OV
Geachte voorzitter,
In deze brief geef ik u mijn reactie op het advies `Ondernemend regionaal OV
voor meer reizigers' van de Raad voor Verkeer en Waterstaat, zoals u verzocht in
uw brief met kenmerk D25984. Daarbij geef ik u tevens de door de vaste
commissie in een separate brief met kenmerk D23407 gevraagde informatie over
de stand van zaken met betrekking tot de aanbesteding van het stads- en
streekvervoer.
Met de gezamenlijke overheden in het NMB heb ik afgesproken het advies en de
aanbevelingen van de Raad te gebruiken voor een bezinning op
verbetermogelijkheden. Ten behoeve daarvan zullen masterclasses voor
bestuurders worden georganiseerd onder leiding van OV-ambassadeur mevrouw
Van Nieuwenhoven.
Provincies en stadsregio's zijn eerstverantwoordelijk voor de aanbesteding van
het regionaal OV, sinds het regionaal-OV- beleid is gedecentraliseerd. Na afloop
van de masterclasses zal ik u nader informeren over de reacties van de
concessieverlenende medeoverheden en de voornemens inzake het vervolg op dit
advies.
Het kabinet deelt het vertrekpunt van de Raad dat steeds hogere eisen worden
gesteld aan het verkeer- en vervoersysteem en de rol van het (regionaal)
openbaar vervoer daarbinnen. Dit om de vitaliteit en attractiviteit van
verstedelijkte gebieden te kunnen behouden en versterken in de Randstad, maar
ook in de stedelijke agglomeraties buiten de Randstad.
Analyse aanbesteding regionaal OV tot nu toe
De Raad voor VenW vindt aandacht voor verdere kwaliteitsverbetering van het
openbaar vervoer gewenst. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn volgens de
Raad dat:
- het OV voor grote groepen mensen niet aantrekkelijk genoeg is;
- dat het (regionaal) openbaar vervoer onvoldoende aansluit op de behoefte
van reizigers (bv reistijd met de bus ten opzichte van auto) en
- dat er te weinig prikkels zijn voor de vervoerders om het voor de reizigers
aantrekkelijker te maken.
Eén van de redenen voor het gebrek aan prikkels is volgens de Raad dat regionale Datum
overheden tot in detail voorschrijven hoe de dienstverlening moet worden
uitgevoerd.
Stand van zaken aanbestedingen regionaal ov tot nu toe
De provincies en stadsregio's hebben de afgelopen jaren bij het aanbesteden van
het regionaal openbaar vervoer een substantiële verbetering van de kwaliteit en
kosteneffectiviteit en een selectieve en regionaal gedifferentieerde groei van het
openbaar vervoer bereikt. Er is een verbetering van het openbaar vervoer
gerealiseerd tegen lagere kosten en de reizigers zijn meer tevreden. Er zijn
inmiddels 70 concessies aanbesteed.
Uit onderzoek1 blijkt dat in concessiegebieden waar de concessies voor openbaar
vervoer na 2003 zijn aanbesteed, er gemiddeld 14% meer ritkilometers zijn
gekomen. Het regionaal openbaar vervoer heeft in de periode 2000-2006 een
kostenreductie van 20% gerealiseerd. Uit de OV-klantenbarometer blijkt dat de
klantenwaardering de laatste jaren landelijk stabiel rond de 7 is gebleven en het
afgelopen jaar voor het regionaal OV is gestegen naar 7,2. Bij vier van de vijf
concessies, die in 2007 zijn aanbesteed, is het cijfer voor de klantwaardering in
2008 gestegen met 0,2 tot 0,9 punt.
Maar het regionaal openbaar vervoer heeft nog geen gunstig imago, met name bij
mensen die nooit gebruik maken van OV. En het heeft ook een beperkt
marktaandeel ten opzichte van andere modaliteiten (landelijk 5% van het aantal
verplaatsingen, waarvan eenderde met bus, tram of metro). Dat er ruimte is voor
een groter marktaandeel van regionaal OV blijkt uit cijfers uit andere landen en
met name uit het OV-gebruik in sterk verstedelijkt gebied in die landen. De Raad
voor Verkeer en Waterstaat vermeldt dat het gebruik van het openbaar vervoer in
Londen, Parijs en München 50 à 60 procent bedraagt, in Tokyo en Hongkong 80
procent, terwijl het in de vier grootste stadsregio's niet verder komt dan 25
procent. Overigens is het aandeel OV in de verplaatsingen langer dan 10 km in de
ochtendspits naar vijf grootstedelijke agglomeraties al 40%. Daarnaast dient
uiteraard te worden bedacht dat in die landen bijna niet wordt gefietst, zeker niet
voor woon-werkverkeer in de grootstedelijke agglomeraties.
Volgens de Raad is met het concessiestelsel winst behaald, maar is een verdere
stap wenselijk om de ambitie met het verkeer- en vervoersysteem te kunnen
realiseren. Daarvoor is er meer focus nodig op de reiziger en ruimte voor
ondernemerschap om OV-aanbieders te prikkelen een gevarieerd aanbod aan OV
te ontwikkelen.
De Raad constateert dat de vervoerbedrijven concessieverleners, de provincies en
stadsregio's, meestal als belangrijkste klant zien. Het is de moeite waard in het
belang van de reiziger naar verbetermogelijkheden te zoeken.
De vijf aanbevelingen van de Raad zijn:
`Stimuleer ondernemerschap met focus op de reiziger
1. Prikkel de oriëntatie op de reiziger door overheidssubsidies uitsluitend op
basis van geleverde diensten te verstrekken.
1 Deze gegevens zijn ontleend aan het onderzoek `Ontwikkeling van het aanbod en
gebruik van OV-diensten van 2000-2006', dat het NEA in opdracht van het
Kennisplatform Verkeer en Vervoer heeft uitgevoerd
2. Geef ondernemerschap de ruimte te geven door aanbieders van regionaal
OV zelf te laten bepalen welke OV-diensten zij aanbieden, met welke
kwaliteit tegen welke prijs.
Prikkel om ook tijdens de concessie te ondernemen
3. Maak langere concessieperiodes mogelijk dan de gebruikelijke acht jaar
(zodat de OV-aanbieder investeringen kan terugverdienen).
4. Houd een OV-aanbieder scherp door tussentijds zijn prestatie te toetsen.
5. Maak gereguleerde concurrentie mogelijk.'
Algemene reactie:
Voordat ik inhoudelijk inga op de aanbevelingen, schets ik waar we staan met de
implementatie van het concessiestelsel. De provincies en stadsregio's hebben
allemaal een eerste ronde met het verlenen van concessies achter de rug en een
aantal is begonnen met de tweede ronde. Zoals uit het aangehaalde onderzoek
blijkt heeft het aanbesteden geleid tot efficiëntiewinst. De eerste ronde van
aanbestedingen heeft vooral tot efficiëntieverbetering geleid en hebben nieuwe
vervoerders marktaandeel verworven. In recente aanbestedingen hebben partijen
meer aandacht besteed aan aanbodverbeteringen. De kostenbesparing is gebruikt
voor behoud en selectieve groei van het aanbod en voor het verduurzamen van
het OV. Er is geïnvesteerd in kwaliteit in termen van bijvoorbeeld meer
keuzemomenten voor de reiziger, toegankelijk, comfortabel en milieuvriendelijk
materieel, grotere kansen op een zitplaats, betere reisinformatie en aantrekkelijke
tariefacties.
Er zijn grote verschillen te zien tussen plattelands-, stedelijke en grootstedelijke
gebieden. De ervaringen in deze gebieden verschillen sterk van elkaar net als de
groei van het OV en beïnvloedingsmogelijkheden van de markt. De decentralisatie
heeft decentrale overheden de gelegenheid gegeven in te spelen op deze
verschillen door meer maatwerk te bieden in aansluiting op de vervoervraag en
de regionale ruimtelijk-economische ontwikkelingen. Ik constateer dat elke regio
kiest voor haar eigen mix van aanbestedingsvoorwaarden. Één vorm van
aanbesteding en sturing zou ook geen recht doen aan de verscheidenheid in
Nederland.
Decentrale overheden zijn bij het aanbesteden van het openbaar vervoer in hun
regio in de praktijk ook aangelopen tegen een aantal knelpunten. Deze
knelpunten liggen voor het grootste deel niet in het wettelijk kader, maar
daarbuiten.
Bij de overgang van concessies leiden beroep- en bezwaarprocedures tot een
lange periode van onzekerheid voor de nieuwe vervoerder en in verband daarmee
tot uitstel van investeringen. Decentrale overheden geven aan dat hierdoor
startproblemen ontstaan, omdat implementatietermijnen niet kunnen worden
gehaald.
Binnen de Wp2000 zien de decentrale overheden geen grote knelpunten, maar
wel een aantal verbeterpunten, zoals de verlenging van de concessieduur. De
maximale concessieduur wordt met inwerkingtreding van verordening nr.
1370/2007 op 3 december 2009 verhoogd naar 10 jaar. De verbeterpunten zijn
deels meegenomen bij kennisuitwisseling en ondersteuning bij de
concessieverlening en deels bij de besluitvorming over de Europese verordening
nr. 1370/2007 en de implementatie daarvan.
Deze meeste punten komen ook voor in het advies van de Raad voor Verkeer en
Waterstaat en zullen in het vervolgtraject aan de orde kunnen komen, voor zover
dat nog nodig is.
De rijksoverheid heeft gestimuleerd dat decentrale overheden van elkaar leren
om in hun (bestuurlijke) keuzes de kwaliteit van de aanbesteding te verbeteren.
Ten behoeve van de kennisontwikkeling, - uitwisseling en -borging heb ik samen
met de decentrale overheden het Kennisplatform Verkeer en Vervoer in het leven
geroepen. Vanuit de Rijksbegroting heb ik jaarlijks een bedrag van 500.000 euro
beschikbaar gesteld voor de activiteiten van het KpVV ten behoeve van het
stimuleren van marktwerking in het OV, om kennis te verzamelen en de
uitwisseling van kennis te ondersteunen. Kortgeleden is de handleiding beter
bestek uitgebracht, een handleiding die de komende jaren verder zal worden
verdiept en uitgebreid in samenwerking tussen overheden en vervoerders. Best
practices en leermomenten worden steeds vaker met elkaar gedeeld. Provincies
en stadsregio's hebben hun verantwoordelijkheid met groot enthousiasme en
toewijding opgepakt.
Betrokken bestuurders staan open voor het van elkaar leren en voor
verbetervoorstellen. Het is nu een mooi moment om met elkaar op zoek te gaan
naar verdere verbeteringsmogelijkheden. De verschillende ervaringen van de
concessieverleners, voorbeelden van wat goed en minder goed heeft gewerkt in
combinatie met de prikkelende analyse en aanbevelingen van de Raad vormen
een waardevol aangrijpingspunt voor de bezinning op verbeteringsmogelijkheden.
Reactie per aanbeveling:
Bij aanbeveling 1: Overheidssubsidies uitsluitend naar geleverde diensten
Het is een interessante aanbeveling om de OV-subsidie meer te koppelen aan het
gebruik van OV, met de uitdaging daarbij de beschikbaarheid van OV te
garanderen. Overigens gebeurt dit al in veel concessies waar de vervoerder de
reizigersopbrengsten krijgt en daardoor geprikkeld wordt zoveel mogelijk
opbrengsten te genereren. Probleem daarbij is wel dat door de huidige
verdelingssystematiek van de reizigersopbrengsten (strippenkaart) er geen
directe relatie is tussen de inspanning van een vervoerder en de hoogte van zijn
reizigersopbrengsten. De komst van de OV-chipkaart brengt daar verandering in.
Belastingheffing op de zogenaamde `suppletie'-contracten (waar reizigersgroei
sterk beloond wordt) is één van de redenen dat deze concessievorm beperkt
wordt gebruikt. Over deze belemmering zal ik contact opnemen met mijn
ambtsgenoot van Financiën.
Daarnaast is marketing een kwestie van een lange adem. In de masterclasses zal
worden besproken wat de ervaringen tot nu toe zijn vanuit verschillende regio's
met het koppelen van subsidie aan geleverde diensten en welke belemmeringen
daarbij een rol spelen met oplossingsrichtingen. Daarbij moet tevens worden
bezien hoe de beschikbaarheid van openbaar vervoer kan worden geborgd met
behulp van regulier openbaar vervoer of maatwerk in de vorm van collectief
vraagafhankelijk vervoer. De bereikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen
is daarbij belangrijk, zodat mensen kunnen participeren in de maatschappij.
Aanbeveling 2: Aanbieders van OV zelf laten bepalen welke diensten zij leveren,
met welke kwaliteit en tegen welke prijs.
Zoals de Raad ook zelf aangeeft, ligt de ontwikkelfunctie in een deel van de
concessies bij de aanbestedende overheid, in een deel gespreid tussen
concessieverlener en concessiehouder. In de masterclasses wordt nagegaan wat
de ervaringen zijn van de concessieverleners en welke argumenten bepalend zijn
voor hun keuze om de ontwikkelfunctie zelf te houden of meer bij de vervoerder
te leggen. Daarnaast zal worden bezien waarom de ene vervoerder meer
investeert in innovatie dan de andere.
Naar aanleiding van de suggesties van de Raad over tariefdifferentiatie, wijs ik
erop dat de hoogte van het tarief een aspect is dat bepalend is voor het gebruik
van het openbaar vervoer.
Bij aanbeveling 3: De raad stelt voor langere concessieperiodes dan 8 jaar
mogelijk maken.
Met de EU-verordening 1370/2007, die op 3 december aanstaande in werking
treedt, wordt een concessieperiode van tien jaar voor busconcessies mogelijk
gemaakt. Dat is twee jaar langer dan op dit moment. Voor spoorconcessies wordt
het maximum 15 jaar dat maximum geldt ook voor multimodale concessies,
mits het spoordeel ervan meer dan 50% van de waarde vertegenwoordigt.
Bij aanbeveling 4: De Raad pleit voor tussentijds toetsen van prestaties van
aanbieders.
De afgelopen jaren zijn instrumenten zoals de klantenbarometer en verschillende
monitoren gebruikt om de prestaties te kunnen volgen en bij te kunnen sturen.
Om bij te sturen worden instrumenten gebruikt zoals overleg en bonus-malus
tijdens de beheerfase van de concessie om tijdig bij te kunnen sturen.
De behoefte om de ruimte te houden om concessies op basis van tegenvallende
prestaties te beëindigen, is herkenbaar. Om hierin te voorzien is het mogelijk een
concessie af te sluiten met een verlengingsmogelijkheid bij goede prestaties. Daar
zijn echter ook nadelen aan verbonden. De vervoerders kunnen zich gedwongen
voelen de investeringen in de periode tot de optionele verlenging af te schrijven,
hetgeen leidt tot hogere kosten.
Bij aanbeveling 5: Gereguleerde concurrentie mogelijk maken voor nieuwe
vervoerproducten of nicheproducten
De Wp2000 art 29 biedt hier mogelijkheden voor. Voorbeelden daarvan zijn
strand- en discobussen binnen een concessiegebied. Voor dergelijke initiatieven
kan de bevoegde concessieverlener ontheffing van de concessieplicht verlenen.
Voorwaarde is wel dat de concessie niet wordt ondermijnd. Dat is een afweging
voor decentrale overheden. De ontheffing kan nu alleen aan een andere
vervoerder worden verleend. Ik ben voornemens bij de aanstaande wetswijziging
van de Wp2000 die beperking op verzoek van de decentrale overheden te
schrappen, zodat eenieder een ontheffing kan aanvragen. Degene die de
ontheffing verkrijgt kan dan bijvoorbeeld een busonderneming inschakelen.
Kortom: door aanbesteding worden de twee hoofddoelen van de Wet
Personenvervoer 2000 gediend, namelijk efficiency en meer kwaliteit voor de
reiziger. Voor verdere verbeteringen gaan we naar aanleiding van het advies aan
de slag met masterclasses, met een vervolg op het `Beter Bestek'-traject en
kennisuitwisseling met steun van het KpVV. Het advies van de Raad, alsmede wat
de masterclasses en het vervolg daarop opleveren, zal worden betrokken bij het
ontwikkelen van de visie op het regionaal openbaar vervoer, die ik de Tweede
Kamer rond het zomerreces 2010 heb toegezegd. Daarin staat de positie van de
reiziger en de toename van het gebruik van het openbaar vervoer centraal.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J.C. Huizinga-Heringa
Ministerie van Verkeer en Waterstaat