Besluit
Openbaar
Ons kenmerk: OPTA/ACNB/2009/201953
Zaaknummer: 09.0036.28.1.02
Datum: 7 augustus 2009
BESLUIT van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
inhoudende de beslissing op de bezwaarschriften van 25 februari 2009, respectievelijk 1 april
2009 gericht tegen zijn besluit van 18 februari 2009 tot gedeeltelijke inwilliging van een verzoek
om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.
1 Samenvatting
1. Bij besluit van 3 november 2008 heeft het college van de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) aan de natuurlijke personen en boetes
opgelegd vanwege overtreding van artikel 4.1, eerste lid, van het Besluit universele
dienstverlening en eindgebruikersbelangen (hierna: Bude).
2. Bij brief van 8 januari 2009 hebben E.C.S. International B.V., WorldToStart B.V. en Media
Highway International B.V. alsmede de natuurlijke personen en (hierna gezamenlijk:
ECS c.s.) met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) het college
verzocht om openbaarmaking van alle documenten die ten grondslag liggen aan zijn besluit
van 3 november 2008.
3. Het college heeft bij besluit van 18 februari 2009 het verzoek om informatie van ECS c.s.
gedeeltelijk ingewilligd.
4. Tegen het besluit van 18 februari 2009 hebben zowel de natuurlijke persoon als ECS c.s.
bezwaar gemaakt. Het bezwaarschrift van 25 februari 2009 is ingediend door . Het
bezwaarschrift van 1 april 2009 is ingediend door ECS c.s.
5. is van opvatting dat het college de informatie ten onrechte openbaar heeft gemaakt. ECS
c.s. is juist van opvatting dat het college meer documenten openbaar had moeten maken.
6. Het college verklaart de bezwaren van ongegrond. De bezwaren van ECS c.s. worden
gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Besluit
Openbaar
2 Verloop van de procedure
7. Op 12 december 2008 heeft het college een bezwaarschrift ontvangen van ECS c.s. Dit
bezwaarschrift is gericht tegen het boetebesluit van het college van 3 november 20081 dat zich
richt tot de natuurlijke personen en .
8. Bij brief van 18 december 20082 heeft het college ECS c.s. gevraagd nader te motiveren
waarom hij van oordeel is dat hij als belanghebbende in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht dient te worden aangemerkt. Op 9 januari 2009 heeft het college de brief3 met
de nadere motivering ontvangen. In de brief van 9 januari 2009 verzoekt ECS c.s. indien het
college van oordeel zou zijn dat ECS c.s. niet als belanghebbende in de zin van de Awb te
kwalificeren is het college subsidiair, met een beroep op de Wob, om verstrekking van de in
de nadere motivering verzochte informatie, te weten alle documenten die ten grondslag liggen
aan het besluit van 3 november 2008.
9. Bij besluit van 23 januari 20094 heeft het college ECS c.s. niet als belanghebbende
aangemerkt. Het bezwaarschrift is voorts niet-ontvankelijk verklaard.
10. Het college is er vervolgens van uitgegaan dat het bezwaarschrift als Wob-verzoek dient te
worden aangemerkt met als datum van indiening 23 januari 2009. Bij brief van 27 januari
20095 heeft het college het verzoek om informatie bevestigd. Bij brief van 2 februari 20096
heeft het college ECS c.s. bericht dat gezien de omvang van het verzoek en de complexiteit
van de afweging gebruik te maken van de mogelijkheid van artikel 6, eerste lid, Wob, om de
beslissing op het verzoek met twee weken te verdagen.
11. Omdat het verzoek tevens betrekking heeft op documenten die informatie bevatten die
afkomstig is van de geadresseerden van het besluit van 3 november 2008, heeft het college
hen gevraagd naar hun zienswijze met betrekking tot het verzoek.7 Bij fax van 10 februari 2009
heeft de geadresseerde het college zijn zienswijze gegeven. Bij fax van 11 februari 2009
heeft de geadresseerde het college ook zijn zienswijze gegeven.
12. Bij besluit van 18 februari 20098 heeft het college het verzoek om informatie gedeeltelijk
ingewilligd.
1 Kenmerk OPTA/ACNB/2008/202447.
2 kenmerk OPTA/ACNB/2008/202951.
3 kenmerk PB/RL/2007 0474/299041.1.
4 kenmerkt OPTA/ACNB/2009/200098.
5 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200151.
6 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200200.
7 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200234 en kenmerk OPTA/ACNB/2009/200237.
8 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200382.
2
Besluit
Openbaar
13. Tegen het besluit heeft bij brief van 25 februari 20099 bezwaar gemaakt. De ontvangst
hiervan is door het college bij brief van 4 maart 200910 bevestigd. Daarbij is in de
gelegenheid gesteld zijn bezwaarschrift van gronden te voorzien.
14. Bij brief van 1 april 200911 heeft zijn bezwaarschrift van gronden voorzien.
15. Bij brief van 1 april 2009 heeft ECS c.s. bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college
van 18 februari 2009. Bij brief van 3 april 200912 heeft het college de goede ontvangst hiervan
bevestigd en ECS c.s. in de gelegenheid gesteld haar bezwaarschrift van gronden te voorzien.
16. Bij brief van 1 mei 200913 heeft ECS c.s. haar bezwaarschrift van gronden voorzien.
17. ECS c.s. en hebben desgevraagd het college telefonisch bericht dat zij geen gebruik
wensen te maken van de gelegenheid om in deze bezwaarprocedure te worden gehoord. Een
en ander is schriftelijk door het college bevestigd.14
3 Het bestreden besluit
18. Het verzoek om openbaarmaking heeft betrekking op de volgende documenten:
a. Boeterapport van 18 augustus 2008;
b. Bijlage 1 bij het boeterapport: Onderzoek naar de herkomst van DollarRevenue software door
affiliate 1135 van 7 januari 2008;
c. Bijlage 2 bij het boeterapport: Verslag van media-analyse op digitale gegevens van en
van 8 januari 2008;
d. Bijlage 3 bij het boeterapport: Gespreksverslag van 16 oktober 2007;
e. Bijlage 4 bij het boeterapport: Gespreksverslag van 16 oktober 2007
f. Bijlage 5 bij het boeterapport: Schermweergave klachten over Links4all software en enkele
voorbeelden;
g. Bijlage 6 bij het boeterapport: Inhoud webpagina www.ratethisface.net/photo77.php;
h. Bijlage 7 bij het boeterapport: Overzicht betalingen DollarRevenue;
i. Bijlage 8 bij het boeterapport: Overzicht Oostenrijkse rekening 2006/2007;
j. Bijlage 9 bij het boeterapport: Schermweergave USBstick ;
k. Bijlage 10 bij het boeterapport: Schermweergave programmeerproject CocaineIRCBot;
l. Bijlage 11 bij het boeterapport: Registratiewijziging uglyphotos.net;
m. Bijlage 12 bij het boeterapport: Overzicht paypal account 2006/2007;
9 Kenmerk 20090003.
10 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200521.
11 Kenmerk 20090003.
12 Kenmerk OPTA/ACNB/2009/200811.
13 Kenmerk RL/20070474/295547.1.
14 Brieven van 15 mei 2009 met kenmerk OPTA/ACNB/2009/201182 en kenmerk OPTA/ACNB/2009/201183.
3
Besluit
Openbaar
n. Bijlage 13 bij het boeterapport: Gespreksverslag van 18 juni 2008;
o. Digitale bijlage bij het boeterapport: Installatie Photo77.exe Vervanging MsN (video);
p. Digitale bijlage bij het boeterapport: Installatie Links4all Software (video);
q. Digitale bijlage bij het boeterapport: Netwerkverkeer installatie ratethisface.Net photo77.php;
r. Werkdossier;
s. Verslag hoorzitting: , 15 september 2008;
t. Verslag hoorzitting: , 15 september 2008.
19. Bij besluit van 18 februari 2009 is zoals gezegd gedeeltelijk aan het verzoek tegemoet
gekomen. De openbaarmaking van de documenten genoemd onder a, b, c en r is geweigerd.
De documenten genoemd onder d, e, f, g, h, l, n, o, p, q, s en t zijn verstrekt met uitzondering
van de in die documenten opgenomen persoonsinformatie. Van de documenten i, j, k en m is
geen afschrift verstrekt, omdat daarin zoveel vertrouwelijke persoonsgegevens staan dat
verstrekking geen doel meer dient.
4 De bezwaren
20. stelt zich in zijn bezwaarschrift op het standpunt dat de toepassing van artikel 10, tweede
lid, Wob ertoe leidt dat in gevallen waarbij geen belang gesteld wordt, de belangenafweging in
het voordeel van degene die zich beroept op een der in dat artikel vermelde belangen uitvalt.
Omdat door de indiener van het Wob-verzoek geen belang zou zijn gesteld, is van
opvatting dat de belangenafweging waartoe artikel 10, tweede lid, Wob noopt in het voordeel
van niet-verstrekking van de gegevens had moeten uitvallen.
21. ECS c.s. voert een aantal bezwaren aan. Met betrekking tot de documenten a, b, c en r stelt zij
zich op het standpunt dat het college de openbaarmaking van de documenten ten onrechte
heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder d, Wob. Volgens ECS c.s. is de
beslissing onjuist omdat zij niet berust op de wet en ongemotiveerd en onzorgvuldig is.
22. Voorts voert ECS c.s. aan dat het college ten onrechte de openbaarmaking van de
documenten i, j, k en n heeft geweigerd op de grond dat deze zodanig veel vertrouwelijke
persoonsgegevens bevatten dat verstrekking geen enkel doel meer dient en derhalve
achterwege moet blijven. Volgens ECS c.s. is deze beslissing onjuist, want mist zijn wettelijke
grondslag en is de beslissing ongemotiveerd en onzorgvuldig.
5 Juridisch kader
23. Ingevolge artikel 3, eerste lid, Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in
documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een
onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
4
Besluit
Openbaar
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met
inachtneming van het bepaalde in artikelen 10 en 11 Wob.
24. Ingevolge artikel 10, tweede lid, Wob, voor zover hier van belang, blijft het verstrekken van
informatie ingevolge deze wet achterwege als het belang daarvan niet opweegt tegen de
volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de bestuurlijke
aangelegenheid betrokken natuurlijke personen, rechtspersonen of derden.
25. Ingevolge artikel 11, eerste lid, Wob wordt geen informatie verstrekt over persoonlijke
beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van
intern beraad.
6 Overwegingen
Ten aanzien van de bezwaren van ECS c.s.
Boeterapport
26. In haar bezwaarschrift voert ECS c.s. aan dat het college ten onrechte niet, althans niet
toereikend, zou hebben gemotiveerd in hoeverre de in het boeterapport neergelegde
informatie kan leiden tot een weigering op grond van artikel 10, tweede lid, Wob. Daarbij is
volgens ECS c.s. relevant dat het op het boeterapport volgende boetebesluit al wel openbaar
is.
27. Het college overweegt naar aanleiding hiervan het volgende. Op grond van artikel 15.8, eerste
lid, Telecommunicatiewet (hierna: Tw) moeten de toezichthoudende ambtenaren van het
college een rapport opmaken zodra zij vaststellen dat een overtreding is begaan. Het rapport
bevat de onderbouwing van het standpunt van de toezichthoudende ambtenaren dat sprake is
van een overtreding. Het boeterapport vormt aldus de opmaat tot het eventueel opleggen van
een punitieve sanctie, want met het rapport staat de overtreding nog niet vast. De direct
betrokkenen krijgen voordat nadere besluitvorming plaatsvindt nog de gelegenheid op de
bevindingen uit het rapport te reageren. Artikel 15.9 Tw bepaalt uitdrukkelijk dat alleen de
belanghebbende in de gelegenheid moet worden gesteld schriftelijk of mondeling zijn
zienswijze te geven over het rapport. Daarna wordt door het college een besluit genomen.
28. Tegen de achtergrond van dit gesloten systeem past het niet dat boeterapporten openbaar
worden gemaakt. Het desondanks openbaar maken van het rapport zou leiden tot
5
Besluit
Openbaar
onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokkenen (artikel 10, tweede lid,
onder g, Wob). Zo zal sprake zijn van onevenredige benadeling van het college. De
toezichthoudende ambtenaren van het college moeten zich vrij kunnen voelen in hun
boeterapporten verslag te doen van al hun bevindingen. Die vrijheid is nodig, omdat op basis
van de rapporten besluitvorming moet plaatsvinden. Zorgvuldige besluitvorming over een
boete kan pas plaatsvinden, indien het college zo volledig en open mogelijk wordt
geïnformeerd door haar toezichthoudende ambtenaren. Dat kan alleen maar indien die
toezichthoudende ambtenaren er geen rekening mee hoeven houden dat de rapporten later
openbaar worden. Bovendien wordt de besluitvorming van het college over het opleggen van
boetes belast indien de aan die besluitvorming ten grondslag liggende boeterapporten
voorwerp van publiek debat worden.
29. Ook de natuurlijke personen tot wie het onderzoek zich richt worden door openbaarmaking
onevenredig benadeeld, omdat zij in het rapport worden beschuldigd van overtredingen, terwijl
het college nog niet heeft beslist of daadwerkelijke sprake is van een overtreding. Voor zover
in het boeterapport persoonsgegevens staan vermeld, is hierbij ook de persoonlijke
levenssfeer van de betrokkenen in het geding.
30. Naar het oordeel van het college weegt het publieke belang van informatieverstrekking niet op
tegen het voorkomen van de onevenredige benadeling of de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer als hiervoor bedoeld. Daarbij heeft het college meegewogen dat het boetebesluit
zelf wel openbaar is gemaakt, zodat derden kennis kunnen nemen van het definitieve
standpunt van het college met betrekking tot de in het boeterapport geconstateerde
overtredingen.
31. Het college handhaaft voorts haar weigering het boeterapport openbaar te maken op de grond
dat het publieke belang van informatieverstrekking niet opweegt tegen het belang van
inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (artikel 10, tweede lid, onder d, Wob). Uit
het rapport blijkt zonder meer de wijze waarop de toezichthoudende ambtenaren onderzoek
doen en welke bronnen en methodieken zij hanteren bij het uitoefenen van het toezicht op de
naleving van het bepaalde in artikel 4.1 Bude. Het college is van oordeel dat openbaarmaking
van deze onderzoekstechnieken ertoe zou leiden dat zijn onderzoek en daarmee zijn toezicht
op de naleving ernstig zou worden belemmerd. Immers, kennis van de door het college
gehanteerde technieken zal mogelijke overtreders in staat stellen het onderzoek en toezicht
van het college op de naleving van artikel 4.1 Bude te omzeilen en daardoor ineffectief te doen
worden.
32. Anders dan ECS c.s. in haar bezwaarschrift aanvoert, kan niet worden gezegd dat het
boetebesluit een weerslag betreft van het boeterapport en daarom ook het boeterapport
openbaar gemaakt zou kunnen worden. Daarvoor is relevant dat in het boetebesluit uitsluitend
de relevante feiten staan vermeld op grond waarvan is vastgesteld dat sprake is van een
overtreding. Het boeterapport bevat daarboven een verslag van het onderzoek op grond
6
Besluit
Openbaar
waarvan die feiten zijn geconstateerd. Juist dat verslag van het onderzoek biedt inzicht in de
gehanteerde onderzoekstechnieken, zodat het college zich ten aanzien van het boeterapport
terecht beroept op artikel 10, tweede lid, onder d, Wob.
33. ECS c.s. wijst in haar bezwaarschrift verder op de digitale bijlagen o, p en q die wel openbaar
zijn gemaakt, maar waaruit ook de door het college gehanteerde onderzoeksmethoden kunnen
worden ontleend. Daarover merkt het college op dat de betrokken documenten reeds bij
derden, in casu gedupeerde eindgebruikers, bekend waren of konden zijn, zodat alleen al op
grond daarvan de openbaarmaking van die documenten niet meer kon worden geweigerd.
34. Het college handhaaft zijn weigering het boetebesluit openbaar te maken tot slot op grond van
het bepaalde in artikel 11 Wob. Het boeterapport moet in de opvatting van het college worden
aangemerkt als een document opgesteld ten behoeve van intern beraad, waarin de
persoonlijke beleidsopvattingen van de toezichthoudende ambtenaren zijn vervat.
De documenten genoemd onder b en c
35. Het betreft twee rapporten die door digitaal toezichtmedewerkers van het college zijn
opgesteld. In het rapport genoemd onder b wordt verslag gedaan van digitaal vooronderzoek
dat de betrokken medewerker van het college heeft verricht naar activiteiten van de
geadresseerden van het boetebesluit van 3 november 2008. Het rapport genoemd onder c
bevat een media-analyse van digitale gegevens van en . Hetgeen in het voorgaande is
opgemerkt, geldt ook voor deze twee rapporten. De openbaarmaking van de documenten
genoemd onder b en c wordt daarom eveneens geweigerd met een beroep op het bepaalde in
artikel 10, tweede lid, onder d, e en g en artikel 11, eerste lid, Wob.
36. Aan de rapporten genoemd onder b en c is een groot aantal bijlagen gehecht. Het betreft het
onderzoeksmateriaal dat aan de rapporten ten grondslag ligt. Vanwege de nauwe
verwevenheid tussen de rapporten en de bijlagen wordt ook de openbaarmaking van de
bijlagen geweigerd.
Het document genoemd onder r
37. Het document genoemd onder r bevat het werkdossier. Het dossier bevat een groot aantal
documenten aan de hand waarvan inzicht kan worden verkregen in de onderzoeksmethode
en technieken van het college. Daarom wordt de openbaarmaking van het werkdossier
geweigerd op de grond dat het publieke belang van informatieverstrekking niet opweegt tegen
het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (artikel 10, tweede lid,
onder d, Wob).
7
Besluit
Openbaar
38. Onder verwijzing naar zijn eerdere overwegingen ter zake van het boeterapport15, wordt
openbaarmaking van de documenten voorts geweigerd omdat het belang van openbaarmaking
niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het
voorkomen van onevenredige benadeling van en . Daarnaast geldt opnieuw dat het
documenten betreft uit een onderzoeksdossier op grond waarvan aan natuurlijke personen
boetes zijn opgelegd. In de opvatting van het college is het voor de betrokken natuurlijke
personen onevenredig benadelend indien dergelijke documenten openbaar worden.
Documenten i, j, k en m
39. Na heroverweging heeft het college besloten de documenten genoemd onder i, j, k en m
openbaar te maken met uitzondering van de daarin voorkomende persoonsgegevens. De
openbaarmaking van de persoonsgegevens wordt geweigerd vanwege het bepaalde in artikel
10, tweede lid, onder e, Wob.
Namen van de rechtspersonen
40. Aan het slot van haar bezwaarschrift verzoekt ECS c.s. het college de namen van de
rechtspersonen E.C.S. International B.V., WorldToStart B.V. en Media Highway International
B.V. niet te openbaren. Het college wijst dat verzoek onder verwijzing naar de uitspraak van de
Rechtbank Amsterdam van 27 april 2008 af16.
Tussenconclusie
41. Het college verklaart de bezwaren van ECS c.s. gedeeltelijke gegrond. De documenten
genoemd onder i, j, k en m zullen alsnog openbaar worden gemaakt met uitzondering van de
daarin voorkomende persoonsgegevens. Het bezwaarschrift wordt voor het overige ongegrond
verklaard.
Ten aanzien van de bezwaren van
42. stelt zich in zijn bezwaarschrift op het standpunt dat de toepassing van artikel 10, tweede
lid, Wob ertoe leidt dat in gevallen waarbij geen belang gesteld wordt, de belangenafweging in
het voordeel uit valt van degene die zich beroept op een der in dat artikel vermelde belangen.
Omdat door de indiener van het Wob-verzoek geen belang zou zijn gesteld, is van
opvatting dat de belangenafweging waartoe artikel 10, tweede lid, Wob noopt in het voordeel
van niet-verstrekking van de gegevens had moeten uitvallen.
15 Zie randnummers 28 tot en met 30 en 32 van het onderhavige besluit.
16 LJN: BD3014.
8
Besluit
Openbaar
43. Dienaangaande wijst het college op artikel 3, derde lid, Wob waarin is bepaald dat de
verzoeker om informatie geen belang hoeft te stellen. Bovendien speelt het belang van de
verzoeker volgens de vaste overweging van de Afdeling bestuursrechtspraak geen rol bij de
beoordeling van een verzoek om informatie.17
44. De omstandigheid dat ECS c.s. in het Wob-verzoek niet heeft gemotiveerd wat zijn belang bij
openbaarmaking is, noopt er derhalve niet toe dat de door het college te maken
belangenafweging in het voordeel van zou moeten uitvallen. Het college verklaart het
bezwaar daarom ongegrond.
7 Dictum
45. Het college verklaart de bezwaren van gericht tegen zijn besluit van 18 februari 2009 met
kenmerk OPTA/ACNB/2009/200382 ongegrond. Het college verklaart de bezwaren van ECS
c.s. tegen hetzelfde besluit gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
Hoofd afdeling Consument, Nummers en Bestuur
w.g.
mw.drs. D.L. Braal-Verhoog
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is
bekendgemaakt beroep instellen bij de Rechtbank Amsterdam. Het postadres is:
Rechtbank Amsterdam, Sector Bestuursrecht, Postbus 75850, 1070 AW Amsterdam.
Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een
omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep
bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden. Voor het instellen van beroep is griffierecht
verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van de Rechtbank, telefoon (020) 541 22 19.
17Zie: ABRvS 2 mei 2007, LJN: BA 4168. Zie bijvoorbeeld ook: ABRvS 26 juli 1999, JB 1999/143, ABRvS 4 december 2002, JB
2003/34 m.nt. BvdM, ABRvS 13 augustus 2003, AB 2003, 446, m.nt. PJS, ABRvS 10 november 2004, LJN: AR 5470 en ABRvS
4 mei 2005, JB 2005/185.
9
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit