23-6-2009
Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht
Dit wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) bevat drie onderwerpen: bestuursrechtelijke
geldschulden, bestuurlijke handhaving - in het bijzonder de
bestuurlijke boete - en attributie.
Wetsvoorstel 29 702 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
(Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht)
Wetsvoorstel 31 124 Aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde
tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet vierde
tranche Awb)
Van: VVD-fractie (A. Broekers-Knol)
Datum: 23 juni 2009
Inbreng plenair debat, onderdeel bestuurlijke boete
1. Mevrouw de voorzitter, zoals mijn fractiegenoot Anne-Wil Duthler al
gezegd heeft, zal ik namens de VVD-fractie in dit plenaire debat over
de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht spreken over de
bestuurlijke boete.
2. In het Voorlopig Verslag bij de vierde tranche Awb merkte ik namens
mijn fractie op dat de bestuurlijke boeteregeling, de bestuurlijke
punitieve sanctie, zich bijna ongemerkt als een olievlek in ons
rechtsbestel verspreidt en zich daarin nestelt met het gevaar het
privaatrecht en het strafrecht te overschaduwen ten detrimente van de
rechtsbescherming van de burger. Nu begrijpt mijn fractie wel dat in
de laatste twee decennia van de vorige eeuw vanwege het zogenoemde
handhavingstekort met betrekking tot bestuursrechtelijke wetgeving er
iets moest gebeuren. De oplossing werd gevonden in met name de
invoering van bestuurlijke boetebevoegdheden. In de vierde tranche van
de Awb wordt nu een algemene regeling voor het opleggen van
bestuurlijke boetes opgenomen, zodat er meer uniformiteit ontstaat bij
het opleggen van die boetes.
Dat is op zich een goed idee. De vraag is alleen wanneer wordt gekozen
voor de bestuurlijke punitieve sanctie als maatregel in geval van een
overtreding en wanneer voor strafrechtelijke handhaving. We hebben het
daarover vanochtend al eerder gehad en ik zal die discussie nu niet
herhalen. Waar ik wél nog nadrukkelijk aandacht voor wil vragen is de
grondwettelijke verankering van de bestuurlijke boete. In de Memorie
van Antwoord schrijft de minister op p.25 "Het lijkt ons niet goed
doenlijk om het toepassingsbereik van de bestuurlijke boete
grondwettelijk te verankeren." Ik vraag me af waarom niet en ik zou
daarover graag een nadere motivering van de minister krijgen.
In de Nadere Memorie van Antwoord, op p. 3, wijst de minister
grondwettelijke verankering iets minder stellig van de hand: "Op
zichzelf zou het denkbaar zijn dat ook bestraffende bestuurlijke
sancties in de Grondwet worden genoemd." Bij de Staatscommissie voor
de herziening van de Grondwet zou het aan de orde kunnen komen,
schrijft de minister, wanneer nagedacht wordt over de relatie Grondwet
en art 6 EVRM. De minister laat het dus over aan de Staatscommissie.
Kan de minister toelichten waarom hij de Staatscommissie niet
specifiek geattendeerd heeft op de wenselijkheid om de bestraffende
bestuurlijke sanctie in de Grondwet op te nemen? Komt dat, omdat de
minister zelf het belang van grondwettelijke verankering eigenlijk
niet ziet?
3. In art. 5.0.9 Awb worden de eisen vermeld waaraan elke beschikking
waarbij een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd, moet voldoen: de
beschikking vermeldt de overtreding alsmede het overtreden voorschrift
en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop
de overtreding is geconstateerd. Voor de bestuurlijke boete geldt ook
nog art. 5.4.2.5 Awb: de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke
boete vermeldt de naam van de overtreder en het bedrag van de boete.
Als de sanctiebeschikking een verplichting tot betaling van een
geldsom inhoudt - en dat is het geval bij de bestuurlijke boete - moet
de beschikking ook voldoen aan de eisen van art. 4.4.1.2 Awb: de
beschikking vermeldt in ieder geval de te betalen geldsom en de
termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden. Het zijn
vormvoorschriften en dit houdt in dat als een sanctiebeschikking niet
aan deze eisen voldoet, dit niet zonder meer tot vernietiging van de
beschikking leidt. Met toepassing van art 6.22 Awb kan de rechter de
beschikking in stand laten. Maar, schrijft de minister op p. 9 van de
Nadere Memorie van Antwoord, dat kan alleen als de belanghebbende door
de schending van het vormvoorschrift niet in zijn verdediging is
geschaad. Kortom, de beschikking waarbij een bestuurlijke boete wordt
opgelegd kan aan alle kanten rammelen, maar als de belanghebbende naar
het oordeel van de rechter niet in zijn verdediging is geschaad, is er
niets aan de hand. Ligt het niet voor de hand om bij het opleggen van
een bestuurlijke boete, wat per slot van rekening een punitieve
sanctie is, de eisen van art. 5.0.9, art. 5.4.2.5 en art 4.4.1.2 Awb
niet als vormvoorschriften te beschouwen, maar als vereisten waaraan
het bestuursorgaan moet voldoen? Dat heeft een positief effect op de
rechtsbescherming van de burger nu het een strafsanctie betreft en
bovendien - en dat moeten we niet onderschatten - heeft het ook een
uiterst positief effect op het vertrouwen van de burger in het
openbaar bestuur. Wat is de mening van de minister daarover?
4. Een vergelijkbare vraag heeft mijn fractie over het wijzigen van de
grondslag van de vordering tijdens de procedure: de gedraging die aan
belanghebbende wordt verweten, wordt door een ander voorschrift
verboden dan aanvankelijk gedacht. Ik verwijs naar de artikelen 6.18
en 6.19 Awb. De minister schrijft in de Nadere Memorie van Antwoord
naar aanleiding van een vraag daarover van de VVD-fractie in het Nader
Voorlopig Verslag dat een wijziging van de grondslag van de boete
toelaatbaar kan zijn, mits de belanghebbende daardoor niet wezenlijk
in zijn verdediging wordt geschaad. De belanghebbende moet in ieder
geval de gelegenheid krijgen zich over de nieuwe grondslag uit te
laten. Klopt het dat de passage "mits de belanghebbende daardoor niet
wezenlijk in zijn verdediging wordt geschaad" niet in art 6.18 en 6.19
Awb staat vermeld? De minister verwijst in zijn antwoord onder meer
naar art. 7.9 Awb, maar dat gaat nu juist over andere feiten, niet
over de grondslag. Wat betekent dit voor de rechtsbescherming van de
burger? Nogmaals, we hebben het over een strafsanctie. Een wijziging
van de tenlastelegging in het strafrecht is aan veel strikter
voorwaarden gebonden en bovendien is een en ander wettelijk vastgelegd
in de artikelen 313 en 314 Strafvordering, juist ter bescherming van
de verdachte. Is de minister het niet met de leden van de VVD-fractie
eens dat het dringend noodzakelijk is om op dit punt in de Awb een
grotere rechtsbescherming voor de burger te waarborgen? Kan de
minister toezeggen daaraan zo spoedig mogelijk door middel van een
aanpassing van de Awb te voldoen?
5. Op meerdere plaatsen in de Memorie van Toelichting en de overige
schriftelijke stukken tussen minister en deze Kamer, heeft de minister
betoogd dat, waar dat aan de orde is, zoveel mogelijk is aangesloten
bij het strafrecht. Op het punt van de rechtvaardigingsgronden wil ik
daar nader op ingaan.
In art. 5.0 5 Awb staat dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke
sanctie oplegt voorzover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond
bestond. In het strafrecht is een feit niet strafbaar als er sprake is
van een rechtvaardigingsgrond, omdat dan de verrichte gedraging niet
wederrechtelijk wordt geacht. In art. 5.0.5 Awb staat het woord
voorzover. Naar de mening van de VVD-fractie betekent dit dat het
opleggen van een bestuurlijke sanctie afhankelijk is van de mate
waarin de overtreding gerechtvaardigd is en dus dat een overtreding in
meerdere of mindere mate wederrechtelijk kan zijn. Is die
veronderstelling juist en wat is de reden dat op dit punt is afgeweken
van het strafrecht?
6. Voorzitter, tijdens de schriftelijke voorbereiding van de vierde
tranche Awb heeft mijn fractie vragen gesteld die het terrein van het
belastingrecht betreffen. Ik wil daarop in het kader van deze plenaire
behandeling, mede naar aanleiding van een brief van 23 april j.l. van
de voorzitter van de Commissie wetsvoorstellen van de Nederlandse Orde
van Belastingadviseurs, nader terug komen.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Awb in de Tweede Kamer
heeft de minister, wat betreft de beboeting van medeplegers van
vergrijpboeten, toegezegd dat de Belastingdienst niet actief op zoek
zal gaan naar medeplegers en feitelijk leidinggevers. In een uitspraak
van de Hoge Raad van 22 juni 2007, BNB 2007/292, heeft de Hoge Raad
geen betekenis toegekend aan de door de regering gedane toezegging bij
de totstandkoming van een wet, namelijk art. 67d Algemene wet inzake
rijksbelastingen. Kan de minister de in de Tweede Kamer gedane
toezegging verduidelijken, zodat daarover geen misverstand kan
bestaan, de rechter ermee rekening kan houden en de sfeer tussen
Belastingdienst en adviseurs niet onnodig verhard wordt? Hetzelfde
geldt voor opdrachtgevers en feitelijk leidinggevers.
7. Een vergelijkbare vraag stelt mijn fractie over de tijdens de
parlementaire behandeling van de Awb in de Tweede Kamer gedane
toezegging dat de beboetingsmogelijkheid van medeplegers geenszins
bedoeld is als drukmiddel van de Belastingdienst om onwillige
adviseurs te dreigen. Kan de minister dit nader uitwerken? Geldt een
en ander ook wat betreft de beboetingsmogelijkheid van feitelijk
leidinggevers en opdrachtgevers?
8. De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs vestigt er de aandacht
op dat het opleggen van een bestuurlijke boete aan medeplegers,
feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers enerzijds en diens cliënt
anderzijds aanleiding vormt voor een belangentegenstelling waarin de
belastingadviseur zich dient te verdedigen tegen de boete én bovendien
tegen een potentiële aansprakelijkstelling door zijn cliënt. Is de
minister bereid om in het Besluit strafverminderende omstandigheden
omstandigheden op te nemen die specifiek gelden voor medeplegers,
feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers?
9. Wat betreft bedrijfsfiscalisten, dat wil zeggen fiscalisten die in
dienst zijn bij belastingplichtigen, laat zich de vraag stellen of het
inderdaad de bedoeling is dat bedrijfsfiscalisten in privé getroffen
kunnen worden met een boete op grond van de Awb, nu vrij eenvoudig kan
worden aangenomen dat er sprake is van medeplegen en feitelijk leiding
geven. Welke gevallen staat de minister daarbij voor ogen? Graag een
reactie van de minister.
10. Voorzitter, tot slot de Aanpassingswet. Ik heb daarover nog één
vraag aan de minister. Mijn fractie heeft in het Voorlopig Verslag bij
die wet een vraag gesteld over de wettelijke rente. Met name vroeg
mijn fractie of de overtreder die de opgelegde boete betaald heeft en
uiteindelijk in het gelijk wordt gesteld, de wettelijke rente
uitgekeerd krijgt over de periode dat de boete - naar uiteindelijk
bleek - onverschuldigd betaald was. Dat blijkt niet geregeld in de
Awb. De minister verwijst dan ook naar het leerstuk van de
onverschuldigde betaling in het burgerlijk recht. Ik begrijp dit zó,
dat de desbetreffende burger maar zelf, met behulp van het BW, moet
zien dat hij het bedrag aan rente terug krijgt. Dat kan toch niet? Als
we praten over rechtsbescherming voor de burger en een betrouwbare
overheid, dan is het toch niet meer dan vanzelfsprekend dat de burger
automatisch wettelijke rente vergoed krijgt over de periode dat de
betaalde boete bij het bestuursorgaan `geparkeerd' heeft gestaan? Kan
de minister toezeggen dat hij de bestuursorganen laat weten dat in
dergelijke gevallen de wettelijke rente automatisch aan de burger moet
worden uitbetaald?
In het omgekeerde geval, de betaling van de boete is geschorst en de
overtreder wordt uiteindelijk in het ongelijk gesteld, is de burger
wél automatisch wettelijke rente aan het bestuursorgaan verschuldigd.
11. Voorzitter, wij wachten met belangstelling de beantwoording van
onze vragen door de minister af.
VVD