23-6-2009
Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht
Dit wetsvoorstel past de bijzondere wetten (met uitzondering van de
rijkswetten) aan aan de inhoud, sytematiek en terminologie van de
Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (29.702). Deze
wijzigingen hebben betrekking op drie onderwerpen bestuursrechtelijke
geldschulden, bestuurlijke handhaving, met name bestuurlijke boetes en
attributie.
Wetsvoorstel 29 702 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
(Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) en Wetsvoorstel 31 124
(Aanpassingswet vierde tranche Algemene wet bestuursrecht)
Mdv. De wetsvoorstellen die we vandaag bespreken zijn een stap naar
meer samenhang en uniformiteit van het bestuursrecht. De burger schiet
er echter op onderdelen niet veel mee op. Om bijvoorbeeld de executie
van een dwangbevel te schorsen, moet hij een zeer omslachtige weg
volgen. De introductie van drie nieuwe typen beschikkingen, levert
extra administratieve lasten op. En het is de vraag of de uitvoering
zich goed heeft kunnen voorbereiden op deze wet, nu de wet al op 1
juli a.s. in werking treedt. Heeft de minister in het wetgevingsproces
wel de regie gevoerd? De VVD-fractie wil daarom nog enkele kritische
vragen stellen. Ik zal daarbij de volgorde aanhouden van het
wetsvoorstel zelf. Het onderwerp bestuurlijke boete zal ik overslaan.
Dat zal behandeld worden door mijn fractiegenoot, mevrouw
Broekers-Knol.
Allereerst de bestuursrechtelijke geldschulden. In het voorbereidend
onderzoek hebben de leden van de VVD-fractie een vraag gesteld over de
rechtsbescherming van de burger naar aanleiding van het voorgestelde
artikel 4.4.4.2.3. In dit artikel wordt geregeld dat een dwangbevel
een executoriale titel oplevert, die met de voorschriften van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer kan worden gelegd.
De minister schrijft `in de regel zal het bestuursorgaan pas tot
dwanginvordering overgaan, nadat de beschikking tot vaststelling van
de geldschuld onherroepelijk is, dus als geen of tevergeefs beroep bij
de bestuursrechter is ingesteld'. Kan de minister aangeven wat de
status is van `in de regel'? En zou het niet kunnen dat het
bestuursorgaan in de tussentijd zekerheid vraagt voor uitstel van
betaling? Wat zijn de consequenties als die zekerheid niet kan worden
gegeven? De leden van de VVD-fractie zijn er niet gerust op. Kan de
minister niet gewoon bevestigen dat een lopende procedure bij de
bestuursrechter de executie van een dwangbevel altijd opschort? Indien
zich bijzondere omstandigheden voordoen die de minister in zijn
Memorie van Antwoord schetst, dan kan het bestuursorgaan toch ook
conservatoir beslag laten leggen?
Om schorsende werking van een dwangbevel te bewerkstelligen, zal een
burger een omslachtige weg moeten volgen. Verzet bij de burgerlijke
rechter heeft namelijk alleen in belastingzaken op grond van de
Invorderingswet schorsende werking. In andere zaken voorziet de Awb
niet in schorsende werking van verzet. Om schorsende werking te
krijgen moet een kort geding worden aangespannen tegen het
bestuursorgaan. Effectief heeft men dan drie procedures lopen, te
weten: de bezwaar- en beroepsprocedure tegen de beschikking, de
verzetprocedure tegen het dwangbevel en de tenuitvoerlegging daarvan,
en een kort geding in verband met de gewenste schorsende werking. Dit
is onwenselijk. Graag een reactie van de minister.
Dan nog een vraag over het open systeem van invorderingsmaatregelen
zoals geregeld in artikel 4.4.4.2.11 van het wetsvoorstel. Een
bestuursorgaan beschikt volgens genoemd artikel ten aanzien van een
invordering ook over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van
het privaatrecht heeft. Een bestuursorgaan kan dus particuliere
incassobureaus inschakelen. Wordt het straks toegestaan om een
particulier incassobureau in te schakelen zolang de schuld nog wordt
betwist en een rechter nog een uitspraak moet doen? Graag een antwoord
van de minister op deze vraag.
Mdv. Tot zover de bestuursrechtelijke geldschulden. Nu de bestuurlijke
handhaving.Voordat ik inga op de herstelsancties eerst een vraag over
de uitleg van artikel 5.0.5. In dit artikel wordt bepaald dat een
bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de
overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat. Dit lijkt duidelijk,
maar roept in de praktijk vragen op. Voor de executie van een vonnis
bijvoorbeeld, moet soms een overtreding worden gemaakt waarvoor een
beroep kan worden gedaan op een rechtvaardigingsgrond. Kunnen alle
betrokken partijen zo'n beroep doen? Ik licht deze vraag toe aan de
hand van het voorbeeld van een gedwongen ontruiming. De deurwaarder
die spullen op de openbare weg plaatst, zal op grond van artikel 5.0.5
niet kunnen worden aangesproken. Dat is duidelijk. Hij executeert op
grond van de wet, maar beslist daartoe niet zelfstandig. Maar hoe zit
het met de opdrachtgever, bijvoorbeeld een woningbouwvereniging? Het
zogenaamde Brunssum-arrest laat ruimte voor de opvatting dat de
woningbouwvereniging wel kan worden aangesproken, omdat die ook de
executie van het vonnis achterwege had kunnen laten. Kan artikel 5.0.5
zodanig ruim worden uitgelegd, dat ook de opdrachtgever een beroep kan
doen op een rechtvaardigingsgrond?
Ik kom bij het onderwerp van de herstelsancties. Het wetsvoorstel
introduceert drie nieuwe typen beschikkingen in titel 5.3, te weten:
de toepassingsbeschikking, de invorderingsbeschikking en de
kostenbeschikking. De honderdduizenden bezwaar- en beroepschriften die
op grond van de huidige wetgeving jaarlijks worden ingediend, leiden
alleen al voor burgers tot vier miljoen uur aan administratieve
lasten. Met dit wetsvoorstel komen er nieuwe typen beschikkingen bij.
Het ligt voor de hand dat ook deze nieuwe typen leiden tot bezwaar- en
beroepschriften. De afhandeling van deze groep bezwaar- en
beroepschriften brengt ook weer administratieve lasten met zich mee.
Dat kan niet anders. De minister suggereert echter in punt 73 van zijn
Memorie van Antwoord dat de nieuwe typen beschikkingen niet leiden tot
meer administratieve lasten. In zijn antwoord refereert de minister
aan de administratieve lasten voor alleen bestuursorganen. De leden
van de VVD-fractie hadden echter ook de administratieve lasten voor de
burger voor ogen. Hoe zit dat? Waarom nemen voor hem de
administratieve lasten niet toe? De leden van de VVD-fractie vernemen
verder nog graag of de minister in het algemeen is nagegaan wat de
consequenties van dit wetsvoorstel zijn voor de rijksbrede operatie
van administratieve lastenverlichting.
Mdv, tot zover wetsvoorstel 29 702. Ik kom bij de Aanpassingswet.
Bij het onderwerp verjaring van geldschulden hebben de leden van de
VVD-fractie nog een nadere vraag. De hoofdregel voor de verjaring van
geldschulden is vastgelegd in afdeling 4.4.3. Voor bestuursrechtelijke
geldschulden geldt een verjaringstermijn van vijf jaar. Voor
belastingschulden wordt via de Aanpassingswet in de Invorderingswet
1990 een onderscheid gemaakt tussen belastingschulden waarvoor een
aansprakelijkstelling heeft plaatsgevonden van niet meer bestaande
rechtspersonen en belastingschulden waarvoor een aansprakelijkstelling
heeft plaatsgevonden van nog wel bestaande rechtspersonen. Voor niet
meer bestaande rechtspersonen wordt een beperking in de tijd aanvaard
van vijf jaar. Voor nog wel bestaande rechtspersonen geldt zo'n
beperking echter niet. De regering meent dat de termijn van vijf jaar
te kort is wanneer er wordt geprocedeerd tegen de belastingaanslag en
de ontvanger gedurende de procedure uitstel van betaling verleent.
Bovendien kan er aan aansprakelijkstelling een lang traject voorafgaan
omdat er soms een langdurig en intensief onderzoek nodig is. Mdv, vijf
jaar lijkt mijn fractie toch een zeer redelijke termijn voor een
uitgebreid en intensief onderzoek om tot aansprakelijkstelling over te
kunnen gaan. Mijn fractie acht een beperking in de tijd voor ook
bestaande rechtspersonen zeer gewenst. Zij kunnen zonder zo'n
beperking eindeloos in onzekerheid verkeren. Bovendien leidt het tot
een aanzienlijk grotere werkbelasting bij de ontvanger. Is de minister
bereid om te monitoren hoe dit onderscheid in de praktijk uitwerkt, en
de effecten over drie jaar te evalueren?
Dan nog een vraag over de stuiting van een verjaring. De hoofdregel in
artikel 4.4.3.4 is dat alleen de schuldeiser van een bestuursorgaan
kan stuiten door middel van een schriftelijke mededeling. Een
bestuursorgaan heeft specifieke bevoegdheden zoals het doen uitgaan
van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel, waardoor hij
in een enigszins andere positie verkeert. Daarom is ter wille van de
rechtszekerheid bepaald dat stuiting slechts mogelijk is door het
gebruik van die bevoegdheden of door het instellen van een vordering
bij de rechter of de erkenning van de schuld door de schuldenaar. In
de Aanpassingswet wordt echter een uitzondering gemaakt voor de
fiscus. Voorgesteld wordt dat ook de ontvanger kan stuiten door middel
van een vormvrije schriftelijke verklaring. De minister motiveert dat
onder andere met automatiseringsproblemen vanwege de complexiteit van
de stuiting- en schorsingregeling. Maar die automatiseringsproblemen
zullen toch van tijdelijke aard zijn? Die kunnen dan toch geen
rechtvaardiging vormen voor een definitieve afwijking van de fiscale
regeling ten opzichte van de algemene regeling in de Awb? Graag een
reactie van de minister.
Mdv. Ik kom bij mijn laatste opmerkingen en vraag. Deze vierde tranche
van de Awb is onderdeel van een langdurige operatie, die al in 1983 is
gestart met de instelling van de commissie Scheltema. De minister van
Justitie heeft in zijn Memorie van Antwoord bij de Aanpassingswet
aangegeven en ook gedurende het wetgevingstraject hier in deze Eerste
Kamer laten weten dat het belangrijk is dat beide wetsvoorstellen op 1
juli 2009 in werking kunnen treden. Verder uitstel zou betekenen dat
de aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche opnieuw moet
worden geactualiseerd, waardoor dan een apart wetsvoorstel nodig zou
zijn. Ook uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst en het UWV
hebben zich ingesteld op inwerkingtreding per 1 juli 2009. Daar heeft
mijn fractie steeds veel begrip voor gehad. De Belastingdienst en het
UWV zijn echter niet de enige uitvoeringsorganisaties die te maken
hebben met de Awb. Ook veel andere uitvoeringsorganisaties en niet te
vergeten gemeenten moeten de nieuwe wet gaan implementeren. Dat
betekent dat zij aanpassingen in hun organisatie moeten doorvoeren,
aanpassingen van systemen en van procedures. Is het voor deze
uitvoeringsorganisaties en gemeenten duidelijk geweest dat de beoogde
inwerkingtreding 1 juli a.s. is? Dat is over precies een week. Wat
heeft de minister eraan gedaan om ervoor te zorgen dat zij zich tijdig
konden voorbereiden op de nieuwe wet? Niet voor niets heeft de
regering het systeem van Vaste Verandermomenten (VVM) geĂŻntroduceerd.
Dat systeem bestaat uit twee vaste inwerkingtredingsdata, een minimale
invoeringstermijn van drie maanden en tijdige en duidelijke
informatievoorziening. Aan de voorwaarde van de minimale
invoeringstermijn van drie maanden wordt sowieso niet voldaan. Hoe zit
het met de tijdige en duidelijke informatievoorziening? Graag een
reactie van de minister.
Tot slot, mdv. Wij hebben in deze Kamer een paar maanden geleden een
debat wetgevingskwaliteit gevoerd. Dat was niet voor niets.
Wetgevingsjuristen lijken voor dit wetsvoorstel zelf alle tijd van de
wereld te hebben genomen, met als gevolg dat de uitvoering slechts een
week heeft om zich op de nieuwe wet in te stellen. Kennelijk zijn er
in het ambtelijk wetgevingsproces nog geen verbeteringen doorgevoerd.
Mijn fractie heeft de stellige indruk dat de minister betere regie had
kunnen voeren. Niet zozeer inhoudelijk, maar wel wat betreft de
procedure en het tijdsverloop. De minister heeft steeds ruim de tijd
genomen voor het indienen van Memories van Antwoord en Nadere Memories
van Antwoord. Dat had veel sneller gekund. Graag een verklaring van de
minister voor deze gang van zaken.
Mdv, mijn fractie kijkt met belangstelling uit naar de antwoorden van
de minister.
VVD fractie
A.W. Duthler
VVD