Kamerbrief inzake de ODA bijdrage aan de uitvoering van het
Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud (RTR)
28-05-2009 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Gaarne bied ik u mede namens de minister van LNV hierbij het rapport
"Het Tropisch Regenwoud in het OS-beleid 1999-2005" aan en mijn
beleidsreactie daarop. Dit rapport van de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) heeft betrekking
op de bijdrage van ontwikkelingssamenwerking aan de uitvoering van het
Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud. De conclusies zijn gebaseerd op
drie deelstudies in respectievelijk Vietnam, Colombia en Ghana.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Beleidsreactie op het IOB-evaluatie rapport " Het Tropisch Regenwoud
in het OS-beleid 1999-2005"
Inleiding
In 1992 werd het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud (RTR) door de
Tweede Kamer aangenomen. De aanleiding was de verontrusting over de
aantasting van tropische regenwouden. De complexe problematiek
verbonden aan de aantasting van de tropische regenwouden vroeg om een
gecoördineerd, samenhangend overheidsbeleid. De doelstelling van het
RTR is "de instandhouding van het tropische regenwoud te bevorderen,
door totstandkoming van een evenwichtig en duurzaam land- en
bosgebruik, zodat het huidige, in hoog tempo verlopende proces van
ontbossing en aantasting en degradatie van het milieu wordt
beëindigd". Het RTR is door vijf ministers ondertekend. De ministers
van LNV, voor OS en van VROM zijn hoofdverantwoordelijk voor de
uitvoering en de ministers van EZ en V&W zijn medeverantwoordelijk.
Sindsdien vormt het RTR de basis voor het Nederlandse internationale
en bilaterale bossenbeleid. Het bestaat uit een tiental beleidslijnen
waartussen in de loop der jaren accenten zijn verschoven.
Opzet en perspectief van de evaluatie
Hoewel bij de uitvoering van het RTR vijf verschillende departementen
zijn betrokken, wil ik benadrukken dat de evaluatie alleen is
toegespitst op dat deel van het RTR waarvoor ik primair de
verantwoordelijkheid draag. IOB heeft hiervoor gekozen omdat het
grootste deel van de concrete activiteiten die onder het RTR vallen,
met ODA middelen is gefinancierd. De evaluatie heeft eveneens een
beperkte geografische focus gekregen. De bevindingen van de evaluatie
zijn gebaseerd op landenstudies in Ghana, Colombia en Vietnam. Deze
landen zijn door IOB geselecteerd op basis van het feit dat bijna een
kwart van de bilaterale uitgaven in het kader van het RTR voor
tropisch regenwoud in deze landen plaatsvond, dat het nog steeds
partnerlanden zijn en dat het landen zijn met een belangrijk aandeel
tropisch regenwoud.
Het evaluatie rapport geeft naast een samenvatting in hoofdstuk 1 en
een beschrijving van de opzet van de evaluatie in hoofdstuk 2, een
overzicht van de veranderende beleidscontext in de evaluatieperiode
die loopt van 1999-2005 in hoofdstuk 3. De beleidsreconstructie geeft
aan hoe de maatschappelijke ontwikkelingen van invloed zijn geweest op
de uitvoering van het RTR. Zoals IOB aangeeft, is er in de
evaluatieperiode veel veranderd. De doorwerking van de delegatie van
bilaterale activiteiten naar de ambassades in 1997, de invoering van
de sectorale benadering in 1999 en de inkorting van de landenlijst
waren elementen die invloed hadden op de uitvoering van het RTR.
In hoofdstuk 4 worden de bevindingen van het OS-beleid in het algemeen
en de uitkomsten van de landenstudies gepresenteerd. De OS inzet op
tropisch regenwoud in Ghana, Colombia en Vietnam wordt beoordeeld wat
betreft de input, de relevantie, de effectiviteit en de efficiëntie.
Algemene appreciatie
Het rapport geeft een globaal beeld van de ontwikkelingen in de
bossensector en geeft een nuttig overzicht van de verschillende
manieren waarop het RTR in de gekozen landen ten uitvoer is gebracht.
Het laat zien dat het RTR zeer instrumenteel is geweest voor een
herkenbare Nederlandse invulling en uitvoering van het internationale
bossenbeleid. Door de keuze van een evaluatie in drie landen is echter
een beperkt deel van het RTR geëvalueerd waarover IOB uitspraken kan
doen. Hierdoor is de landenoverstijgende aanpak zoals een grote - in
veel gevallen - interdepartementale inzet, buiten het gezichtsveld
gebleven. Internationaal wordt erkend dat Nederland op bepaalde
thema's een voortrekkersrol heeft vervuld en zich gepositioneerd heeft
in de voorhoede van het internationale debat gericht op de integratie
van armoedeaspecten in het bossenbeleid. Dit komt tot uiting in het
certificeringbeleid, de nationale bossen programma's, de
intersectorale benaderingen, het Europese Forest Law Enforcement
Governance and Trade (FLEGT) actieplan en de internationale
financiering van duurzaam bosbeheer. Dit is in de evaluatie goeddeels
buiten beschouwing gebleven.
De hoofdbevindingen
De evaluatie geeft een goed overzicht van de manieren waarop het RTR
in de drie landen tot uitvoering is gebracht. Het rapport constateert
dat Nederland in deze landen een voorloperspositie heeft ingenomen op
het gebied van duurzaam bosbeheer. Vooral in Vietnam en Colombia is
goede voortgang geboekt in de evaluatieperiode. Daarnaast spreekt de
evaluatie zich uit over de aspecten van relevantie, effectiviteit en
efficiëntie van de inzet van OS-middelen en over de mate waarin is
bijgedragen aan armoedebestrijding:
-De vraag of de Nederlandse OS inzet op het gebied van bossen relevant
is geweest en aansloot bij de problematiek in de gekozen landen wordt
positief beantwoord. De inzet was consistent met het bossenbeleid van
de partnerlanden. Naast deze positieve evaluatie van de relevantie
wordt wel geconstateerd dat de nationale bossenprogramma's vaak geen
expliciete aandacht besteedden aan armoede-bestrijding. Steun aan
bosbouwactiviteiten ten behoeve van de lokale houtconsumptie liep
terug als gevolg van de introductie van de sectorale benadering in
1999. De keuzemogelijkheid voor de sector `plattelandsontwikkeling'
waarin activiteiten ten behoeve van de lokale houtconsumptie waren
opgenomen verviel toen. Hierop kom ik nog terug onder
`aandachtspunten';
-Wat betreft de effectiviteit van de inzet meent IOB dat het
ontwikkelen en uitvoeren van nationale bossenprogramma's hebben
bijgedragen aan duurzaam bosgebruik en wordt derhalve positief
geëvalueerd. IOB plaatst echter een aantal kanttekeningen. Zo kon zij
door het gebrek aan goede monitoring van het bossenbestand - zowel de
kwaliteit van het bos als het aantal hectaren - moeilijk aantonen wat
de directe invloed van de activiteiten op het bosbestand is geweest.
-In haar beoordeling over efficiëntie van de OS inzet in de drie
landen is gekeken naar de tijdige levering van output en of de
uitvoerders binnen de begroting zijn gebleven. Over Vietnam en
Colombia is het rapport positief. Met een relatief geringe investering
met een groot multiplier effect kon Nederland een voorbeeldfunctie
vervullen. In Ghana was de efficiëntie minder omdat o.a. het gebrek
aan institutionele capaciteit bij de overheid voor vertragingen
zorgde.
-Tot slot heeft IOB gekeken naar de plaats van armoedebestrijding in
het
beleid. Daarover is het rapport kritisch. Er wordt geconstateerd dat
de analyse van de problematiek niet diep genoeg is ingegaan op
armoede-aspecten en er bij de uitvoering van de activiteiten
onvoldoende aandacht is besteed aan de effecten op het welvaartsniveau
van de doelgroep.
Naast deze bevindingen die een antwoord geven op de vragen in de Terms
of Reference presenteert IOB nog een aantal overige bevindingen:
-de grote aandacht voor bossen als enige ecosysteem (isolement) zou
een multidisciplinaire aanpak niet hebben bevorderd;
-ten aanzien van het vaststellen van de input heeft IOB moeite met het
feit dat door het achteraf berekenen van de hoogte daarvan, het niet
mogelijk is tussentijds bij te sturen. Daarnaast heeft men ook moeite
met de criteria voor toerekening die niet door iedereen eenduidig
werden geïnterpreteerd.
In de volgende paragraaf zal ik aan de hand van de door IOB naar voren
gebrachte aandachtspunten graag op deze bevindingen ingaan.
Reactie op de aandachtspunten uit de evaluatie
1. Noodzaak van integrale benadering voor armoedebestrijding
IOB stelt dat om armoedebestrijding en duurzaam bosbeheer tegelijk en
met succes aan te kunnen pakken, een geïntegreerde analyse van de
problematiek die aan beide ten grondslag ligt, onontbeerlijk is. Ook
het monitoren van de effecten op de sociaaleconomische situatie van de
lokale bevolking is daarvoor onmisbaar.
De evaluatoren constateren dat het in een aantal projecten in de drie
landen ontbrak aan grondig onderzoek naar sociaaleconomische
afhankelijkheid van de lokale bevolking van het tropische regenwoud.
Ook was er gebrekkige aandacht voor de institutionele capaciteit
waardoor efficiëntie en impact van projecten minder dan gewenst was.
In de studie wordt vooral gerefereerd aan voorbeelden in de
bufferzones rond natuurgebieden. Natuurgebieden werden afgesloten voor
menselijk gebruik. Om de nadelige gevolgen te compenseren, werden
activiteiten in de zones direct grenzend aan het natuurpark
ondernomen.
Het RTR is voortgekomen uit de bezorgdheid over de voortschrijdende
ontbossing in tropische gebieden. Daarom waren zeker in de
beginperiode van de uitvoering van het RTR de activiteiten meer
gericht op behoud van tropisch regenwoud. De koppeling op het niveau
van individuele activiteiten tussen bosbehoud en directe
armoedebestrijding is inderdaad lastig gebleken o.a. door het verschil
in institutionele insteek van milieu-gerichte organisaties en van
organisaties die zich in eerste instantie met armoedebestrijding bezig
houden. Daarnaast moet worden onderkend dat aanvankelijk het
analytisch kader van de armoede interventies en marktgerichte
activiteiten te wensen over liet en te veel aanbod gestuurd was.
In de afgelopen jaren is mede door de introductie van de Millennium
Development Goals (MDG's) en de sectorale benadering een verschuiving
van de nadruk op behoud naar meer nadruk op duurzaam gebruik van het
bos opgetreden en is er aandacht gekomen voor het sociaaleconomische
belang. Ook werd de bos-ecosysteembenadering geïntroduceerd waarbij
meer aandacht is voor economische, sociale en ecologische factoren. In
de evaluatie zien we de eerste contouren van deze inzet al. In het
Internationaal Beleidsprogramma Biodiversiteit (BBI, 2002-2006) werd
de nadruk gelegd op integratie van bosbeleid met armoedestrategieën.
De bilaterale uitvoering van het RTR vond aansluiting bij het algemene
OS beleid met veelal de sectorale benadering als organiserend
principe. Daardoor ontstond meer samenhang in de steun aan de milieu
sector. Zo is in Ghana in 2008 gekozen voor milieu/goed bestuur
sectorsteun, vooral gericht op de bijdrage van natuurlijke hulpbronnen
zoals bossen en mineralen aan economische groei en armoedebestrijding.
Ook in de recent vastgestelde beleidskaders is meer aandacht voor
geïntegreerde analyses van armoedebestrijding en duurzaam gebruik van
natuurlijke hulpbronnen. In `Een Zaak van Iedereen'(2007) noem ik het
belang van duurzaamheid met daarin evenwichtige aandacht voor Planet,
People en Profit. Zo zijn bijvoorbeeld de laatste jaren projecten
gefinancierd die certificering beogen waarbij naast de duurzaamheid
van het bosbeheer arbeidsomstandigheden in de bosbouwsector worden
verbeterd.
In 2008 heeft het kabinet het beleidsprogramma "Biodiversiteit Werkt:
voor natuur, voor mensen voor altijd ( 2008-2011)" aan de Tweede Kamer
aangeboden. Daarin zijn prioriteiten gesteld op het gebied van
biodiversiteit die ook belangrijk zijn voor het bosbeleid. Binnen de
prioriteiten `betalen voor biodiversiteit', 'ecologische netwerken' en
`handelsketens' wordt het bosbeheer in een bredere benadering
geplaatst. Binnen de prioriteit `ketens' van het beleidsprogramma is
de houtketen één van de ketens waarop wordt ingezet. Het Initiatief
Duurzame Handel en het onlangs goedgekeurde voorstel onder het
Schoklandfonds, The Borneo Initiative, richten zich beide op de
productieve kant van het bos en het belang van werkgelegenheid in de
bosbouwsector. Voorts is in 2006 een door Nederland gefinancierd
programma (Livelihoods & Landscapes Strategy) bij de International
Union for Conservation of Nature (IUCN) gestart waarmee o.a. meer
kennis wordt vergaard over de manier waarop armoedevermindering binnen
duurzaam bosbeheer kan worden gemeten. Door het Planbureau van de
Leefomgeving laat ik een analytische studie verrichten om meer inzicht
te krijgen in de mechanismen achter armoede-biodiversiteitsrelaties.
Deze studie zal nog dit jaar worden afgerond.
Het mondiale en lokale verlies van ecosysteemfuncties en
biodiversiteit o.a. door de sterke ontbossing in tropische gebieden
blijft een grote mondiale uitdaging voor internationale duurzaamheid
op middellange en de lange termijn. Armoedebestrijding zal dan ook een
positief effect hebben op (bos)-ecosystemen.
2. De bossensector minder geïsoleerd benaderen
IOB stelt dat de exclusieve positie die het tropisch regenwoud binnen
de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking inneemt zowel voor- als
nadelen kent. Er zou kunnen worden nagedacht over het creëren van een
stimulans door in beleid meer te verwoorden wat het behoud van het
tropisch regenwoud kan betekenen voor andere sectoren en wat de
ontwikkeling van andere sectoren kan betekenen voor het behouden van
tropisch regenwoud.
IOB geeft aan dat het vrij uitzonderlijk is dat het tropisch regenwoud
als enige ecosysteem een exclusieve inhoudelijke en financiële positie
inneemt binnen OS. Nederland was met het RTR inderdaad één van de
eerste landen met een specifieke (financiële) doelstelling. Echter, op
de begroting van de Europese Unie stond al sinds 1991 een budgetlijn
Tropical Forests. In de periode 2000-2006 werd daarbinnen een bedrag
van 249 miljoen euro besteed. Inmiddels zijn er belangrijke andere
donoren die specifiek voor bossen - mede in relatie tot klimaat - veel
middelen inzetten zoals Noorwegen met 300 miljoen euro per jaar,
Australië met 100 miljoen euro per jaar en het VK met 67 miljoen euro
voor het Congo Bekken en 112 miljoen euro voor de Wereldbank Climate
Investment Funds. Hiermee wordt het belang van bossen erkend en
politiek ondersteund.
Aandacht voor bossen is meer dan ooit gerechtvaardigd door het
toegenomen besef dat de betekenis van bos-ecosystemen zeer veelzijdig
en groot is. Er zijn veel bevolkingsgroepen direct afhankelijk van
bossen. Volgens Forest Trends (A New Agenda for Forest Conservation
and Poverty Reduction, 2004) zijn meer dan 400 miljoen arme mensen in
ontwikkelingslanden direct afhankelijk van het bos voor hun
levensonderhoud. Voorts biedt het bos aan 45 miljoen mensen formele en
informele werkgelegenheid. Het is daarom ook niet voor niets dat in
MDG-7, de doelstelling voor een duurzame leefomgeving, specifiek een
indicator voor bossen is opgenomen. Voorts komt het multi-functionele
karakter van bossen tot uitdrukking in de klimaatdiscussie. Bossen
zijn niet alleen van belang voor de opslag van CO2 maar ook voor
wateropslag, bodemconservering, erosiebestrijding en het behoud van
biodiversiteit.
IOB geeft terecht aan dat er gevaar schuilt in het geïsoleerd
benaderen van de bossensector. De belangrijkste bedreigingen van het
bos komen van buiten, zoals de enorme toename van de bevolking in de
ontwikkelingslanden, het daaraan gekoppelde grondgebruik voor
landbouw. Ook gaat het om de concurrentie om land voor
voedselproductie, productie van biomassa voor energiedoeleinden,
biodiversiteit en behoud van bossen uit oogpunt van klimaatbeleid
(competing claims). IOB geeft aan dat goed zou zijn in het beleid
duidelijk te verwoorden wat het behoud van het tropisch regenwoud kan
betekenen voor andere sectoren en wat de ontwikkeling van andere
sectoren kan betekenen voor het behoud van het tropisch regenwoud.
In het algemene beleid van het Kabinet zoals de Kabinetsbrede Aanpak
Duurzame Ontwikkeling (het KADO-programma) en het Interdepartementale
Programma Biodiversiteit wordt aandacht gevraagd voor deze competing
claims problematiek.
Wat betreft de bilaterale steun aan de door IOB geëvalueerde landen
kan ik u melden dat de huidige Nederlandse sectorale budgetsteun in
Colombia zich richt op het versterken van intersectorale milieu
agenda's waarin de landbouw-sector is meegenomen.
IOB beveelt ook aan om in te zetten op een verbetering van rurale
energie-voorziening. Ik kan u aangeven dat daarvoor altijd aandacht is
geweest in mijn beleid maar door de focus van de evaluatie op het
tropisch regenwoud is deze complementariteit niet belicht. In het toen
vigerende energie-beleid zijn belangrijke programma's gefinancierd ter
voorkoming van verdere ontbossing zoals in West Afrika op het gebied
van de efficiënter brandhout-en houtskoolverbruik en in Nepal waar het
Biogasprogramma werd uitgevoerd en 200.000 huishoudens van biogas
werden voorzien. Ik kom hier onder punt 4 nog terug.
3. Verbeter de kwantitatieve en kwalitatieve bepaling van de toestand
van bos
IOB beveelt aan dat er moet worden geïnvesteerd in het versterken van
de capaciteit ten aanzien van de monitoring van de bossen. Het gebrek
aan kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over de toestand van het
bos heeft er toe geleid dat de evaluatie geen uitspraak kan doen over
de resultaten en impact van de OS inspanningen.
Het gebrek aan gegevens over de toestand van het bos heeft
verschillende oorzaken. Ten eerste is bos-monitoring een kostbare
zaak, vooral als het gaat om het project niveau. Wel wordt er gebruik
gemaakt van de bestaande informatie van de Forest Resources Assessment
van de FAO maar deze gegevens worden alleen op nationaal niveau
verzameld. Ten tweede gaat het vaak om gevoelige informatie die de
overheden niet graag prijsgeven. Via satellieten kan men precies zien
waar bomen geveld zijn maar daarvan zijn niet alle landen gediend in
verband met de nationale soevereiniteit.
Door de klimaatdiscussie wordt nu echter wereldwijd ingezet op een
betrouwbare monitoring van het bossenbestand en zullen voor monitoring
naar verwachting ook meer middelen beschikbaar worden gesteld. De
Forest Carbon Partnership Facility van de Wereldbank, gericht op
Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation (REDD) is
hiervan een concreet voorbeeld. Verder draagt de macro-monitoring voor
verduurzaming van de productie van biobrandstoffen bij aan de
verbetering van de metingen. Van belang is dat niet alleen monitoring
van CO2 opslag plaatsvindt maar ook van de kwaliteit van het bos o.a.
wat betreft soorten. Naast het monitoren van de duurzame productie van
biobrandstoffen en het klimaat is het ook belangrijk gegevens te
hebben voor het monitoren van MDG 7. Zoals eerder gemeld, is deze
millennium doelstelling gericht op het bewerkstelligen van een
duurzame leefomgeving. Een van de indicatoren om te meten of deze
doelstelling is bereikt, is de `oppervlakte bos'.
De aanbeveling in paragraaf 4.4.3 dat in de toekomst meer prioriteit
kan worden gegeven aan steun van de overheden om monitoringscapaciteit
te ontwikkelen in combinatie met prikkels voor de legale en duurzame
houtproductie is o.a. in Ghana en Colombia al een feit. In Ghana wordt
via de sectorale budgetsteun milieu uitvoering gegeven aan het
Forestry Law Enforcement Governance and Trade (FLEGT) actieprogramma
van de EU. Ghana heeft een Vrijwillig Partnerschap met de EU
afgesloten om volgend jaar gegarandeerd legaal hout te leveren waarbij
donoren steun verlenen voor wetshandhaving en het opzetten van een
systeem voor monitoring. In Colombia wordt via de sectorale
budgetsteun ook aandacht besteed aan monitoring van de invloed van
activiteiten op het bosbestand.
4. Het bevorderen van duurzame houtproductie
Gelet op de vaak grote houtconsumptie voor huishoudelijk gebruik,
beveelt IOB aan om dit verbruik duurzaam te maken. Dit zou veel kunnen
bijdragen aan het behoud van hoogwaardige bossen.
Aan het duurzaam maken van het huishoudelijk houtverbruik in de OS
landen is, zoals eerder aangegeven, in de evaluatie-periode steeds
aandacht geweest vanuit de energie-sector. De interventies vonden daar
plaats waar de brandhout-problematiek het ernstigst was, in de drogere
gebieden. Tot 2003 werd met Nederlandse steun in Afrika het Regional
Program for the Traditional Energy Sector uitgevoerd door de
Wereldbank. Hierbij werden het nationale bosbeleid en het
energiebeleid op elkaar afgestemd en werden maatregelen genomen om een
alternatief te bieden voor houtskool en brandhout. Ook werden
hieronder programma's gestart om de houtskoolproductie efficiënter te
maken en het rendement van houtovens te verbeteren.
Mijn inzet op het gebied van energie zoals neergelegd in de
beleidsnotitie Milieu en Hernieuwbare Energie in
Ontwikkelingssamenwerking van 10 september 2008, bevat een effectieve
agenda voor substitutie van houtskool en brandhout o.a. via het Afrika
Biogas Programma. Dit programma heeft als doel de rurale
energie-voorziening te verbeteren en daarmee ook de lasten van vrouwen
te verlichten omdat ze geen brandhout meer hoeven te zoeken. Een
belangrijk effect is verder dat de druk op de bossen zal afnemen. Wat
betreft de lokale houtproductie voor constructiehout, daarvoor is
zeker aandacht binnen het eerder genoemde FLEGT actieprogramma in
Ghana waar de binnenlandse houtproductie deel uitmaakt van de
sectorale budgetsteun milieu. Ook in Vietnam is de FLEGT dialoog in
gang gezet.
IOB suggereert verder om de verduurzaming van het binnenlands verbruik
van hout aan de klimaatdiscussie te koppelen. Dit is een interessante
gedachte maar de CO2 uitstoot die bespaard wordt met het efficiënter
gebruiken van brandhout vallen echter mager uit in het licht van de
klimaatdiscussie. De ontbossing vindt voornamelijk plaats door de
behoefte aan nieuwe landbouwgrond en het (illegaal) kappen van
productie-hout. Dat neemt niet weg dat de ontwikkelingen onder het
klimaatverdrag grote gevolgen zullen hebben voor het bosbestand in
ontwikkelingslanden maar vanuit een de invalshoek van betalen voor
vermeden ontbossing, waarvoor in mijn beleid reeds een belangrijke
plaats ingeruimd is.
5. De efficiëntere berekening van ODA uitgaven voor bossen
IOB raadt aan een efficiëntieslag te maken in de berekening van het
behalen van de financiële doelstelling door dit direct te registreren
in het administratieve systeem van het ministerie van Buitenlandse
Zaken.
Voor het RTR wordt jaarlijks 68 miljoen euro (150 miljoen gulden) aan
ODA-middelen uitgetrokken. Uit de evaluatie blijkt dat vooral de
laatste jaren deze financiële doelstelling is bereikt. IOB constateert
dat de berekening achteraf gebeurde waardoor het niet mogelijk was
gedurende het jaar bij te sturen. Inderdaad is dit het geval. Pas na
afloop van het jaar is duidelijk wat de hoogte van de uitgaven is
geweest die toegerekend kunnen worden aan het RTR. Ook geeft IOB aan
dat de toerekening niet altijd consistent is gedaan o.a. door bepaalde
activiteiten in het kader van het Medefinancieringsstelsel (MFS) niet
mee te tellen. Inderdaad is het toerekenen van kleine relevante
onderdelen uit grote niet-sectorale programma's niet altijd
gemakkelijk. Mijn departement is hier altijd pragmatisch mee omgegaan
en heeft bewust een conservatieve berekening toegepast in die zin dat
het bedrag besteed aan het RTR voor het betreffende jaar hoger zou
kunnen zijn dan het berekende bedrag. Ik ben me bewust van de
inconsistenties die IOB heeft aangegeven en stel voor om uit de opties
die IOB noemt (paragraaf 4.4.1) de mogelijkheid te onderzoeken om een
marker met percentages in het project-registratiesysteem op te nemen.
Als het echter gaat om sectorale milieu budgetsteun is een toerekening
lastig. Daarom zal dit per land worden beoordeeld en toegelicht.
6. Meer marktonderzoek ten behoeve van inkomensgenererende
activiteiten
Tot slot beveelt IOB aan dat er marktonderzoek moet worden gedaan
voordat geïnvesteerd wordt in bijkomende activiteiten die inkomsten
moeten genereren. De aanbeveling is gebaseerd op de te hoge
verwachtingen die waren gewekt met het fokken van knaagdieren en op
enkele slecht begeleide initiatieven op het gebied van ecotoerisme. Ik
onderken dit probleem. In de nu lopende activiteiten in de Amazone en
het al eerder genoemde programma Livelihoods & Landscapes van IUCN is
veel aandacht voor het vergroten van de markttoegang voor bosproducten
met onder andere als strategie om het bedrijfsleven erbij te betrekken
om zo tot betere afwegingen te komen ten aanzien van de markt.
Conclusies en vervolg
Hoewel het RTR sinds 1992 onverminderd van kracht is, zijn in de loop
van de tijd de accenten binnen de uitvoering van het RTR verlegd. Van
bescherming is de nadruk nu ook vooral gelegd op duurzaam gebruik
(beheer en exploitatie en het sociaal-economische belang).
De evaluatie levert een aantal nuttige inzichten op; de focus op
armoedebestrijding moet nog explicieter gemaakt worden, de berekening
van de uitgaven moet op een aantal punten consistenter, de inzet op
het bevorderen van de houtproductie en duurzaam gebruik van bossen zal
worden doorgezet en inkomensgenererende activiteiten moeten kritischer
worden bekeken. Deze inzichten zullen worden meegenomen in projecten
en programma's.
Het hebben van een kwantitatieve bestedingsverplichting van voldoende
omvang, gekoppeld aan een vraaggedreven aanpak en een actieve
maatschappelijke betrokkenheid, hier en in partnerlanden, is cruciaal.
De bossenwereld van 2009 is in veel opzichten een andere dan die van
1991, toen het RTR-beleid werd vastgesteld. Inzichten in de integrale
en cross-sectorale rol van (tropische) bossen en haar functies, haar
belang voor mondiale ontwikkeling, armoedebestrijding, klimaatbeleid
en milieu en de noodzaak en wijze van hun duurzame instandhouding en
beheer alsmede de acties en de randvoorwaarden die daarvoor gelden,
zijn aanzienlijk veranderd.
De internationale erkenning dat emissies van ontbossing ongeveer 20%
bedragen van de mondiale koolstof emissies heeft een hernieuwde
belangstelling voor het ontbossingvraagstuk gewekt. In de komende
jaren zijn er vanuit deze hoek innovatieve financieringsinitiatieven
te verwachten. De discussies over Reducing Emissions from
Deforestation and forest Degradation (REDD) bieden ontwikkelingslanden
de mogelijkheid om bij toekomstige internationale klimaatafspraken
extra financiering voor duurzaam bosbeheer te genereren. Hierbij zijn
nieuwe spelers nodig. ODA bijdragen alleen zullen nooit in staat zijn
ontbossing tegen te gaan. Het zal wel als hefboom kunnen werken in een
systeem waarbij gekomen wordt tot een steeds betere beprijzing van de
bosdiensten. Hiervoor moeten echter de moeilijke gebieden van `forest
law enforcement' en `forest land tenure' worden betreden.
Onafhankelijke verificatie en het vertrouwen in de markt spelen
hierbij een rol. Zaken die in de FLEGT discussie reeds voor een deel
zijn meegenomen. De koppeling van het bosbeleid met het klimaatbeleid
heeft in de afgelopen twee jaar in mijn beleid reeds veel gewicht
gekregen en is van belang voor Kopenhagen en daarna. In de brief aan
de Tweede Kamer over de inzet van Nederland op het gebied van
internationaal duurzaam bosbeheer Kamerstuk 26407 nr. 37 heb ik dit
beleid verder toegelicht.
Wat betreft de uitwerking van onderwerpen rurale productiviteit en
landgebruik in relatie tot de bossen-problematiek, biedt de notitie
Landbouw, Rurale Bedrijvigheid en Voedselzekerheid van 8 mei 2008 het
kader.
Veel van de andere aanbevelingen uit het rapport zijn in lijn met
reeds ingezette beleidsaanpassingen. Door de introductie van de MDG's
is er meer nadruk komen te liggen op de verbinding van het RTR met
armoedebestrijdingstrategieën. Het resultaat is toenemende aandacht en
ODA steun aan activiteiten die de productieve kant van duurzaam
bosbeheer benadrukken en aan samenwerking met de bosafhankelijke
bevolkingsgroepen en het bedrijfsleven in de houtketen. Veel van de
aanbevelingen van IOB ten aanzien van de intersectorale benadering van
de bossenproblematiek is terug te vinden in het interdepartementale
Beleidsprogramma Biodiversiteit (2008-2011). Onder de prioriteiten
`Handelsketens' wordt niet alleen aandacht besteed aan coherent beheer
van de houtketen maar ook aan de invloed van de andere ketens
(palmolie, soja, biomassa) en landgebruik op het tropisch regenwoud.
Daarnaast ligt er ook een directe relatie met de prioriteiten `Betalen
voor Biodiversiteit' en `Ecologische Netwerken'.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Bijlagen
* Bijlage: IOB-evaluatierapport (RTR) | PDF, 852 Kb
Ministerie van Buitenlandse Zaken