Ministerie van Defensie
Alleen de uitgesproken tekst is geldig!
Hoogwaardige krijgsmacht: ambitie en bijbehorende middelen
Toespraak door E. van Middelkoop, minister van Defensie, voor de Studievereniging voor
Politicologen in Leiden (SPIL), 14 mei 2009, 15.00 uur.
Geachte bestuursleden, dames en heren,
Inleiding
Ik heb geen moment geaarzeld uw eervolle uitnodiging om hier te komen spreken
over een "hoogwaardige krijgsmacht" aan te nemen. Ik heb daar twee argumenten
voor. Ten eerste doelde u met die "hoogwaardige krijgsmacht" terecht op de
Nederlandse. Als minister stá ik inderdaad voor die kwaliteit van onze militairen. Het
zijn als het ware mijn mensen die ik iedere dag op hun missies aan gevaren blootstel.
En de kwaliteit van onze krijgsmacht is in vergelijking met die van andere landen
inderdaad hoog. Zó hoog dat Nederland vaak gevraagd wordt deel te nemen aan
militaire operaties. We mogen trots zijn op wat Nederland militair in de wereld
presteert.
Een tweede argument is dat we sedert maart 2008 bezig zijn met de zogeheten
Verkenningen. Samen met andere departementen (Buitenlandse Zaken en
Ontwikkelingsamenwerking, Binnenlandse Zaken en Justitie, Financiën)
onderzoeken we welk niveau van defensiebestedingen op lange termijn vereist is om
tegemoet te komen aan de Nederlandse ambities, vooral ook in internationaal
verband. Afgesproken is dat we de projectdirectie die deze Verkenningen uitvoert,
rustig haar werk laten doen. We streven er naar rond de jaarwisseling het eindrapport
van deze Verkenningen naar het parlement te sturen. Ik wil deze broedende kip
natuurlijk niet storen. Toch is dit wel een goed moment om op de toekomst van
Defensie vooruit te blikken, zoals iedere organisatie dat regelmatig hoort te doen.
Bovendien is het nu meer dan twee jaar geleden dat ik mijn politieke voornemens
uiteenzette in mijn beleidsbrief "Wereldwijd Dienstbaar". We zijn halverwege deze
kabinetperiode. Een geschikt tijdstip om de tussenstand op te maken. Daar komt nog
bij dat de wereld sinds "Beetsterzwaag" en het aantreden van dit kabinet niet
2
stilstaat. Die wereld is getroffen door een financiële en economische crisis, die ook
aan ons land en aan de Rijksbegroting, en dus ook die van Defensie, niet
voorbijgaat. Een reden temeer voor het opmaken van een tussentijdse balans.
In mijn betoog zal ik ingaan op de veiligheidssituatie, op het Nederlandse
ambitieniveau en op de middelen waarover Defensie moet beschikken.
De veiligheidssituatie: onzekere veiligheid
In de analyse van de veiligheidssituatie in "Wereldwijd Dienstbaar" werd uitgegaan
van een brede verscheidenheid aan ontwikkelingen. In de eerste plaats betreft het
zwakke staten, die een vrijplaats kunnen vormen voor terroristen, zware criminaliteit
en piraterij. Denk aan Somalië. Hun positie dreigt ten gevolge van de economische
neergang nog verder te verslechteren. Niet of nauwelijks bestaande overheden in
deze landen zullen zich nog meer moeite moeten getroosten bevolkingsgroepen
waarop zij steunen, te vriend te houden.
In de tweede plaats werd in "Wereldwijd Dienstbaar" de opkomst van Azië (vooral
China en India) geconstateerd en de daarmee samenhangende verscherpte rivaliteit
om het bezit en de toevoer van grondstoffen. Inmiddels kent de wereld een
zogenaamde kredietcrisis. Op korte termijn is ten gevolge van de productiedaling ook
de vraag naar grondstoffen en energie daarom afgenomen. Hierdoor vermindert de
politieke conflictstof tussen staten.
Veel hangt echter af van de aard van de crisis: herneemt het groeitempo na enkele
jaren weer zijn loop of moeten wij rekening houden met een langere duur van de
depressie? Ook is van groot belang hoe de economische terugval over de wereld is
verdeeld. De gevolgen voor de relatieve machtsverhoudingen zijn heel anders in het
geval dat alle continenten ongeveer even zwaar door de crisis worden getroffen dan
in het geval dat de groei in sommige landen nog doorzet, terwijl andere gebieden
zwaar te lijden hebben. Daarbij lijkt het onder meer te gaan om de uitwerking die de
crisis op de Verenigde Staten, de Europese Unie en China heeft.
In de derde plaats, dreigt het gevaar van risicolanden die proberen zich van
massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen te voorzien. In het geval
van een land als Iran zou de daling van de olieprijs een matigende invloed kunnen
3
hebben op de buitenlandspolitieke aspiraties van die staat. Algemeen geldt dat het
regime van een risicoland aan de macht kan proberen te blijven door op zoek te
gaan naar externe zondebokken, waarmee de economisch wankele positie kan
worden gemaskeerd.
De veiligheidssituatie is de afgelopen jaren dus nog onzekerder geworden. Dat beeld
zal de komende decennia waarschijnlijk niet wijzigen. De wereldorde kan in de
komende decennia wezenlijk veranderen door mogelijke machtsverschuivingen, door
onzekerheid over de voortgang van de mondialisering en de effectiviteit van
internationale veiligheidsinstellingen, door de opkomst van niet-statelijke factoren en
de mogelijke uitholling van de rol van de staat. De wereld kan daarbij voor
onaangename strategische verrassingen komen te staan. Hierdoor is sprake van
grote onzekerheid over het karakter en de dynamiek van het wereldsysteem.
Dat hangt ook samen met de zogenaamde `verdichting' van het wereldsysteem in
een global village, Zo'n village versterkt wederzijdse afhankelijkheden en maakt ze
ook complexer. Voeg daarbij de geleidelijke `verdunning' van de staatsmacht en het
recept voor grilligheid is geleverd. Van een stabiel wereldsysteem lijkt derhalve
voorlopig geen sprake te zijn.
De onzekerheid wordt nog slechts versterkt door een combinatie van
grensoverschrijdende uitdagingen, zoals een groeiende wereldbevolking,
migratiestromen van arm naar rijk, een groeiende schaarste aan energie en
grondstoffen en klimaatverandering.
Maar ook de relatieve verzwakking van de machtspositie van de Verenigde Staten en
de opkomst van nieuwe grootmachten spelen een rol. Het unipolaire stelsel dat
volgde op het bipolaire stelsel van de Koude Oorlog verandert mogelijk in een
multipolair of een non-polair stelsel.
Dit heeft gevolgen voor stabiliteit. Machtsverschuivingen gaan doorgaans gepaard
met een grotere kans op politieke, economische en militaire conflicten. De ernst en
de mondiale reikwijdte van de economische crisis, tot slot, heeft de vraag
opgeroepen naar de mogelijke gevolgen van deze crisis voor de
machtsverhoudingen in de wereld en de internationale en nationale veiligheid, zowel
4
op de korte als op de lange termijn. De crisis leidt in algemene zin tot grotere
onzekerheid over de toekomstige verhoudingen in de wereld en tot een verhoogd
risico op instabiliteit in en tussen veel landen, zowel in en rondom Europa als verder
weg. De gevolgen van de crisis voor de internationale en de nationale veiligheid zijn
moeilijk voorspelbaar.
Tegen deze achtergrond bevindt de ontwikkeling van het wereldsysteem zich op een
mogelijk kantelpunt: ontwikkelt de wereld zich in de richting van integratie en
toenemende samenwerking of van fragmentatie en afkalvende samenwerking? Deze
vraag is van grote betekenis voor de internationale en de nationale veiligheidssituatie
en voor de mate waarin de belangen van het Koninkrijk en de internationale
rechtsorde in het geding zijn. Hij is daarom van zwaarwegend belang voor het
denken over de toekomst van de krijgsmacht. Zeker lijkt echter dat de internationale
veiligheidssituatie in 2030 wezenlijk zal zijn veranderd.
Ik kom op het tweede punt:
Het Nederlandse ambitieniveau
De bijdrage die de krijgsmacht aan de nationale veiligheid en de internationale vrede
en veiligheid levert, is geformuleerd in het zogenaamde ambitieniveau. Het
ambitieniveau brengt tot uitdrukking hoe ons land inhoud wil geven aan de in artikel
90 van onze Grondwet geformuleerde opdracht de internationale rechtsorde te
bevorderen. Het ambitieniveau bevat onder meer onze bijdragen aan de
internationale veiligheidsorganisaties (VN, NAVO, EU) en het vermogen deel te
kunnen nemen aan militaire operaties op alle niveaus van het geweldsspectrum. Die
organisaties zijn overigens steeds belangrijker geworden voor eventuele
Nederlandse bijdragen. Een solo-optreden ligt minder dan ooit in de rede.
Tijdens mijn regeerperiode heeft de operatie in Uruzgan het leeuwendeel uitgemaakt
van onze operaties. We zien dat hierin twee tendensen worden doorgezet. Ten
eerste dat Defensie het niet alleen af kan. In onze 3D-benadering (Diplomacy,
Defence and Development Cooperation) komt tot uitdrukking dat een bredere aanpak
van conflictbeslechting nodig is. Ten tweede blijkt het onderscheid tussen operaties
5
laag in het geweldsspectrum en operaties in het hoge deel van het geweldsspectrum
niet langer goed hanteerbaar te zijn. In Afghanistan opereert de infanterist die op de
grond ontwikkelingsprojecten opzet, zo nodig onmiddellijk met inschakeling van F-
16's, die grondsteun kunnen geven. De intensiteit van het geweldgebruik schiet
razendsnel heen en weer, waarbij wij er op moeten zijn voorbereid snel te kunnen
escaleren.
Naast onze internationale verplichtingen dienen we ook de eerste hoofdtaak
(verdediging) en de derde hoofdtaak (nationale en internationale bijstand aan de
civiele autoriteiten) uit te voeren. In het kader van de nationale veiligheidsstrategie is
de binnenlandse ondersteuningstaak van de krijgsmacht steeds belangrijker
geworden.
Het huidige ambitieniveau past naadloos bij de actieve en constructieve rol die het
kabinet in de wereld wil spelen. Voor zover de inzet van een krijgsmacht een manier
is waarop een land zichzelf internationaal een identiteit verschaft is dat voor
Nederland een actieve, professionele en loyale. Ik meen dat dit even passend is als
onze zelfbewuste politiek op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking. Bij een
welvarend land als Nederland, met zijn grote economische belangen en krachtige
morele drijfveren, met zijn sterke internationale oriëntatie en toewijding aan de
internationale rechtsorde, met zijn reputatie als betrouwbare partner en zijn
verplichtingen in de NAVO en de EU, bij zo'n land hoort een hoogwaardige
krijgsmacht. Die hebben we dan ook en zeker dit kabinet vraagt veel van onze
militairen.
Ervan uitgaande dat de internationale en nationale veiligheidssituatie alleen maar
onzekerder zijn geworden, lijkt er daarom geen reden te tornen aan ons
ambitieniveau. Dat zou in de NAVO en de EU ook niet begrepen worden. Nederland
zou zijn aandeel aan de internationale crisisbeheersing moeten blijven bijdragen,
zeker nu de regering-Obama van de Europese bondgenoten een versterkte
samenwerking vraagt. De bezuinigingen als gevolg van de economische crisis, die
ook Defensie treffen, maken het uiteraard moeilijker dit ambitieniveau waar te maken.
Maar het zou onverstandig zijn ons ambitieniveau als een willoos schepsel te laten
meedeinen op de golven van de economische conjunctuur. We moeten ons
6
rekenschap blijven geven van onze veiligheidssituatie, van onze internationale
positie en van onze belangen en waarden en daarnaar handelen.
Middelen
Dit brengt mij op het derde deel van mijn betoog. En dat is tegelijkertijd de sluitpost:
de via de defensiebegroting beschikbaar gestelde financiële middelen. In 1993
schreef ik in de Militaire Spectator een artikel over "de noodzaak van een toereikende
krijgsmacht". Ik betoogde toen dat de krijgsmacht een kerninstrument is van elk
staatsbestel en dat derhalve de vraag naar toereikendheid legitiem en noodzakelijk
is. Maar ik stelde ook vast dat met het einde van de Koude Oorlog moeilijker viel vast
te stellen wat voor ons land een "toereikende" krijgsmacht moest zijn. De Oost-West
tegenstelling met een duidelijke vijand had immers plaatsgemaakt voor een diffuser
wereldbeeld.
Ik vreesde destijds dat het moeilijk zou zijn weerstand te bieden aan de verleiding om
de krijgsmacht als een sluitpost op de rijksbegroting te gaan beschouwen. Daarmee
zou de defensiebegroting in een "vrije val" terecht kunnen komen. Onze samenleving
is door de jaren heen inderdaad aanzienlijk minder van haar welvaart aan Defensie
gaan besteden. Dat wij er desondanks in geslaagd zijn toe te werken naar
professionele en goed toegeruste krijgsmacht die overal ter wereld op alle niveaus
inzetbaar is, is minder een verdienste van de politiek dan van de militaire
professionals zelf.
Zeker, de daling van onze defensie-uitgaven zowel in relatieve als in absolute zin
was te rechtvaardigen op grond van de verbeterde internationale verhoudingen sinds
1989. De kans op een grootschalige oorlog op Europees grondgebied verdween
immers achter de horizon.
De wereld is, als gezegd, ook instabieler geworden. Veel meer dan in de Koude
Oorlog is de laatste twee decennia een operationeel beroep op de krijgsmacht
gedaan om onze belangen en onze waarden te verdedigen. Onze militairen worden
tegenwoordig ingezet op plaatsen die veel verder weg liggen dan de Noordduitse
laagvlakte onder omstandigheden die ons voor nieuwe uitdagingen plaatsen.
Terwijl wij hier bijeen zijn, voeren zij een moeilijke en belangrijke NAVO-missie uit in
7
Afghanistan. Eerder traden zij al op in Irak, op de Balkan, in Cambodja, in Ethiopië,
voor de kust van Liberia, in Haïti, in Tsjaad, in Kongo en in de Golf van Aden. En dan
is er nog het hiervoor al genoemde toegenomen beroep dat binnen onze
landsgrenzen op de krijgsmacht wordt gedaan. Kortom, als het gaat om het leveren
door de krijgsmacht is de politiek veeleisend. En dat vraagt ook om een blijvende
bereidheid voldoende middelen ter beschikking te stellen voor een verantwoorde
uitvoering van het riskante werk dat militairen doen. De noodzaak daarvan is door dit
kabinet ingezien.
Conclusies
Dat wij nu Verkenningen naar de toekomst van de krijgsmacht uitvoeren, moet
daarom eerst en vooral worden uitgelegd als een uitdrukking van onze politieke wil
ook voor de toekomst recht te doen aan de vereisten van dat centrale instrument van
onze staat: een hoogwaardige krijgsmacht.
De inmiddels opgedane expeditionaire ervaringen van onze krijgsmacht en de taxatie
van het wereldsysteem rechtvaardigen enkele richtinggevende conclusies.
In de eerste plaats geldt dat in periodes van onzekerheid en aanwijsbare dreigingen
en risico's een land bereid moet zijn een toereikende "verzekeringspremie" te
betalen. Voor onze veiligheid en onze belangen is de krijgmacht zo'n
verzekeringspremie.
In de tweede plaats kan een land als Nederland, na ruim 15 jaar ervaring met tal van
militaire missies, een reële inschatting maken van het gekozen ambitieniveau en de
daarbij horende omvang en inrichting van de krijgsmacht. Op basis van het recente
verleden en de inschatting van de toekomst zijn er meer dan voldoende redenen om
verder te investeren in materieel en personeel van de Nederlandse krijgsmacht.
In de derde plaats blijkt steeds meer dat de hoogwaardige inzet van de Nederlandse
krijgsmacht de internationale reputatie van ons land versterkt. Dat vergroot ons
gezag ook op andere internationale beleidsterreinen. Denk aan de recente
Afghanistanconferentie in Den Haag, denk aan de Nederlandse positie in de G 20 en
in de instellingen van de Verenigde Naties. De Nederlandse stem telt mee!
In de vierde plaats is het reëel te verwachten dat niet alleen vanuit de NAVO maar
ook steeds meer vanuit de Europese Unie een beroep zal worden gedaan op de
Nederlandse krijgsmacht. De EU is nog maar enkele jaren militair operationeel, maar
8
manifesteert zich steeds sterker. Bijvoorbeeld in Afrika. Een sterk EVDB, door de
meeste politieke partijen in ons land gewenst, vergt in beginsel een nationale
bereidheid tot het leveren van bijdragen indien gevraagd.
Nederland kan trots zijn op de prestaties van zijn krijgsmacht. Het heeft zich
ontwikkeld tot een robuuste, expeditionair breed inzetbaar instrument van nationale
en internationale politiek, die zich wereldwijd dienstbaar wil maken voor het
versterken van de internationale rechtsorde.
---- --