Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken - Kaderbesluit inzake bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen
Korte inhoud voorstel
Dit voorstel voor een kaderbesluit ter bestrijding van seksueel
misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie
brengt, onder intrekking van Kaderbesluit 2004/68/JBZ ter bestrijding
van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie , de
EU-regelgeving op dit terrein op het niveau van het Verdrag van de
Raad van Europa inzake bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting van kinderen en seksueel misbruik (Verdrag van Lanzarote),
en gaat op een aantal punten zelfs verder.
Het voorgestelde kaderbesluit breidt de beschermingsomvang van het
bestaande kaderbesluit ter bestrijding van seksuele uitbuiting van
kinderen en kinderpornografie uit tot seksueel misbruik . Er worden
nieuwe strafbaarstellingen geïntroduceerd: seksueel misbruik, het
bijwonen van pornografische voorstellingen, het zich via een computer
toegang verschaffen tot kinderporno, seksuele corruptie, grooming,
verspreiding van materiaal dat de mogelijkheid van het plegen van de
onder het kaderbesluit vallende strafbare feiten bekend maakt, en de
organisatie van seksreizen. De minimum maximumstraffen worden
verhoogd. De mogelijkheden tot het opleggen van een verbod tot de
uitoefening van activiteiten met kinderen na een veroordeling, worden
uitgebreid. Nieuw zijn ook regels over onderzoek, vervolging, en
deelneming van minderjarige slachtoffers aan het onderzoek en het
proces. De extraterritoriale rechtsmacht wordt uitgebreid. De
bescherming van en bijstand aan kinderen worden uitgebreid.
Interventieprogramma's en -maatregelen en het blokkeren van de toegang
van kinderporno tot websites doen hun intrede.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e,
art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag.
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Risico's / implicaties / kansen
De vraag rijst of het wenselijk is dat de Raad van Europa en de
Europese Unie op verschillende terreinen (naast de bescherming van
kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, ook op de
terreinen mensenhandel en voorkoming van terrorisme) met nieuwe,
inhoudelijk min of meer gelijkluidende, instrumenten komen. Het
voorstel kan de bereidheid tot uitvoering van het Raad van Europa
verdrag van Lanzarote doen afnemen.
Het Verdrag van Lanzarote, dat in het kader van de Raad van Europa is
overeengekomen, kent een groter geografisch bereik dan het onderhavige
voorstel voor een kaderbesluit; het onderhavige voorstel voor een
kaderbesluit heeft een groter bindend karakter dan het Verdrag van
Lanzarote.
Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel dat erop is gericht
kinderen effectiever te beschermen tegen seksuele uitbuiting en
seksueel misbruik.
Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Dit voorstel vervangt Kaderbesluit 2004/68/JBZ door een aanzienlijk
ruimer kaderbesluit. Het neemt enerzijds oude bepalingen ervan over en
voegt er nieuwe elementen aan toe met betrekking tot het materiële
strafrecht in het algemeen, tot nieuwe misdrijven in de IT-omgeving,
tot het strafonderzoek en het instellen van de strafvordering,
extraterritoriale rechtsmacht, tot de bescherming van slachtoffers en
tot de voorkoming van misdrijven.
De Commissie stelt voor het beschermingsniveau binnen de EU in
overeenstemming te brengen met de in het Verdrag van Lanzarote
neergelegde internationale rechtsnorm voor de bescherming van kinderen
tegen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting. Zo wordt voorgesteld
de definitie van kinderpornografie in overeenstemming te brengen met
het RvE-Verdrag van Lanzarote. Ook wordt voorgesteld het nieuwe
misdrijf van het "lokken" (grooming) in het kaderbesluit op te nemen,
waarbij de formulering die in het RvE-Verdrag van Lanzarote is
overeengekomen, zoveel mogelijk wordt overgenomen.
Dit voorstel voor een kaderbesluit gaat zelfs verder dan de
beschermingsnorm die door het Verdrag van Lanzarote is gesteld, zoals
de verplichting die wordt ingevoerd om een aan daders opgelegd verbod
van activiteiten met kinderen in de gehele EU te doen naleven, het
blokkeren van kinderpornografie op het Internet, de strafbaarstelling
van het dwingen van een kind tot seksuele betrekkingen met een derde
en van online seksueel misbruik van kinderen, alsook een bepaling
inzake de niet-bestraffing van minderjarige slachtoffers. Het voorstel
gaat ook verder dan het Verdrag van Lanzarote voor wat betreft het
niveau van de straffen, de kosteloze rechtsbijstand voor minderjarige
slachtoffers en de bestrijding van activiteiten die kindermisbruik en
kindersekstoerisme bevorderen.
Het voorstel voor een kaderbesluit voorziet ook in aanpassing van de
regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te zorgen dat
personen uit de EU die kinderen seksueel misbruiken of uitbuiten
vervolgd kunnen worden, zelfs wanneer zij hun misdrijven buiten de EU
plegen.
Impact assessment Commissie
Vier beleidsopties werden overwogen als middel om het beoogde doel te
bereiken:
Beleidsoptie 1: Geen nieuwe maatregelen op EU-niveau;
Beleidsoptie 2: De bestaande wetgeving aanvullen met niet-wetgevende
maatregelen;
Beleidsoptie 3: Nieuwe wetgeving inzake de vervolging van daders, de
bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare feiten;
Beleidsoptie 4: Uitgebreide nieuwe wetgeving ter verbetering van de
vervolging van
daders, de bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare
feiten (zoals in optie 3) plus niet-wetgevende maatregelen (zoals in
optie 2).
Op grond van de analyse van de economische en sociale gevolgen en van
de implicaties t.a.v. grondrechten komen de opties 3 en 4 naar voren
als de beste aanpak van de problemen, die aan de doelstellingen van
het voorstel beantwoordt. Uit het impact assessment blijkt dat optie 4
de voorkeursoptie is.
Subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e,
art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag. Het voorgestelde
kaderbesluit bevat, anders dan de reeds tot stand gebrachte
kaderbesluiten inzake materieel strafrecht, niet alleen bepalingen
over harmonisatie van materieel strafrecht, maar ook bepalingen over
preventie, vervolging, strafprocesrecht en slachtofferhulp. Er moet
zekerheid zijn dat de voorgestelde rechtsgrondslag adequaat is.
b) Functionele toets:
- Subsidiariteit: positief
- Proportionaliteit: positief
- Onderbouwing:
Seksuele uitbuiting en kinderpornografie kunnen een aanzienlijke
grensoverschrijdende dimensie hebben. Dit komt duidelijk tot uiting in
kinderpornografie en kindersekstoerisme. Deze dimensie is in mindere
mate aanwezig bij seksueel misbruik. De noodzaak om kinderen in alle
lidstaten effectief te beschermen tegen elke aantasting van hun
integriteit door daders uit alle lidstaten is echter onomstreden. Het
is daarom aanvaardbaar dat regelgeving op EU-niveau verder gaat dan
het stellen van regels over de aanpak van seksuele uitbuiting en
kinderporno, en ook regels over de aanpak van seksueel misbruik omvat.
Dit leidt tot een positief subsidiariteitsoordeel.
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om het beoogde doel (de
bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen
en kinderpornografie) te verwezenlijken. Dit leidt tot een positief
proportionaliteitsoordeel.
c) Nederlands oordeel
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige
Europese en internationale aanpak seksuele uitbuiting en seksueel
misbruik van kinderen, in het bijzonder kinderpornografie en
kinderprostitutie, te bestrijden.
Hoewel het oordeel over de subsidiariteit en proportionaliteit van dit
voorstel positief is, plaatst Nederland wel een kanttekening: er is
gerede twijfel mogelijk omtrent de noodzaak om op EU-niveau bindende
regels te stellen over de strafrechtspraktijk en de
strafrechts-toepassing, zoals onderzoek en vervolging (waaronder het
voorzien in geheime operaties), de deelneming van kinderen aan het
strafproces en over op preventie gerichte interventieprogramma's en
maatregelen. De vraag rijst of deze op de rechtspraktijk gerichte
onderwerpen thuis horen in een kaderbesluit. Het oordeel over
subsidiariteit en proportionaliteit is derhalve niet onverkort
positief.
Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting
Geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/
of decentrale overheden
Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig
ter uitvoering van het RvE-Verdrag van Lanzarote. Er kan nog niet
geheel worden overzien of de in het onderhavige kaderbesluit
voorgestelde strafbaarstelling van de organisatie van seksreizen en de
verhoging van de maximum vrijheidsstraffen voor sommige vormen van
seksueel misbruik aanvulling vergt van het aanhangige wetsvoorstel.
Als er geen aanvulling nodig is, betekent dat dat dit voorstel voor
een kaderbesluit geen financiële (nationale) gevolgen met zich mee zal
brengen als gevolg van langere hechtenis.
Indien er toch financiële consequenties uit het voorstel voortvloeien,
dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger Geen
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden
Geen
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger Geen
Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig
ter uitvoering van het RvE-Verdrag van Lanzarote. Thans kan nog niet
geheel worden overzien tot welke aanvullingen het onderhavige voorstel
noopt. In ieder geval leidt het nieuwe voorstel tot strafbaarstelling
van de organisatie van seksreizen en tot verhoging van de maximum
vrijheidsstraffen voor sommige vormen van seksueel misbruik.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en
kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij
verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Dit kaderbesluit treedt in werking op de dag van zijn bekendmaking in
het Publicatieblad van de Europese Unie. De implementatietermijn zal
twee jaar bedragen. Deze termijn is haalbaar.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Er is geen evaluatie- of horizonbepaling in het voorstel opgenomen.
Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Er worden geen problemen t.a.v. de uitvoerbaarheid voorzien.
b) Handhaafbaarheid
Er worden geen problemen t.a.v. de handhaafbaarheid voorzien.
Implicaties voor ontwikkelingslanden
Kindermisbruik heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie.
Om de strijd tegen kindermisbruik effectief te kunnen voeren, moeten
lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen, ook met
ontwikkelingslanden. Dit voorstel voor een kaderbesluit voorziet in
aanpassing van de regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te
zorgen dat personen uit de EU voor kindermisbruik vervolgd kunnen
worden, ook wanneer zij hun misdrijven buiten de EU, bijvoorbeeld in
ontwikkelingslanden, plegen. Goede afspraken met politie en justitie
in die landen zijn onontbeerlijk. Nederland heeft op dit terrein reeds
een beleidsintensivering doorgevoerd. Deze intensivering zal worden
voortgezet.
Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland verwelkomt het voorstel in zijn algemeenheid. De bestrijding
van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen, in het
bijzonder kinderpornografie en kinderprostitutie, behoeft een
krachtige internationale aanpak. Iedere inspanning om de
internationale samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren,
wordt door Nederland toegejuicht. Nederland ziet de voordelen ervan in
dat de kernresultaten die met het Verdrag van Lanzarote zijn behaald,
ook op EU-niveau worden geborgd. De in artikel 43, derde lid, Verdrag
van Lanzarote, neergelegde disconnectieclausule maakt zulks mogelijk.
Het voorstel zal het materiële strafrecht en het strafprocesrecht van
de lidstaten verder harmoniseren, hetgeen een positief effect zal
hebben op de bestrijding van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik
van kinderen. Het voorstel sluit goed aan bij het in Nederland
geldende beleid van een krachtige aanpak van seksuele uitbuiting en
seksueel misbruik van kinderen.
Er moet voor worden gewaakt dat behandeling en implementatie van het
onderhavige voorstel voor een kaderbesluit niet ten koste gaan van de
ratificatie van het Verdrag van Lanzarote. Het verdient aanbeveling om
in de preambule van het voorgestelde kaderbesluit aandacht te besteden
aan dit punt.
De Commissie neemt wel een zeker risico door de opneming van
onderdelen in het kaderbesluit waarvan de grondslag niet onomstreden
is danwel die tot nu toe geen onderdeel hebben uitgemaakt van een
materieel strafrechtelijk kaderbesluit (zoals onderzoek en vervolging,
de deelneming van kinderen aan het strafproces en het op preventie
gerichte interventieprogramma's en maatregelen). Er moet zekerheid
zijn dat de voorgestelde rechtsgrondslag van art. 29, art. 31, eerste
lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag adequaat is. De
voorstellen behoeven en verdienen een hecht fundament. Het is van
belang dat op korte termijn duidelijkheid komt over de vraag of voor
alle onderdelen van het kaderbesluit de juiste rechtsgrondslag
bestaat.
De Commissie neemt in haar voorstel tot uitbreiding van de regeling
voor minderjarige slachtoffers van seksueel misbruik, seksuele
uitbuiting en kinderpornografie een voorschot op een voorgenomen
horizontale regeling voor slachtoffers van criminaliteit. Daarom
kunnen enige vraagtekens worden gezet bij de opportuniteit van dit
voorstel.
De voorgestelde minimum maximumvrijheidsstraffen wijken af van het
stelsel van minimum maximumstraffen, zoals neergelegd in het
Raadsbesluit van 2002. Het verdient geen aanbeveling om op ad hoc
basis daarvan af te wijken. De voorgestelde vrijheidsstraffen houden
onvoldoende rekening met het verschil in ernst van de strafbare
feiten.
Bij de bepaling terzake het blokkeren van websites met
kinderpornografie dient ervoor te worden gewaakt dat ruimte blijft
bestaan voor publiek-private samenwerking op dit terrein.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken