Ministerie van Landbouw, Ministerie van Volksgezondheid,
Natuur en Voedselkwaliteit Welzijn en Sport
> Retouradres Postbus 20350 2500 EJ Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Bezoekadres:
Parnassusplein 5
2511 VX Den Haag
T 070 340 79 11
F 070 340 78 34
www.minvws.nl
Datum 29 april 2009 Inlichtingen bij
Betreft beleidsdoorlichting LNV (begrotingsartikel 25) I. Stoelhorst
en VWS (onderdeel begrotingsartikel 41) T 5658
Geachte Voorzitter,
In 2007 heeft de minister van Financiën in overleg met de Tweede Kamer en de Ons kenmerk
Algemene Rekenkamer besloten een "experiment verbetering VGP/VV 2928322
beleidsverantwoording" te starten waarmee aan het jaarverslag meer focus en
politieke zeggingskracht wordt gegeven. Als onderdeel van dat experiment wordt
met het jaarverslag van het departement minimaal één beleidsdoorlichting
meegestuurd naar de Kamer. Het ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) doen mee aan dit experiment. Daarom bieden wij u, ten behoeve van de
behandeling van het jaarverslag in de Tweede Kamer, met deze brief de
rapportages van de beleidsdoorlichtingen van de respectievelijke
begrotingsartikelen 25 (LNV) en 41 (VWS) aan. Bij LNV betreft het de
beleidsvelden voedselkwaliteit en diergezondheid en bij VWS het beleidsveld
voedselveiligheid.
De rapportages worden gezamenlijk aangeboden omdat de geëvalueerde
beleidsvelden op het gebied van voedsel(veiligheid) raakvlakken hebben met
elkaar en wij op dit gebied nauw samenwerken. Bij brief van 20 mei 2005 (TK
26991, nr 119) hebben wij u reeds geïnformeerd over de
verantwoordelijkheidsverdeling voor voedselveiligheid tussen beide
departementen. Ook op het gebied van voedselkwaliteit werken wij nauw samen.
Onze ervaringen met de verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking zijn
goed. Uit de beleidsdoorlichtingen is niet van het tegendeel gebleken.
Overigens dient opgemerkt te worden dat beleidsinzet van VWS op het terrein van
gezonde voeding en overgewicht niet is geëvalueerd.
In deze brief informeren wij u over de aanpak van de beleidsdoorlichtingen en
onze reactie op de resultaten daarvan.
Aanpak
De beleidsdoorlichtingen zijn uitgevoerd conform de eisen van de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006 (RPE 2006). Doel hiervan
is de verantwoording naar de Tweede Kamer met periodiek onderzoek naar
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. De beide beleidsdoorlichtingen
hebben betrekking op de periode 2000 tot en met 2007.
Ter waarborging van de onafhankelijkheid is de beleidsdoorlichting bij beide
ministeries begeleid door een stuurgroep. In beide stuurgroepen is de Inspectie
Rijksfinanciën van het ministerie van Financiën vertegenwoordigd.
Daarnaast is door een extern bureau, in opdracht van LNV, een
perceptieonderzoek gedaan naar het oordeel van (een deel van de)
belanghebbenden die direct en indirect betrokken zijn bij het beleid van LNV. Dit
extern bureau heeft voor LNV tevens het syntheserapport geschreven.
VWS heeft via het Regulier Overleg Warenwet (ROW) aan belanghebbenden de
gelegenheid gegeven om te reageren op de beleidsdoorlichting van het VWS-
beleid op het gebied van voedselveiligheid.
De beleidsdoorlichtingen zelf zijn gebaseerd op een literatuuronderzoek en een
onderzoek naar de kwantitatieve en kwalitatieve gegevens.
Voorliggende rapporten bevatten een synthese van alle informatie die is
verzameld, inclusief het oordeel van de belanghebbenden.
Hoofdpunten beleidsdoorlichting
Onderstaand worden de hoofdpunten uit de beide beleidsdoorlichtingen
weergegeven met betrekking tot legitimiteit, doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid van LNV en VWS. Voor de leesbaarheid begint elk onderdeel met
hoofdpunten van LNV met aansluitend per hoofdpunt de reactie daarop van LNV of
beide. Vervolgens volgen de hoofdpunten van VWS met de reactie daarop van
VWS of beide. Tot slot treft u onze reactie aan op de algemene aanbevelingen uit
de beleidsdoorlichtingen.
Legitimiteit
Algemene conclusie uit de beleidsdoorlichting van LNV is dat LNV haar
taakopvatting op de beleidsvelden voedselkwaliteit en diergezondheid goed kan
motiveren en dat de motivering door stakeholders (belanghebbenden) legitiem
wordt bevonden. Ook de beleidsuitgangspunten en de doelen die LNV zich stelt
worden in het algemeen onderschreven.
Uit het perceptieonderzoek blijkt dat door (een deel van) de stakeholders van LNV
vraagtekens worden gezet bij de rol van de overheid, met name over inzet op
informatievoorziening richting en bewustwording van de consument.
Naar aanleiding van deze constatering onder de stakeholders, verwijzen wij u naar
het SER-rapport "Waarden van de landbouw" uit 2008. In dit rapport concludeert
de SER dat er sprake is van marktfalen als het gaat om de borging van bepaalde
waarden die de maatschappij terug wil zien in het voedsel.
Het is niet de ambitie van LNV om oordelen over kwaliteit van voedsel richting de
consument uit te dragen. De ambitie is om de consument in staat te stellen te
kiezen voor een duurzamer en gezonder consumptiepatroon. Om deze keuze te
kunnen maken moet de consument over eenduidige informatie beschikken,
bewust zijn van de gevolgen van zijn keuzes en handelingsperspectieven hebben.
Daarom zijn wij met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in gesprek
over de wijze waarop we het maatschappelijk belang kunnen dienen en de rol die
betrokken partijen daarin kunnen spelen. LNV en VWS werken op dit
beleidsterrein nauw samen.
Uit de beleidsdoorlichting van VWS blijkt dat VWS in de beleidsperiode terecht een
rol heeft gespeeld op het beleidsveld van voedselveiligheid. Desgevraagd vonden
belanghebbenden dat generieke normen voor voedselveiligheid vanuit de overheid
gesteld dienen te worden en dat daarop goed toezicht moet worden uitgeoefend.
LNV en VWS hebben in de uitwerking van de doelstellingen voor voedselveiligheid
telkens de rol van de overheid versus de rol van het bedrijfsleven benadrukt.
Belangrijke leidraad voor het handelen van de ministeries was de implementatie
van verordening (EG) 178/2002 inzake de Algemene levensmiddelenwetgeving en
de drie verordeningen op het gebied van de hygiëne van levensmiddelen ((EG)
852/2004, 853/2004 en 854/2004). In deze verordeningen zijn de algemene
principes ten aanzien van voedselveiligheid vastgelegd en is de
verantwoordelijkheid voor het bedrijfsleven ten aanzien van het hygiënisch
produceren van voedsel vastgelegd.
Doeltreffendheid
Zowel voor LNV als voor VWS kan op basis van de doorlichting geconcludeerd
worden dat in de beleidsperiode 2000-2007 in het algemeen de juiste doelen
werden gesteld. Het is lastig gebleken om uitspraken te doen over de mate waarin
doelen zijn bereikt, omdat de doelstellingen in de periode van de
beleidsdoorlichting niet altijd specifiek en meetbaar geformuleerd zijn. Daarnaast
is niet makkelijk vast te stellen of een bepaald maatschappelijk effect het gevolg
is van handelen van de overheid of (mede) het gevolg is van andere invloeden.
VWS en LNV hebben in het kader van deze beleidsevaluatie hun doelen en
instrumenten tegen het licht gehouden.
Diergezondheid
Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat de stakeholders van LNV positief oordelen over
de werking van preventieve maatregelen zoals de bewakingssystemen en
uitgesproken lovend zijn over de wijze waarop LNV zich inzet ten einde het
besluitvormingsproces in Brussel te beïnvloeden.
Een aantal punten uit het rapport is inmiddels ingehaald door de tijd. Stakeholders
hebben bijvoorbeeld aangegeven in de periode van de beleidsdoorlichting
aandacht te hebben gemist voor dierenwelzijn en voor niet bestrijdingsplichtige
dierziekten. Dit zijn onderwerpen die inmiddels opgenomen zijn in de "Nationale
Agenda Diergezondheid 2007 - 2015" en de "Nota Dierenwelzijn" en zijn daarmee
onderdeel van het huidige LNV-beleid, waarover de Tweede Kamer regelmatig
wordt geïnformeerd.
Antibioticagebruik
Over antibioticagebruik in de periode 2000 2007, wordt in het syntheserapport
van LNV geconcludeerd dat dit veelvuldig en soms ook onverantwoord wordt
gebruikt.
Dat is bij LNV bekend en er is inmiddels beleid ontwikkeld dat moet leiden tot
vermindering van het antibioticagebruik. Naar aanleiding van de brief van
17 december 2007 (29683, nr. 16) is daarover met de Tweede Kamer gesproken.
Dit heeft onder meer geleid tot instelling van de task force antibioticaresistentie
dierhouderij, die in december 2008 een convenant is aangegaan over de aanpak
voor de vier belangrijkste dierhouderijsectoren van Nederland, te weten de
sectoren varkens, vleeskuikens, vleeskalveren en melk-/vleesvee rund. Dit is een
belangrijke eerste stap in de daadwerkelijke aanpak, zoals ook geconstateerd in
het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op 18 februari 2009. Er is een
dringend beroep op de task force gedaan om bij de implementatie en het vervolg
van het convenant te bezien welke voorstellen voor gekwantificeerde reductie(-
doelstellingen) van antibioticagebruik per sector kunnen worden geformuleerd en
hoe deze kunnen worden gerealiseerd en gemeten.
Toezicht en controle
De conclusie uit de beleidsdoorlichting van LNV dat het toezicht door de VWA op
onderdelen niet goed functioneert, komt overeen met hetgeen de heren Hoekstra
en Vanthemsche in 2008 reeds concludeerden in hun rapporten naar aanleiding
van een onderzoek naar het functioneren van de VWA.
De beleidsdoorlichting en de beide rapporten van de heren Hoekstra en
Vanthemsche beslaan deels dezelfde periode. Naar aanleiding van de beide
rapporten zijn allerlei verbetermaatregelen in gang gezet. Over de voortgang
daarvan wordt de Tweede Kamer periodiek geïnformeerd. Derhalve volstaan wij in
dit kader met een verwijzing naar de voortgangsrapportages.
Uit de beleidsdoorlichting van LNV blijkt ook dat in de evaluatieperiode geen
duidelijk en volledig overzicht over de aanwezigheid van private toezichtsystemen
was en dat de ketengarantiesystemen nog onvoldoende van de grond zijn
gekomen.
Deze conclusie is verklaarbaar doordat de periode van de beleidsdoorlichting tot
en met 2007 loopt. Het beleidskader "toezicht op controle" (ToC) is in 2005 tot
ontwikkeling gekomen en bij brief van 22 maart 2005 (Tweede Kamer, 2004-
2005, 29 515, nr. 63) is de Kamer hierover geïnformeerd.
Het beleidskader ToC is erop gebaseerd dat de oplossing voor maatschappelijke
vraagstukken niet altijd bij de overheid moet worden gezocht, maar dat burgers,
bedrijven en maatschappelijke organisaties hun eigen verantwoordelijkheid nemen
voor het voldoen aan de normen. Bedrijven moeten hun verantwoordelijkheid
nemen door Ketengarantiesystemen te ontwikkelen, waar de VWA op een
risicogebaseerde manier toezicht op kan uitoefenen.
Het risicogebaseerde handhavingssysteem van de VWA is gebaseerd op de nota
"Handhaven met verstand en gevoel" die in 2006 is uitgebracht. Dit
handhavingsbeleid moet leiden tot efficiëncy en effectiviteit van het instrument
toezicht en handhaving. De ontwikkeling en uitrol van dit toezichtmodel is nog
steeds gaande. VWS en LNV blijven als opdrachtgever inzetten op vernieuwing
van het toezicht.
Risicocommunicatie
In haar beleidsdoorlichting geeft VWS aan dat met de risicocommunicatie (door
VWA en Voedingscentrum) invulling wordt gegeven aan de informatieplicht van de
overheid richting de burger. Dit is noodzakelijk om het gewenste kennisniveau bij
de consument te onderhouden. De consument besluit echter zelf of hij/zij er iets
mee doet. De consumentenmonitor laat zien dat het vertrouwen van de
consument in de veiligheid van voedsel constant en hoog is. VWS en LNV hanteren
momenteel het principe dat het huidige niveau van voedselveiligheid gehandhaafd
moet blijven. Consumenten moeten kunnen blijven vertrouwen op veilig voedsel.
Transparantie
Belangrijk aandachtspunt voor het ministerie van VWS is, blijkens de consultatie
met het ROW, het transparant omgaan met haar omgeving. Het ministerie van
VWS overlegt haar beleidsvoornemens met het ROW, dit wordt ook als positief
ervaren. De consultatie van het bedrijfsleven bij LNV vindt meer op ad hoc basis
plaats.
Het proces van risicobeoordeling bij voedselveiligheidsproblemen, zoals dit wordt
uitgevoerd conform de regelgeving van verordening (EG) 178/2002, is echter niet
altijd eenduidig en transparant. VWS zet in op een goede samenwerking tussen de
bij de risicobeoordeling betrokken instanties.
Ook het proces waarbij na de risicobeoordeling gekomen wordt tot
risicomanagement-beslissingen wordt door de deelnemers aan het ROW niet altijd
transparant gevonden. De moeilijkheid hiervan wordt veroorzaakt doordat
dergelijke processen nagenoeg altijd in Europees verband met vele spelers
(lidstaten) plaatsvinden en er moet ook geconstateerd worden dat bij de
risicomanagement-afweging meer factoren een rol spelen dan alleen de
risicobeoordeling.
De deelnemers aan het ROW betreurden de teruggang in beleidsaandacht voor
voedselveiligheid. Hierdoor achtten zij de inzet van VWS in de internationale
gremia (Europese Unie en Codex Alimentarius) te gering om de voorbereiding van
en de besluitvorming over regelgeving voor voedselveiligheid effectief te kunnen
beïnvloeden. VWS heeft echter bewust gekozen voor verminderde beleidsmatige
inzet op voedselveiligheid. Onder doelmatigheid lichten wij dit verder toe.
Ook vinden de deelnemers aan het ROW dat het ministerie een nadrukkelijker rol
moet nemen bij de interpretatie van vastgestelde Europese regelgeving en ook is
niet duidelijk op welke wijze het ministerie met haar omgeving communiceert in
gevallen van crises.
Het ministerie van VWS neemt deze opmerkingen serieus. Interpretatie van
regelgeving wordt door de VWA in nauwe samenwerking met VWS gedaan. VWS is
leidend in de uiteindelijke besluitvorming over de interpretatie.
In tijden van crises (zoals destijds BSE) vergt communicatie met de omgeving
aandacht. VWS moet hierin actief opereren naar de omgeving om, indien
noodzakelijk, effectieve maatregelen te kunnen nemen.
Doelmatigheid
Ten aanzien van doelmatigheid geven belanghebbenden aan de indruk te hebben
dat uitvoering van het beleid door LNV op het gebied van voorlichting efficiënter
zou kunnen. Uit de gesprekken met stakeholders is namelijk de indruk ontstaan
dat de sector niet of weinig kennis neemt van informatie gericht op het vergroten
van het risicobewustzijn (preventie). De stakeholders hebben aangegeven dat ze
denken dat voorlichting meer effect heeft als dit door de sector zelf gebeurt dan
wanneer LNV dit doet.
Deze uitspraak verheugt ons, want deze past binnen het beleid waarin de
verantwoordelijkheid meer bij burgers en bedrijven ligt en daarover vinden ook al
gesprekken plaats met de desbetreffende sectoren.
De stakeholders zijn niet van mening dat de effecten op een meer efficiënte wijze
kunnen worden bereikt door de inzet van andere instrumenten.
VWS heeft, nadat zij begin jaren negentig de beleidsmatige inzet op het terrein
van voedselveiligheid had geïntensiveerd, de beleidsmatige aandacht tegen het
einde van de doorlichtingsperiode teruggeschroefd. Dat geldt ook voor LNV op het
terrein van voedselveiligheid. De relevante Europese regelgeving was van kracht
en de aandacht voor voedselveiligheid diende zich te verschuiven naar beheersing
van het bereikte niveau van veiligheid.
Voedselveiligheid moet goed geborgd blijven. VWS houdt voortdurend de vinger
aan de pols middels monitoring, risicobeoordeling en toezicht. De aandacht zal in
de komende tijd vooral uitgaan naar het opsporen en beheersen van nieuwe
risicos, zoals bijvoorbeeld risico's vanwege nanotechnologie en de opkomende
zoönosen. Daarbovenop is de beleidsmatige aandacht van het ministerie van VWS
verlegd naar onderwerpen op het gebied van gezonde voeding en overgewicht.
Algemene aanbeveling uit de beleidsdoorlichting
Uit de beleidsdoorlichtingen blijkt dat de doelen niet voldoende SMART (=
Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden) zijn geformuleerd. Het
extern onderzoekbureau van LNV beveelt daarom aan om de doelen meer SMART
te maken. LNV anticipeert op dit advies en heeft in 2008 het Programma
Beleidsinformatie (PBI) gelanceerd, waarin wordt gewerkt aan een versterking van
de verantwoording op hoofdlijnen van beleid. Zij doet dit door voorstellen voor de
vermindering van het aantal indicatoren in de begroting. LNV ontwikkelt een set
SMART indicatoren, die zo goed mogelijk zijn gericht op de gewenste
maatschappelijke resultaten en aansluiten bij de rol en verantwoordelijkheden van
de minister van LNV. Deze set bevat ook indicatoren die betrekking hebben op het
functioneren van de handhavings- en uitvoeringsdiensten van LNV. SMART
indicatoren dienen gebaseerd te zijn op SMART doelen. LNV heeft de doelen op
basis van het staande beleid benoemd die passend invulling geven aan de rol en
ambitie van LNV. De eerste resultaten van dit programma zullen te zien zijn in de
begroting 2010.
VWS kiest ervoor om gebruik te blijven maken van beschikbare indicatoren
waarmee het aannemelijk kan worden gemaakt dat maatregelen een effect
hebben. Een voorbeeld hiervan is het aantal ziektegevallen, vanwege bijvoorbeeld
voedselinfecties, dat de indicator kan zijn om de effecten van doelstellingen op het
gebied van Salmonella besmettingen te meten. De causaliteit tussen genomen
maatregelen en de effecten is vaak moeilijk te meten maar het is wel aannemelijk
te maken. Overigens tekenen wij hierbij aan dat steeds meer beleid wordt
ontwikkeld in partnerschap met stakeholders en maatschappelijke organisaties in
een gezamenlijk proces. Herleiding van prestaties van een individuele deelnemer
is dan complex.
Hoogachtend, Hoogachtend,
de Minister van Volksgezondheid, de Minister van Landbouw,
Welzijn en Sport, Natuur en Voedselkwaliteit,
dr. A. Klink G. Verburg
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport