Universiteit Leiden

Digitale fiasco's in de autobureaucratie

Elke burger kijkt geregeld in het digitale gezicht van de overheid. Achter dat gezicht gaat een wereld schuil van uitvoerders, registratiesystemen, applicaties en koppelingen tussen processen. Waarom het steeds vaker misgaat, toont Frans Jorna aan in zijn proefschrift.

Frans Jorna: 'Investeren in informatisering moet gelijk op gaan met investeren in mensen.' Paradox
Jorna onderzocht twee grote uitvoeringsorganisaties van binnenuit: de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring (HIS) van het ministerie van VROM, dat ging over de toekenning van individuele huursubsidie, en het agentschap LASER van het ministerie van LNV, waar wordt beslist over inkomenssubsidies voor boeren. Aan de hand van deze twee casussen constateerde Jorna het bestaan van wat hij de paradox noemt. De technologie die verondersteld wordt allerlei processen soepeler te laten verlopen - en die daar ook voor ontworpen is -, heeft kennelijk condities waaronder juist het tegendeel gebeurt. Jorna: 'Ik was vooral getroffen door het optreden van vreemde blinde hoeken.' Stukje menselijke beoordeling
De grote uitvoeringsorganisaties hebben in de afgelopen decennia computersystemen ontwikkeld en geïmplementeerd die bedoeld zijn om de regelingen die zij moeten uitvoeren, sneller en soepeler te laten verlopen, met minder belasting voor de burgers. 'Enerzijds bestaat de behoefte om ingewikkelde regelgeving met meerdere parameters te vertalen naar een gestandaardiseerde verwerking', vertelt Jorna. 'En anderzijds bestaat de noodzaak om maatwerk te leveren op individueel niveau. Het probleem voor de uitvoeringsinstantie is hoe de competentie te behouden om een standaardgeval van een afwijkend geval te kunnen onderscheiden. De regel moet dus geïmplementeerd worden in het licht van het individuele geval. Er moet een stukje menselijke beoordeling aan te pas komen. De uitvoeringsorganisaties zijn voortdurend op zoek naar een schifting tussen wat standaard is - 'glad' in huursubsidietermen - en wat complex is en individuele beoordeling verdient.'

De 'difference engine', de eerste computer van Charles Babbage. Morele nood
De uitvoeringsprogramma's waren ingericht om de uitvoering slimmer te maken, de burger beter tegemoet te komen en hem minder vaak om informatie te vragen. Jorna: 'Het ging dus om een technologie die geacht wordt slimmer te maken, maar het aantal bezwaarschriften steeg juist en de rechter werd steeds kritischer. En de mensen die ik sprak, hadden het gevoel klem te zitten tussen hun gezonde verstand - het begrip dat ze hadden voor aanvragers - en wat ze mochten van het systeem - dat was heel weinig. Er was eigenlijk sprake van een soort morele nood.' Bewerkers
Beide instanties - HIS en LASER - hadden te kampen met vergelijkbare problemen, maar reageerden daar zeer verschillend op. Jorna: 'Bij HIS werden de registratiesystemen en de applicatie leidend. Als het registratieformulier zegt dat die en die persoon zoveel inkomen heeft, dan is dat ook zo, ook al zijn er signalen van de aanvrager of van uitvoerders dat het anders is. Daar worden uitvoerders ook bewerkers genoemd. Ze doen correctiewerk. Ze krijgen data aangereikt en hun taak is die data zo te bewerken dat de applicaties ermee uit de voeten kunnen, zodat het niet leidt tot fouten maar tot normale uitkomsten. Bij LASER was het omgekeerde het geval, daar waren de applicaties raadgevend, het waren bronnen, maar niet de enige. De uitvoerders hadden ook een grote kennis van de praktijk. Dat leidde tot veel intern debat.' Jorna kwam tot twee hypotheses, de eerste: ICT maakt de uitvoering slimmer en de tweede: er zit heel snel een grens aan. 'Ik geloof wel in de technologische kracht die de burger ontlast, maar tegelijkertijd zat ik wel met die blinde hoeken.' De prent van Escher waarop mensen trappen op en af lopen zonder werkelijk op een ander niveau terecht te komen, vindt Jorna een sterk beeld voor de autobureaucratie. Hier is de prent nagebouwd in lego. Foto © Andrew Lipson. Crisis
De wortels van het probleem waren in beide organisaties aanwezig. 'De blinde hoeken bij HIS leidden tot een steeds grotere afstand tussen hoe de top van VROM de werkelijkheid ervoer en hoe de werkelijkheid was. Dat leidde tot een crisis die ik karakteriseer als een digitaal fiasco. HIS kwam in een steeds groter wordend verval terecht, meer automatisering, minder mensen en minder opleiding, onder het motto: maak ze niet te wijs, want dan gaan ze de regels die we ze aanreiken in twijfel trekken. Bij LASER leidde het tot een steeds heftiger intern debat over de grenzen van de mogelijkheden van informatisering in het uitvoeringsproces. En uiteindelijk ook tot de beslissing om terug te keren naar een meer professionele besluitvorming met meer mensen en meer opleiding.' Veerkracht
Toch is Jorna niet geheel negatief gestemd: 'Het systeem blijkt nog de nodige veerkracht te hebben om te erkennen dat het niet goed gelopen is, ook al is het jammer van de vele miljoenen die geïnvesteerd zijn. Mijn algehele beeld is dat opdrachtgevers - het parlement en de regering -, doordat ze beter geadviseerd worden, steeds beter in de gaten hebben waar de grenzen van hun ambities liggen, als het gaat om automatische uitvoering.' Jorna is het ook niet helemaal eens met het beeld van de 'beschikkingsfabriek' of 'informatieraffinaderij' dat in dit verband wel gegeven wordt. Het beeld van ruwe stof die zonder menselijke interventie wordt verwerkt tot allerlei heel fijne producten en waarbij alleen nog een paar mensen aan de knoppen zitten om het proces goed te laten verlopen. Pleidooi
'Ik zie in dit soort processen nog op drie punten een rol voor mensen weggelegd: (1) in het ontwerpen van het systeem, (2) bij het ontdekken, eruit halen en afhandelen van de van de standaard afwijkende gevallen en (3) in de selectie aan de voorkant.' Dat laatste is vooral ingeven door het belang van selectie van complexe gevallen die ontstaat bij een hogere standaardisatie. 'Dat is ook een pleidooi tegen het aantrekken van steeds minder geschoolde krachten. Investeren in informatisering moet gelijk op gaan met investeren in mensen.' Promotie donderdag 7 mei
Frans Jorna, De autobureaucratie
Faculteit: Sociale wetenschappen
Promotor: prof.dr. A.J.G.M. Bekke
Copromotor: mr.dr G.S.A. Dijkstra

Frans Jorna, De autobureaucratie. Informatisering en leren van uitvoering Uitgeverij Eburon, 2009, ISBN: 9789059723061, pp. 290, ¤ 29,95.

De Autobureaucratie
De Autobureaucratie
Jorna, F.
Het boek verschijnt 7 mei in de boekhandel

(28 april 2009/SH)