Datum: 23 april 2009
Arbeidsmarkt ouderen: beter functionerende markt is het meest urgent
De participatie van 55- tot 65-jarigen op de arbeidsmarkt is de
afgelopen jaren sterk gestegen. Hervorming van WAO en VUT hebben
hieraan een belangrijke bijdrage geleverd. Naar verwachting zal de
arbeidsdeelname van ouderen de komende jaren verder toenemen. Het
beleid voor een verhoging van de ouderenparticipatie is succesvol. Nu
wacht een volgende uitdaging. De markt voor oudere werknemers wordt
gekenmerkt door een lage mobiliteit en weinig kansen voor oudere
werklozen. Het kernprobleem is dat loon naar leeftijd in plaats van
loon naar werk wordt betaald. De markt zal beter moeten gaan
functioneren dan ze nu doet. Deze uitdaging wordt nijpender door de
huidige economische crisis en bovendien relevanter indien de
AOW-leeftijd wordt verhoogd.
Dit zijn enkele conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) trekt in
de vandaag verschenen studie Rethinking Retirement. In de studie
bespreken de onderzoekers Rob Euwals, Ruud de Mooij en Daniël van
Vuuren in samenwerking met andere auteurs het functioneren van de
arbeidsmarkt voor ouderen in Nederland. Ook biedt het
onderzoeksrapport inzicht in de gevolgen van beleidshervormingen. De
studie wordt gepresenteerd op het gezamenlijke Netspar-SER-CPB-congres
Rethinking Retirement dat vandaag en morgen, 23 en 24 april,
plaatsvindt in Den Haag.
Snel groeiende arbeidsparticipatie ouderen ...
De Nederlandse arbeidsmarkt voor ouderen (55- tot 65-jarigen) werd
decennialang gekenmerkt door een lage participatiegraad. Genereuze
regelingen voor arbeidsongeschiktheid en vervroegde uittreding zijn
hieraan debet geweest. De regelingen zijn de afgelopen jaren
aanzienlijk hervormd. Daardoor is de participatie sterk gestegen. De
hervormingen waren nodig omdat vroegtijdige uittreding onhoudbaar werd
in het licht van de vergrijzing. Op dit moment wordt langer doorwerken
zelfs financieel aangemoedigd. Zo verlaagt de recent ingevoerde
doorwerkbonus de belasting op werken boven de 62 jaar. De
pensioenpremie in de meeste pensioenregelingen levert bovendien veel
extra pensioenopbouw op in de laatste jaren voor het pensioen,
waardoor participatie op oudere leeftijd verder wordt aangemoedigd.
Naar verwachting zal de participatie van ouderen, zonder aanvullend
beleid en zonder rekening houdend met een eventuele verhoging van de
AOW-leeftijd, stijgen van ongeveer 48% in 2008 naar ruim 60% in 2020
(zie figuur 1). Dit komt deels door betere prikkels om langer door te
werken en deels doordat ouderen beter opgeleid zijn en er meer oudere
vrouwen werken.
Figuur 1: Participatiegraad 20-64 en 55-64, realisaties 1980 - 2007 en
projecties 2007 - 2040
... brengt nieuwe knelpunten aan het licht ...
Vroege uittreding heeft problemen met het functioneren van de
arbeidsmarkt voor ouderen lange tijd gemaskeerd. Nu de participatie
snel stijgt, komen deze problemen aan de oppervlakte. De Nederlandse
arbeidsmarkt voor ouderen functioneert namelijk niet goed. De
mobiliteit onder ouderen is internationaal gezien laag en bedrijven
zijn terughoudend bij het aannemen van ouderen. Hierdoor benutten we
als samenleving onvoldoende het menselijk kapitaal van oudere
werknemers. Ouderen blijven vaak hangen in hun banen en investeren nog
maar weinig in hun menselijk kapitaal, wat de innovatie belemmert
Bovendien hebben ouderen die hun baan verliezen nauwelijks nog kans om
terug te keren naar de arbeidsmarkt. Daardoor is de ongelijkheid
tussen de insiders en de outsiders groot. De werkloosheidsduur voor
ouderen in Nederland is met gemiddeld 3 jaar exceptioneel lang. Ter
vergelijking: het OESO-gemiddelde voor de werkloosheidsduur van 55 tot
65-jarigen is ongeveer de helft van het Nederlandse gemiddelde. De
kans dat een 55-jarige vanuit een WW-uitkering weer aan het werk komt
is 10 procent in Nederland, voor een 60-plusser is dat nog maar 3
procent.
... zoals de gouden kooi voor ouderen
Een belangrijke oorzaak voor het slecht functioneren van de
arbeidsmarkt voor ouderen is het verschil tussen het loon en de
productiviteit van oudere werknemers. Lonen nemen in Nederland sterk
toe met de leeftijd van werknemers, terwijl dat niet geldt voor de
productiviteit. Daardoor raken ouderen opgesloten in een soort gouden
kooi. Mobiliteit, scholing en zelfstandig ondernemerschap worden
ontmoedigd, omdat de leeftijdspremie is gekoppeld aan de oude baan.
Baanduren zijn in Nederland langer dan in andere landen. Vanaf een
bepaalde leeftijd, die per beroepsgroep kan variëren, is het moeilijk
om van baan te veranderen. Demotie, ofwel gaan werken in een baan die
een minder hoog loon oplevert maar die ook minder intensief is, komt
weinig voor.
Hoewel loonstijging met leeftijd in Nederland en een aantal andere
Europese landen bijna vanzelfsprekend lijkt, is dit in Scandinavië
totaal anders (zie figuur 2): lonen stijgen daar veel minder met
ervaring en leeftijd, met als gevolg een aanzienlijk flexibelere
arbeidsmarkt. De werkloosheidsduur van oudere werklozen is in
Scandinavië bijvoorbeeld slechts een derde van die in Nederland en de
mobiliteit onder ouderen is aanzienlijk groter.
Figuur 2: Loonprofiel in leeftijden in 5 West-Europese landen en 4
Scandinavische landen
Discussie over WW en ontslagrecht
De WW en het ontslagrecht bieden werknemers in Nederland bescherming
tegen de financiële gevolgen van werkloosheid en ontslag. De
bescherming stijgt met de leeftijd doordat regelingen genereuzer
worden met de duur van het arbeidsverleden (bij de WW) en met de duur
van het dienstverband (bij ontslagrecht). De ontslagvergoeding in
Nederland neemt boven een bepaalde leeftijd zelfs versneld toe, om
uiteindelijk bij de leeftijd van 65 ineens te vervallen. Samen met de
hoge lonen van ouderen brengen deze regelingen hoge maatschappelijke
kosten met zich mee. Oudere werknemers die worden ontslagen zullen
niet snel een andere baan accepteren tegen een lager loon. Anderen
willen niet van baan wisselen omdat dit een lager loon impliceert en
omdat het recht op ontslagvergoeding wordt aangetast, dat immers
afhankelijk is van de lengte van het dienstverband. Werkgevers nemen
geen oudere mensen aan vanwege de lage productiviteit ten opzichte van
het geëiste loon en de snel oplopende ontslagvergoeding die ouderen
opbouwen. De hoge mate van bescherming en de hoge lonen leiden daarom
tot een zeer kleine kans op terugkeer naar werk als iemand ontslagen
wordt. In andere landen is de ontslagkans vaak groter, maar de omvang
van het risico kleiner omdat ouderen makkelijker een nieuwe baan
vinden.
Financiële crisis en eventueel hogere AOW-leeftijd vergroten urgentie
van hervorming
De financiële crisis vergroot de urgentie van hervorming. Door de
uitholling van pensioenvermogens zullen veel ouderen besluiten langer
door te werken om zo de financiële schok op te vangen. Ook een
verhoging van de AOW-leeftijd, waarover het kabinet advies heeft
gevraagd aan de SER, zal de uittreedleeftijd verhogen. Tegelijkertijd
zullen veel ouderen hun baan kwijtraken door de financiële crisis. De
uitdaging voor het beleid is ervoor te zorgen dat deze groep kan
terugkeren op de arbeidsmarkt.
De transitie naar een beter functionerende markt
Het oude evenwicht van goede bescherming en vroege uittreding maakt
geleidelijk plaats voor een nieuw evenwicht waarin Nederlanders langer
doorwerken. Dit is een belangrijke eerste stap die nodig is met het
oog op de vergrijzing. Het is echter niet genoeg. Een hogere
participatie maakt het des te belangrijker dat de kennis van oudere
werknemers goed wordt benut. Dit kan door te investeren in de
inzetbaarheid van mensen en het vergroten van mobiliteit. De nadruk in
het beleid zal daarom moeten verschuiven van participatie naar een
goede allocatie van oudere werknemers. Dit stelt nieuwe eisen aan de
vormgeving van de WW en het ontslagrecht, de leeftijdbeloningprofielen
in CAO´s en investeringen in de inzetbaarheid van werknemers.
Tegelijk met deze bijzondere publicatie wordt het CPB Memorandum
Arbeidsaanbod en gewerkte uren tot 2050: een beleidsneutraal scenario
gepubliceerd.
De Bijzondere Publicatie Rethinking Retirement is te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 20,- euro
Beide publicaties, Rethinking Retirement en Arbeidsaanbod en gewerkte
uren tot 2050: een beleidsneutraal scenario, zijn tevens (gratis)
beschikbaar als PDF-bestand op de website van het CPB.
Voor het programma van de conferentie over Rethinking Retirement op 23
en 24 april: zie http://www.netspar.nl/events/2009/annual/
Centraal Planbureau