Ministerie van Defensie
Ministerie van Defensie
Postbus 20701
2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070 - 3188188
Aan De Voorzitter van de
Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 4
's-Gravenhage
Afschrift aan De Voorzitter van de
Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
's-Gravenhage
Datum 17 april 2009
Ons kenmerk C/2009006405
Onderwerp
Reactie op notitie van prof. dr. mr. G.G.J. Knoops over
internationale bestrijding van piraterij
Met deze brief wordt invulling gegeven aan het verzoek van de vaste commissie voor
buitenlandse zaken van uw Kamer om een reactie te geven op de notitie van prof. dr. mr.
G.G.J. Knoops, ter voorbereiding op het rondetafelgesprek van 8 april jl. over de Nederlandse
bijdrage aan de operatie Atalanta in de wateren nabij Somalië.
Internationaalrechtelijk kader
De regering ziet het advies van de heer Knoops als een belangrijke bijdrage aan de
meningsvorming over het juridische optreden tegen piraterij. Zij merkt allereerst op dat het
advies uit lijkt te gaan van de vooronderstelling dat het zeerecht, en het VN Zeerechtverdrag
in het bijzonder, zou beogen een mondiaal systeem van strafrechtelijke bevoegdheden op
volle zee te vestigen. De regering tekent hierbij aan dat nimmer is beoogd een supranationaal
strafrechtelijk systeem op zee te vestigen.
ij beantwoording datum, ons kenmerk en onderwerp vermelden.
B
Pagina 1/9
Ministerie van Defensie
Het zeerecht is gebaseerd op een verdeling van bevoegdheden op zee, gebaseerd op
uitgangspunten zoals de rechtsmacht van de kuststaat in maritieme zones voor de kust en de
rechtsmacht van de vlaggenstaat voor het optreden van schepen op volle zee. Het zeerecht
wijst aan welke staat in welke situatie bevoegd is. De structuur van het zeerecht brengt met
zich mee dat de ordening van rechtsmacht allereerst een geografisch aspect heeft. In de
verschillende maritieme zones hebben kuststaten in meer (territoriale zee) of mindere
(exclusieve economische zone) mate bevoegdheden ten opzichte van de scheepvaart. Daar
staat tegenover dat op volle zee de vlaggenstaat als eerste bevoegd is op te treden ten
aanzien van een schip onder zijn vlag. Situaties van piraterij zijn een uitzondering op die
regel: de wereldgemeenschap vindt dit een dermate ernstig misdrijf dat alle Staten bevoegd
zijn op te treden. Er is dus sprake van een verregaande bevoegdheid voor Staten in geval
van piraterij.
Het is noodzakelijk dat de internationaalrechtelijke bevoegdheid om op te treden tegen
piraterij in het nationale recht van de betreffende staat deugdelijk geregeld is. Daarvoor is
nodig dat bestaande verdragen geratificeerd worden, dat de normen geïmplementeerd
worden in nationale wetgeving en dat vervolgens de handhaving geschiedt op basis van deze
normen. Het zeerecht, en de wijze waarop daarin rechtsmacht met inbegrip van
strafrechtsmacht op zee wordt verdeeld, acht de regering in grote lijnen een verantwoord
rechtssysteem dat goed functioneert. Het is ook een rechtssysteem waar het Koninkrijk, met
vele verschillende belangen bij het gebruik van de zee, aan hecht. Essentiële noties zoals de
vrijheid van de volle zee en het stellen van grenzen aan de bevoegdheden van de kuststaat
zijn van groot belang voor de scheepvaart.
Het is noodzakelijk te beseffen dat de situatie voor de kust van Somalië ernstig en
uitzonderlijk is, waarop thans op verschillende wijze, zowel in juridische zin als in operationele
zin, wordt gereageerd. Gelet op de mogelijkheden binnen de bestaande
internationaalrechtelijke kaders meent de regering dat er geen reden is het moderne zeerecht
fundamenteel ter discussie te stellen naar aanleiding van de verschillende piraterij-incidenten.
Pagina 2/9
Ministerie van Defensie
De incidenten wijzen op het ontbreken van het zo noodzakelijke staatsgezag in Somalië en
de toenemende wetteloosheid, maar zeggen niet dat het zeerecht op zich te kort schiet.
Ten aanzien van de samenhang tussen het VN Zeerechtverdrag (United Nations Convention
on the Law of the Sea) en het International Maritime Organisation (IMO) verdrag tot
bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart
(Trb. 1989, 17, SUA verdrag) zij allereerst opgemerkt dat beide verdragen voor zover nodig
geïmplementeerd zijn in het Nederlandse strafrecht. Strafbare feiten uit die verdragen zijn
strafbaar gesteld in de Nederlandse wet.
VN Zeerechtverdrag
Het negatieve oordeel van de heer Knoops over het VN Zeerechtverdrag deelt de regering
niet. Over de door de heer Knoops genoemde vermeende lacunes in het recht merkt de
regering het volgende op.
Eerste lacune
Het VN Zeerechtverdrag kent geen regels voor de bestrijding van piraterij in de territoriale
zee. Dit is begrijpelijk in het licht van de soevereiniteit die de kuststaat uitoefent in de
territoriale zee. De kuststaat heeft in dat gebied de uitsluitende rechtsmacht en is in beginsel
de enige die in strafrechtelijke zin op kan treden. Dit is een bevoegdheid vergelijkbaar met de
soevereine autonomie van staten op het vaste land.
In uitzonderlijke gevallen, zoals bij een fragiele Staat als Somalië, blijkt deze verdeling van
rechtsmacht tot onwenselijke consequenties te leiden. Staten die de noodzaak zien op te
treden in de territoriale zee van Somalië, lopen tegen de uitsluitende bevoegdheid van
Somalië op. Dat heeft alles te maken met de specifieke situatie van Somalië, en niets met het
instituut territoriale zee of de rechtsregels die daar voor gelden. De onmogelijkheid voor
andere staten rechtmatig op te treden in de territoriale zee van Somalië is naar het oordeel
van de regering op deugdelijke wijze gerepareerd door middel van afspraken met de tijdelijke
regering van Somalië (TFG) en door middel van VN Veiligheidsraad resoluties.
Pagina 3/9
Ministerie van Defensie
Anders dan de heer Knoops acht de regering het niet noodzakelijk om in meer algemene zin
optreden binnen de territoriale zee mogelijk te maken, en aldus de soevereine bevoegdheid
van de kuststaat te doorbreken. Dit mag aantrekkelijk lijken voor de territoriale zee van
Somalië, maar zal zonder twijfel consequenties hebben voor de territoriale zee van het
Koninkrijk in de Noordzee en in het Caribische gebied. De regering is er van overtuigd dat
het concrete belang van een territoriale zee waarin de kuststaat bevoegd is ten aanzien van
wetgeving en de naleving daarvan niet ter discussie moet worden gesteld. Het is om die
reden dan ook zo dat de regering zeer hecht aan de mededeling in de Veiligheidsraad
resoluties dat deze geen precedent scheppen. De gedachte aan een "allesomvattende VN
Resolutie die een stelsel in het leven roept voor het optreden tegen zeerovers en maritiem
terrorisme en het handhaven van het internationale zeerecht" wil de regering dan ook zeker
niet ondersteunen. Dit zou de rechtsmachtverdeling in het zeerecht aantasten, hetgeen ook
in het nadeel van Nederland kan werken
Tweede lacune
De notie "private ends" uit artikel 101 onder a VN Zeerechtverdrag sluit naar het oordeel van
de regering niet uit dat ook politieke motieven een rol zullen kunnen spelen bij de vaststelling
of sprake is van piraterij. De definitie verwijst immers niet naar persoonlijk gewin maar naar
persoonlijke doeleinden, een nuance die in dit verband relevant kan zijn. Daar zij overigens
aan toegevoegd dat de indruk op dit moment niet is dat de piraterij voor de kust van Somalië
gedreven wordt door politieke motieven.
Derde lacune
De verwijzing naar de noodzaak van "advance notification" is terug te voeren op de
ingrijpende stap die gezet wordt in VN-Veiligheidsraadresoluties 1816, 1846 en 1851,
namelijk het verlenen van toegang tot de territoriale zee van Somalië. Gezien deze
verregaande inbreuk is besloten een vorm van instemming met die stap op te nemen in de
resolutie, in de zin dat de TFG deze notificatie af dient te geven aan de Secretaris-Generaal
van de VN (SGVN). Zowel voor de EU-operatie Atalanta als de NAVO-operatie Allied
Protector heeft de TFG de SGVN genotificeerd van het feit dat deze organisaties met de TFG
samenwerken en ook gemachtigd zijn om in de territoriale wateren piraterij te bestrijden.
Pagina 4/9
Ministerie van Defensie
Vierde lacune
Het ontbreken van een uniform berechtingsmodel voor piraterij is juist, dit moet gezien
worden tegen de achtergrond van het internationaal rechterlijk systeem. Er is in het algemeen
zelden sprake van uniformiteit in de berechting van misdrijven waarover internationale
afspraken bestaan. Dat is niet kenmerkend voor piraterij, dat geldt eveneens voor andere
strafbare feiten. Essentieel voor de regering is dat de relevante verdragen geratificeerd
worden, geïmplementeerd worden in nationale wetgeving en daarna ook inderdaad
vervolging plaats vindt.
Vijfde lacune
Het is geheel juist dat de heer Knoops de verschillende VN Veiligheidsraad resoluties
kwalificeert als ad hoc oplossingen; de resoluties hebben ook niet de intentie meer te zijn dan
dat. Voor de staten betrokken bij de operaties Atalanta en Allied Protector alsmede derde
landen die betrokken zijn bij piraterijbestrijding voor de kust van Somalië blijft het
uitgangspunt dat de grondslagen voor de piraterijbestrijding te vinden zijn in het VN
Zeerechtverdrag, aangevuld met het SUA verdrag (Verdrag tot bestrijding van
wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart). Omdat dit in het
geval van Somalië niet toereikend bleek te zijn, is gekozen voor een ad hoc oplossing in de
vorm van Veiligheidsraad resoluties.
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid
van de zeevaart (Trb. 1989, 17)(SUA Verdrag 1988)
Eerste lacune
Met de heer Knoops is de regering van mening dat het wenselijk ware dat alle Staten in de
Golf van Aden partij zouden zijn bij het SUA verdrag en de Protocollen bij dat verdrag. Er
bestaan slechts beperkte mogelijkheden dit te bevorderen. Daarnaast gaat het niet slechts
om ratificatie maar vooral om een goede implementatie en tenuitvoerlegging van het verdrag.
Zowel ratificatie, als de noodzaak van concrete vervolging hebben de aandacht van de
regering en de partners waarmee wordt samengewerkt.
Pagina 5/9
Ministerie van Defensie
Tweede lacune
De heer Knoops lijkt het als een bezwaar te zien dat op grond van het SUA verdrag
uitsluitend de verdragsstaat op kan treden. Het is op zichzelf een goed uitgangspunt dat er
uitsluitend opgetreden kan worden als sprake is van een specifieke bevoegdheid daartoe.
Ten aanzien van door Knoops gesignaleerde problemen met de vervolging op grond van het
Aanvullende Protocol waarbij niet-onderdanen of niet-vlaggenstaten betrokken zijn, is niet
geheel duidelijk welke situatie dit betreft. Vervolging van niet-onderdanen is alleszins mogelijk
onder zowel het SUA verdrag als het Aanvullend Protocol. Daarbij tekent de regering
overigens aan dat de benodigde goedkeurings- en uitvoeringswetgeving van de Aanvullende
Protocollen door Nederland op dit moment wordt voorbereid, en de regering graag bereid is
aan dit aspect aandacht te besteden in de goedkeuringsstukken.
Ontbrekende uniformiteit
De regering onderschrijft de analyse van de heer Knoops dat er geen sprake is van
uniformiteit in de bestrijding van piraterij binnen de internationale gemeenschap. Dat is
betreurenswaardig maar verklaarbaar: het is de directe consequentie van het internationale
rechtssysteem dat uitgaat van onafhankelijke soevereine Staten. Als gevolg daarvan zullen
staten autonoom wetgeving ontwikkelen in lijn met hun nationale juridische traditie.
Verschillende verdragen op het terrein van het zeerecht en de zeescheepvaart hebben geleid
tot een zekere stroomlijning in de strafbaarstelling van piraterij en andere wederrechtelijke
handelingen. Meer uniformering acht de regering op korte termijn niet haalbaar. Naleving van
dergelijke internationale verplichtingen heeft noodzakelijkerwijs in een nationale rechtsorde
plaats.
De wens van de heer Knoops dat de staten in de Golf van Aden regio hun wetgeving ten
aanzien van piraterij moderniseren wordt door de regering gedeeld. De regering verwelkomt
dan ook de Djibouti Code of Conduct die op 29 januari jl. onder auspiciën van de IMO tussen
negen staten in de Golf van Aden regio tot stand is gekomen. Met deze Code of Conduct
geven de landen te kennen hun nationale wetgeving ten aanzien van piraterij en gewapende
overvallen op zee te willen moderniseren en de opsporings- en vervolgingsmogelijkheden te
willen verbeteren.
Pagina 6/9
Ministerie van Defensie
In de ogen van de regering is er ten aanzien van de behandeling van een (vermeende) piraat
in EU verband, in tegenstelling tot wat Knoops meent, wel sprake van een zekere
stroomlijning van de aanpak. De regering acht het vooralsnog niet nodig om te komen tot één
uniforme en nieuwe regeling hoe om te gaan met veroordeelde piraten die na het strafproces
vrijkomen en niet terug kunnen keren naar het land van herkomst op grond van vrees voor
inbreuk op mensenrechten. Het geldende Nederlandse asiel- en terugkeerbeleid biedt
voldoende handvatten om in voorkomende gevallen te komen tot een zorgvuldige individuele
beslissing. De voorliggende casuïstiek valt in beginsel binnen de termen van het beleid,
waaronder het openbare orde beleid en in het bijzonder het beleid inzake artikel 1F van het
Vluchtelingenverdrag. Een zorgvuldige individuele beoordeling is mogelijk met toepassing
van het bestaande beleidskader.
Hoe om te gaan met opgepakte piraten
Zowel het VN Zeerechtverdrag als het SUA verdrag biedt een grondslag voor het vestigen
van rechtsmacht over een persoon die wordt verdacht van piraterij. Beide verdragen zijn,
zoals eerder in deze brief al aangegeven, door Nederland geïmplementeerd. In artikel 4
aanhef juncto onderdeel 5 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) is bepaald dat de
Nederlandse strafwet toepasselijk is op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt aan
een der misdrijven omschreven in de artikelen 381-385 Sr. Deze bepalingen hebben
betrekking op zeeroof en aanverwante gedragingen. Deze ruime vorm van rechtsmacht staat
bekend als universele rechtsmacht. Dit betekent dat Nederland rechtsmacht heeft en
derhalve vervolging kan instellen tegen het misdrijf zeeroof, ongeacht of er in het concrete
geval aanknopingspunten zijn met Nederland als de plaats van het misdrijf en de nationaliteit
van de dader(s) en/of de slachtoffer(s). Hiernaast heeft Nederland rechtsmacht voor de
misdrijven `kaping' (artikel 385a Sr) en `geweld aan boord van een vaartuig of installatie ter
zee' (artikel 385b Sr), indien het feit is begaan tegen een Nederlands zeegaand vaartuig,
hetzij tegen of aan boord van enig ander zeegaand vaartuig en de verdachte zich in
Nederland bevindt. Dit volgt uit artikel 4 aanhef juncto onderdeel 8 Sr. Het Internationaal
Verdrag tegen het nemen van gijzelaars geeft een omschrijving van het delict gijzeling en
verplicht tot strafbaarstelling ervan.
Pagina 7/9
Ministerie van Defensie
De feiten genoemd in het verdrag zijn strafbaar gesteld in artt. 282 en 282a Sr. Tenslotte
biedt ook het Verdrag van de Verenigde Naties tegen Grensoverschrijdende Misdaad (Trb.
2004, 34) een basis voor (verplichte) strafbaarstelling van de feiten genoemd in het verdrag.
Bovengenoemde verdragen bieden een basis voor rechtsmacht over de
delictsomschrijvingen en zij kunnen een basis vormen voor uitlevering en rechtshulp.
In geval een persoon is aangehouden op verdenking van piraterij maar vervolging door
Nederland niet voor de hand ligt, kan de persoon aan een ander land dat wil vervolgen
worden overgedragen. In het geval de andere staat een EU-lidstaat betreft, gebeurt dat in
beginsel op grond van een Europees Aanhoudingsbevel, in andere gevallen op grond van
een uitleveringsverzoek. Op de uitleveringsprocedure is de Uitleveringswet van toepassing
alsmede het verdrag waarop het uitleveringsverzoek is gebaseerd.
Met betrekking tot het voorstel om een tribunaal in te stellen of het voorstel om de
bevoegdheid van het Internationaal Strafhof uit te breiden geldt dat dit onder andere aan de
orde zal kunnen komen tijdens de herzieningsconferentie van de Assembly of State Parties
bij het ICC. Deze kwestie zal aan de orde komen tijdens de voorbereiding van de
Nederlandse inzet tijdens de herzieningsconferentie, waarover in het najaar aan uw Kamer
zal worden bericht. De internationale Contact Group on Piracy off the coast of Somalia staat
in overigens beginsel niet positief tegenover het berechten van piraterij door een
internationaal tribunaal.
Inzet boarding teams
De heer Knoops stelt dat het van groot belang is dat de inzet van boarding teams direct
gemandateerd wordt door de VN Veiligheidsraad, en verwijst daarbij naar VN-veiligheidsraad
resolutie 1851. De bevoegdheid om dit soort teams in te zetten in de territoriale wateren van
Somalië vloeit voort uit resolutie 1846. Deze autoriseert de staten die met de TFG
samenwerken en die door de TFG bij de SGVN zijn aangemeld, de territoriale wateren van
Somalië binnen te gaan en alle middelen te gebruiken die nodig zijn om piraterij en
gewapende overvallen op zee te bestrijden, overeenkomstig het toepasselijk internationale
recht. Het is niet gebruikelijk dat de VN-veiligheidsraad, wanneer deze de bevoegdheid
verleent "all necessary means" te gebruiken, daarbij specifieke middelen voorschrijft.
Pagina 8/9
Ministerie van Defensie
Het is aan de landen en organisaties die handelen op basis van de autorisatie van de VN-
veiligheidsraad om te beoordelen welke middelen nodig zijn. Daaronder kan ook de inzet van
boarding teams begrepen zijn.
De heer Knoops meent dat er ten aanzien van de inzet van boarding teams een tweetal
lacunes bestaan die nadere regeling behoeven. Deze hebben beide betrekking op de Rules
of Engagement (ROE). Over de ROE merkt de regering het volgende op. De ROE voor
operatie Atalanta zijn vastgesteld door de Raad van Ministers van de EU. Zij zijn robuust en
maken ook optreden mogelijk in die gevallen waarin niet van een aanval op dat moment
sprake is, zoals ook het VN Zeerechtverdrag niet een dergelijke beperking bevat. De regering
is van mening dat de ROE voor Atalanta in de praktijk voldoende mogelijkheden bieden om
effectief op te treden.
Tenslotte adviseert de heer Knoops een (juridisch) draaiboek te ontwikkelen voor het geval
verdachten van piraterij worden aangehouden waarbij geen duidelijk Nederlands
(strafvorderlijk) belang voorligt, alsmede voor het geval een Nederlands schip wordt gekaapt.
Wat betreft het eerste geval zij verwezen naar hetgeen hierboven is opgemerkt over hoe
wordt omgegaan met opgepakte verdachten van piraterij. Voor het tweede geval merkt de
regering op dat in een dergelijke situatie in overleg met het Openbaar Ministerie (OM) een
beslissing zal worden genomen over de manier van optreden. In het laatste geval gaat het
om de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Hoe wordt opgetreden in een dergelijke
situatie hangt af van de specifieke omstandigheden. Eventuele betrokkenheid van
Nederlandse militairen in een dergelijke situatie geschiedt in de vorm van militaire bijstand op
grond van de Politiewet 1993.
De minister van Defensie, De minister van Buitenlandse Zaken,
De minister van Justitie,
E. van Middelkoop Drs. M.J.M. Verhagen Dr. E.M.H. Hirsch Ballin
Pagina 9/9
---- --