Ministerie van Economische Zaken


Ministerie van Economische Zaken - Bevindingen MEZ op het jaarverslag NMa 2008

> Retouradres Postbus 20101 2500 EC Den Haag
De Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
2500 EA 's-GRAVENHAGE

Datum 7 april 2009

Betreft Jaarverslag van de Nederlandse Mededingingsautoriteit

Pagina 1 van 5
Directoraat-Generaal
Economische Politiek
Directie Europa, Mededinging
en Consumenten
Bezuidenhoutseweg 30
Postbus 20101
2500 EC Den Haag
T 070-3798911 (algemeen)
www.ez.nl


---

Hierbij bied ik u het jaarverslag aan van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) over 2008. In haar jaarverslag verantwoordt de NMa, met inbegrip van
haar sectorspecifieke kamers Energiekamer en Vervoerkamer, zich over de
uitvoering van haar wettelijke taken uit hoofde van de Mededingingswet, het EG
Verdrag, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Wet Personenvervoer 2000, de
Spoorwegwet, de Wet Luchtvaart en - sinds 1 januari 2008 - de Wet
markttoezicht registerloodsen.
In deze brief zet ik mijn bevindingen omtrent het jaarverslag uiteen. Daarbij sta ik
stil bij de thema's en aandachtsvelden van de NMa in 2008 en bij de effecten die
het optreden van de NMa heeft. Vervolgens ga ik in op het functioneren van de
NMa in algemene zin. Tot slot blik ik kort vooruit op 2009 en de aspecten waarop
ik vanuit mijn verantwoordelijkheid voor de NMa de nadruk zal leggen.

Thema's en aandachtsvelden 2008
In de NMa Agenda 20081 heeft de NMa haar doelstellingen en voornemens voor
2008 en 2009 beschreven. In tegenstelling tot voorgaande jaren publiceert zij de
Agenda voortaan niet meer jaarlijks, maar eens per twee jaar. De reden daarvoor
is gelegen in de aard van het mededingingstoezicht. Om een doelstelling te
bereiken in een bepaalde sector is doorgaans langer dan één jaar aandacht nodig.
Voor een kansrijk mededingingsrechtelijk onderzoek is immers grondig en
gedegen onderzoek nodig. Daarbij teken ik aan dat de NMa Agenda bij uitstek de
gelegenheid is voor belanghebbenden om de NMa over haar activiteiten te
bevragen; de NMa Agenda wordt altijd breed geconsulteerd. Daarom vind ik het
belangrijk dat de openheid en transparantie van de NMa richting
belanghebbenden in tussenliggende jaren op een andere wijze gewaarborgd blijft.
Daarom vind ik het goed dat de NMa hiervoor, bijvoorbeeld via consultatie van
haar uitvoeringsregels en veelvuldig contact met het bedrijfsleven, zorg draagt.
De NMa Agenda 2008 stelt de thema's 'spontane naleving' en 'risicogericht
handhaven' voor 2008 en 2009 centraal. Deze thema's hangen nauw met elkaar
samen. De reden om risicogeoriënteerd toezicht te ontwikkelen is gelegen in het
kabinetsstreven om een "high trust benadering" in het toezicht te bereiken.
1 Zie onder andere www.nmanet.nl

Pagina 2 van 5
Directoraat-Generaal
Economische Politiek
Directie Europa, Mededinging
en Consumenten
Ons Kenmerk
EP/EMC / 9064035

Toezichthouders zetten hun middelen daar in, waar de kans op overtreding het
hoogst is en treden hard op als de regels worden overtreden. Deze benadering
zorgt ervoor dat met inzet van minder middelen door de afschrikwekkende
werking van hard optreden, toch een zelfde of zelfs beter nalevingsresultaat kan
worden bereikt. Hierbij is een hoge spontane naleving echter onmisbaar.
- Spontane naleving
Maar spontane naleving komt niet vanzelf. Marktpartijen worden zich steeds meer
bewust van het bestaan van de mededingingregels en de handhaving daarvan
door de NMa. Dat is uiteraard een goede ontwikkeling. Maar tegelijkertijd zorgt dit
ervoor dat overtredingen van de regels - die nooit helemaal tot het verleden
zullen behoren - achteraf moeilijker zijn op te sporen en te bewijzen. Daarom
probeer ik via mijn mededingingsbeleid spontane naleving te stimuleren.
Daarvoor maak ik gebruik van verschillende instrumenten.
Een belangrijke is het clementie-instrument. De mogelijkheid dat een
karteldeelnemer gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van zijn boete krijgt,
verhoogt de pakkans. Dat werkt preventief. Tegelijkertijd is clementie een
belangrijk handhavingsinstrument. Het is dan ook zeer positief dat de NMa in
2008 een aanzienlijk aantal clementieverzoeken heeft gekregen. De voorlichting
die de NMa via haar clementiefilm heeft gegeven, heeft daar ook zeker aan
bijgedragen. Het is te verwachten dat dit ook tot uiting komt in het aantal
onderzoeken dat de NMa met succes heeft uitgevoerd. Ik constateer echter dat dit
nog niet het geval is. Een mogelijke verklaring ligt in de doorlooptijd van
kartelzaken. Ik ga ervan uit dat het clementie-instrument in 2009 ook op dit punt
zijn vruchten begint af te werpen.
Een tweede belangrijke manier om spontane naleving te stimuleren is om hoge
sancties in het vooruitzicht te stellen. Mede om die reden werk ik momenteel aan
een verhoging van de boetes en de invoering van de mogelijkheid van
strafrechtelijke handhaving van de Mededingingswet. De boetebeleidsregels zullen
vermoedelijk de eerste helft van 2009 in werking treden. Een wetsvoorstel ter
introductie van strafrechtelijke handhaving zal waarschijnlijk in de zomer gereed
zijn.
- Risicogericht handhaven
De verhoging van de sancties in mijn boetebeleidsregels sluit naadloos aan bij de
risicogeoriënteerde benadering van high trust. Het toezicht van de NMa is van
oudsher al risicogeoriënteerd. De NMa moet immers prioriteiten stellen, omdat zij
onmogelijk op continue basis alle sectoren van de gehele economie in de gaten
kan houden. Dit doet zij onder meer door sectoren als aandachtsveld aan te
merken. In de NMa Agenda 2008 worden vijf sectoren als speciale
aandachtsvelden benoemd, namelijk: zorg, financiële dienstverlening, food- en
agri-industrie, energie en post. Belangrijke reden om een sector als aandachtsveld
te benoemen, is dat er bijzondere risico's bestaan voor de mededinging. Dat kan
bijvoorbeeld zo zijn vanwege een marktstructuur met een beperkt aantal
aanbieders (bijv. financiële dienstverlening, post en food- en agri) of vanwege de
transitie van (semi-) publieke sector naar private sector (bijv. zorg, energie en
post).

Pagina 3 van 5
Directoraat-Generaal
Economische Politiek
Directie Europa, Mededinging
en Consumenten
Ons Kenmerk
EP/EMC / 9064035

In het jaarverslag is te lezen dat op elk van deze aandachtsvelden in 2008 veel is
gebeurd. Hoewel het te ver voert om hier op alle zaken afzonderlijk in te gaan, wil
ik op een enkele nader ingaan. De meest in het oog springende zaak in 2008 is
waarschijnlijk de 'thuiszorgzaak' waarbij de NMa boetes heeft opgelegd aan vijf
thuiszorgorganisaties. De thuiszorg is één van de sectoren waar de afgelopen
jaren marktwerking is geïntroduceerd. Doel daarvan is om de kwaliteit en de
toegankelijkheid van de thuiszorg te verbeteren en de zorg betaalbaar te houden.
De marktwerking in deze sector bevindt zich nog in een overgangsfase tussen
overheidsregulering en volledige marktwerking. Juist in zo'n overgangsfase
vergen de belangen van consument en bedrijfsleven dat een toezichthouder
helder en slagvaardig optreedt. Ik juich het dan ook toe dat de NMa bewuste
overtredingen van de Mededingingswet in sectoren in transitie aanpakt.
De risicogerichte benadering van de NMa komt niet alleen bij het vaststellen van
de NMa Agenda tot uiting. Ook in het lopende toezicht werkt zij risicogericht. Zij
brengt bijvoorbeeld mededingingsrisico's in kaart door middel van marktanalyses.
In 2008 heeft zij dergelijke analyses uitgevoerd voor de markt van
uitvaartverzekeringen en autoschadeherstel. Verder adviseert de NMa over de
gevolgen van voorgenomen regelgeving voor de mededinging en geeft zij inzicht -
bijvoorbeeld via uitvoeringsregels - aan het bedrijfsleven over hoe zij invulling
geeft aan haar wettelijke taken en bevoegdheden.

Effecten van het mededingingstoezicht
In haar jaarverslag geeft de NMa ieder jaar een inschatting van de effecten die
haar optreden heeft gehad op de Nederlandse economie en daarmee op de
welvaart van de consument. In 2008 heeft het optreden van de NMa op basis van
conservatieve aannames ongeveer ¤ 700 miljoen aan consumentenwelvaart
opgeleverd. Dat is ongeveer ¤ 85 miljoen meer dan in 2007. Het gaat daarbij om
de direct te berekenen korte termijn-effecten van formele besluiten op prijzen en
aangeboden hoeveelheden. Het preventieve effect van het mededingingsbeleid en
-toezicht en het effect van alternatieve handhavingsinstrumenten worden niet
meegenomen, omdat die zeer moeilijk zijn te kwantificeren.
Naast het effect voor de consumentenwelvaart heeft het toezicht van de NMa ook
gevolgen voor de lasten van het bedrijfsleven. Deze toezichtlasten dienen tot een
minimum beperkt te worden. Met het oog hierop heeft de NMa in 2008 gewerkt
aan het tot stand brengen van een Markttoezichthoudersberaad. Dit beraad zal in
de eerste helft van 2009 voor het eerst bijeenkomen. Het beraad is bedoeld om
een platform te bieden voor multilaterale samenwerking tussen de
markttoezichthouders NMa, OPTA, AFM, NZa, DNB en Consumentenautoriteit.
Deze toezichthouders hebben in de praktijk met vergelijkbare vraagstukken te
maken. In het beraad kunnen kennis en best practices over dergelijke
vraagstukken met elkaar worden uitgewisseld en afspraken worden gemaakt over
een gezamenlijke aanpak van thema's.
Het beraad geeft daarmee invulling aan het voornemen om te komen tot een
Code Markttoezicht, dat ik vorig jaar in mijn bevindingen heb aangemoedigd. Het
beraad is een welkom initiatief. Mijn verwachting is dat het zal zorgen voor een
vermindering van de toezichtlasten omdat kennisdeling en gezamenlijk optreden

Pagina 4 van 5
Directoraat-Generaal
Economische Politiek
Directie Europa, Mededinging
en Consumenten
Ons Kenmerk
EP/EMC / 9064035

de efficiëntie van het toezicht ten goede komen. Ik reken er dan ook op het
beraad in 2009 met concrete initiatieven komt om hieraan invulling te geven.
Functioneren NMa
In mijn bevindingen bij het NMa Jaarverslag over 2007 ben ik uitgebreid ingegaan
op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer (ARK) in het rapport
"Toezicht op mededinging door de NMa" (Kamerstukken II, 2006-2007, 31 055,
nr. 2). Dit rapport gaat over het functioneren van de NMa in het algemene
mededingingstoezicht. Het beeld is over het algemeen erg positief. Wel heeft de
ARK enkele aanbevelingen gedaan voor de verdere verbetering van het
functioneren van de NMa. Het overgrote deel daarvan had de NMa reeds
opgevolgd. Tot mijn genoegen constateer ik dat de NMa inmiddels ook opvolging
heeft gegeven aan de nog openstaande aanbevelingen. Het gaat om de
aanbevelingen om inzicht te geven in de criteria voor alternatieve handhaving en
in de interne normen voor doorlooptijden van onderzoeken. Dit heeft zij gedaan
door middel van publicatie van het document "Handhaving door de NMa" op haar
website en in de Staatscourant. Dit verduidelijkt de wijze waarop de NMa haar
handhavingsbevoegdheden inzet, overigens zonder de benodigde flexibiliteit in die
inzet te verliezen. Onder de link 'procedures' geeft de NMa op haar website ook
meer inzicht in de interne doorlooptijden voor mededingingszaken. Hierbij gaat
het om normen voor interne sturing en niet om maximale, fatale termijnen.
Maximale doorlooptijden zouden namelijk de druk op de NMa kunnen vergroten
om onderzoeken minder zorgvuldig uit te voeren.
In mijn brief van 4 juli 2008 (Kamerstukken II, 2007-2008, 24 036, nr. 349) heb
ik de Tweede Kamer geïnformeerd over de aanscherping van de scheiding tussen
het mededingingsbeleid, dat tot mijn verantwoordelijkheid behoort, en de
uitvoering daarvan door de NMa. In 2008 heb ik daartoe een eerste stap
genomen. Dit voorkomt enerzijds dat de NMa op de stoel van de beleidsmaker
kan gaan zitten of andersom. Ook verduidelijkt dit de grenzen waarbinnen de NMa
slagvaardig en onafhankelijk kan functioneren. Op 1 november 2008 is het
aangepaste Relatiestatuut EZ-NMa 2008 (Staatscourant 2008, 212, p. 2) in
werking getreden. Daarin is opgenomen dat de NMa nieuwe uitvoeringsregels of
aanpassingen van bestaande uitvoeringsregels aan mij moet voorleggen. Indien ik
van mening ben dat de uitvoeringsregels in strijd zijn met het recht of het
algemeen belang van een goede taakuitvoering van de NMa, kan ik deze
afkeuren. De tweede stap in de aanscherping van de scheiding tussen beleid en
uitvoering, namelijk het vervangen van de uitvoeringsregels van de NMa ten
aanzien van boeteoplegging en clementieverlening door beleidsregels van mijzelf,
zal in de eerste helft van 2009 worden gezet.

Vooruitblik 2009
Voor de Nederlandse economie zal 2009 een moeilijk jaar worden. Dat zal ook zijn
invloed hebben op het werkterrein van de NMa. Uiteraard mogen de bijzondere
omstandigheden waarmee ondernemingen worden geconfronteerd niet uit het oog
worden verloren, maar de crisis mag niet als vrijbrief voor
mededingingsbeperkend gedrag door ondernemingen worden aangegrepen. Zulk
gedrag belemmert de benodigde innovatie en creatief ondernemerschap en leidt
tot hogere prijzen en minder keuzevrijheid voor de consument. Dat draagt niet bij
aan het consumentenvertrouwen en economisch herstel.

Pagina 5 van 5
Directoraat-Generaal
Economische Politiek
Directie Europa, Mededinging
en Consumenten
Ons Kenmerk
EP/EMC / 9064035

Juist in tijden van crisis hebben publieke belangen, zoals financiële stabiliteit en
werkgelegenheid, een grote invloed. Maar ook in sectoren als de zorg spelen
publieke belangen, denk aan de kwaliteit en bereikbaarheid van zorg, een steeds
grotere rol. Het mededingingsrecht biedt de ruimte om rekening te houden met
dergelijke belangen. Gezien deze ontwikkelingen zal 2009 voor de NMa een jaar
worden waarin zij voor nieuwe uitdagingen komt te staan.

(w.g.) Maria J.A. van der Hoeven
Minister van Economische Zaken