Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
31 293 Primair onderwijs
Nr. Verslag van een schriftelijk overleg
Vastgesteld d.d. ...
Binnen de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
hebben enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen over de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mw. Dijksma, d.d. 4 februari 2009 inzake de
Jaarverslagen primair onderwijs (Kamerstuk 21 293, nr. 26). Bij brief
van ... heeft de staatssecretaris deze beantwoord. Vragen en antwoorden
zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie
Van Bochove
Griffier van de commissie
De Kler
Inhoudsopgave
I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
II Reactie van de staatssecretaris
I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief
van de staatssecretaris inzake de jaarverslagen in het primair onderwijs. Zij zijn
voorstander van de zogeheten lumpsum-financiering van het primair onderwijs. Het
biedt onderwijsinstellingen meer mogelijkheden om te kunnen inspelen op voor hen
specifieke omstandigheden en legt verantwoordelijkheden neer waar ze het beste thuis
horen: bij de onderwijsinstellingen zelf met een verantwoording achteraf aan ouders,
docenten, andere stakeholders en de overheid. Wel vragen zij hoe de staatssecretaris
de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het Rijk en het bevoegd gezag ziet.
Ook de leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
bovengenoemde brief. Net als de staatssecretaris wachten de leden van de PvdA-
fractie de bevindingen van de Commissie Don af om tot een nadere standpuntbepaling
te komen ten aanzien van vermogens in het primair onderwijs.
De leden van de SP-fractie hebben met grote belangstelling en zorg kennisgenomen
van de conclusies van de staatssecretaris naar aanleiding van de jaarverslagen van
schoolbesturen in het basisonderwijs. Deze leden maken zich grote zorgen over de
grote hoeveelheden opgepot geld in het basisonderwijs. Zij vinden het van het grootste
belang dat er niet onnodig geld blijft liggen en dat voldoende publiek geld wordt
geïnvesteerd in de kwaliteit van het onderwijs. Dat betekent dat publieke gelden zo
veel mogelijk moeten worden ingezet voor het primaire onderwijsproces in de klas.
Daar is het tenslotte voor bedoeld. Zij vragen of de staatssecretaris deze mening deelt.
2. Het exploitatieresultaat
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de rapportage over de
jaarverslagen in het primair onderwijs over het jaar 2007. Deze leden constateren dat
over heel Nederland gesproken de schoolbesturen een exploitatieresultaat hebben
gescoord van 140 miljoen in een jaar. Zij vragen of de staatssecretaris nader kan
uiteenzetten of er grote verschillen bestaan tussen de besturen? Zijn er schoolbesturen
die een negatief exploitatieresultaat hebben behaald? Zijn de verschillen tussen het
openbaar onderwijs en het bijzonder onderwijs omtrent de kwaliteit van de financiële
rapportage nog steeds aanwezig, zo vragen deze leden.
Eigenlijk zijn de leden van de CDA-fractie vooral geïnteresseerd in de volgende vraag:
Is er een correlatie tussen de omvang van het exploitatieresultaat en de resultaten van
de onderwijsinspectie? Door enkele partijen wordt de stelling betrokken dat een
toename van de reserves betekent dat geld onthouden wordt aan het primaire proces,
waarmee wordt bedoeld dat de onderwijskwaliteit onnodig achter blijft. Zij willen
weten of die stelling wordt ondersteund door de jaarverslagen.
3. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen
De leden van de CDA-fractie hebben bij de behandeling van de OCW-begroting 2009
reeds hun ongenoegen uitgesproken over de instelling van de Commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, ofwel de Commissie Don. De vrees was dat
deze commissie de aanleiding zal zijn om in te grijpen in de aanwezige reserves bij de
onderwijsinstellingen, hetgeen door de minister werd ontkend. Nu wordt door de
woorden in de brief van de staatssecretaris deze vrees weer nieuw leven ingeblazen.
De leden van de CDA-fractie zijn principieel van oordeel dat het vermogen zelf en dus
ook het beheer van het vermogen tot de zelfstandige verantwoordelijkheid behoren van
het bevoegd gezag. Kan de staatssecretaris deze zienswijze bevestigen?
De leden van deze fractie vragen in welk licht de instelling van de Commissie Don
moet worden gezien. Welk doel heeft de staatssecretaris met het onderzoek van de
Commissie Don? Zij vragen of de schoolbestuurorganisaties betrokken zijn bij de
opzet en uitvoering van het onderzoek en zo ja, in welke mate. Zien zij ook de
noodzaak van dit onderzoek? Zo nee, waarom niet?
De leden van de SP-fractie merken op dat de staatssecretaris heeft aangekondigd dat
zolang de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen aan het werk is, er
geen normatieve uitspraken worden gedaan over de omvang van het eigen vermogen
in het basisonderwijs. Zij vragen of daarmee de conclusie gerechtvaardigd is dat de
lumpsum is ingevoerd in het basisonderwijs zonder een norm te stellen voor
solvabiliteit van de scholen? Bovendien willen zij weten of de staatssecretaris het
ontbreken van die norm achteraf niet als al te lichtvaardig beoordeelt?
In vervolg hierop verwijzen deze leden naar de jaaroverzichten van 2006 waaruit bleek
dat de solvabiliteit 60% bedraagt. Welk percentage kent de solvabiliteit in 2007? Hoe
verhouden de solvabiliteitscijfers van 2006 en 2007 zich met de voorlopige
`signaleringsgrenzen' van het ministerie zelf? Is het zo dat het eigen vermogen van de
besturen en daarmee de solvabiliteit van de scholen alleen nog maar is gestegen ten
opzichte van 2006? Deze leden willen weten welke conclusie de staatssecretaris
daaruit trekt? Is zij nog steeds van mening dat een solvabiliteit van 45% royaal is? Is
het dan mogelijk dat de huidige solvabiliteit van 60% op zijn minst moet worden
afgebouwd naar 45%, waarmee er veel ongebruikt geld direct kan worden
geïnvesteerd in het primaire proces? Vindt de staatssecretaris dat wenselijk? Klopt het
dat daarmee een bedrage kan zijn gemoeid van een paar honderd miljoen euro in het
basisonderwijs? De leden van deze fractie willen weten of de staatssecretaris de
mening deelt dat bij een solvabiliteit van 60% er te veel geld blijft liggen. Is de
bewindspersoon bereid de huidige solvabiliteit kritisch tegen het licht te houden en
waar mogelijk dat geld actief te besteden aan onderwijs, zeker in tijden van
economische recessie? Hoeveel geld staat er exact op banken, of is er geïnvesteerd in
aandelen en/of obligaties? Is dit geld direct vrij te maken? Zo nee, wat zijn de
belemmeringen? Welk deel van het eigen vermogen zijn bezittingen als gebouwen en
dergelijke, zo willen deze leden weten.
De leden van de SP-fractie zijn verbaasd dat de scholen zo veel eigen vermogen nodig
hebben, gezien de relatief beperkte financiële risico's van het onderwijs. Deelt de
staatssecretaris deze conclusie? Hoe verhoudt zich de solvabiliteit in het
basisonderwijs t.o.v. de solvabiliteit in het voortgezet onderwijs? Welk deel van het
exploitatieresultaat van de sector wordt veroorzaakt door rente en koerswinsten? Wat
is er gebeurd met de beleggingen in aandelen en obligaties van de schoolbesturen
tijdens de afgelopen crisismaanden? Deze leden vragen om een overzicht van de
bedragen die daarin omgaan. Zij vragen of de bewindspersoon kan garanderen dat de
minister van Financiën het geld van de scholen niet gaat afromen, of dat er geen extra
investeringen in het onderwijs worden gedaan met als argument `dat er nog veel geld
op de bank staat'.
4. Onderzoek naar financieel management
De staatssecretaris stelt voor om onderzoek te doen naar het financieel management.
De leden van de CDA-fractie vragen of de staatssecretaris kan uitleggen wat de
aanleiding hiervoor is? Vermoedt zij dat het slecht gesteld is met de kwaliteit van het
financieel management? Door wie wordt dat onderzoek uitgevoerd, zo willen deze
leden weten.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken of in het onderzoek naar financieel
management ook specifiek gekeken kan worden naar expertisecentra in het speciaal
onderwijs. In 2006 en 2007 hielden deze centra namelijk aanzienlijke bedragen over
omdat deze centra subsidie kregen voor de snel groeiende aantallen leerlingen met
ambulante begeleiding. Toentertijd was er sprake van een tekort aan personeel. In
hoeverre is er nu sprake van `spaargedrag' bij deze wec-instellingen, vallend onder de
Wet op de expertisecenta? Kan de staatssecretaris aangeven of de bedragen die voor
ambulante begeleiding bestemd zijn ook daadwerkelijk worden ingezet voor
ambulante begeleiding? De leden van de PvdA-fractie vragen welke definitie wordt
gehanteerd bij de kwaliteit van financieel management. Wanneer is er dus sprake van
goed of slecht financieel management?
5. Benchmarks bureaucratie
De leden van de PvdA-fractie kunnen zich voorstellen dat bij de verantwoording van
een jaarverslag een toename van bureaucratie is te verwachten. In hoeverre houdt de
staatssecretaris rekening in de aankondiging van het onderzoek naar financieel
management met de eerder aangekondigde benchmarks bureaucratie? Wanneer kan de
Kamer de onderzoeksresultaten van de benchmarks bureaucratie verwachten? Voorts
willen de leden van deze fractie weten of de staatssecretaris bereid is de uitkomsten
van dit onderzoek mee te nemen in het accountantsonderzoek in het kader van Passend
Onderwijs.
II Reactie staatssecretaris
Reactie op de vragen en opmerkingen in uw verslag. In mijn reactie houd ik mij aan de
indeling in uw verslag.
1. Inleiding
De leden van het CDA vragen hoe ik de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het
Rijk en het bevoegd gezag van scholen zie. Het Rijk geeft richting, stelt de doelen
vast, gaat over het `wat'. De schoolbesturen geven zelf invulling aan het onderwijs en
de zorg aan kinderen. Zij bepalen in grote lijnen het `hoe'. Daarbij moeten zij zich
houden aan de voorschriften, zoals bijvoorbeeld de kerndoelen, de bevoegdheidseisen,
de bestedingsvoorschriften enzovoort. De Inspectie van het onderwijs houdt toezicht
op de onderwijsresultaten en op de kwaliteit. Het Rijk zorgt voor een toereikende
bekostiging. Schoolbesturen moeten het geld dat zij krijgen voor onderwijs, besteden
aan de materiële en personele kosten van de scholen, dat staat in de wet.
Schoolbesturen moeten daarover ook verantwoording afleggen door middel van een
financieel jaarverslag. Waar nodig betrekt de Inspectie van het onderwijs ook de
financiële situatie van het bestuur bij haar toezicht.
De bekostiging die de schoolbesturen van het Rijk ontvangen is bedoeld om onderwijs
te geven op de scholen van het bestuur. Natuurlijk deel ik de mening van de leden van
de SP dat het geld zoveel mogelijk moet worden ingezet voor onderwijs en zorg in
klas.
2. Het exploitatieresultaat
Zoals uit mijn brief blijkt is het totale exploitatieresultaat van de sector 140 miljoen
positief. In antwoord op de vraag van het CDA naar de samenhang tussen vermogens
en de kwaliteit het volgende. Uit de gegevens over het jaar 2007 blijkt dat er geen
correlatie is tussen het exploitatieresultaat en de kwaliteit. Zo heeft ongeveer 10 % van
de besturen in het primair onderwijs één of meer zwakke of zeer zwakke scholen.
Voor de besturen met een negatief exploitatieresultaat geldt dat ongeveer 3 % één of
meer zwakke of zeer zwakke scholen heeft. De Inspectie van het onderwijs blijft de
relatie tussen kwaliteit en financiën volgen.
Gevraagd is welk deel van het exploitatieresultaat van de sector wordt veroorzaakt
door rente en koerswinsten. Het saldo van de financiële baten en lasten bedraagt 0,08
miljard.
Gevraagd wordt verder of de verschillen tussen het openbaar en bijzonder onderwijs in
de financiële rapportages nog steeds aanwezig zijn. Daarop is geen eenduidig
antwoord te geven. Een deel van de openbare scholen staat onder bevoegd gezag van
de gemeente. Waar dat het geval is kan niet altijd een zuivere vermogensscheiding
worden gemaakt. Dat kan verstorend werken als het gaat om een juiste inschatting van
de omvang van de activa (de bezittingen) en het eigen vermogen in het primair
onderwijs. Dat is niet veranderd.
3. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen
De schoolbesturen hebben een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het
financieel beheer. Zij bepalen hoeveel vermogen zij nodig hebben voor het aanhouden
van hun activa en voor het opvangen van risico's. In zijn algemeenheid kan niet
worden gezegd dat een toename van reserves betekent dat geld wordt onttrokken aan
het primair proces. Een toename van reserves kan ook komen door investeringen die
de onderwijskwaliteit ondersteunen. Zo leiden duurdere leermiddelen, zoals digitale
schoolborden, tot een toename van het eigen vermogen. De Inspectie van het
onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Als die kwaliteit
achterblijft, betrekt de Inspectie ook de financiële situatie van het bestuur van de
school.
De vraag is gesteld of de lumpsumbekostiging is ingevoerd zonder norm voor de
solvabiliteit. In augustus 2006 is lumpsumbekostiging ingevoerd in het primair
onderwijs. Daarmee is de jaarlijkse Aanvraag Vaststelling Rijksvergoeding (de AVR,
een jaarlijks in te dienen declaratie) vervallen. Het jaarverslag is daarvoor in de plaats
gekomen. Dit nieuwe jaarverslag bevat ook een balans en een resultatenrekening. De
AVR kende geen balans en resultatenrekening. Daarmee is er nu inzicht in de
vermogenspositie en het resultaat van de schoolbesturen.
Ook voor de invoering van lumpsumbekostiging konden schoolbesturen een positief
exploitatieresultaat hebben en hadden schoolbesturen eigen vermogen. Ook toen er
nog sprake was van een declaratiesysteem kon overgebleven geld worden
gereserveerd. Zo kon overgebleven formatie onder voorwaarden worden omgezet in
geld en worden gereserveerd. De mogelijkheid om te reserveren is dus niet afhankelijk
van de in 2006 ingevoerde lumpsumbekostiging.
Het klopt dat er bij de invoering van lumpsumbekostiging geen norm is gesteld aan de
solvabiliteit. Dat is overigens ook in de andere onderwijssectoren niet het geval, er is
alleen sprake van signaleringsgrenzen.
Om goede signaleringsgrenzen te kunnen vaststellen moet eerst onderzoek worden
gedaan naar de optimale financieringsstructuur in het primair onderwijs. Dat
onderzoek is alleen mogelijk als er kan worden beschikt over jaarverslagen van de
schoolbesturen. Die jaarverslagen zijn nu beschikbaar, zodat het nu mogelijk is te
werken aan goede signaleringsgrenzen. Dat doet de Commissie Vermogens
Onderwijsinstellingen nu ook.
Overigens gelden in het VO de signaleringsgrenzen niet voor de solvabiliteit, maar
voor het weerstandsvermogen.
De solvabiliteit is het eigen vermogen gedeeld door het totale vermogen. Het
weerstandsvermogen relateert het eigen vermogen aan de omzet van een
schoolbestuur. Het weerstandsvermogen wordt berekend door het eigen vermogen te
delen door de baten (inclusief de financiële baten, exclusief de buitengewone baten).
De solvabiliteit is in het primair onderwijs (en in het voortgezet onderwijs) geen goed
bruikbaar kengetal. De gemeenten zijn in het primair en voortgezet onderwijs
verantwoordelijk voor de financiering van de huisvesting. Daarom is er slechts beperkt
sprake van externe financiering. Door het (grotendeels) ontbreken van (lang) vreemd
vermogen ligt de waarde van het totale vermogen immers relatief dicht bij de waarde
van het eigen vermogen. Daarmee is de solvabiliteit geen goede graadmeter van de
omvang van het eigen vermogen in de sector primair onderwijs.
Het kengetal weerstandsvermogen relateert het aanwezige eigen vermogen aan de
inkomsten van het bestuur en geeft daarmee een beter inzicht in de omvang van het
eigen vermogen in relatie tot de grootte van het bestuur.
Het eigen vermogen is gestegen van 2,4 miljard in 2006 naar 2,6 miljard in 2007.
De solvabiliteit is gezakt van 60% in 2006, naar 59% in 2007.
De solvabiliteit in het voortgezet onderwijs is ultimo 2007 46%. Het verschil met het
primair onderwijs zit voor ongeveer de helft in de hogere voorzieningen bij het
voortgezet onderwijs en voor de andere helft in de hogere langlopende schulden. Dit
zou te maken kunnen hebben met verder gevorderde doordecentralisatie van de
huisvesting in het voortgezet onderwijs.
De totale omvang van liquide middelen, financiële vaste activa en effecten in het
primair onderwijs bedraagt ultimo 2007 2,7 miljard. Het is aan de hand van de
jaarverslagen 2007 niet na te gaan wat er is gebeurd met de beleggingen in aandelen en
obligaties van de schoolbesturen tijdens de afgelopen crisismaanden. Daar zijn ook
geen andere gegevens over beschikbaar. Overigens dienen schoolbesturen zich te
houden aan de Regeling beleggen en belenen door instellingen van onderwijs en
onderzoek. De regeling staat alleen beleggingen toe waarbij de hoofdsom is
gegarandeerd. Er zijn dan ook geen signalen dat schoolbesturen als gevolg van de
crisis in financiële problemen zijn gekomen.
De totale omvang van de bezittingen zoals gebouwen en dergelijke is 0,9 miljard.
Zoals ik in mijn brief heb aangegeven doe ik nu geen normatieve uitspraken over de
omvang van het eigen vermogen, daarvoor wil ik eerst de uitkomsten van het
onderzoek van de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen weten. Wel is
het de bedoeling dat schoolbesturen het geld dat zij krijgen van het Rijk uitgeven aan
goed onderwijs. Door signaleringsgrenzen te ontwikkelen krijgen schoolbesturen meer
houvast als het gaat om het aanhouden van eigen vermogen ter financiering van activa
en ter dekking van risico's. Besturen moeten in het algemeen een onderbouwing geven
van de omvang van het eigen vermogen. Echter als er sprake is van eigen vermogen
boven de bovengrens of onder de ondergrens, moeten besturen straks in het jaarverslag
ook toelichten waarom dat zo is. Daarmee wordt het mogelijk besturen aan te spreken
op de besteding van rijksmiddelen.
4. Onderzoek naar financieel management
De verantwoordelijkheid van schoolbesturen voor de besteding van middelen is door
de invoering van lumpsumbekostiging in het primair onderwijs groter geworden.
Vooruitlopend op en gedurende de invoering van lumpsumbekostiging is er
geïnvesteerd in de versterking van het financieel management in de sector. Tijdens de
invoering van lumpsumbekostiging bleek uit de monitorresultaten dat in het primair
onderwijs op dit terrein zeker vorderingen zijn gemaakt.
In het kader van de kwaliteitsagenda wordt gewerkt aan resultaatgericht werken op de
scholen. Ook bij de inzet van middelen moeten de resultaten die scholen willen
behalen met hun leerlingen centraal staan. Dat is een omslag in het denken, van
begroten op basis van de uitputting in voorgaande jaren, naar resultaatgericht,
vernieuwend begroten. Het kan echter niet worden verwacht dat de sector in enkele
jaren tijd die omslag maakt. Daarom wil ik onderzoeken hoe het er nu voorstaat, zodat
eventueel onderbouwd maatregelen kunnen worden getroffen ter verdere versterking
van het financiële management. Het onderzoek is nog niet aanbesteed. Eén en ander
verkeert nog in de fase van het formuleren van de juiste onderzoeksvragen en de
operationalisering daarvan in concreet onderzoek. Het onderzoek naar financieel
management zal eveneens betrekking hebben op de instellingen die vallen onder de
WEC. Dit betekent dat zowel de (v)so scholen als de regionale expertisecentra
onderdeel van het onderzoek uitmaken.
Er is geen definitie geformuleerd voor de kwaliteit van het financiële management.
Zoals gezegd gaat het om de inzet van middelen, geredeneerd vanuit de te behalen
resultaten met kinderen in de scholen.
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre er nu sprake is van `spaargedrag' bij
de instellingen, vallend onder de Wet op de expertisecentra.
Eerder heb ik met uw Kamer gesproken over de bredere vraag waarvoor de
zorgmiddelen precies worden ingezet. Het gaat daarbij niet alleen om het speciaal
onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, maar ook om de inzet van
zorgmiddelen in het regulier onderwijs. Naar aanleiding hiervan heb ik toegezegd
onderzoek te zullen doen naar de inzet van zorgmiddelen. Ook is een motie ingediend
naar aanleiding van de begrotingsbehandeling die verzoekt om een onderzoek naar de
inzet van zorgmiddelen (Tweede Kamer 31 700 VIII, nr. 98 Kraneveldt-van der Veen
c.s.). De uitkomsten van het onderzoek naar de inzet van zorgmiddelen verwacht ik in
april. De mate van "spaargedrag" van de instellingen die vallen onder de WEC maakt
onderdeel uit van dit onderzoek. Ook wordt onderzocht of de bedragen die voor
ambulante begeleiding bestemd zijn daadwerkelijk worden ingezet voor ambulante
begeleiding. Ik zal uw Kamer over de uitkomsten informeren.
5. Benchmark bureaucratie
Eerder heb ik u aangekondigd dat de benchmark bureaucratie zou worden getoetst op
bruikbaarheid. Daarbij zou ook worden gekeken of scholen de uitkomsten in de
praktijk herkennen, met andere woorden: de uitkomsten van het onderzoek zouden
worden geijkt in het veld. De PO-raad heeft schoolbesturen uitgenodigd om aan deze
ijking deel te nemen en om de bruikbaarheid van de benchmark als instrument ter
beheersing van de bureaucratie te toetsen. Nu blijkt dat onvoldoende schoolbesturen
belangstelling hebben om aan deze ijking deel te nemen. De conclusie zou kunnen zijn
dat schoolbesturen blijkbaar geen belang hebben bij een benchmark bureaucratie. Aan
die conclusie ben ik nog niet toe. Daarom ga ik met de PO-raad op zoek naar een meer
directe benadering van scholen om tot een ijking van het instrument te komen.
De leden van de PvdA-fractie kunnen zich voorstellen dat bij de verantwoording van
een jaarverslag een toename van bureaucratie is te verwachten. Het opstellen van een
jaarverslag per bestuur brengt uiteraard administratieve lasten met zich mee. Echter
vóór de invoering van het jaarverslag, moesten de schoolbesturen jaarlijks een
Aanvraag Vaststelling Rijksvergoeding (AVR, een jaarlijkse declaratie) per school
indienen. De declaratiesystematiek met een maandelijkse voorschotaanvraag is komen
te vervallen. De versterking van het financiële management hoeft geen extra
administratieve last met zich mee te brengen. Het gaat hier om een andere gerichtheid,
een andere kwaliteit van het management. Van het naleven van declaratieregels naar
resultaatgericht werken en begroten. Dus eerder om een kwalitatieve verandering, dan
om kwantitatieve verandering. Een relatie met de benchmark bureaucratie lijkt dan
ook niet voor de hand te liggen.