Ministerie van Buitenlandse Zaken

Kamerbrief inzake het AIV-advies nr. 64 over crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten

06-04-2009 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken

Graag bied ik u, mede namens de ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, hierbij het AIV-advies nr. 64 'Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak' aan.

Dit advies is eveneens verzonden aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen

* Ministerie van Buitenlandse Zaken

* Bezuidenhoutseweg 67

* Postbus 20061

* 2500 EB Den Haag

* Tel.: 070-3 486 486

* Fax: 070-3 484 848

* Internet: www.minbuza.nl

Bijlagen

* Bijlage: AIV-advies nr. 64 | PDF, 1023 Kb

Inhoudsopgave
Woord vooraf
I Plaatsbepaling 8
I.1 Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten 8 I.2 Ambitie, nuchterheid en bescheidenheid 11
I.3 Samenwerking en samenhang 14
I.4 De definitiekwestie 16
II De complexe werkelijkheid 18
II.1 Theorie en praktijk van de samenhangende aanpak 18 II.2 Het lokale domein: elke situatie is uniek 20
II.3 Duurzame armoedebestrijding, humanitaire hulp en reconstructie 27 II.4 Het internationale domein 29
II.5 Voorkeur voor procesbenadering vanuit beperkt aantal doelstellingen 35
III De Nederlandse invulling van 'meer samenwerking en samenhang' 37 III.1 Samenwerking en samenhang op verschillende manieren mogelijk 37 III.2 De organisatie in Nederland 38
III.3 Opmerkingen bij de departementale samenwerking 40 III.4 De samenwerking met NGO's en het bedrijfsleven 45 III.5 De financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling 47
IV Het verwachtingsniveau 49
IV.1 Het begrip verwachtingsniveau 49
IV.2 Het verwachtingsniveau is niet realistisch 50 IV.3 Een realistischer verwachtingspatroon 51
IV.4 Helderheid in de samenleving over doelen van operaties 54 IV.5 Reconstructie of stabilisatie 55
V Conclusies en aanbevelingen 56
V.1 Bescheidenheid en nuchterheid moeten boventoon voeren 56 V.2 Mogelijkheden voor verbetering 58
V.3 Versterking van de samenwerking en samenhang in het Nederlandse domein 60
V.4 Tot slot 67
Bijlage I Adviesaanvraag
Bijlage II Overzicht gebruikte afkortingen
Bijlage III Overzicht geraadpleegde personen en instanties Woord vooraf
Dit advies volgt op de adviesaanvraag van de regering over de 'Verenigbaarheid van politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen in crisisbeheersingsoperaties' van 13 juni 2008 (zie voor de adviesaanvraag bijlage I). Hierbij is ook de vraag van de Eerste Kamer der Staten-Generaal betrokken over de relatie tussen humanitaire hulp en reconstructie zoals aan de orde kwam tijdens het 3D-debat tussen de regering en de Eerste Kamer op 3 juni 2008.
In eerdere adviezen heeft de AIV al geadviseerd dat voor wederopbouw na een gewapend conflict een geïntegreerde benadering nodig is. Dit houdt een 'gelijktijdige en coherente inzet van politieke, militaire, ontwikkelingsgerelateerde en diplomatieke instrumenten' in, aldus de AIV in zijn advies over Nederland en de Europese ontwikkelingssamenwerking uit mei 2008.1 Het verzoek in de nieuwe adviesaanvraag aan de AIV om deze samenhangende aanpak te toetsen aan zowel recente literatuur en onderzoek als aan best practices in Nederland en uit de internationale praktijk, beschouwt de adviesraad tevens als een uitnodiging om zijn eerdere adviezen op dit gebied verder uit te werken. De AIV ontkomt niet aan de indruk dat bij de formulering van de adviesaanvraag de ervaringen van Nederland in Afghanistan en de problemen die zich daarbij voordoen een belangrijke rol hebben gespeeld. Dat dit advies verhoudingsgewijs meer aandacht besteedt aan de Nederlandse missie in Afghanistan moet dan ook niet alleen worden bezien in het licht van de grote politieke en operationele belangen die daar voor Nederland op dit moment op het spel staan, maar vooral in het licht van de mogelijkheid uit deze operatie, ondanks haar in veel opzichten specifieke karakter, lessen te trekken voor de ontwikkeling van een meer samenhangende aanpak, zowel in Nederland als internationaal. In haar adviesaanvraag heeft de regering de volgende negen concrete vragen gesteld:

1. Hoe verhouden de politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen van complexe operaties zich in de praktijk en in de theorie tot elkaar? In hoeverre zijn deze doelen te verenigen in een samenhangende aanpak?

2. Hoe zou een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven moeten worden?

3. Op welke punten zou de huidige Nederlandse werkwijze in de praktijk mogelijk verbeterd kunnen worden?

4. Hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van verwezenlijking van de doelen van complexe2 crisisbeheersingsoperaties?
5. Hoe kan een realistischer verwachtingspatroon worden bevorderd?3
1 AIV-advies, Nederland en de Europese ontwikkelingssamenwerking, nummer 60, Den Haag, mei 2008, p. 45.

2 Onder 'complexe operaties' verstaat de AIV operaties of interventies waarbij alle elementen van een
3D-concept aan de orde zijn.
3 In zijn eerdere advisering 'Maatschappij en Krijgsmacht' stelt de AIV immers dat het kabinet voor het begin van Nederlandse deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie zorg dient te dragen voor voldoende publieke steun (voetnoot behorende bij adviesaanvraag).
6. Is er - in dit verband alsmede bezien vanuit het antwoord op de centrale hoofdvraag - voldoende helderheid in de samenleving over de verschillende doelen van complexe operaties en over de onderlinge verhouding tussen die doelen?

7. Is het woord 'reconstruction' in het concept 'provincial reconstruction team' juist gekozen, of zou hier, mede met het oog op het verwachtingsniveau, bijvoorbeeld het woord 'stabilisation' beter op zijn plaats zijn geweest?
8. In hoeverre dient in een geïntegreerde aanpak voorrang te worden gegeven aan de bevordering van veiligheid en stabiliteit, de bevordering van de democratische rechtsstaat, het respect voor de mensenrechten of het streven naar economische ontwikkeling?

9. Is duurzame armoedebestrijding een op zichzelf staande doelstelling of kan deze ook worden geïntegreerd in de doelstellingen van een complexe crisisbeheersingsoperatie? Zo ja, hoe verhoudt deze doelstelling zich dan tot de overige doelstellingen van de operatie?
Hierbij is ook de vraag van de Eerste Kamer betrokken:
10. Kan de AIV in het 3D-advies ook ingaan op de relatie tussen humanitaire hulp en reconstructie?
In Hoofdstuk I, Plaatsbepaling, wordt eerst aangegeven wat wordt verstaan onder crisisbeheersingsoperaties, de conflictcyclus en fragiele staten. Voorts wordt ingegaan op het Nederlandse ambitieniveau op het gebied van crisisbeheersingsoperaties (inbegrepen de bijdrage van ontwikkelingssamenwerking aan dergelijke operaties) in relatie tot de gewenste bescheidenheid bij het formuleren van (politieke) doelstellingen. Vervolgens wordt de noodzaak van (inter)nationale samenwerking bij en samenhang van inspanningen in fragiele staten onderstreept en wordt de vraag opgeroepen waarom met dit allang bekende gegeven zo weinig is gedaan. Ten slotte wordt ingegaan op de vele begrippen die worden gehanteerd en vaak tot verwarring leiden.
In Hoofdstuk II, De complexe werkelijkheid, wordt eerst aangegeven hoe theorie en praktijk van de samenhangende aanpak zich tot elkaar verhouden (regeringsvraag 1). Vervolgens wordt ingegaan op het lokale domein (het inzetgebied). Beklemtoond wordt dat de situationele context van geval tot geval kan verschillen. In dit kader wordt regeringsvraag 8 beantwoord en wordt ook ingegaan op het concept counter-insurgency. Vervolgens wordt aangegeven wat in de context van crisisbeheersingsoperaties, de relatie is tussen duurzame armoedebestrijding, humanitaire hulp en reconstructie of wederopbouw (regeringsvraag 9 en vraag 10 (EK)). Een beschrijving van relevante internationale organisaties beklemtoont vervolgens de complexe werkelijkheid. Tot slot volgt een oproep om bij inzet in fragiele staten een stap-voor-stap benadering te volgen met realistische doelen. In Hoofdstuk III, De Nederlandse invulling, staat regeringsvraag 3 centraal. Eerst wordt beknopt de interdepartementale samenwerking bij enkele belangrijke partnerlanden van Nederland in kaart gebracht. Voorts wordt de organisatie in Nederland bezien en ook ingegaan op de samenwerking met NGO's en het bedrijfsleven. Tot slot wordt in dit hoofdstuk de financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling beknopt beschreven. In Hoofdstuk IV, Het verwachtingsniveau, wordt eerst ingegaan op regeringsvraag 4. Achtereenvolgens worden voorts de regeringsvragen 5, 6 en 7 aan de orde gesteld. Hoofdstuk V, Conclusies en aanbevelingen, kan tevens als samenvatting worden gelezen. Daarin staat regeringsvraag 2 centraal en wordt een aantal concrete aanbevelingen aan de Nederlandse regering gedaan hoe de praktijk van crisisbeheersingsoperaties kan worden verbeterd.
Het advies is opgesteld door een gecombineerde commissie van de AIV bestaande uit lt-gen. b.d. M.L.M. Urlings (voorzitter), drs. D.J. Barth, dr. B.S.M. Berendsen, mw. dr. I. Duyvesteyn, dr. Ph.P. Everts, prof.dr. W.J.M. van Genugten, mw. prof.dr.ir. D.J.M. Hilhorst, prof.dr. K. Koch, sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt, mw. dr. C.M. Megens, mw. mr. C.F. Meindersma, drs. J. Ramaker, lt-gen. b.d. H.W.M. Satter, mw. drs. M. Sie Dhian Ho. De commissie werd bijgestaan door de ambtelijke contactpersonen mr.drs. J.J.P. Nijssen en drs. J.E. van Wieren namens het ministerie van Buitenlandse Zaken en drs. M.W.M. Waanders namens het ministerie van Defensie. Het secretariaat werd gevoerd door drs. J.M.D. van Leeuwe met hulp van de stagiaires H. Honnef, S. van Hoof, mw. A. Wijers en mw. S. van Woerden. Voor dit advies heeft de AIV gesproken met een groot aantal personen en heeft ook een bezoek plaatsgevonden aan de Permanente Vertegenwoordiging (PV) van Nederland bij de EU en aan de PV bij de NAVO in Brussel. In bijlage III is een overzicht van geraadpleegde personen opgenomen. De AIV is hen zeer erkentelijk voor hun inbreng.
Het advies is vastgesteld tijdens de vergadering van de AIV van 13 maart 2009. In Memoriam
Bij aanvang van dit adviestraject overleed na een kort ziekbed op 29 september 2008 de beoogd voorzitter van de gecombineerde commissie Relus ter Beek, voorzitter van de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) en vicevoorzitter van de AIV. De AIV herdenkt hem als een kundig bestuurder en amicale persoonlijkheid die vanaf de oprichting van de AIV in 1998 veel voor de Adviesraad heeft betekend.