Ministerie van Economische Zaken
> Retouradres Postbus 20101 2500 EC Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA 's-GRAVENHAGE
Datum 2 april 2009
Betreft Antwoorden op vragen inzake de CPB notitie 'Werkgelegenheidseffecten
deelname JSF programma'
Pagina 1 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Bezuidenhoutseweg 20
Postbus 20101
2500 EC Den Haag
T 070-3798911 (algemeen)
www.ez.nl
Behandeld door
Mr. K.M. Passier
T 070 379 92 48
k.m.passier@minez.nl
Ons kenmerk
OI/O / 9058816
In deze brief wordt, zoals toegezegd in het antwoord op de vragen van uw Kamer
met het nummer 26488-138/2009D08615, een uitgebreide inhoudelijke reactie
gegeven op de notitie van het Centraal Planbureau (CPB)
"Werkgelegenheidseffecten deelname JSF programma". Na een aantal
opmerkingen over de insteek en het doel van dit onderzoek zal ik met name
ingaan op de conclusies van het CPB ten aanzien van de gevolgen voor de
werkgelegenheid en voor innovatie.
1. Algemeen: doel en methodiek contra-expertise
In opdracht van het ministerie van Economische Zaken heeft
PriceWaterhouseCoopers (PwC) in 2008 onderzoek gedaan naar de economische
effecten van Nederlandse deelname aan het JSF-programma. Op verzoek van de
Tweede Kamer heeft het CPB een contra-expertise uitgevoerd naar de analyse
van PwC. Deze contra-expertise houdt in dat het CPB de analyse van PwC op
plausibiliteit toetst. Vanuit zorgvuldigheid voor het interpreteren van de resultaten
van PwC is dit zeer waardevol.
Ten aanzien van de methodiek is het belangrijk in te zien dat de contra-expertise
van het CPB op verschillende punten verschilt van PwC. Dit is allereerst ingegeven
door het feit dat het hier een contra-expertise betreft. Het CPB doet niet het
gehele onderzoek over. Zo heeft het CPB niet zelf gesproken met de deelnemende
bedrijven. Ook is de contra-expertise van het CPB niet gebaseerd op een
doorrekening met CPB-modellen.
Daarnaast is van belang te beseffen dat beide rapporten een specifieke insteek
hebben. PwC kijkt vooral vanuit een micro-economische insteek. Vertrekpunt bij
het onderzoek van PwC is hoeveel banen en omzet (zullen) ontstaan bij de
bedrijven die deelnemen aan het JSF-programma. Het CPB hanteert - naast een
plausibiliteitstest van deze uitkomsten - daarnaast ook een macro-economische
insteek. Het CPB geeft ook veel aandacht aan de vraag in hoeverre het niveau van
de werkgelegenheid en innovatie in de Nederlandse economie ook op lange
termijn daadwerkelijk hoger zal liggen ten opzichte van de situatie dat Nederland
niet zou deelnemen aan het JSF-programma.
Pagina 2 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Ons Kenmerk
OI/O / 9058816
2. Gevolgen voor werkgelegenheid door Nederlandse deelname JSFprogramma
2.1 Werkgelegenheid gerelateerd aan het JSF-programma
Op basis van hun analyse becijfert PwC de werkgelegenheidseffecten van het JSFprogramma
(gecumuleerd) op 49.000 arbeidsjaren over een periode van circa 50
jaar1.
In de contra-expertise stelt het CPB dat het zinvol is de werkgelegenheidseffecten
te splitsen in de periode 2001-2015 en 2015-2052. In de eerste periode (de
onderzoeksfase van de JSF) zal er vooral werkgelegenheid zijn voor onderzoekers.
In de tweede periode zal er vooral werkgelegenheid zijn als gevolg van de
productiefase van de JSF. Aan directe werkgelegenheid komt het CPB op basis van
de gegevens van PwC op ongeveer hetzelfde getal uit, namelijk ruim 45.000
arbeidsjaren (gecumuleerd). Het CPB plaatst hier wel enkele kanttekeningen bij;
daar zal ik nu op ingaan.
Ten eerste stelt het CPB dat de directe werkgelegenheid aan het JSF-programma
in het rapport inclusief werk is in buitenlandse vestigingen van Nederlandse
multinationals. Het aantal extra arbeidsjaren in Nederland zou daarmee
gecumuleerd ca. 5.000 arbeidsjaren lager zijn. Ten tweede stelt het CPB dat de
stijging van de arbeidsproductiviteit van de bedrijven gerelateerd aan het JSFprogramma
onterecht niet is meegenomen tussen nu en 2052. Als dit wel zou
worden gedaan, zou de gecumuleerde werkgelegenheid - inclusief correctie voor
werkgelegenheid in buitenlandse vestigingen - gerelateerd aan het JSFprogramma
volgens het CPB dalen tot ruim 21.000 arbeidsjaren.
Beschouwing
Beide rapporten concluderen dat het JSF-programma leidt tot substantiële
hoogwaardige werkgelegenheid voor de luchtvaartcluster in Nederland. Hierna zal
ik ingaan op de kanttekeningen die het CPB maakt bij de schattingen van de
werkgelegenheid gerelateerd aan het JSF-programma.
De eerste kanttekening van het CPB betreft de stelling van het CPB dat PwC de
werkgelegenheidseffecten (licht) overschat doordat de werkgelegenheid in
buitenlandse vestigingen van Nederlandse multinationals in de schattingen wordt
meegenomen. PwC heeft onderzocht welke werkgelegenheid er voor Nederlandse
bedrijven verbonden is aan het JSF-programma. Daarbinnen past het meenemen
van deze werkgelegenheid in buitenlandse vestigingen. De kanttekening van het
CPB is dat dit niet direct extra werkgelegenheid in Nederland oplevert. Beide
uitkomsten zijn door de verschillende insteek echter goed met elkaar verenigbaar.
De verschillen in uitkomsten door dit effect zijn bovendien gering. Daarnaast kan
extra werkgelegenheid in buitenlandse vestigingen wel indirect ook de
Nederlandse economie ten goede komen. Hierbij gaat het om betere netwerken
met toeleveranciers in binnen- en buitenland, meer ruimte voor arbeidsverdeling
en daardoor productiviteitseffecten en eventuele creatie van werkgelegenheid in
het buitenland. Dit is vergelijkbaar met de positieve effecten die verbonden zijn
aan outsourcing van productie naar het buitenland. De omvang hiervan is echter
zeer moeilijk aan te geven.
1 Voor de volledigheid teken ik hierbij aan dat zowel PwC als CPB zich beperken tot de ontwikkelings- en
productiefasen. De instandhoudings- en doorontwikkelingsfasen maakten geen onderdeel uit van de
onderzoeksvraag aan PWC.
Pagina 3 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Ons Kenmerk
OI/O / 9058816
De tweede kanttekening betreft de arbeidsproductiviteitsgroei. Bij de inschatting
van het aantal extra arbeidsplaatsen is het inderdaad zinvol om de (verwachte)
arbeidsproductiviteitsgroei mee te nemen in de analyse. PwC heeft twee ramingen
gehouden naar de verwachte omzet in de verschillende fasen van het JSF-project.
De uiteindelijke raming in het PwC-rapport is het gemiddelde van de twee
ramingen. Bij de eerste raming is de arbeidsproductiviteitsstijging niet expliciet
meegenomen. Bij de tweede raming (de enquête onder bedrijven) heeft PwC
bedrijven gevraagd om per fase van het JSF-programma aan te geven hoeveel
werknemers zij verwachten nodig te hebben om de verwachte orders uit te
voeren. Daarmee is in de tweede raming de arbeidsproductiviteitsstijging in de
door de bedrijven verwachte werkgelegenheid verdisconteerd. PWC heeft deels de
stijging dus wel meegenomen, zij het niet expliciet. Daarnaast geldt dat beide
ramingen niet veel van elkaar verschillen. Het CPB lijkt daarom te snel in haar
conclusie dat deze stijging niet is meegenomen en dat daardoor sprake zal zijn
van aanzienlijke overschatting van de werkgelegenheidseffecten.
Al met al valt te concluderen dat er geen reden is om de schatting van de
werkgelegenheid gerelateerd aan het JSF-programma door PwC (sterk)
neerwaarts bij te stellen.
2.2 Werkgelegenheidseffecten voor gehele economie
Het CPB concludeert dat deze extra banen gerelateerd aan het JSF-programma op
bedrijfsniveau niet betekenen dat er ook meer banen komen in de totale
economie. Daarbij zijn twee veronderstellingen cruciaal. Ten eerste dat - met
uitzondering van de invloed van demografische en sociaal-culturele factoren - het
arbeidsaanbod op lange termijn vastligt en daarmee de totale werkgelegenheid in
de economie. Ten tweede is cruciaal dat de economie op lange termijn naar een
structureel evenwicht tendeert. Dit laatste betekent dat, afgezien van een
structurele werkloosheid die wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld sociaal
economische factoren, iedereen een baan heeft. Het CPB wijst vervolgens erop
dat dit wordt bereikt via prijsaanpassing (o.a. via de lonen) en verdringing op de
arbeidsmarkt. Deze benadering leidt ertoe dat per saldo een individueel project
als de JSF wel op het niveau van bedrijven tot banen leidt, maar niet op
macroniveau tot extra banen leidt, doordat elders weer banen verdwijnen. In deze
benadering van het CPB wordt de totale werkgelegenheid in de economie op lange
termijn uiteindelijk bepaald door het structurele arbeidsaanbod en de structurele
omvang van de werkloosheid.
Het CPB is daarmee niet overtuigd van het door PwC geanticipeerde zeer beperkte
verdringingseffect gedurende de looptijd van het JSF-programma. PwC koppelt
haar conclusie ten aanzien van een zeer beperkte mate van verdringing vooral
aan een periode van hoogconjunctuur en krapte op de arbeidsmarkt en stelt dat
over een lange periode hiervan geen sprake zal zijn, omdat het arbeidsaanbod
zich zal aanpassen (bijvoorbeeld door meer werknemers uit het buitenland te
halen). Het CPB is echter van mening dat het halen van werknemers uit het
buitenland niet bijdraagt aan de structurele werkgelegenheid. Wel kunnen
buitenlandse werknemers mogelijk de welvaart (het BBP per hoofd) verhogen
mits deze werknemers zorgen voor kennisspill-overs waar de rest van de
economie van kan profiteren (CPB-studie kansrijk kennisbeleid uit 2006).
Pagina 4 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Ons Kenmerk
OI/O / 9058816
Beschouwing
Binnen de benadering van het CPB en de door haar gehanteerde
veronderstellingen is het een logisch gevolg dat de effecten op de totale
werkgelegenheid in de Nederlandse economie verwaarloosbaar zouden zijn. Het
JSF-programma heeft alleen effect op het totaal aantal arbeidsjaren als dit
programma structurele onevenwichtigheden op (bijvoorbeeld) de arbeidsmarkt
vermindert, dan wel via externe effecten zorgt voor extra bedrijvigheid.
Definitieve uitspraken hierover zijn moeilijk te doen. Wel is het zo dat vanwege
het deels specifieke (en innovatieve) karakter van dit werk de kans op een
verkleining van onevenwichtigheden op deelmarkten en het optreden van
positieve externe effecten groter is dan bij meer gestandaardiseerd
productiewerk.
Ook als deze effecten niet optreden, zijn echter een paar relevante opmerkingen
te plaatsen. Ook al zou het aantal arbeidsjaren voor de Nederlandse economie als
geheel gelijk blijven, kan er wel een belangrijk samenstellingseffect optreden. De
werkgelegenheid gerelateerd aan het JSF-programma kan namelijk verschillen
van werkgelegenheid die het mogelijk verdringt in termen van kwaliteit,
heterogeniteit en toegevoegde waarde van de door bedrijven gecreëerde
werkgelegenheid. Een hoogwaardiger type werkgelegenheid kan het gevolg zijn.
In Duitsland bedraagt bijvoorbeeld de productie per werknemer in de vliegtuig- en
ruimtevaartsector ¤ 59,- per uur tegen ¤ 41,- voor de gehele industrie en ¤ 39,-
voor de gehele economie. Het NIVR concludeert dat de toegevoegde waarde per
arbeidsplaats2 van het bij het JSF-programma betrokken bedrijfsleven in
Nederland ongeveer 20% hoger ligt dan het gemiddelde van de industrie (Tweede
Kamer 2006 - 2007, 26 488 nr. 45).
Daarmee leidt verdringing van werkgelegenheid per saldo tot welvaartswinst. Dit
punt wordt door het CPB niet gesignaleerd.
3. Gevolgen voor innovatie
PwC noemt innovatie als belangrijke meerwaarde van het JSF-programma, met
name aangezien het JSF-programma 13% van de toegevoegde waarde uitgeeft
aan onderzoek en ontwikkeling. Het CPB geeft aan dat het aannemelijk is dat de
uitgaven aan innovatie door de deelnemers aan het JSF-programma inderdaad
13% van de toegevoegde waarde is. Wel plaatst zij enkele kanttekeningen bij het
kunnen beoordelen van de waarde van innovatie in het JSF-project voor de gehele
Nederlandse economie. Zo geeft het CPB aan dat het cijfer van 13% zowel het
private als publieke deel van de innovatie-uitgaven is en daarmee niet goed kan
worden vergeleken met het in het PwC-rapport genoemde cijfer van 5,7%
(innovatie-uitgaven industrie). Hierdoor is het voor het CPB onduidelijk of de
private innovatie-uitgaven van de defensiegerelateerde industrie hoger zijn dan
het gemiddelde van de industrie en het hele bedrijfsleven. Daarnaast kan het CPB
de hoogte van de kennisspill-overs niet beoordelen in relatie tot het gemiddelde
van de industrie. Als derde geeft het CPB aan dat het onduidelijk is of extra
2 Het gaat hier om de toegevoegde waarde per Vol Tijd Equivalent (VTE).
Pagina 5 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Ons Kenmerk
OI/O / 9058816
innovatiebeleid in de vorm van het JSF-programma een meerwaarde heeft boven
het bestaande innovatiebeleid.
Beschouwing
Het belang van kennis en innovatie in algemene zin is groot voor de kwaliteit van
de werkgelegenheid en het positieve effect hiervan voor de arbeidsproductiviteit,
en daarmee uiteindelijk economische groei en welvaart. Samen met de structurele
werkgelegenheid bepaalt de arbeidsproductiviteit het groeipotentieel van de
Nederlandse economie en daarmee dus de hoogte van ons BBP. Door het
versterken van de kennisbasis kan de arbeidsproductiviteit structureel op een
hoger groeipad worden gebracht. Bij de keuze voor participatie in het JSF-project
heeft meedoen in een project met hoogwaardige kennis en technologie dan ook
een rol gespeeld. Door nu mee te doen, ontwikkelen bedrijven hoogwaardige
kennis, die in ieder geval de positie van de Nederlandse defensiegerelateerde
industrie ten goede komt (spin-offeffecten), maar ook in de toekomst wellicht
breder in de economie toepassingen kan vinden (spill-overeffecten).
Een exacte vergelijking van de uitgaven aan innovatie met de rest van de
industrie zoals het CPB wenst, is helaas niet voorhanden. Wel passen de cijfers
van PwC in het bekende beeld dat R&D-intensiteit van de defensiegerelateerde
industrie relatief hoog is. Zo concludeert het NIVR (Tweede Kamer 2006 - 2007,
26 488 nr. 45) dat de R&D-uitgaven van de industrie betrokken bij de JSF (11%)
circa vier keer hoger zijn dan de rest van de Nederlandse industrie (2,3%). Het
EIM wijst in de studie "De Nederlandse defensiegerelateerde industrie:
actualisering van de kwantitatieve kenmerken" van mei 2008 (Tweede Kamer
2008 - 2009, OI/MP 8057480) dat van het totaal aantal banen in de
defensiegerelateerde industrie 20% wordt ingenomen door R&D-activiteiten. Dit is
(aanzienlijk) hoger dan in de rest van de industrie.
Ten aanzien van de meerwaarde boven het bestaande innovatiebeleid geldt het
volgende. Het CPB formuleert in haar studie 'Kansrijk kennisbeleid' (juli 2006) een
aantal uitgangspunten waaraan innovatieprojecten moeten voldoen om voor
overheidsstimulering in aanmerking te komen. Zo moet overheidsstimulering
volgens het CPB bij voorkeur generiek zijn. Voor specifieke projecten stelt het CPB
dat de opbrengsten onderling tegen elkaar moeten worden afgewogen. De
kernvraag is of vervolgens de overheid zich dan aan specifieke stimulering moet
wagen, of zich dient te beperken tot generieke stimulansen. Het
Innovatieplatform en ook het kabinet pleiten voor een combinatie van beide. Dus
enerzijds het versterken van de brede kennisbasis (onderzoek en onderwijs) en
daarnaast gerichte investeringen in sleutelgebieden waar Nederland zich
internationaal op kan onderscheiden en waar het bedrijfsleven ook zelf in
investeert.
Het JSF-programma levert naar de mening van het kabinet een additionele
bijdrage aan extra innovatie in Nederland. Vanzelfsprekend kunnen de bedrijven,
wanneer zij innovatieactiviteiten verrichten, een beroep doen op het bestaande
instrumentarium. Ten aanzien van ondersteuning voor innovatie van de bedrijven
betrokken bij de JSF geldt dat het merendeel van de deelnemende bedrijven
gebruik maakt van de generieke WBSO (Wet Bevordering Speur- en
Pagina 6 van 6
Directoraat-Generaal
Ondernemen & Innovatie
Directie Ondernemen
Ons Kenmerk
OI/O / 9058816
Ontwikkelingswerk). De specifieke innovatieprogramma's worden minder intensief
benut, namelijk door 1/3 van de deelnemende bedrijven.
4. Ten slotte
Ik acht de contra-expertise van het CPB ten aanzien van de resultaten van het
onderzoek van PWC waardevol. De contra-expertise van het CPB bevestigt dat de
Nederlandse deelname aan de JSF een waardevolle bijdrage levert aan het
creëren van hoogwaardige werkgelegenheid en innovatie in de Nederlandse
luchtvaartindustrie en aanverwante industrie. Het CPB schat deze wel wat lager in
dan PwC, maar hierbij zijn ook enkele kanttekeningen te plaatsen. Al met al valt
te concluderen dat er geen reden is om de schatting van de werkgelegenheid
gerelateerd aan het JSF-programma door PwC (sterk) neerwaarts bij te stellen.
Er zijn verschillende omstandigheden - zoals een relatief hoogwaardige
werkgelegenheid en relatief hoge R&D-uitgaven in deze cluster - waardoor
aannemelijk is dat deze extra werkgelegenheid en innovatie in de
luchtvaartcluster de gehele Nederlandse economie ten goede komt. Het CPB
merkt wel op dat de extra werkgelegenheid en innovatie in de luchtvaartcluster
niet met zekerheid een op een te vertalen is in navenant hogere werkgelegenheid
en innovatie voor de gehele Nederlandse economie. Het is dan ook een uitdaging
om de zowel door het CPB als PWC gesignaleerde hoge innovatie-uitgaven die aan
dit project gerelateerd zijn zo veel mogelijk aan de Nederlandse economie als
geheel ten goede te laten komen.
(w.g.) Maria J.A. van der Hoeven
Minister van Economische Zaken