Ministerie van Economische Zaken


MEMORIE VAN TOELICHTING:Wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998

27 maart 2009


---

Wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998, tot versterking van de
werking van de gasmarkt, verbetering van de voorzieningszekerheid en houdende
regels met betrekking tot de voorrang voor duurzame elektriciteit, alsmede enkele
andere wijzigingen van deze wetten
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Doel en aanleiding
§ 1.1 Marktwerking, voorzieningszekerheid en duurzaamheid
Met de opening van de consumentenmarkt in 2004 werd de liberalisering van de
energiemarkt voltooid. Inmiddels kan worden geconstateerd dat de werking van het
marktmechanisme heeft geleid tot de beoogde effecten, zoals een toegenomen
keuzevrijheid voor afnemers en een sterkere klantgerichtheid van leveranciers, alsmede
een verhoogde efficiëntie in de sector. Maar de energiemarkt werkt nog zeker niet
optimaal; discussies over de winsten van de netbeheerders en over de hoogte van de
tarieven vormen daarvoor een indicatie.
In de afgelopen jaren is bovendien de maatschappelijke en politieke context van de
energiesector veranderd. Het accent in het beleidsdenken over de sector is geleidelijk aan
verschoven in de richting van voorzieningszekerheid en duurzaamheid.
Voorzieningszekerheid en duurzaamheid zijn inmiddels object van zowel nationale en
Europese als internationale bemoeienis en ze hebben economische, ecologische en
geopolitiek-strategische dimensies, die bovendien onderling sterk verweven zijn.
Deze beleidsdoelen vormen het uitgangspunt van het Energierapport 2008, dat in juni
2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2007/08, 31 510). Dit
rapport gaat over de vraag hoe we zorgen voor een betrouwbare, betaalbare en schone
energievoorziening. Voorzieningszekerheid, verbetering van de marktwerking en
duurzame energie vormen de pijlers van het energiebeleid. Het Energierapport bouwt
voort op en geeft invulling aan het Werkprogramma Schoon & Zuinig (Kamerstukken II
2007/08, 31 209, nr. 1) en de beleidsbrief Energievoorzieningszekerheid en buitenlands
beleid (Kamerstukken II 2005/06, 29 023, nr. 26).
§ 1.2 Inhoud van het wetsvoorstel
De drie centrale thema's van het energiebeleid: betrouwbaar, betaalbaar en schoon,
vormen ook de basis voor dit wetsvoorstel. Tegen deze achtergrond strekt dit
wetsvoorstel hoofdzakelijk tot de verdere ontwikkeling en verbetering van de energieinfrastructuren,
de verbetering van de werking van de gasmarkt en de invoering van
---

voorrang voor duurzaam opgewekte elektriciteit. Deze maatregelen dienen zowel het
belang van voorzieningszekerheid, van de positie van de consument, als van (de transitie
naar) een duurzame energiehuishouding. Nederland wil ook in de toekomst verzekerd
zijn van voldoende beschikbare energie. Het kabinet heeft de ambitie dat Nederland zich
ontwikkelt tot de "gasrotonde" van Noordwest Europa. Daarmee wordt een belangrijke
bijdrage geleverd aan de voorzieningszekerheid en bovendien zal de rotonde naar
verwachting ook economische voordelen opleveren. Enkele van de in dit wetsvoorstel
vervatte verbeteringen zijn gebaseerd op de uitkomsten van de evaluatie van de
Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet (Kamerstukken II 2006/07, 30 991, nr. 2), waaruit
onder meer bleek dat de werking van de gasmarkt voor verbetering vatbaar was.
De in de brief van de Minister van Economische Zaken (hierna: de minister) van 18
februari 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 48) aangekondigde maatregelen ter
versterking van de Nederlandse gasmarkt zijn in dit voorstel opgenomen, voor zover
daarvoor aanpassing van de Gaswet noodzakelijk is. De in diezelfde brief aangekondigde
maatregelen ter verbetering van de beschikbaarheid van grensoverschrijdende
transportcapaciteit worden meegenomen in een aanpassing van de Regeling inzake
tariefstructuren en voorwaarden gas.
Verder is invulling gegeven aan een voornemen dat is aangekondigd in de brief van
29 maart 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 29 023, nr. 37). Dit betreft een verbetering van
de procedures rondom uitbreidingsinvesteringen, in aanvulling op de wijzigingen door de
Wet houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de Gaswet in
verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energieinfrastructuurprojecten
(hierna: de rijkscoördinatieregeling).
Ook zijn in dit wetsvoorstel maatregelen opgenomen om duurzaam opgewekte
elektriciteit voorrang te geven bij het transport over het net. Dit is een uitwerking van de
brieven van de minister van 20 december 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr.
45), 7 mei 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 56) en 2 oktober 2008
(Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 63) in reactie op de motie Ten Hoopen en Smeets
(Kamerstukken II 2007/08, 31 200, nr. 24).
Daarnaast omvat het wetsvoorstel enkele aanpassingen van de regels voor de inname
van gas uit de kleine velden, alsmede enkele aanscherpingen betreffende de veiligheid en
de kwaliteit van de netten.
Naast voorzieningszekerheid en duurzaamheid zijn het beschermen van de positie
van de kleinverbruiker en het toezicht op de naleving van daarop gerichte wet- en
regelgeving door de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(hierna: de NMa) punten die blijvend de aandacht vragen. Ook op dit punt worden in dit
wetsvoorstel enkele maatregelen genomen. Hierbij gaat het om het stroomlijnen van de
bezwaar- en beroepsprocedures tegen de besluiten die de NMa neemt in het kader van
haar taakuitoefening. Een andere wijziging betreft het uitbreiden van de bevoegdheden
van de NMa, om te voorkomen dat een aan het eind van een reguleringsperiode nog
bestaande en ongewenste winstsituatie doorwerkt in een volgende reguleringsperiode.
Tot slot regelt dit wetsvoorstel de verruiming van het takenpakket van de
netbeheerder, met het verzorgen van gasaansluitingen.
Met deze maatregelen worden belangrijke stappen gezet in het traject om de doelen
binnen de drie thema's: betrouwbaar, betaalbaar en schoon, te bereiken, maar er zal de
komende jaren nog meer moeten gebeuren. Het wetsvoorstel is noodzakelijk, maar niet
voldoende om de beleidsdoelen volledig te realiseren.
---

§ 1.3 Europees perspectief
Het Europeesrechtelijk kader wordt vormgegeven door de twee richtlijnen
betreffende de interne markt voor elektriciteit en gas. Het betreft richtlijn nr. 2003/54/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 juni 2003
betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en
houdende intrekking van richtlijn nr. 96/92/EG (PbEG L 176) (hierna: tweede
elektriciteitsrichtlijn) en richtlijn nr. 2003/55/EG van het Europese Parlement en de Raad
van de Europese Unie van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de
interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (PbEG L 176)
(hierna: tweede gasrichtlijn).
Naast deze richtlijnen zijn er twee verordeningen die betrekking hebben op de
toegang tot de energienetten: Verordening (EG) nr. 1228/2003 van het Europees
Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het
net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit en Verordening (EG) nr. 1775/2005
van het Europees Parlement en de Raad van 28 september 2005 betreffende de
voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten. Daarnaast is, wat duurzame
elektriciteit betreft, van belang Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit
hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (PbEG L 283).
Elektriciteit die is opgewekt in een installatie voor hoogrenderende
warmtekrachtkoppeling wordt in richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 inzake de bevordering van
warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne
energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG gelijkgesteld met duurzame
elektriciteit.
De inhoud van dit wetsvoorstel sluit zowel beleidsmatig als juridisch goed aan op de
ontwikkelingen op energiegebied in de Europese Unie. Versterking van de gasmarkt en
vergroting van interconnectiecapaciteit zijn voorbeelden van door de Unie gewenste
maatregelen.
In het Energierapport is uitgebreid aandacht besteed aan het (belang van het)
Europese beleid en de positie van Nederland daarbinnen. Liberalisering van de
energiemarkten is nog steeds een leidend Europees principe. Goed functionerende
energiemarkten vormen de basis voor een betrouwbare en efficiënte energievoorziening.
Transparantie, eerlijke concurrentie en investeringsbescherming zijn daarbij belangrijke
elementen. Goed functionerende energiemarkten vormen ook de basis voor de
voorzieningszekerheid van de EU. Immers, een open en efficiënte Europese markt met
goede aanvoer- en transportroutes vormt een aantrekkelijk afzetgebied voor
energieproducerende landen en maakt het mogelijk eventuele verstoringen in de toevoer
op te vangen. Nederland heeft daar direct belang bij, niet alleen vanwege de toenemende
importafhankelijkheid, maar ook vanwege de nieuwe kansen die dit biedt voor onze
economie.
De Nederlandse energiesector is sterk en kan de komende jaren verder worden
uitgebouwd. Een goed functionerende markt is daarvoor de basis. Onder meer met de
maatregelen om de werking van de gasmarkt te verbeteren wordt hier invulling aan
gegeven. Verder heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan om de werking van de
---

interne energiemarkt te verbeteren, vervat in het derde liberaliseringspakket.
Kernelementen uit dit 'derde pakket' zijn een onafhankelijk beheer van de
transportnetten, meer markttransparantie en meer grensoverschrijdende samenwerking
tussen toezichthouders en tussen transportbedrijven. Het derde pakket is een belangrijke
stap in de richting van een goed functionerende interne energiemarkt.
Sinds 2006 bestaat het Pentalaterale Energieforum waarin Nederland, Duitsland,
Frankrijk, België en Luxemburg met elkaar samenwerken om verdere marktkoppeling in
Noordwest Europa te bewerkstelligen. De ontwikkeling van een Noordwest-Europese
markt vergt enorme investeringen, die echter pas na een lange reeks van jaren zullen
worden terugverdiend.
2. Gasmarktmaatregelen
§ 2.1 De huidige binnenlandse groothandelsmarkt gas
Zoals in de voornoemde brief van de minister van 18 februari 2008 staat, laat de
Nederlandse gasmarkt een positieve ontwikkeling zien, maar is een extra impuls
noodzakelijk. De wijze waarop gas in Nederland wordt verhandeld werpt drempels op
voor zowel de markttoetreding als voor de marktintegratie in Noordwest Europa. Dat
belemmert de ontwikkeling van de marktliquiditeit, schaadt de gasrotonde-ambitie en
vormt op termijn een risico voor de voorzieningszekerheid. Om een krachtige impuls te
geven aan het functioneren van de binnenlandse gasmarkt, dient de Gaswet op een aantal
punten te worden aangescherpt, opdat:
1) er één binnenlandse markt voor gas ontstaat in plaats van de nu bestaande,
gescheiden deelmarkten voor laagcalorisch gas (L-gas) en hoogcalorisch gas (H-gas);
2) iedere marktpartij zelf kan bijdragen aan het in balans houden van het
gastransportnet;
3) een koper van gas zelf kan bepalen wat hij met zijn gas doet: verbruiken of
doorverkopen.
Hierdoor wordt de Nederlandse gasmarkt voor marktpartijen aantrekkelijker, ook
voor buitenlandse partijen die overwegen om gas naar de Nederlandse gasmarkt te
brengen of om anderszins actief te worden op die markt.
Door de onderhavige maatregelen ter verbetering van de werking van de gehele
gasmarkt in de wet op te nemen is de aangekondigde algemene maatregel van bestuur -
ook in het kader van LNG - op grond van artikel 66a van de Gaswet niet nodig.
§ 2.2 Integratie gaskwaliteiten
In Nederland wordt zowel L-gas als H-gas verbruikt. Het is mogelijk H-gas in te
zetten om L-gas-klanten te beleveren. Hiervoor moet het worden geconverteerd
(kwaliteitsconversie). Dit kan door het bijmengen van stikstof. De netbeheerder van het
landelijk gastransportnet beschikt over de daarvoor benodigde faciliteiten en biedt deze
door middel van een systeem van vooraf boeken aan marktpartijen aan. Omdat
marktpartijen niet het risico kunnen en willen lopen op enig moment geen toegang te
hebben tot deze faciliteiten, waardoor zij aangegane verplichtingen (tot leveren van Lgas)
niet na kunnen komen, is de beschikbare capaciteit lang van te voren volgeboekt.
Gevolg is dat partijen die op korte termijn kwaliteitsconversie capaciteit nodig hebben
---

daar geen toegang meer toe kunnen krijgen, terwijl in de praktijk blijkt dat geboekte
capaciteit lang niet altijd wordt gebruikt. Hierdoor is het voor marktpartijen met H-gas
niet mogelijk om op de korte termijn actief te worden op de markt voor L-gas, terwijl
daar feitelijk geen belemmering voor bestaat. Met name voor buitenlandse aanbieders
van gas is dit een belemmering.
Het is dan ook van groot belang dat aanbieders op de groothandelsmarkt erop kunnen
vertrouwen dat zij altijd over voldoende conversiecapaciteit kunnen beschikken. Als zij
hier niet op kunnen vertrouwen, lopen zij grote financiële risico's. De L-gasmarkt is dan
moeilijk toegankelijk voor andere partijen dan de "vermarkter" van het Groningenveld,
omdat buiten het gas uit het Groningenveld vrijwel al het gas H-gas is.
In het wetsvoorstel is daarom in artikel 10a, eerste lid, onderdeel c, voorzien dat de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet de taak heeft kwaliteitsconversie zonder
boeking (reservering, contractering) vooraf aan te bieden. De netbeheerder van het
landelijk gastransportnet heeft te kennen gegeven nu al in staat te zijn om over te stappen
op zo'n systeem. Hierdoor is er, behoudens uitzonderlijke gevallen, altijd voldoende
conversiecapaciteit beschikbaar en kan het vooraf boeken worden afgeschaft. De
uitzonderlijke gevallen betreffen technische en/of fysieke overmachtssituaties. De
netbeheerder van het landelijk gastransportnet heeft een overeenkomst gesloten met
GasTerra, de vermarkter van het Groningengas, om ten behoeve van kwaliteitsconversie
H-gas om te ruilen voor L-gas (gas-swap). Voorts zal over een aantal jaren de
conversiecapaciteit van stikstof-installaties, nodig voor omzetting van H- in L-gas, zijn
uitgebreid.
Naast conversie van H- naar L-gas is ook omgekeerde kwaliteitsconversie mogelijk
waarbij L-gas in H-gas wordt omgezet. Het gaat hierbij om een administratief proces,
want fysieke omgekeerde kwaliteitsconversie is technisch ingewikkeld en economisch
niet haalbaar. Omdat marktpartijen die L-gas willen ruilen voor H-gas en omgekeerd
elkaar in de praktijk niet goed vinden, voorziet het wetsvoorstel er in artikel 10a, eerste
lid, onderdeel c, in dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet omgekeerde
kwaliteitsconversie faciliteert. Hij kan dit doen als het moment waarop dit voor een partij
nodig is, samenvalt met het moment waarop een andere partij een beroep doet op gewone
kwaliteitsconversie. Op die momenten kan de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet het L- en H-gas van de twee marktpartijen tegen elkaar uitruilen.
In artikel 12a, onderdeel a, wordt geregeld dat de kosten voor kwaliteitsconversie
worden meegenomen bij de vaststelling van het tarief voor het transport van gas. Voor
kwaliteitsconversie wordt derhalve geen apart tarief in rekening gebracht. Dit leidt tot
een volledige integratie van de H- en L-gasmarkt en daarmee tot een meer liquide
gasmarkt, waarbij gaskwaliteit geen invloed meer heeft op de verhandelbaarheid van het
gas.
§ 2.3 Balanceringregime
Het Nederlandse gastransportnet kent een landelijk gastransportnet en een aantal
regionale gastransportnetten. Het landelijk gastransportnet kent entrypunten waar gas het
net binnenkomt uit import, opslag en productie. Aan de andere kant zijn er exitpunten
waar het gas het landelijk gastransportnet verlaat: grensovergangen (export), opslagen en
de exitpunten van waaruit gas naar eindgebruikers gaat. Het landelijk gastransportnet met
---

al deze entry- en exitpunten moet zorgvuldig op de juiste druk gehouden worden om te
garanderen dat het gas op een veilige wijze stroomt. Hiervoor is het nodig dat er eisen
worden gesteld aan de invoeding op en onttrekking aan het gastransportnet. Deze
moeten, binnen bepaalde marges, met elkaar in evenwicht ('balans') zijn. In de praktijk
ontstaan er echter verschillen tussen de invoeding en onttrekking door het handelen van
de gebruikers van dit net. Het herstellen van de balans en in balans houden van het
landelijk gastransportnet is een wettelijke taak van de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet.
Het gastransportnet is nu nog "drukgestuurd" door het Groningenveld en daarmee
voor de balancering sterk afhankelijk van dit veld. Historisch is dit goed verklaarbaar,
maar dit kent inmiddels ook een aantal nadelen:
- de netbeheerder van het landelijk gastransportnet beschikt, in vergelijking met
landelijk netbeheerders in andere landen, over beperkte andere mogelijkheden om het net
in balans te houden;
- de netbeheerder van het landelijk gastransportnet is voor de balancering van zijn net
sterk afhankelijk van zijn grootste klant, bovendien hebben andere partijen geen
mogelijkheid om bij te dragen aan de balancering van het landelijk gastransportnet.
Om deze redenen stelt de netbeheerder van het landelijk gastransportnet strikte eisen
aan marktpartijen. Zij dienen op straffe van een onbalansheffing hun invoeding op en
onttrekking aan het net volgens de richtlijnen van de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet met elkaar in balans te houden. De netbeheerder hanteert weliswaar
toleranties, maar de onbalansboetes worden als hoog ervaren. Deze onbalanseisen zijn
zwaar voor marktpartijen die geen gebruik maken van het Groningenveld. In een
geliberaliseerde gasmarkt is dit een obstakel.
Het is daarom van belang dat zowel de netbeheerder van het landelijk gastransportnet
als de netgebruikers op termijn over voldoende andere balanceringsinstrumenten kunnen
beschikken. Dit belang wordt nog eens versterkt doordat het Groningenveld op termijn
niet meer in staat is om te voorzien in de druksturing.
Het is dan ook noodzakelijk een overstap te maken naar een andere, meer
marktconforme en toekomstbestendige wijze van balancering van het landelijk
gastransportnet. Hierin kan het Groningenveld op gelijke voorwaarden als andere
flexibiliteitsbronnen bijdragen aan de balancering van het landelijk gastransportnet. Door
nu te beginnen kunnen ook andere flexibiliteitsmiddelen worden ingezet en ontstaat er
geleidelijk een marktgebaseerde balancering van het landelijk gastransportnet. Naast de
bouw van (extra) gasopslagen, kunnen hiervoor ook - nu onderbenutte - bronnen worden
ingezet, zoals het tijdelijk terug- of omhoogschakelen van het gasverbruik in een
elektriciteitscentrale of in de glastuinbouw. Dit is niet alleen van belang voor de werking
van de gasmarkt, maar zeker net zo noodzakelijk vanwege de lange termijn leverings- en
voorzieningszekerheid.
Uit de gasmarktmonitor, een jaarlijkse rapportage waarin de NMa op basis van
vooral eigen onderzoek rapporteert over de marktwerking op de groothandelsmarkt voor
gas, blijkt overigens nog een obstakel voor marktpartijen. Zij hebben te weinig inzicht in
de mate waarin hun eigen invoeding en onttrekking in balans zijn en in de balanspositie
van het gehele gastransportnet. Deze informatie is essentieel om marktpartijen hun eigen
gasportefeuille te laten balanceren en om daarmee bij te dragen aan de netbalans. Zonder
---

meer en snellere informatie kunnen marktpartijen hun onbalans en daaruit voortvloeiende
onbalanskosten niet inperken.
In dit wetsvoorstel wordt in artikel 17b een voorstel gedaan voor een marktgebaseerd
balanceringsregime. Het wetsvoorstel regelt hierbij alleen de hoofdlijnen, te weten
programmaverantwoordelijkheid, de overdracht van programmaverantwoordelijkheid en
de programma's die ingediend moeten worden door invoedende en onttrekkende
marktpartijen. Op deze manier wordt aan de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet en de gebruikers van het net maximaal ruimte gegeven bij de verdere
invulling van het balanceringsregime.
Als de partijen er zelf niet uitkomen bestaat de mogelijkheid om door middel van de
Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden gas het balanceringsregime nader in te
vullen. De invulling zal in ieder geval worden vastgelegd in de gasvoorwaarden die op
voorstel van de gezamenlijke netbeheerders door de NMa worden vastgesteld.
Het nieuwe balanceringsregime zal uitgaan van het systeem van
programmaverantwoordelijkheid. Het systeem is vergelijkbaar met het systeem voor
programmaverantwoordelijkheid zoals dit in de elektriciteitssector wordt toegepast.
Anders dan bij elektriciteit wordt bij gas een onderscheid gemaakt tussen het programma
van degene die gas invoedt en het programma van degene die gas aan het net onttrekt. Dit
onderscheid is opgenomen om de verhandelbaarheid van het gas binnen Nederland te
bevorderen. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 2.4 van deze toelichting. Het
wetsvoorstel gaat dus uit van programmaverantwoordelijkheid van zowel degene die gas
op het gastransportnet invoedt als degene die gas aan het gastransportnet onttrekt. Een
programmaverantwoordelijke moet programma's indienen bij de netbeheerder van het
landelijk gastransportnet. In zijn programma geeft de programmaverantwoordelijke op
hoeveel gas hij op enig moment op het gasnet zal invoeden en/of onttrekken. Daarnaast
geeft de programmaverantwoordelijke in zijn programma op ten aanzien van hoeveel gas
netto de programmaverantwoordelijkheid overgaat en op wie. De netbeheerder van het
landelijk gastransportnet ontvangt alle programma's en kan instructies geven als er
fouten in individuele programma's staan of inconsistenties tussen programma's of als
deze niet uitvoerbaar zijn. In beginsel zijn de aangeslotenen op het gastransportnet zelf
programmaverantwoordelijk, maar de programmaverantwoordelijkheid kan worden
overdragen aan een ander. Voor kleinverbruikers schrijft het wetsvoorstel voor dat de
leverancier de programmaverantwoordelijkheid overneemt.
Uit de consultatie van het wetsvoorstel is gebleken dat met name het nieuwe
balanceringsregime veel vragen oproept bij marktpartijen. Het nieuwe
balanceringsregime wordt uitgewerkt door de beheerder van het landelijk gastransportnet
en de gebruikers van het net. Hierbij geldt dit wetsvoorstel als randvoorwaarde. De
beheerder van het landelijk gastransportnet rapporteert met regelmaat aan de minister
over de voortgang. In de uitwerking worden de in dit voorstel opgenomen hoofdlijnen
geconcretiseerd. In de uitwerking tekent zich een balanceringsregime af dat als volgt zal
werken:
* Degene die gas op het gastransportnet invoedt en degene die gas aan het
gastransportnet onttrekt is programmaverantwoordelijk. Dat betekent dat die partij
geacht wordt een programma op te stellen over de verwachte invoeding en/of
onttrekking van gas op deze aansluitpunten. Verder informeren
programmaverantwoordelijken de netbeheerder van het landelijk gastransportnet in
---

hun programma over de hoeveelheid gas die netto wordt overgedragen aan,
respectievelijk overgenomen van anderen. Op grond van artikel 17b gaat de
programmaverantwoordelijkheid van gas wettelijk over van de invoedende naar de
onttrekkende marktpartij op een virtueel punt op het landelijk gastransportnet. Dit
wordt waar mogelijk gesaldeerd per programmaverantwoordelijke. In de Regeling
inzake tariefstructuren en voorwaarden gas of de gasvoorwaarden zal worden
uitgewerkt hoe tussen- en beurshandel hierin wordt meegenomen. Deze informatie is
nodig om vast te kunnen stellen of een programmaverantwoordelijke niet meer of
minder invoedt dan hij verplicht is, dan wel niet meer of minder afneemt dan waar hij
recht op heeft. De netbeheerder van het landelijk gastransportnet controleert de
programma's op fouten, consistentie en uitvoerbaarheid en kan zo nodig instructies
geven ter verbetering van het programma.
* De programma's worden een dag van tevoren vastgesteld. De
programmaverantwoordelijke kan zijn programma dan niet meer aanpassen, maar
kan zijn invoeding of onttrekking wel aanpassen. Dit zal nader worden uitgewerkt in
de gasvoorwaarden.
* Elke programmaverantwoordelijke mag zijn programmaverantwoordelijkheid
overdragen aan een derde. Dit kan zijn leverancier zijn, maar ook een derde die
bereid is de programmaverantwoordelijkheid over te nemen. Bij het overdragen van
programmaverantwoordelijkheid zal deze programmaverantwoordelijke informatie
over zijn gas in- en verkoopcontracten moeten verstrekken aan degene die zijn
programmaverantwoordelijkheid overneemt.
* Omdat het aanbieden van programmaverantwoordelijkheid een commerciële dienst
is, is het op grond van artikel 10b, eerste lid, en artikel 10c, eerste lid, niet toegestaan
de programmaverantwoordelijkheid over te dragen aan een netbeheerder.
* Op de dag van het daadwerkelijke transport kan er een verschil ontstaan tussen het
vooraf opgegeven programma en de feitelijke situatie. Met behulp van actuele
stuurinformatie krijgt de programmaverantwoordelijke inzicht in de mate van
(on)balans van zijn eigen programma en de (on)balans van het systeem. Hij kan dan
proberen om zijn balanspositie te herstellen door zijn invoeding of onttrekking aan te
passen of door handelstransacties met andere partijen. Anders dan bij elektriciteit is
er bij gas vaak geen sprake van acute onbalans. Zolang het systeem, rekening
houdend met de buffercapaciteit van het net, in balans is, kunnen
programmaverantwoordelijken hun programma aanpassen, uitgaande van de
ontwikkeling van hun eigen onbalanspositie en de ontwikkeling van het systeem.
* Het verstrekken van actuele stuurinformatie wordt met dit wetsvoorstel een
wettelijke taak van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet. Deze zal
actuele informatie moeten verschaffen over de mate waarin een
programmaverantwoordelijke zich overeenkomstig zijn programma gedraagt en de
mate waarin het gastransportnet in evenwicht is.
* Het is de taak van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet om het
gastransportnet in balans te houden. De netbeheerder van het landelijk
gastransportnet maakt daarbij gebruik van de buffercapaciteit van het
gastransportnet.
* Wanneer het gastransportnet rekening houdend met deze buffercapaciteit op enig
moment niet in balans is, zal de netbeheerder van het landelijk gastransportnet
gedurende de dag gas moeten bijkopen of moeten verkopen. Hij kan dit gas bijkopen
of verkopen op een intra day-markt voor gas (onbalansmarkt) en van partijen die op
---

dat moment een bijdrage leveren aan het in balans houden van het net. De kosten die
de netbeheerder van het landelijk gastransportnet hiervoor maakt zal hij in rekening
brengen bij die partijen die door afwijkingen van hun programma hebben
bijgedragen aan de onbalans van het gastransportnet. Programmaverantwoordelijken
wier onbalans juist bijdroeg aan het in balans brengen van het gastransportnet
worden beloond. Zij ontvangen de prijs van de intra day-markt voor hun gas.
* Onbalans wordt afgerekend op basis van het verschil tussen het ingediende
programma en de verstrekte stuurinformatie. Hiermee wordt bewerkstelligd dat alle
programmaverantwoordelijken consequent handelen naar aanleiding van de
beschikbaar gestelde informatie. Alleen de actueel beschikbare stuurinformatie,
waarop een programmaverantwoordelijke zijn handelen baseert, wordt gebruikt in de
verrekening van de onbalans. Als achteraf blijkt dat deze stuurinformatie niet geheel
correct was, heeft dit dus geen invloed op de onbalanskosten van deze
programmaverantwoordelijke.
* Achteraf gaat de netbeheerder na hoeveel gas een programmaverantwoordelijke
daadwerkelijk heeft ingevoed dan wel heeft onttrokken. De geleverde of ontvangen
hoeveelheid gas wordt verrekend uitgaande van deze daadwerkelijke geleverde
hoeveelheid gas. Verschillen met de stuurinformatie worden verrekend tegen een in
de gasvoorwaarden vast te leggen prijssystematiek.
Er zijn situaties waarbij de invoedende partij dezelfde is als de onttrekkende partij.
Denk bijvoorbeeld aan een transiteur van gas van Duitsland via Nederland naar het
Verenigd Koninkrijk of een importeur die gas opslaat in een eigen gasberging. Bij de
uitwerking van het balanceringsregime door de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet en de marktpartijen kan nader worden bepaald hoe marktpartijen in deze
gevallen om moeten gaan met de programma's, bedoeld in artikel 17b, eerste en tweede
lid.
§ 2.3.1 Beperking kredietrisico tegenpartij
Een specifiek knelpunt met betrekking tot de handel van gas op de Title Transfer
Facility (hierna: TTF) is het kredietrisico dat kopers en verkopers van gas lopen doordat
zij mogelijk verantwoordelijk worden gehouden voor schulden die hun tegenpartij bij de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet veroorzaakt. Onder het nieuwe
balanceringsregime is de actuele positie van een programmaverantwoordelijke - is er
genoeg gas ingekocht om aan zijn verplichtingen te voldoen - steeds bekend bij de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet. Hierdoor kan de netbeheerder van het
landelijk gastransportnet goed inschatten of partijen hun verplichtingen ten gevolge van
onbalans kunnen nakomen. De netbeheerder van het landelijk gastransportnet loopt
hierdoor minder risico dat afnemers hun onbalansverplichtingen niet nakomen. Eventuele
kredietrisico's kunnen hierdoor sterk worden gereduceerd. Onder het huidige regime
werden deze risico's voor een belangrijk deel bij de tegenpartij van de handelstransactie
neergelegd. De netbeheerder van het landelijk gastransportnet heeft inmiddels toegezegd
de bepaling daartoe uit zijn voorwaarden schrappen op het moment dat het nieuwe
balanceringsregime in werking treedt. Met het vervallen van deze aansprakelijkheid en
het daarmee verbonden kredietrisico zal een extra drempel voor de verhandelbaarheid
van gas en de handel op de beurzen worden geslecht.
10
§ 2.3.2 Noodvermogen
Wanneer er onverwachte grote storingen optreden in het gastransportnet is het
denkbaar dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet de systeembalans niet
(direct) kan herstellen via de onbalansmarkt. Daarom voorziet het wetsvoorstel in artikel
12b, vierde lid, onderdeel e, erin dat in de gasvoorwaarden regels worden gesteld over de
wijze waarop hij een ernstige verstoring van het evenwicht van het door hem beheerde
gastransportnet voorkomt en herstelt. De netbeheerder van het landelijk gastransportnet
kan bijvoorbeeld (op marktconforme wijze) overeenkomsten sluiten met marktpartijen
voor het beschikbaar stellen van noodvermogen. In het uiterste geval kan de netbeheerder
van het landelijk gastransportnet instructies geven aan marktpartijen over de invoeding of
onttrekking van gas. De kosten van het contracteren van noodvermogen en het in geval
van nood herstellen van de systeembalans worden meegenomen bij de vaststelling van
het tarief voor het transport van gas als bedoeld in artikel 12a, onderdeel a. Deze kosten
worden derhalve niet meegenomen bij de vaststelling van de kosten voor onbalans als
bedoeld in artikel 12a, onderdeel b.
§ 2.4 Verhandelbaarheid van gas
Het transport van gas is nu gebaseerd op een entry-exitsysteem. Een marktpartij
contracteert de transportrechten lang van te voren. Een dag voor het feitelijke transport
geeft hij op hoeveel gas hij op welk entrypunt wil invoeden en (indien nodig) op welk
exitpunt wil onttrekken. Dit heet nomineren. Op dit moment worden entry- en exitrechten
vaak door dezelfde partij genomineerd. De nominerende partij heeft daarmee de
zeggenschap over het gehele transport van gas. Hij bepaalt waar het gas op
gastransportnet wordt ingevoed en, in overleg met zijn klant, waar het gas het
gastransportnet verlaat. Ook wanneer het transport met handel gepaard gaat, heeft vaak
slechts één van beide handelspartijen de zeggenschap over het transport van gas. Dit is
vaak de invoedende partij. Een invoedende partij beschikt veelal over transportcapaciteit
op verschillende entrypunten (velden/importcontracten) en bepaalt pas een dag van te
voren op welke entrypunten hij gas in welke hoeveelheid zal invoeden. In de praktijk
nomineert de invoeder het gehele transport en bepaalt daarmee veelal ook het exitpunt.
Hoewel dit exitpunt met de koper van het gas is overeengekomen, belemmert deze
werkwijze de liquiditeit van de markt. Het gas kan namelijk na het passeren van het
exitpunt niet meer in het handelsverkeer worden teruggebracht. De onttrekkende partij
(de koper) kan zijn gas in deze constructie niet meer doorverkopen of elders onttrekken
als hij het gas op de dag van levering niet nodig heeft achter zijn exitpunt.
Om binnen het entry-exit-systeem de verhandelbaarheid van gas te vergroten biedt de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet op dit moment al de mogelijkheid aan dat
twee verschillende partijen (in casu de gas invoedende partij en de onttrekkende partij)
onafhankelijk van elkaar de invoeding en de afname nomineren. Hierbij dienen de
invoeding door de invoedende partij en de afname door de onttrekkende partij een gelijke
hoeveelheid gas te betreffen. Deze mogelijkheid is de TTF. Binnen het entry-exitsysteem
is de TTF een virtuele exit voor een invoedende partij, en direct voor hetzelfde
gas een virtuele entry voor de onttrekkende partij. De TTF is een virtueel punt op het
gastransportnet waar handelstransacties worden geregistreerd. Op basis van de TTF is
inmiddels een handelsplaats ontstaan waarop ook beurzen, zoals APX en Endex, actief
---

zijn. De beurshandel heeft tevens geleid tot een eigen "TTF-prijs" voor gas. De rol van
de netbeheerder van het landelijk gastransportnet is hierbij beperkt tot het transporteren
en het administreren van de overdracht.
In de huidige TTF-dienst moeten de invoedende en de ontrekkende partij er samen
voor kiezen om gas op de TTF over te dragen. Knelpunt is dat invoeders tot nu toe
slechts beperkt bereid zijn om gas in de door afnemers gewenste blokken over te dragen
op de TTF. Hierdoor is het voor afnemers lastig om op basis van TTF-transacties zelf een
volledige inkoopportefeuille samen te stellen. Het merendeel van het in Nederland
afgeleverde gas wordt daarom op dit moment nog op de oorspronkelijke manier
getransporteerd, waarbij de invoedende partij ook over de onttrekking uit het landelijk
transportnet de zeggenschap heeft. De koper kan dit gas niet doorverkopen, ook niet als
hij dit gas niet nodig heeft of wanneer hij doorverkoop aantrekkelijker vindt dan het gas
op zijn aansluiting te onttrekken voor eigen verbruik. Deze handelswijze beperkt de
gashandel. Een koper van gas kan hierbij immers niet zelf bepalen of hij het gas zelf wil
verbruiken of dat hij dit gas wil doorverkopen aan een derde, want hij heeft hiervoor de
medewerking nodig van zijn leverancier (de invoeder).
Dit wetsvoorstel bepaalt dat degene die gas op het gastransportnet invoedt of daaraan
onttrekt, zelf verantwoordelijk is voor het programma op zijn aansluiting. Programma's
voor invoeding en onttrekking worden daarmee in beginsel ontkoppeld. Het gevolg
hiervan is dat een koper van gas geen instemming meer nodig heeft van zijn leverancier
om te bepalen wat hij met zijn gas doet. Hiermee wordt een belangrijk knelpunt voor de
verhandelbaarheid van gas opgelost. De programmaverantwoordelijkheid zal op een
virtueel punt op het gastransportnet overgaan van de invoedende op de onttrekkende
partij. De invoedende partij is programmaverantwoordelijke van zijn aansluitpunt tot dit
virtuele punt en de onttrekkende partij is programmaverantwoordelijke van dit virtuele
punt tot zijn aansluitpunt. De onttrekkende partij bepaalt daarmee - in zijn programma -
waar het gas het gastransportnet verlaat. De functie van dit virtuele punt is nieuw ten
opzichte van de huidige TTF. De huidige TTF is een punt waar handelstransacties
worden geregistreerd. Het virtuele punt als bedoeld in artikel 17b is het punt op het
gastransportnet waar de programmaverantwoordelijkheid over zal kunnen gaan van de
invoedende op de onttrekkende partij.
Zowel de invoedende als de onttrekkende partij kunnen tot op het moment van het
indienen van hun programma (naar verwachting één dag voor de fysieke levering) nog
bepalen hoe zij aan hun verplichtingen willen voldoen. Zo kan de invoedende partij het te
leveren gas proberen te kopen van een derde partij in plaats van het te produceren of te
importeren. Anderzijds kan de onttrekkende partij proberen om het gas, waarover hij de
programmaverantwoordelijkheid krijgt overgedragen, te verkopen aan een derde partij in
plaats van het zelf te onttrekken. Dit zal de liquiditeit op de gasmarkt naar verwachting
sterk vergroten. Een liquide handel van gas, gecombineerd met actuele stuurinformatie,
biedt marktpartijen ook meer mogelijkheden om hun programma in evenwicht te brengen
en een dreigende onbalans te voorkomen. Een liquide handel biedt marktpartijen daarmee
de mogelijkheid om zelf bij te dragen aan het in evenwicht houden van het gasnet.
§ 2.4.1 Gebruik programmaverantwoordelijkheid
Zoals in paragraaf 2.3. beschreven zijn degenen die gas op het gastransportnet
invoeden danwel gas daaraan onttrekken programmaverantwoordelijk. Een
12
programmaverantwoordelijke heeft globaal drie mogelijkheden om met zijn
programmaverantwoordelijkheid om te gaan.
1. De programmaverantwoordelijke draagt zijn eigen
programmaverantwoordelijkheid.
De programmaverantwoordelijke koopt zelf zijn gas in en informeert zelf de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet via zijn programma over de hoeveelheid
gas die hij op het net invoedt of daaraan onttrekt en waarvan de
programmaverantwoordelijkheid op het virtuele punt op het gastransportnet overgaat op
een andere programmaverantwoordelijke. Vooral marktpartijen met een goed
voorspelbare invoeding of onttrekking van gas of die beschikken over goede
flexibiliteitsbronnen zullen naar verwachting voor deze optie kiezen. Een marktpartij die
zelf zijn gas inkoopt en zelf zijn programmaverantwoordelijkheid uitvoert, is niet
afhankelijk van derden en hoeft uiteraard ook niet te betalen voor de diensten van derden.
Hij kan hierdoor goedkoper uit zijn. Wel moet hij zelf actief gas inkopen (wat tijd en
kennis vergt) en kan hij zijn onbalansrisico niet delen met anderen. De kans dat hij in
onbalans is, is waarschijnlijk klein, maar hij kan zijn onbalans niet middelen met anderen
die een tegengestelde onbalans hebben.
2. De programmaverantwoordelijke koopt en verkoopt zelf gas (portfolio-opbouw),
maar draagt zijn programmaverantwoordelijkheid over aan een ander.
Naar verwachting zal, zeker naar mate Nederland een meer liquide markt kent voor
de inkoop of verkoop van gas, een deel van de programmaverantwoordelijken
(gedeeltelijk) zelf gas willen inkopen of verkopen. Het kan dan gaan om grotere
bedrijven of kleinere leveranciers. Deze programmaverantwoordelijken zien mogelijk op
tegen een plicht om dagelijks hun onbalans te managen. Bovendien is het vaak voordelig
om de programmaverantwoordelijkheid te combineren met die van een aantal andere
programmaverantwoordelijken, want afwijkingen van de één kunnen dan worden
gecompenseerd door tegengestelde afwijkingen van de ander, waardoor er geen of
minder onbalans per portfolio resteert. Het combineren van onbalansrisico's is daardoor
vaak voordelig voor programmaverantwoordelijken.
Deze mogelijkheid combineert de vrijheid van eigen gasinkoop met lagere
administratieve lasten en lage(re) onbalanskosten. Wel moet de
programmaverantwoordelijke degene aan wie hij zijn programmaverantwoordelijkheid
overdraagt, de informatie verschaffen die deze nodig heeft om programma's in te dienen.
3. De programmaverantwoordelijke draagt de inkoop van gas en zijn
programmaverantwoordelijkheid over aan een ander.
Er zijn programmaverantwoordelijken die zelf niet actief gas willen inkopen en die ook
niet de wens en de middelen hebben om netbeheerders dagelijks te informeren over hun
programma's. Deze programmaverantwoordelijken willen gewoon gas gebruiken
wanneer ze dit nodig hebben. Zij kunnen zowel de inkoop van gas, als hun
programmaverantwoordelijkheid overdragen aan derden. Dit zal vaak dezelfde partij zijn,
maar dit hoeft niet. Wanneer een leverancier dit aanbiedt, bestaat ook de mogelijkheid
om de programmaverantwoordelijkheid over te dragen aan een leverancier, die er voor
zorgt dat de aangeslotene - binnen overeengekomen grenzen - zoveel gas kan gebruiken
als zij nodig heeft. Hiermee wordt voorzien in de mogelijkheid tot de voortzetting van de
bestaande, veel voorkomende praktijk.. Hieronder vallen onder andere de huidige
13
profielcontracten, maar ook een aantal exportcontracten. Keerzijde van deze
mogelijkheid is dat een programmaverantwoordelijke die hiervoor kiest - net als nu - niet
naar believen gas kan bijkopen of doorverkopen.
De combinatie van flexibele inkoop en overdracht van
programmaverantwoordelijkheid is interessant voor programmaverantwoordelijken die
veel flexibiliteit nodig hebben en zelf geen flexibiliteitsbronnen hebben of die hun
gasverbruik moeilijk kunnen voorspellen, bijvoorbeeld omdat hun gasverbruik
temperatuursafhankelijk is. Aan de aanbodkant is deze combinatie aantrekkelijk voor
grote verkopers die over veel flexibiliteit beschikken en door het bundelen van de vraag
in een verkoopportfolio de relatieve onvoorspelbaarheid van die vraag kunnen temperen.
Naar verwachting zullen al deze drie mogelijkheden voorkomen. Uitgangspunt van
dit wetsvoorstel is dat programmaverantwoordelijken zelf bepalen op welke wijze zij
invulling wensen te geven aan hun programmaverantwoordelijkheid. Immers, alleen als
programmaverantwoordelijken keuzevrijheid hebben, vergroten de voorgestelde
maatregelen de liquiditeit van de gasmarkt. Ten einde deze keuzevrijheid te waarborgen
is in artikel 66d een aantal maatregelen opgenomen om te voorkomen dat de verkoper
van gas de koper van gas (op commerciële wijze) dwingt zijn
programmaverantwoordelijkheid aan hem over te dragen. In artikel 66d, eerste lid,
onderdeel a, is bepaald dat de verkoop van gas en de overname van
programmaverantwoordelijkheid separaat moeten worden aangeboden. Een verkoper van
gas mag de koper dus wel een aanbod doen om zijn programmaverantwoordelijkheid
over te nemen, maar hij moet dit apart aanbieden. Het is de verkoper van gas ook niet
toegestaan te eisen dat koper van gas de programmaverantwoordelijkheid aan hem
overdraagt (artikel 66d, eerste lid, onderdeel b). Verder mag de verkoper van gas door het
stellen van tarieven en voorwaarden geen commerciële dwang uitoefenen waardoor
kopers van gas redelijkerwijs zullen kiezen hun programmaverantwoordelijkheid aan de
verkoper over te dragen (artikel 66d, eerste lid, onderdeel c). In het algemeen is er sprake
van commerciële dwang als het gas dat een verkoper onder overname van
programmaverantwoordelijkheid levert, goedkoper is dan zonder overname van
programmaverantwoordelijkheid. Het is echter niet eenvoudig de prijsformules op
verschillende afleverpunten met elkaar te vergelijken en het ligt niet voor de hand dat
verkopers verplicht worden het in de markt gangbare type prijsformules voor het ene
afleverpunt ook op het andere aan te bieden. Commerciële dwang kan dan blijken uit de
vergelijking van het aanbod van een verkoper met andere verkopers. Het aanbieden van
gas zonder overname van programmaverantwoordelijkheid boven gangbare marktprijzen
terwijl gas bij overname van de programmaverantwoordelijkheid tegen gangbare
marktprijzen wordt aangeboden, suggereert commerciële dwang. Hierbij geldt dat de
commerciële dwang die van een aangeboden product uitgaat, mede afhangt van de mate
waarin een koper zich tot andere partijen kan wenden voor een vergelijkbaar product.
Er is één uitzondering op het verbod om van kopers van gas te eisen dat zij hun
programmaverantwoordelijkheid overdragen. Deze uitzondering geldt indien een koper
en een verkoper overeenkomen dat de hoeveelheid gekocht gas bepaald wordt door de
feitelijke onttrekking van gas op één of meer aansluitingen of exportpunten. Deze
flexibele inkoopcontracten hoeven alleen aangeboden te worden aan marktpartijen die
hun programmaverantwoordelijkheid overdragen. Profielcontracten en andere flexibele
contracten zijn immers alleen beheersbaar wanneer het gas niet kan worden
14
doorverkocht. De overdracht van programmaverantwoordelijkheid voorkomt dat de
koper gas, dat hij onder het flexibele contract zelf niet nodig heeft, doorverkoopt aan
derden. Het ligt in de rede dat een verkoper die gas "op de TTF" levert en hierbij toch
flexibiliteit toestaat in het volume, een compensatie in rekening brengt voor de
arbitragemogelijkheid die de koper krijgt ten opzichte van contracten waarin deze
flexibiliteit niet is opgenomen.
Voorgesteld is in artikel 60ad, eerste lid, onderdeel a, de NMa de bevoegdheid te
geven een bestuurlijke boete op te leggen bij overtreding van het bepaalde in artikel 66d,
eerste lid.
3. Energie-infrastructuur
§ 3.1 Het belang van infrastructuur
De komende jaren zijn forse investeringen noodzakelijk ter uitbreiding van de
elektriciteits- en gastransportnetten. Dit is een belangrijke boodschap uit zowel het
Energierapport 2008 als het WRR-rapport 'Sturen op infrastructuren': investeer in
infrastructuur. De afgelopen jaren zijn de investeringen in de energie-infrastructuur
achtergebleven bij de overige ontwikkelingen in de energiesector. Voor een belangrijk
deel ligt de oorzaak hiervan in de lange doorlooptijd van uitbreidingen van de
infrastructuur. Het duurt vaak jaren voordat een uitbreiding gereed is. Dit heeft onder
meer geleid tot het ontstaan van congestie op de elektriciteitsinfrastructuur als gevolg van
onvoldoende transportcapaciteit.
Op het gebied van gas zal de infrastructuur ingrijpend moeten veranderen, in reactie
en inspelend op diverse nationale en internationale ontwikkelingen. Langzaam raakt het
gas uit het Groningenveld op. Nederland zal hierdoor steeds meer gas uit andere landen
moeten aantrekken om te voorzien in de eigen behoefte. Nederland heeft de ambitie om
voor Noordwest Europa een belangrijk logistiek knooppunt te worden voor de opslag en
het transport van gas uit verschillende aanvoerrichtingen: de gasrotonde. Een goed
functionerende 'gasrotonde' draagt bij aan het ontstaan van een liquide gasmarkt en een
beter geborgde voorzieningszekerheid van Nederland. Uitbreiding en verbetering van de
infrastructuur geeft ruimte om meer gas van verschillende partijen voor de Nederlandse
markt aan te trekken. Door de toenemende behoefte aan geïmporteerd gas, de verdere
internationalisering van de gasmarkt en de opkomst van vloeibaar aardgas (LNG) neemt
de behoefte aan binnenlandse en grensoverschrijdende transportcapaciteit toe. Het feit dat
het L-gas op termijn opraakt zal ertoe leiden dat het aandeel van H-gas in het
Nederlandse gasverbruik zal toenemen, en dat daarnaast meer capaciteit nodig zal zijn
voor kwaliteitsconversie (zie paragraaf 2.2.). Deze ontwikkelingen vragen om forse
investeringen in uitbreiding van de net- en conversiecapaciteit. Ook de ontwikkeling en
inpassing van groen gas en synthetisch gas uit kolenvergassing vergen belangrijke
investeringen in aanpassing van de huidige gasinfrastructuur. De eerste stap voor deze
investeringen is reeds gezet door de landelijk netbeheerder GTS op basis van de
Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken van 7 juli 2008, nr. WJZ 8076154,
met betrekking tot de uitoefening door de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit
van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 82, tweede lid, van de Gaswet.
Voorts zijn investeringen noodzakelijk in de elektriciteitsinfrastructuur. De netten
moeten om verschillende redenen uitgebreid worden, in geografische zin en qua
15
capaciteit en functionaliteit. De netten moeten de verwachte grootschalige uitbreiding
van productiecapaciteit in Nederland kunnen verwerken. Daarnaast nemen
grensoverschrijdende elektriciteitsstromen toe als gevolg van marktintegratie en daarvoor
is extra interconnectiecapaciteit nodig. Nieuwe ontwikkelingen zoals duurzame en
decentrale elektriciteitsopwekking, groot- en kleinschalige opslagsystemen en elektrische
auto's zullen ingepast moeten kunnen worden. Daarnaast is in de komende decennia een
aanzienlijk deel van de netten aan vervanging toe vanwege het verstrijken van de
technische levensduur.
§ 3.2 De gasrotonde
Zoals aangegeven heeft het kabinet de ambitie dat Nederland zich ontwikkelt tot
gasrotonde van Noordwest Europa. De gasrotonde is een breder concept dan alleen een
fysiek stelsel van buisleidingen. De contouren ervan zijn geschetst in de brief van de
minister van 17 maart 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 29 023, nr. 22) en herhaald en
aangescherpt in het voornoemde Energierapport 2008. Ook de motie Ten Hoopen c.s.
(Kamerstukken II, 2008/09, 31 700-XIII, nr. 44) die op 28 oktober 2008 door de Tweede
Kamer is aangenomen, onderkent het belang van de gasrotonde voor de Nederlandse
economie.
De maatregelen die in dit voorstel zijn opgenomen ter versterking van de gasmarkt
en de gasinfrastructuur moeten in dat licht worden bezien. Nederland heeft weliswaar
nog voor minimaal 50 jaar eigen gasvoorraden, maar zal rond 2025 meer gas importeren
dan exporteren. Daarom moeten nu maatregelen worden genomen die ervoor zorgen dat
er ook op termijn voldoende gas in Nederland voorhanden is. Gas zal als relatief schone
fossiele brandstof de komende decennia een belangrijke plaats blijven innemen in de
Nederlandse energievoorziening. Daarbij doen zich extra kansen voor Nederland voor,
doordat het zich kan ontwikkelen als spil (gasrotonde) in de Noordwest Europese
gasvoorziening. Waar Nederland dat nu in feite van nature al is met gasleveringen aan
Duitsland, België, het VK en Noord-Frankrijk, liggen hier ook kansen als de eigen
voorraden uitgeput raken en deze leveringen moeten worden 'vervangen' door
gasaanvoer uit andere delen van de wereld. Deze kansen zijn gelegen in:
- de geschiktheid van de ondergrond voor de realisatie van gasopslagen;
- de ligging aan zee waardoor het relatief makkelijk is om LNG aan te voeren;
- de virtuele handelsplaats TTF en de (gefuseerde) gasbeurzen APX en Endex;
- een gastransportnetwerk dat van hoge kwaliteit is en goed is aangesloten op de
netwerken in de ons omringende landen;
- de aanwezigheid van gaskennis bij organisaties als Gasunie/GTS, GasTerra,
NAM, het Energy Delta Institute en ECN;
- een behoorlijk groot aantal partijen dat in Nederland al actief is op het gebied van
gas: shippers, nationale en internationale energie distributiebedrijven,
buitenlandse gasproducenten (al dan niet met winningsactiviteiten in Nederland),
etc.
Het is dan echter wel zaak om ervoor te zorgen dat het gas dat de Nederlandse
gasrotonde bereikt ook goed verhandelbaar is en dat er sprake is van een liquide markt.
Dat is hetgeen met dit voorstel wordt beoogd. Juist een goede, liquide markt zal het,
gecombineerd met de overige voordelen die Nederland biedt, voor producenten en
16
handelaren aantrekkelijk maken om hun gas hier te verhandelen. Daarmee zijn zowel de
voorzieningszekerheid als de economie van Nederland gediend.
Aan de ambitie om Nederland te ontwikkelen tot gasrotonde zijn in beginsel geringe
risico's verbonden. Het voornaamste risico is dat er geen (extra) gas naar Nederland
komt. Het tegengaan van dit risico is echter juist de kern van de gasrotonde ambitie.
Daarnaast kan er een financieel risico aan de gasrotonde verbonden zijn. Dat is beperkt
en overzichtelijk en kan goed worden beheerst. Het zijn voor het overgrote deel
marktpartijen die de noodzakelijke investeringen voor hun rekening zullen moeten
nemen (bijvoorbeeld in gasopslagen en LNG-installaties). Zij zullen dit doen op basis
van commerciële overwegingen. De rol van de overheid is hierbij beperkt tot het creëren
van de juiste randvoorwaarden. Waar het de investeringen in (uitbreiding van) de
gastransportinfrastructuur betreft, geldt dat de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet zijn investeringsbeslissing baseert op een gedegen voorbereiding, die
hem voldoende zekerheid geeft dat de investering financieel is afgedekt. Er wordt
zodoende onvoldoende geïnvesteerd in capaciteitsuitbreiding als er geen zekerheid is dat
deze daadwerkelijk zal worden benut en rendement oplevert.
Het moge overigens duidelijk zijn dat de gasrotonde niet vanzelf zal ontstaan. Daarvoor
is meer nodig dan alleen het verbeteren van de werking van de gasmarkt. Ook omdat een
aantal van de ons omringende landen vergelijkbare ambities heeft. De minister zal dan
ook op korte termijn aangeven hoe hier verder invulling aan zal worden gegeven.
§ 3.3 Knelpunten
De komende jaren zijn dus forse investeringen nodig in uitbreiding. Het huidige
wettelijke kader ondersteunt het tijdig doen van dergelijke investeringen onvoldoende.
Ten eerste is aanpassing nodig van de procedure voor besluitvorming over de
doorrekening van de kosten van noodzakelijke uitbreidingsinvesteringen in de tarieven.
Eén van de belangrijkste obstakels voor netbeheerders die willen investeren in
uitbreiding is dat het bestaande wetgevingskader hen geen zekerheid verschaft over de
vraag of zij de investering te zijner tijd wel kunnen terugverdienen. Onder de huidige
regeling kan de NMa de investerende netbeheerder op het moment van de
investeringsbeslissing geen (redelijke mate van) zekerheid geven of hij de kosten van
deze investering al dan niet, en zo ja in welke mate, te zijner tijd zal verrekenen in de
tarieven. Over de tariefeffecten van gedane investeringen neemt de NMa pas een besluit
op het moment dat de investering in gebruik wordt genomen. Dit is in de regel vele jaren
na de oorspronkelijke investeringsbeslissing. Dit betekent dat netbeheerders pas achteraf
zekerheid krijgen over de mogelijkheid om de investering terug te verdienen. Dit vormt
een drempel om tot dergelijke beslissingen te komen. Daarom is enige zekerheid vooraf
wenselijk.
Een bijkomende complicatie van de bestaande reguleringssystematiek is dat er ten
aanzien van de besluitvorming over uitbreidingsinvesteringen geen duidelijke
rolverdeling bestaat tussen de NMa, de (landelijk) netbeheerders en de minister. Op dit
moment stelt de NMa vast of de kosten van uitbreidingsinvesteringen zullen worden
meegenomen in de tarieven. Daarmee geeft de NMa ook een oordeel over het nut en de
noodzaak van de betreffende uitbreidingsinvesteringen. Naar het oordeel van zowel de
NMa zelf, de landelijk netbeheerders als de minister hoort een dergelijke afweging voor
investeringen die van nationaal belang zijn, te worden gemaakt door de minister.
17
Daarom worden in de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998 enkele wijzigingen
voorgesteld. Deze aanpassingen zijn er hoofdzakelijk op gericht om de netbeheerders in
een eerder stadium van besluitvorming een redelijke mate van zekerheid te geven over de
gevolgen van hun uitbreidingsinvesteringen voor de toekomstige tarieven. Het doel
hiervan is om een vlotte besluitvorming over dergelijke investeringen te bevorderen in
het belang van de voorzienings- en leveringszekerheid en een goede marktwerking.
Daartoe wordt in dit wetsvoorstel deels voortgebouwd op en aangesloten bij de
rijkscoördinatieregeling voor energie-infrastructuurprojecten.
§ 3.4 De investeringsprocedures
Dit wetsvoorstel voorziet in nieuwe procedures voor de beoordeling van en
besluitvorming over uitbreidingsinvesteringen in de netten. Dit omvat niet alleen
uitbreiding in geografische zin, maar ook bijvoorbeeld qua capaciteit en functionaliteit.
Een belangrijk element van deze nieuwe procedures is een ontvlechting van enerzijds de
- meer economische/politieke - afwegingen leidend tot besluiten over nut en noodzaak,
en anderzijds de toetsing van de doelmatigheid en de besluitvorming over doorwerking
van de kosten van de investeringen in de tarieven. Ten aanzien van de
uitbreidingsinvesteringen wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen van nationaal
belang en overige investeringen. Voor uitbreidingsinvesteringen van nationaal belang is
wat betreft de besluitvormingsprocedures aangesloten bij de rijkscoördinatieregeling
voor energie-infrastructuurprojecten. Deze regeling beoogt de ruimtelijke en
milieuprocedures rond de totstandkoming van energie-infrastructuurprojecten te
verkorten en te stroomlijnen, met als doel deze projecten sneller te kunnen realiseren. Bij
grote energie-infrastructuurprojecten is sprake van vele en vaak uiteenlopende publieke
belangen. Door de besluitvorming beter te coördineren wordt een zorgvuldige integrale
afweging gemaakt tussen deze belangen, terwijl tegelijkertijd de vergunningenprocedures
aanzienlijk verkort worden.
De procedures voor uitbreidingsinvesteringen van nationaal belang worden
beschreven in onderstaande paragrafen 3.4.1. - 3.4.5. Paragraaf 3.4.6. gaat in op de
overige uitbreidingsinvesteringen.
§ 3.4.1 Investeringen van nationaal belang
De uitbreidingsinvesteringen waarvoor op basis van criteria uit artikel 20a van de
Elektriciteitswet 1998 en 39b van de Gaswet de rijkscoördinatieregeling van toepassing
wordt verklaard zijn in ieder geval van nationaal belang. Hier gaat het onder andere om
de uitbreiding van het landelijk hoogspanningsnet, voor zover het betreft de van dat net
deel uitmakende netten op een spanningsniveau van 220 kV of hoger en om de
uitbreiding van het landelijk gastransportnet, voor zover het betreft de van dat net deel
uitmakende leidingen met een druk van ten minste 40 bar en een diameter van 45,7
centimeter.
Daarnaast kunnen investeringen op basis van artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke
ordening (hierna: Wro), door de minister en de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer worden aangemerkt als investeringen van
nationaal belang. Op deze investeringen is dan ook de rijkscoördinatieregeling van
toepassing. Te denken valt hier aan grote investeringen in een elektriciteitsnet met een
spanningsniveau van 110 kV of 150 kV, aan een uitgebreide investering door de
18
beheerder van het landelijk gastransportnet in kwaliteitsconversie of aan een
(gecombineerde) uitgebreide investering van de regionale netbeheerders.
Bij investeringen, die voldoen aan artikel 20a van de Elektriciteitswet en 39b van de
Gaswet, maar waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten dat toepassing van de
rijkscoördinatieregeling de besluitvorming in betekenende mate zal versnellen of daaraan
anderszins aanmerkelijke voordelen zijn verbonden, kan de minister overigens bepalen
dat de procedures niet of slechts gedeeltelijk worden toegepast. In gevallen waarin de
minister besluit dat de planologische module van de rijkscoördinatieregeling niet van
toepassing is en bij investeringen van regionaal belang wordt de in paragraaf 3.4.6.
beschreven procedure gevolgd. De minister bepaalt zo snel mogelijk, doch uiterlijk
binnen vier weken, of de procedures niet of slechts gedeeltelijk worden toegepast.
§ 3.4.2 Beoordeling van nut en noodzaak
De minister zal verantwoordelijk zijn voor de beoordeling van nut en noodzaak van
alle investeringen van nationaal belang. Ook voor alle andere uitbreidingsinvesteringen
van de landelijk netbeheerder zal de minister nut en noodzaak beoordelen. De overige
uitbreidingsinvesteringen van regionale netbeheerders zullen door de NMa beoordeeld
worden op nut en noodzaak. Voor alle investeringen, dus ook die van nationaal belang,
geldt dat de minister en de NMa elkaar wederzijds om advies kunnen vragen bij de
beoordeling van nut en noodzaak.
Om ervoor te zorgen dat noodzakelijke netwerkinvesteringen in uitbreiding van de
netwerken op tijd gedaan zullen worden, is het van belang dat de toekomstige
capaciteitsbehoefte en ruimtelijke consequenties daarvan zo goed mogelijk worden
ingeschat. Dit is overigens niet eenvoudig omdat de markt zeer dynamisch is, terwijl de
doorlooptijd van investeringen in de netten lang is en de kosten hoog zijn. Voor de
benodigde ruimtelijke reserveringen voorziet de Wro in een stapsgewijze aanpak, die ook
een (stapsgewijze) beoordeling van nut en noodzaak omvat. Op grond van artikel 2.3 van
de Wro kunnen voor grootschalige infrastructuren zogenaamde Structuurvisies worden
vastgesteld, waarin voor deze infrastructuur ruimte gereserveerd wordt. Voor elektriciteit
is het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening zo'n structuurvisie. Voor gas is er
het Structuurschema Buisleidingen , dat op dit moment herzien wordt.
Indien een energie-infrastructuurproject in een structuurvisie is opgenomen, heeft op
rijksniveau al een eerste afweging over nut en noodzaak van het project plaatsgevonden,
alsmede een globale afweging over de locatie van het project. Deze structuurvisie kan in
een opvolgend rijksinpassingsplan, een bestemmingsplan op grond van artikel 3.28 Wro,
als uitgangspunt gelden voor de nadere planologische en economische afwegingen, die
zich in dit plan toespitsen op een concreter niveau dan in de onderliggende structuurvisie.
In het geval van investeringen in de energie-infrastructuur wordt het rijksinpassingsplan
vastgesteld door de minister en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer.
Indien een voorgenomen energie-infrastructuurproject van nationaal belang niet in
een structuurvisie is opgenomen, zullen in het kader van het rijksinpassingsplan nut en
noodzaak alsmede de op nationale schaal meest geschikte locatie van het project als
zodanig integraal moeten worden afgewogen. Bij de voorbereiding en motivering van
dergelijke besluiten kunnen de kwaliteits- en capaciteitsdocumenten (hierna: KCD's),
bedoeld in artikel 8 van de Gaswet en 21 van de Elektriciteitswet 1998, een belangrijke
rol vervullen. In deze documenten, die de netbeheerders elke twee jaar bij de NMa
19
moeten aanleveren, geven de netbeheerders aan welke investeringen ter uitbreiding van
het net naar hun oordeel noodzakelijk zijn om in de periode waarop het document
betrekking heeft te voorzien in de totale behoefte aan transportcapaciteit. De uiteindelijke
beoordeling van nut en noodzaak van een investering zal dan door de Minister van
Economische Zaken worden gemaakt. De NMa zal de doelmatigheid van de investering
beoordelen.
§ 3.4.3 Doorwerking van investeringen in de tarieven
Zoals hierboven aangegeven voorziet de procedure volgens de
rijkscoördinatieregeling in een rijksinpassingsplan of projectbesluit. Op het moment dat
het rijksinpassingsplan is vastgesteld, ligt de exacte locatie en de uitvoeringswijze van de
investering vast en is er dus een goed inzicht in de kosten die met de investering gemoeid
zijn. Dit is het moment om de netbeheerder zekerheid te geven over de mogelijkheden
om investeringen terug te verdienen. Indien voor een investering de procedure volgens de
rijkscoördinatieregeling wordt gevolgd en er een rijksinpassingsplan of projectbesluit is
vastgesteld, dan zullen op grond van artikel 39e van de Gaswet en 20d van de
Elektriciteitswet 1998 de investeringskosten (van rechtswege) worden meegenomen in de
berekening en vaststelling van de tarieven, voor zover de NMa deze als efficiënt
beoordeelt. Dit laatste wordt nader toegelicht in onderstaande paragraaf. De landelijk
netbeheerders kunnen er dan van op aan dat zij de efficiënte kosten van hun
investeringen zullen terug verdienen.
Er is overwogen om op een eerder moment in de tijd de netbeheerders zekerheid te
verschaffen over de mogelijkheden om investeringen terug te verdienen. De landelijke
netbeheerders zouden idealiter al helemaal aan het begin van de investeringsbeslissing
zekerheid krijgen over doorwerking in de tarieven. Het besluit van de minister over nut
en noodzaak kan echter niet vooraf gaan aan het rijksinpassingsplan, waarin de afweging
voor nut en noodzaak van een project moet zijn opgenomen. Dit is eveneens een besluit
van de minister, maar wordt samen met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer genomen. Wel zijn in de wet termijnen opgenomen waaraan
de minister en de NMa zich dienen te houden.
§ 3.4.4 Doelmatigheidsbepaling door de NMa
Nadat het rijksinpassingsplan is vastgesteld of de minister besloten heeft dat een
investering van landelijke netbeheerders nuttig en noodzakelijk is, stelt de NMa vast of
en in hoeverre de kosten die ten behoeve van de investering gemaakt worden, doelmatig
zijn. De uiteindelijke, definitieve vaststelling hiervan kan pas achteraf gebeuren als de
investering is afgerond. Dientengevolge is het niet op voorhand zeker dat alle gemaakte
kosten ook inderdaad volledig in de tarieven zullen mogen worden verrekend. Daarvoor
komt slechts dat deel van de kosten in aanmerking, waarvan de NMa heeft vastgesteld
dat ze binnen de door de eerdere besluiten geschetste kaders doelmatig zijn. Investerende
netbeheerders hebben op voorhand dus wel de zekerheid dàt de kosten in de tarieven
worden verrekend, maar weten dan nog niet welk deel van de kosten als doelmatig wordt
beoordeeld. Daarom is het voor hen van groot belang om te weten welke procedures de
NMa volgt en welke criteria de NMa hanteert bij deze doelmatigheidsbeoordeling die
uiteindelijk uitmondt in een tariefbesluit. In de beleidsregel die de NMa op grond van de
artikelen 39g van de Gaswet en 20f van de Elektriciteitswet zal vaststellen zullen
20
procedures, voorwaarden en criteria worden opgenomen, die bepalen hoe de uiteindelijke
doelmatigheidstoets vorm zal krijgen. Het doel hiervan is om de netbeheerders van
tevoren houvast te geven over de doelmatigheidstoets. Een netbeheerder weet door de
beleidsregel waar hij aan moet voldoen om de investering uiteindelijk in de tarieven
verrekend te krijgen. Op deze manier resteert er slechts geringe onzekerheid over de
uiteindelijke doelmatigheidstoets. Deze overgebleven onzekerheid is per definitie niet te
vermijden, omdat de eindafrekening altijd achteraf plaats zal vinden. Ter zorgvuldige
voorbereiding van het tariefbesluit zal er goed overleg plaatsvinden tussen de NMa en
netbeheerders.
§ 3.4.5 Het verrekenen van de tarieven
Bij het vaststellen van het tariefbesluit dient de NMa rekening te houden met het
voorstel voor de tarieven van de netbeheerders, zoals bedoeld in de artikelen, 81b, eerste
lid, en 82, derde lid van de Gaswet, en 41b, eerste lid, van de Elektriciteitswet. Er is
opgenomen dat bij dit voorstel de netbeheerder de kosten voor investeringen, waarvan
nut en noodzaak zijn komen vast te staan indien en voor zover deze als doelmatig zijn
beoordeeld door de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit, kan betrekken. Op
deze wijze kunnen in het jaar volgend op het jaar waarin de kosten voor de investering
zijn gemaakt, de tarieven daarop worden aangepast.
§ 3.4.6 Overige investeringen
Voor alle uitbreidingsinvesteringen, waarvoor geen rijksinpassingsplan of
projectbesluit wordt vastgesteld, wordt een andere procedure gevolgd. Dit kunnen ook
investeringen zijn waarvoor wel de rijkscoördinatieregeling gevolgd wordt, maar die niet
tot een rijksinpassingsplan of projectbesluit leiden, omdat de planologische module niet
van toepassing is verklaard. Beslissingen over het al dan niet verrekenen van kosten van
dergelijke investeringen worden genomen door de minister als het investeringen betreft
van de landelijk netbeheerders en door de NMa als het investeringen van regionale
netbeheerders betreft. Dit wordt geregeld in artikel 39f, tweede en derde lid, van de
Gaswet en artikel 20e, tweede en derde lid, van de Elektriciteitswet 1998. Als dit besluit
is genomen, heeft de netbeheerder de zekerheid dat de efficiënte kosten van de
uitbreidingsinvestering in de berekening en vaststelling van de tarieven meegenomen
zullen worden. De minister en de NMa streven ernaar om dit besluit binnen vier weken te
nemen. In sommige gevallen kan echter een langere termijn gerechtvaardigd zijn.
Daarom is in de wet een termijn van maximaal dertien weken opgenomen. De bedoeling
is uiteraard om zo min mogelijk gebruik te maken van de maximale termijn, aangezien
een van de hoofddoelen van het beleid is om de procedures voor investeringen te
versnellen.
Ook hier beoordeelt de NMa de doelmatigheid van de investeringen en stelt op grond
daarvan de doorwerking van de investeringskosten in de tarieven vast.
§ 3.4.7 Staatssteunaspecten
Het voorstel beoogt de netbeheerders in een vroeg stadium zekerheid te geven over
de mate waarin investeringen kunnen worden terugverdiend via de tarieven. Uiteindelijk
zullen slechts de werkelijk gemaakte kosten van de netbeheerders in de tarieven worden
21
verrekend. Op dit punt wordt aangesloten bij de Europese regels die bepalen dat de
investeringskosten in de tarieven moeten worden verrekend voor zover deze kosten
doelmatig zijn. Zowel Verordening (EG) nr. 1775/2005 (betreffende de voorwaarden
voor de toegang tot aardgastransmissienetten) als Verordening (EG) nr. 1228/2003
(betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel
in elektriciteit) schrijven voor dat tarieven een afspiegeling moeten zijn van
'eerlijk/werkelijk' gemaakte kosten, voor zover die overeenkomen met die van een
efficiënte, structureel vergelijkbare netbeheerder en ook transparant zijn. Bovendien moet
er gelet worden op de nodige winst op de investeringen. Gelet op het feit dat slechts de
werkelijke kosten in de tarieven zullen worden verrekend kan hier geen sprake zijn van
staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag. Aan de daar voorgeschreven
cumulatieve criteria wordt immers niet voldaan nu het gaat om marktconforme prijzen.
Het verleggen van het tijdstip waarop de netbeheerder een redelijke mate van zekerheid
heeft over of de investering in de tarieven zal worden verrekend, doet hier niet aan af.
§ 3.5 Kleine velden
Het kleine velden beleid is er in het belang van de voorzieningszekerheid op gericht
om met zo lang mogelijke benutting van de bestaande infrastructuur zoveel mogelijk van
de resterende gasvoorraden in Nederland en op het Nederlands deel van het continentaal
plat op effectieve en efficiënte wijze op te sporen en tot ontwikkeling te brengen. In dat
kader is in artikel 54 aan GasTerra B.V. ("GasTerra") onder meer opgedragen het uit de
kleine velden geproduceerde gas op verzoek van de vergunninghouder af te nemen onder
redelijke voorwaarden en tegen betaling van een op marktconforme grondslag bepaalde
vergoeding. De beheerder van het landelijk gastransportnet heeft op grond van artikel 54a
de plicht het desbetreffende gas in te nemen en in te passen in en te transporteren door
het landelijk gastransportnet en daarvoor de noodzakelijke investeringen te verrichten.
Het uitgangspunt en de uitvoering van dit succesvol gebleken beleid en de
ondersteunende wet- en regelgeving worden de komende jaren gehandhaafd.
Er is gebleken dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet in de nabije
toekomst in enkele gevallen rekening zal moeten houden met verder van de norm
afwijkende kwaliteiten van het aan hem ter inname aangeboden gas. Om dit gas toch op
verantwoorde wijze te kunnen transporteren door het gastransportnet valt niet uit te
sluiten dat de huidige operationele middelen niet meer toereikend zijn en dat hiervoor
aanzienlijke extra investeringen gedaan moeten worden. De vraag doet zich daarbij voor
of dergelijke investeringen - zeker als het gaat om de inname van een enkel specifiek
gasveld - zonder enig voorbehoud tot elke prijs maatschappelijk verantwoord zijn, wie
daarover beslist en wie de kosten daarvan zou moeten dragen.
De werking van de huidige regeling is dat de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet de kosten van de door hem gedane investeringen ter uitvoering van zijn
wettelijk opgedragen kleine velden taak mag verwerken (socialiseren) in de tarieven. In
die situatie dat alle kosten kunnen worden doorberekend, zal de minister er niet aan
toekomen de netbeheerder van het landelijk gastransportnet te ontheffen van zijn
publieke taak, omdat die ontheffing ingevolge artikel 54, tweede lid, immers alleen
verleend kan worden als de beheerder van het landelijk gastransportnet door naleving van
haar verplichting tot inname van het aangeboden gas ernstige economische en financiële
moeilijkheden ondervindt of dreigt te ondervinden. Zonder afbreuk te doen aan het
belang van de productie uit de kleine gasvelden voor de voorzieningszekerheid zal ook
---

voorkomen moeten worden dat uit maatschappelijk oogpunt discutabele kosten van
investeringen zonder nadere toetsing tot uitdrukking komen in hoge tariefaanpassingen.
Derhalve brengt dit wetsvoorstel een nuance aan op de inname- en
transportverplichting van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet. Indien de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet moet investeren om zijn taak naar behoren
uit te voeren, meldt hij dit aan de minister. Bij de beslissing neemt de minister niet alleen
de economische aspecten van de investering, maar ook de maatschappelijke kosten en
baten daarvan in ogenschouw. Hierbij kan de minister zich laten adviseren door de raad
van bestuur van de Mededingingsautoriteit en door Energie Beheer Nederland B.V.
Uitgangspunt blijft: de netbeheerder van het landelijk gastransportnet moet, waar
nodig, investeren voor het ontwikkelen van entrypunten, inname en transport van gas uit
kleine velden. Slechts in gevallen waarin de minister tot het oordeel komt dat de kosten
van de investering niet opwegen tegen het in het eerste lid van artikel 54a bedoelde
belang, geldt een uitzondering op voornoemde hoofdregel. De netbeheerder van het
landelijk gastransportnet wordt daarmee van rechtswege ontheven van zijn taak om het
onderhavige gasvoorkomen of cluster gasvoorkomens in te nemen zoals bepaald in het
eerste lid van artikel 54a.
Teneinde de netbeheerder van het landelijk gastransportnet de zekerheid te bieden
dat de investering kan worden gesocialiseerd, wordt artikel 82 aangepast. Indien de
investering niet door de noodzakelijkheidstoets van de minister komt, dus indien er door
de netbeheerder van het landelijk gastransportnet niet behoeft te worden geïnvesteerd om
het gas uit het desbetreffende veld te kunnen innemen of te transporteren, dan wordt de
netbeheerder ontheven van de uitvoering van zijn publieke taak. In dit geval wordt
GasTerra logischerwijs ontheven van haar publieke taak tot afname van gas uit het
desbetreffende gasveld. Dit laat onverlet dat de producent zijn gas uiteraard altijd kan
verkopen aan GasTerra of een andere afnemer, indien de producent zelf of een afnemer
de kosten voor inname en transport voor zijn rekening neemt.
In verband met de gerechtvaardigde verwachtingen van producenten van gas uit
kleine velden ten aanzien van de verkoop en inname van hun gas is voorzien in een
overgangsregeling. Deze regeling bepaalt dat voor houders van een winningsvergunning
die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet een overeenkomst hebben gesloten
betreffende de verkoop van gas uit dat voorkomen, de nieuwe regels niet van toepassing
zijn op dat voorkomen.
§ 3.6 Kwaliteit van de netten
Het is van belang dat er nu en in de toekomst wordt gezorgd voor voldoende
kwaliteit en transportcapaciteit. De NMa houdt toezicht op het kwaliteitsbeheer en de
transportcapaciteit van netbeheerders maar kan hier op enkele punten onvoldoende
invulling aan geven.
De netbeheerder is op grond van de huidige regels verplicht om aan te geven welk
kwaliteitsniveau hij nastreeft. Maar hij is niet verplicht om een motivering te geven als
zijn feitelijke, geregistreerde kwaliteitsniveau afwijkt van zijn streefwaarde. Hij hoeft
alleen de afwijking ten opzichte van het voorgaande jaar te motiveren. Een motivering
van de afwijking ten opzichte van de streefwaarde geeft echter veel meer inzicht in de
werkelijke toedracht van de afwijking. Dit wordt gewijzigd door aanpassing van artikel
35a, tweede lid, van de Gaswet en artikel 19a, tweede lid, van de Elektriciteitswet.
23
Het Kwaliteits- en Capaciteitsdocument (KCD) moet een reële beschrijving geven
van het door de netbeheerder te bereiken niveau van de kwaliteit van zijn transportdienst
of de totale behoefte aan transportcapaciteit. Om te voorkomen dat het KCD op dit punt
een vrijblijvend karakter zou hebben, is het zaak dat de netbeheerders worden verplicht
ook te doen wat ze in hun KCD hebben aangegeven of moeten kunnen motiveren
waarom afwijkingen ten opzichte van de streefwaarden in het KCD zijn gemaakt.
Daarom is in artikel 8, zesde lid, van de Gaswet en in artikel 21, negende lid, van de
Elektriciteitswet 1998 de verplichting opgenomen voor de netbeheerder om te handelen
naar de voornemens uit het KCD.
Ten slotte is artikel 9 van de Gaswet aangepast om het onbedoelde verschil in
regulering tussen de Elektriciteitswet en Gaswet op te heffen. In de Gaswet houdt de
NMa het toezicht op de KCD's bij mandaat, waardoor er geen bevoegdheid is om een
beleidsregel voor het KCD-toezicht Gas vast te stellen. In de Elektriciteitswet is de
bevoegdheid rechtstreeks aan de NMa toegekend.
§ 3.7 Veiligheid
Sinds eind 2006 is het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) naast de NMa
aangewezen als toezichthouder voor de artikelen 8 en 35a van de Gaswet en de op deze
artikelen gebaseerde Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas. SodM
richt zich daarbij primair op de veiligheidsaspecten van het netbeheer gas. Voor een
goede invulling van deze toezichthoudende rol is een aantal wijzigingen in de wet nodig.
Voor het houden van goed toezicht op de veiligheid van de gasnetten moeten de
netbeheerders over veiligheidsindicatoren rapporteren (vergelijkbaar met het rapporteren
over kwaliteitsindicatoren). Deze plicht wordt in de Gaswet opgenomen en nader
uitgewerkt bij ministeriële regeling.
Aan de netbeheerder wordt een meldplicht opgelegd die tot doel heeft dat de
netbeheerder onverwijld mededeling doet aan de minister (en in de praktijk aan de
Inspecteur Generaal der Mijnen) van ongewone voorvallen die de veiligheid voor mens
en milieu in het kader van gastransport in gevaar hebben gebracht of hadden kunnen
brengen. De meldplicht voor ongewone voorvallen die in dit artikel is opgenomen, is
vergelijkbaar met de verplichting die in hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer is
opgenomen voor inrichtingen. Bij ministeriële regeling wordt de meldplicht nader
uitgewerkt. In ieder geval zal worden bepaald dat de netbeheerder, zodra die gegevens
bekend zijn, aanvullende informatie dient te verstrekken, waardoor de oorzaken van het
voorval en de omstandigheden waaronder het voorval zich heeft voorgedaan duidelijk
worden. Ook zal de netbeheerder alle andere gegevens die van belang zijn om de aard en
de ernst van de gevolgen voor het milieu van het voorval te kunnen beoordelen, moeten
verstrekken. Ook aan de inhoud van de melding zullen eisen worden gesteld. De
netbeheerder zal een overzicht moeten geven van de maatregelen die zijn genomen of
worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of
ongedaan te maken en van de maatregelen die worden overwogen om te voorkomen dat
een zodanig voorval zich nogmaals kan voordoen.
De Inspecteur Generaal der Mijnen legt de meldingen vast in een
voorvallenregistratiesysteem. De Inspecteur Generaal der Mijnen analyseert de
ongewone voorvallen dusdanig dat inzichtelijk wordt welke partij zijn eigen
verantwoordelijkheid, conform de principes in het beoordelingskader, niet voldoende
heeft ingevuld en zijn processen moet verbeteren, zodat de robuustheid van de totale
24
keten van veiligheidsmaatregelen voor beheersing van ongewone voorvallen toeneemt.
De inzichten worden gebruikt om bedrijven voor te lichten over de risico's, al zijn ze
soms ook aanleiding om over te gaan tot sancties.
In artikel 51 van de Gaswet is bepaald dat de minister een calamiteitenplan op moet
stellen, maar de praktijk heeft uitgewezen dat het beter is dat iedere netbeheerder zelf een
calamiteitenplan opstelt. Om er voor te zorgen dat de calamiteitenplannen aan bepaalde
kwaliteitsaspecten voldoen, is in de wet opgenomen dat bij ministeriële regeling eisen
aan de calamiteitsplannen kunnen worden gesteld, waaronder in ieder geval de eis tot
afstemming van de calamiteitenplannen met de hulpverlenende diensten. SodM kan hier
toezicht op houden. In de Elektriciteitswet 1998 ontbreekt de verplichting tot een
calamiteitenplan nog volledig. In deze wet wordt een gelijkluidend artikel als in de
Gaswet opgenomen.
4. Voorrang voor duurzame elektriciteit
Uitgangspunt van de Elektriciteitswet 1998 is dat de netbeheerder zorg draagt voor
voldoende transportcapaciteit en tijdig investeert in netuitbreidingen en netverzwaringen
om dit te waarborgen. Dit geldt zowel voor het transport van duurzaam als niet-duurzaam
opgewekte elektriciteit Vanwege het verschil in investeringstermijnen voor
productiecapaciteit en transportcapaciteit kan het echter voorkomen dat er tijdelijk
onvoldoende transportcapaciteit beschikbaar is. Voor die situaties voorziet dit
wetsvoorstel in de verplichting voor netbeheerders om duurzame elektriciteit met
voorrang over de netten te transporteren. Om hier uitvoering aan te kunnen geven is een
goed werkend systeem voor congestiemanagement nodig, door middel waarvan de
productie van niet-duurzame elektriciteit bij congestie wordt teruggeregeld, zodat
duurzame elektriciteit altijd onbelemmerd getransporteerd kan worden.
Met dit wetsvoorstel wordt vooruitlopend op de volledige implementatie van de
voorgenomen Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het
gebruik van energie uit hernieuwbare energiebronnen artikel 16 van deze richtlijn reeds
geïmplementeerd. De voorgestelde richtlijn dient binnen achttien maanden na de datum
van publicatie in het Publicatieblad volledig te zijn geïmplementeerd.
Dit wetsvoorstel voorziet tevens in een verplichte afstemming van de
investeringsplannen van de netbeheerders waarvan de netten aan elkaar grenzen. Deze
afstemming beoogt een optimalisatie van de integrale netplanning. Hierdoor wordt
bijgedragen aan het sneller en efficiënter vergroten van de transportcapaciteit. Dit moet
leiden tot netverzwaringen en -uitbreidingen die niet meer partieel bekeken worden maar
vanuit een integrale benadering.
§ 4.1.1 Europese regelgeving
Het stelsel van Europese richtlijnen verbiedt de netbeheerders marktpartijen te
discrimineren bij de uitoefening van hun taak. De richtlijnen 2001/77/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van
elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt
(PbEG L 283) en 2003/54/EG van het Europees Parlement en de raad van de Europese
Unie van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor
elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG (PbEG L 176) voorzien in een
25
uitzondering: lidstaten mogen bepalen dat de netbeheerders de elektriciteit van
hernieuwbare bronnen bij voorrang aansluiten. Voor wat betreft het transport van
duurzame elektriciteit is in de richtlijn bepaald dat de transmissienetbeheerders voorrang
verlenen aan duurzame elektriciteit, voor zover de werking van het nationale
elektriciteitssysteem dit toelaat. Omdat duurzame elektriciteit tot voor kort zonder
problemen voor de werking van het elektriciteitssysteem getransporteerd kon worden,
zijn daar geen specifieke maatregelen voor getroffen. Duurzame elektriciteit heeft onder
dezelfde voorwaarden toegang tot het net als niet-duurzame elektriciteit. Bij de
implementatie van richtlijn 2001/77/EG waren er geen indicaties dat er
capaciteitsproblemen op het net zouden ontstaan en daarom is er bij de implementatie
geen invulling gegeven aan de mogelijkheid die die richtlijn bied om voorrang te geven
aan duurzame elektriciteit. Als gevolg van de (dreigende) congestie op het net, zijn nu
wel maatregelen nodig.
In 2008 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn ingediend die
Richtlijn 2001/77/EG moet vervangen. Over het ontwerp van de richtlijn heeft het
Europees Parlement op 17 december 2008 het standpunt in eerste lezing vastgesteld. Het
Europees Parlement streeft er naar de richtlijn voor de verkiezingen van het Europees
Parlement in juni 2009 aan te nemen. In de ontwerprichtlijn worden de bepalingen uit
richtlijn 2001/77/EG, inzake de toegang tot en het transport over tot het elektriciteitsnet
van duurzame elektriciteit, aangepast. Het voorgestelde artikel 16 bepaalt dat lidstaten,
met inachtneming van de voorschriften inzake de instandhouding van de
betrouwbaarheid en veiligheid van het net:
a. er op moeten toezien dat de beheerders van transmissie- en distributiesystemen
de transmissie en distributie van duurzame elektriciteit garanderen;
b. er voor moeten zorgen dat duurzame elektriciteit voorrang heeft op dan wel
gewaarborgde toegang krijgt tot het net;
c. er voor moeten zorgen dat transmissiesysteembeheerders bij de dispatching van
opwekkings-installaties voorrang geven aan installaties waarmee duurzame
elektriciteit wordt opgewekt.
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat duurzame elektriciteit onbelemmerd
getransporteerd kan worden en dat indien dit vanwege congestie nodig is, voorrang wordt
gegeven aan het transport van duurzame elektriciteit. De Elektriciteitswet 1998 voorziet
reeds in de gewaarborgde toegang tot het net van duurzame elektriciteit.
§ 4.1.2 Definitie duurzame elektriciteit
Duurzame elektriciteit is reeds gedefinieerd in artikel 1 van de Elektriciteitswet 1998.
Bij de implementatie van richtlijn 2001/77/EG, zijn de definities van duurzame
elektriciteit, hernieuwbare energiebronnen en biomassa uit deze richtlijn in de
Elektriciteitswet 1998 overgenomen. Elektriciteit die is opgewekt in een installatie voor
hoogrenderende warmtekrachtkoppeling wordt in richtlijn 2004/8/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 inzake de bevordering
van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne
energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG gelijkgesteld met duurzame
elektriciteit. WKK-elektriciteit kan alleen worden gelijkgesteld aan duurzame elektriciteit
indien de WKK-installatie hoog renderend is. Bovengenoemde richtlijn definieert de
garantie van oorsprong voor WKK-elektriciteit, die aan de exploitant de mogelijkheid
biedt om aan te tonen dat de elektriciteit van een hoogrenderende installatie afkomstig is.
26
Om van de voorrangsregeling gebruik te kunnen maken, zal een WKK-exploitant dit ook
eenmaal per jaar moeten aantonen aan de hand van dergelijke garanties van oorsprong.
Bij sommige productie-installaties, zoals windturbines, waterkrachtcentrales en zon-
PV systemen is het evident dat de geproduceerde elektriciteit volledig duurzaam is. Er
zijn echter ook productie-installaties waarin zowel fossiele als hernieuwbare
energiebronnen worden omgezet in elektriciteit. Dit betreft onder andere
elektriciteitscentrales waarin naast kolen of gas ook biomassa of biogas als brandstof
wordt ingezet en afvalverbrandingsinstallaties (AVI's). Hier is sprake van zogenaamde
hybride installaties die gelijktijdig duurzame en niet-duurzame elektriciteit produceren.
Alhoewel dit niet expliciet is vastgelegd in richtlijn 2001/77/EG of in de voorgestelde
richtlijn, blijkt uit de discussie bij de totstandkoming van deze nieuwe richtlijn dat de
Europese Commissie niet heeft beoogd het verlenen van voorrang voor elektriciteit uit
hybride installaties mogelijk te maken. Het is technisch ook lastig om een onderscheid te
maken tussen het transport van duurzame en niet-duurzame elektriciteit die op hetzelfde
moment door dezelfde installatie wordt geproduceerd. Niet-duurzame elektriciteit uit
hybride installaties zou daarmee voorrang kunnen krijgen boven niet-duurzame
elektriciteit uit niet-hybride installaties.
Het uitgangspunt is daarom dat in ieder geval de duurzame elektriciteit uit niethybride
installaties (zoals zon-PV, windturbines en waterkrachtcentrales) voorrang krijgt.
Bij de uitwerking van de op dit wetsvoorstel gebaseerde algemene maatregel van bestuur
zal worden bezien of het mogelijk en wenselijk is om ook de duurzame elektriciteit uit
hybride installaties voorrang te geven zonder dat daarmee het doel van het wetsvoorstel
wordt ondergraven. Daarom is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels
gesteld kunnen worden over de mate van voorrang van verschillende soorten productieinstallaties.
Hierbij kan onder andere rekening worden gehouden met de mate waarin de
hernieuwbare energiebron is op te slaan. Wind en zon zijn typische voorbeelden van
hernieuwbare energiebronnen die niet kunnen worden opgeslagen. Als deze bronnen niet
worden gebruikt om elektriciteit op te wekken op het moment dat zij voorhanden zijn,
dan kan de bron niet op een later moment als nog worden ingezet ten behoeve van het
opwekken van elektriciteit. Hierin verschillen deze bronnen met bijvoorbeeld biomassa.
Dat ligt in veel gevallen opgeslagen bij de producent die de biomassa ook een dag later in
zijn productieproces kan inzetten. Een ander criterium dat kan worden gebruikt om de
volgorde van voorrang bij transport ten tijde van congestie te bepalen is de hoeveelheid
broeikasgassen die een productie-installatie uitstoot. Verschillende soorten installaties
scoren verschillend als gekeken wordt naar de hoeveelheid kooldioxide en andere
broeikasgassen die worden uitgestoten tijdens het productieproces.
§ 4.1.3 Toegang van duurzame elektriciteit tot het net
De toegang van duurzame elektriciteit tot het net moet altijd gewaarborgd zijn. Dit
betekent om te beginnen dat productie-installaties voor duurzame elektriciteit altijd en zo
snel mogelijk op het net aangesloten moeten worden. Daarnaast moet de elektriciteit
onbelemmerd getransporteerd worden (zie paragraaf 4.1.4). De huidige aansluitplicht uit
de Elektriciteitswet 1998 blijft van kracht. Daarmee is de in de voorgestelde richtlijn
vereiste gewaarborgde toegang voor duurzame productie-installaties gegarandeerd.
Iedereen die een productie-installatie op het net wil aansluiten, wordt in beginsel direct
aangesloten. Het verlenen van voorrang voor duurzame productie-installaties bij
aansluiting op het net is daarom niet nodig. In de praktijk levert de volgorde van
27
aansluiten geen problemen op. Netbeheerders houden reeds rekening met het door de
aanvrager gewenste moment van aansluiten. Bovendien zal - met het oog op de
aansluitplicht - een netbeheerder meer mensen moeten vrijmaken indien er een wachtrij
ontstaat voor het verkrijgen van een aansluiting. Voor zover er praktische knelpunten
zijn, worden die opgelost door aanpassing van de aansluitprocedures die de
netbeheerders hanteren en door het bieden van meer transparantie aan marktpartijen. Aan
deze verbeteringen wordt momenteel gewerkt. Daarvoor is geen wetswijziging nodig.
Van het uitgangspunt om direct aan te sluiten kan de netbeheerder overigens slechts
afwijken in situaties waarin het aansluiten risico's voor de netintegriteit tot gevolg heeft.
Het betreft onder andere de criteria voor kortsluitvermogen en blindlasthuishouding. In
dat geval zal met de aansluiting moeten worden gewacht tot betreffende net is verzwaard
of uitgebreid. Deze eisen gelden vanzelfsprekend op gelijke wijze voor het aansluiten van
niet-duurzame en van duurzame productie-installaties.
§ 4.1.4 Voorrang bij transport van duurzame elektriciteit
De netbeheerder is verplicht om duurzaam opgewekte elektriciteit zonder enig
voorbehoud te transporteren. Dit betekent dat duurzame elektriciteit voorrang moet
krijgen als de maximale transportcapaciteit ontoereikend is om alle elektriciteit
(duurzaam èn niet-duurzaam) te kunnen transporteren. Er is dan sprake van congestie.
In dit geval past de netbeheerder voor het transport van niet-duurzame elektriciteit
congestiemanagement toe. Duurzame elektriciteit is dus van transport verzekerd en
uitgezonderd van congestiemanagement. Alleen in het uitzonderlijke geval er tijdelijk
onvoldoende capaciteit beschikbaar is om alle duurzame elektriciteit te transporteren
zullen producenten van duurzame elektriciteit eveneens moeten deelnemen aan
congestiemanagement. De mate waarin de elektriciteit uit verschillende productieinstallaties
voorrang krijgt, wordt nader uitgewerkt in een algemene maatregel van
bestuur. Het uitgangspunt is het wegnemen van transportbelemmeringen voor duurzame
elektriciteit en het zo mogelijk ook stimuleren van de productie van extra duurzame
elektriciteit.
In de Elektriciteitswet 1998 is het principe van een transportplicht reeds opgenomen.
De netbeheerder kan alleen ontslagen worden van zijn transportplicht, indien hij
redelijkerwijs geen capaciteit ter beschikking heeft. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn
indien er een onverwacht grote toename is van het aan te sluiten vermogen, waar de
netbeheerder bij het opstellen van zijn kwaliteits- en capaciteitsdocument op grond van
artikel 21 van de Elektriciteitswet 1998 redelijkerwijs geen rekening mee kon houden.
Een weigering om transport uit te voeren dient met redenen omkleed te zijn.
Het principe van de transportplicht blijft in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Ook blijft
het mogelijk voor de netbeheerder een beroep te doen op het redelijkerwijs ontbreken van
transportcapaciteit. Dit wetsvoorstel voegt daaraan toe dat de netbeheerder bij een
weigering transport uit te voeren de mogelijkheden om congestiemanagement toe te
passen in beschouwing moet nemen. De netbeheerder kan dus alleen transport weigeren
indien de netcapaciteit ontoereikend is èn het toepassen van congestiemanagement niet
redelijk of proportioneel is. Daarvan kan sprake zijn als de congestie slechts voor korte
duur zal optreden en de kosten van invoering van congestiemanagement niet opwegen
tegen de baten daarvan. Ook kan het zijn dat er onvoldoende technische voorzieningen
zijn om de specifieke knelpunten in het netwerk vast te stellen. In die gevallen zal de
netbeheerder een gemotiveerd voorstel moeten doen om af te zien van
28
congestiemanagement en de betrokken producenten pas later transportcapaciteit toe te
kennen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over
de afweging of congestiemanagement redelijk en proportioneel is.
Congestiemanagement wordt niet toegepast op geïmporteerde elektriciteit. Het
opleggen van afregelacties met betrekking tot geïmporteerde elektriciteit kan immers
alleen op de interconnectoren. Dat betekent dat voor het toepassen van
congestiemanagement op import, deze interconnector in het congestiegebied moet
worden opgenomen. Echter, in Verordening (EG) nr. 1228/2003 van het Europees
Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het
net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit zijn rechtstreeks werkende
bepalingen opgenomen voor het geval er congestie op een interconnector is. Deze
verordening schrijft voor dat de beschikbare capaciteit in dat geval via een
marktconforme methode moet worden verdeeld. In artikel 30, vierde tot en met zevende
lid, van de Elektriciteitswet 1998 is dit nader uitgewerkt. In de bijlage bij voornoemde
verordening is bovendien bepaald dat transmissiesysteembeheerders de
interconnectiecapaciteit niet mogen beperken om congestie binnen hun eigen
controlegebied op te lossen, behalve om redenen van operationele veiligheid. Het
afschakelen van capaciteit op een interconnector is op grond van de genoemde
verordening slechts in noodsituaties toegestaan wanneer er snel moet worden
afgeschakeld en redispatching of compensatiehandel niet mogelijk is. Het toepassen van
congestiemanagement is geen noodsituatie omdat er dan juist wel sprake zal zijn van
redispatching.
§ 4.2 Systeem van congestiemanagement
In geval de totale netcapaciteit ontoereikend is om alle elektriciteit (duurzaam èn
niet-duurzaam) te kunnen transporteren is de netbeheerder verplicht om door middel van
congestiemanagement voorrang te geven aan het transport van duurzame elektriciteit.
Congestiemanagement is een methode om in geval van schaarste de beschikbare
transportcapaciteit te verdelen over de producenten. Er zijn verschillende methodes
denkbaar, die ook kunnen verschillen afhankelijk van de aard en de omvang van de
congestie. Zo kan congestie worden beheerst door het terugregelen van de productie van
elektriciteit in het congestiegebied en het gelijktijdig opregelen van de productie van
elektriciteit buiten het congestiegebied. Op deze manier wordt momenteel tijdelijke
congestie in het Westland beheerst. Ook is het mogelijk om schaarse transportcapaciteit
te verdelen door middel van een veilingmechanisme. Wat het meest geschikte systeem is
om congestie te beheersen en daarbij voorrang te geven aan duurzame elektriciteit, wordt
onderzocht door de bureau's D-Cision en Brattle.
Een congestiegebied is gedefinieerd als een gebied waarin de maximale
transportcapaciteit van het daar aanwezige net of een netgedeelte niet voldoende is om te
voorzien in de redelijkerwijs te verwachten behoefte aan transport. In de praktijk bepaalt
de netbeheerder de dag van tevoren de totale transportvraag op het desbetreffende net.
Daaruit blijkt of er de volgende dag congestie zal optreden, en zo ja wanneer precies en
in welke omvang. Het vaststellen van een congestiegebied hoeft dus niet te betekenen dat
er dagelijks congestie op zal treden.
Omdat duurzame elektriciteit bij transport voorrang krijgt boven niet-duurzame
elektriciteit zal de netbeheerder er door middel van congestiemanagement voor moeten
zorgen dat producenten van niet-duurzame elektriciteit in het congestiegebied tijdig hun
29
productie verminderen. Iedere afnemer, ongeacht of dit bestaande afnemer is of een
nieuwkomer, is verplicht mee te werken aan de door de netbeheerder uit te voeren
procedures voor congestiemanagement.
Congestiemanagement kan in de praktijk op meerdere manieren worden toegepast.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld
over de wijze waarop de netbeheerder uitvoering geeft aan congestiemanagement.
Daarbij zullen in ieder geval de volgende aspecten betrokken worden:
* De wijze waarop en de mate waarin duurzaam opgewekte elektriciteit precies
voorrang krijgt bij transport in situaties van congestie.
* Het verdelingsmechanisme dat wordt gebruikt voor de allocatie van de schaarse
transportcapaciteit, uitgaande van gelijke behandeling van bestaande en nieuwe
marktpartijen.
* De wijze waarop kosten worden opgenomen in het transporttarief en worden
verdeeld over de verschillende afnemers.
* De afweging of de gevolgen van het toepassen van congestiemanagement
redelijk en proportioneel zijn.
* De verdeling van de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de
verschillende betrokken partijen bij het systeem van congestiemanagement.
* De wijze waarop de grootte van het congestiegebied en de omvang van de
congestie daarbinnen wordt bepaald.
* De wijze waarop de transparantie van procedures en de voorspelbaarheid van het
systeem voor de afnemers gewaarborgd. De netbeheerder dient marktpartijen te
voorzien van relevante informatie en dient tevens verantwoording af te leggen
ten aanzien van het gevoerde proces.
Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur zullen de hoofdlijnen van het
systeem voor congestiemanagement worden vastgelegd. De nadere uitwerking zal in de
codes plaats vinden. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om manier waarop de financiële
transacties precies plaatsvinden, maar ook om de inhoud van berichten en de ICTtechniek
van het berichtenverkeer. Conform de gangbare procedures zullen de relevante
marktpartijen betrokken worden bij aanpassingen van de codes. De raad van bestuur van
de mededingsautoriteit stelt uiteindelijk de codes vast.
Vanzelfsprekend zullen de hoogte en verdeling van de kosten een belangrijke factor
zijn bij de uitwerking van het congestiemanagement. De kosten dienen beheersbaar te
blijven en op te wegen tegen de baten. Ter voorbereiding op de op te stellen algemene
maatregel van bestuur wordt momenteel door TenneT onderzoek gedaan naar de te
verwachten congestie. Daarbij wordt uitgegaan van verschillende scenario's en moeten
veel aannames worden gedaan. Dit omdat de aard, duur en omvang van congestie van
veel factoren afhankelijk is, zoals bijvoorbeeld de omvang en timing van investeringen in
productiecapaciteit, de doorlooptijd van netinvesteringen, marktprijzen voor elektriciteit,
de import en export van elektriciteit en het toe te passen systeem van
congestiemanagement.
De onderzoeksbureau's D-Cision en Brattle doen onderzoek naar de toe te passen
systemen van congestiemanagement en de uitwerking daarvan. Daarbij wordt ook
gekeken naar de verschillende mogelijkheden om de kosten te verdelen. De efficiënte
kosten worden via het transporttarief doorgegeven aan afnemers (producenten en
eindgebruikers). Het is mogelijk om de kosten verschillend te verdelen over de
verschillende afnemers. Een mogelijkheid is om - zoals nu gebeurd voor het systeem van
congestiemanagement in het Westland - de kosten te socialiseren, waarbij alle afnemers
30
in Nederland een evenredig deel van de kosten dragen. Het is echter ook denkbaar dat de
afnemers in het congestiegebied een groter deel van de kosten dragen dan de afnemers
buiten het congestiegebied. Ook is het denkbaar dat de kosten voor een groter deel neer
slaan bij invoedende afnemers (producenten). Daarbij kan ook een onderscheid worden
gemaakt tussen producenten van duurzame elektriciteit en producenten van nietduurzame
elektriciteit. Gelet op het doel van het wetsvoorstel ligt het in de rede om zo
min mogelijk kosten neer te laten slaan bij producenten van duurzame elektriciteit en een
groter deel bij (nieuwe) producenten van niet-duurzame elektriciteit. De uiteindelijke
keuze zal op basis van de nog lopende onderzoeken worden gemaakt bij het opstellen van
de algemene maatregel van bestuur. De daarin vast te leggen verdelingssleutel voor de
kosten dient de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit vervolgens
te hanteren in de tariefregulering.
§ 4.3 Afstemmen uitbreidings- en verzwaringsplannen tussen de netbeheerders
De netbeheerder is in zijn aangewezen gebied verantwoordelijk voor het tijdig
realiseren van netverzwaringen om zo transportbeperkingen te voorkomen. Daarbij dient
hij voldoende reservecapaciteit aan te houden voor het transport van elektriciteit. Daartoe
is het noodzakelijk om netverzwaringen zo snel mogelijk te realiseren. Langs
verschillende wegen wordt het traject tussen planning en realisatie van netverzwaring
versneld.
Door middel van het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV III)
wordt ruimte gereserveerd voor (grootschalige) energie-infrastructuur. Met de
inwerkingtreding van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de
Gaswet in verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energieinfrastructuurprojecten
op 1 maart 2009 krijgt de provincie de mogelijkheid om de
provinciale coördinatieprocedure in te zetten voor laag- en middenspanningsnetten.
Daarnaast voorziet deze wetswijziging ook in de automatisch toepassing van de
rijksprojectenprocedure op hoogspanningsverbindingen van 220 kV en hoger. Verder is
het mogelijk voor verbindingen van 110 kV en/of 150 kV die van nationaal belang zijn
om de rijksprojectenprocedure van toepassing te verklaren. Tenslotte zorgt onderhavig
wetsvoorstel ervoor dat netbeheerders in de toekomst sneller besluiten kunnen nemen
over uitbreidingsinvesteringen, doordat zij sneller zekerheid verkrijgen over nut en
noodzaak van hun investeringen (zie hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting).
Op dit moment stellen netbeheerders ten behoeve van de netplanning een kwaliteitsen
capaciteitsdocument (hierna: KCD) op. Deze vooruitblik voor netten met een
spanning van 25 kV of meer worden ieder oneven jaar opgesteld met een horizon van 7
jaar. De ramingen worden opgesteld door de individuele netbeheerder en ter goedkeuring
voorgelegd aan de raad van bestuur van de NMa.
Voor een optimale netplanning kan de samenwerking tussen de netbeheerders
onderling op een aantal punten worden verbeterd. In de huidige situatie is bijvoorbeeld
de toename van decentraal vermogen in het gebied van de ene netbeheerder niet direct
zichtbaar voor een andere netbeheerder, terwijl deze toename wel effect kan hebben op
het beheer van een ander net. De netplanning van netbeheerders verbetert als ze op
voorhand met zulke ontwikkelingen rekening kunnen houden. Het is ook van belang dat
netbeheerders bij netverzwaringen rekening houden met de gevolgen voor aangrenzende
netten en de koppelpunten tussen de verschillende netten. Daarom bevat dit wetsvoorstel
een verplichting tot afstemming en samenwerking. De netbeheerder dient in de KCD's
31
aan te tonen op welke wijze onderlinge afstemming heeft plaatsgevonden en welke
aanpassingen naar aanleiding hiervan zijn getroffen.
§ 4.4 Internationaal perspectief
In de ons omringende landen is sprake van verschillende benaderingen in het
voorrangsbeleid voor duurzame elektriciteit. Deels zijn deze het gevolg van het
institutionele kader waarbinnen het elektriciteitsbeleid is uitgewerkt, deels hangen deze
ook samen met de verschillen in brandstofmix. Hieronder wordt achtereenvolgens
ingegaan op Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.
In Duitsland is de stimulering van duurzame energiebronnen gekoppeld aan
voorrangbepalingen bij zowel aansluiting als transport van duurzame elektriciteit. In
Duitsland zijn de TSO's verplicht om duurzame elektriciteit, met name windenergie, in te
kopen en deze elektriciteit te transporteren. Om de balans op het net te handhaven, moet
de TSO in dit geval andere producenten terugregelen. De kosten voor zowel het
terugregelen als de inkoop van duurzame elektriciteit worden via een toeslag op de
elektriciteitsprijs geïnd. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van compensatiebetalingen
aan onder andere exploitanten van windparken indien hun stroom niet in het net kan
worden ingepast.
In het Verenigd Koninkrijk hanteert men het principe 'invest and then connect'. Als
gevolg van deze benadering bestaan in bepaalde gebieden wachtlijsten voor aansluiting
tot 2018. Op basis van het Transmission Access Review 2008 (TAR, Ofgem/BERR)
wordt in het Verenigd Koninkrijk momenteel een aantal mogelijkheden overwogen voor
wijziging van het aansluitbeleid en introductie van een systeem van congestiemanagement.
Eén van de opties betreft nieuw productievermogen aan te sluiten voordat
netverzwaringen zijn gerealiseerd, waarbij de congestie gemanaged moet worden, het
principe 'connect & manage'. Ook de mogelijkheid voor voorrang voor duurzame
elektriciteit wordt onderzocht.
§ 4.5 Gevolgen voor het bedrijfsleven
De gevolgen voor het bedrijfsleven zullen uiteenlopen tussen netbeheerders,
producenten en eindgebruikers. Voorrang voor duurzame elektriciteit heeft positieve
gevolgen voor de producenten van die duurzame elektriciteit. Dit wetsvoorstel zal het
investeringsklimaat voor deze producenten bevorderen, omdat zij in vrijwel alle
omstandigheden een gegarandeerd recht op transport krijgen.
Het geven van voorrang voor duurzame elektriciteit heeft gevolgen voor producenten
van niet-duurzame elektriciteit wanneer de transportcapaciteit ontoereikend is voor het
transport van alle aangeboden elektriciteit. In dat geval krijgt duurzame elektriciteit
voorrang en zullen producenten van niet-duurzame elektriciteit hun productie moeten
verminderen. De mate waarin dit een negatief effect heeft op het investeringsklimaat
voor deze producenten hangt onder andere af van de aard en omvang van de optredende
congestie en de toedeling van de kosten van congestiemanagement.
Indien zich in een bepaald gebied congestie voordoet, zullen de netbeheerders en de
producenten van met name niet-duurzame elektriciteit in het congestiegebeid
investeringen moeten doen in de aanpassing van ICT-systemen ten behoeve van het
congestiemanagement systeem. De voortvloeiende kosten zullen deels worden verrekend
in de tarieven van de netbeheerder die voor rekening komen van de eindgebruiker. Het
32
beginsel van direct aansluiten betekent dat meerdere producenten actief zullen zijn op de
Nederlandse markt. De toename van concurrentie die hieruit voortvloeit kan een
prijsdrukkend effect hebben op de leveringstarieven.
5. Tarieven
In dit hoofdstuk worden vier onderwerpen behandeld die verband houden met de
tariefvaststelling door de NMa. Ten eerste krijgt de NMa de bevoegdheid om eenmalig
tarieven bij te stellen aan het begin van een reguleringperiode, maar niet voordat de
minister hier toestemming voor heeft gegeven. Ten tweede is gebleken dat er geen tarief
voor systeemdiensten kan worden geheven bij afnemers van deze diensten op private
netten. De wet wordt hierop aangepast. Ten derde wordt de onduidelijkheid ten aanzien
van de taak van de netbeheerder om gasaansluitingen te verrichten en het tarief dat hij
hiervoor kan vragen weggenomen. Ten slotte worden de procedures rondom het
vaststellen van de x-factor-, methode- en tariefbesluiten gestroomlijnd.
§ 5.1. Winstenonderzoek NMa
De kern van de reguleringssystematiek is dat het de netbeheerders ertoe aanzet om de
prijs-kwaliteitverhouding van hun diensten te verbeteren. Daartoe past de NMa elk jaar
een zogenoemde efficiencykorting (x-factor) toe op de tarieven. De NMa stelt deze
efficiencykortingen telkens vast voor een periode van drie tot vijf jaar (de
reguleringsperiode). Bij de bepaling daarvan gaat de NMa uit van de kosten die een
netbeheerder naar haar oordeel minimaal moet maken om zijn wettelijke taken naar
behoren te kunnen uitvoeren (de efficiënte kosten). Netbeheerders die hun kosten in de
praktijk vervolgens sterker verlagen dan de NMa verwacht ("de benchmark verslaan"),
worden hiervoor beloond met een hogere winst. Deze mogelijkheid die een netbeheerder
heeft om winst te maken door verdere verbetering van zijn efficiency dan de NMa via de
efficiencykortingen direct aan de afnemers ten goede laat komen, is een essentieel
onderdeel van de regulering. Het geheel afromen van winsten die op deze wijze kunnen
worden behaald, zou de prikkel tot efficiencyverbetering wegnemen. De gerealiseerde
efficiencyverbeteringen worden vervolgens meegenomen bij de bepaling van de
efficiënte kosten voor volgende jaren en vertalen zich op die manier in toekomstige
tariefverlagingen die ten goede komen aan de afnemers.
In vervolg op een bredere evaluatie van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet heeft
de NMa in 2007 naar aanleiding van de realisatie van hoge winsten door enkele
netbeheerders, onderzoek verricht naar de effectiviteit van deze regulering. Dit
onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de regulering van de transporttarieven, die over de
periode 2001 - 2007 voor afnemers een besparing van ¤ 1,9 mrd heeft opgeleverd, op
onderdelen dient te worden aangescherpt. Ook toonde het onderzoek aan dat enkele
regionale netbeheerders in 2004 en 2005 binnen de grenzen van de geldende regels meer
winst hadden behaald met het transport van elektriciteit en gas dan de NMa redelijk acht.
In vervolg daarop heeft de NMa de tariefregulering aangepast voor zover dat binnen de
huidige wettelijke bepalingen mogelijk is.
In aanvulling daarop voorziet dit wetsvoorstel in een aanpassing van de
reguleringsregels, die de mogelijkheid om winst te realiseren via extra
---

efficiencyverbetering, in de tijd beperkt. Deze aanpassing is als volgt inzichtelijk te
maken. De geldende systematiek is ontworpen om de efficiency op zodanige wijze te
bevorderen dat de nettarieven gedurende een reguleringsperiode van drie tot vijf jaar
geleidelijk in overeenstemming worden gebracht met het zogenoemde efficiënte
kostenniveau dat door de NMa is bepaald. Qua inkomstenniveau wordt het startpunt van
elke reguleringsperiode voor een netbeheerder bepaald door het einde van de
voorafgaande periode. Hierdoor blijven tariefschommelingen beperkt. Dit systeem heeft
echter ook een mogelijk ongewenst gevolg. Indien immers het inkomstenniveau van een
netbeheerder aan het einde van een reguleringsperiode hoger ligt dan de NMa gewenst
acht, dient dit niveau ingevolge de huidige wettelijke regeling toch als basis voor de
volgende reguleringsperiode. Daardoor zal die netbeheerder ook aan het begin van de
nieuwe periode nog steeds een winst kunnen maken die het op grond van de wet redelijk
geachte niveau ("niet meer rendement dan in het economisch verkeer gebruikelijk") te
boven gaat. Om te voorkomen dat een dergelijke 'overrendementsituatie' doorwerkt in
een volgende reguleringsperiode, wordt in het wetsvoorstel een nieuwe bevoegdheid aan
de NMa toegekend. De NMa mag, in afwijking van het geleidelijke tariefverloop volgens
de wettelijke formule, de tarieven direct aan het begin van een reguleringsperiode in één
keer aanpassen naar een niveau dat overeenkomt met het efficiënte kostenniveau, met
inachtneming van een redelijk rendement.
Deze aanpassing, die in principe zowel naar beneden als naar boven kan
plaatsvinden, heeft invloed op enkele grondslagen van het huidige stelsel (waaronder de
geleidelijkheid en de formule waarbij naar het voorgaande jaar wordt gekeken). Daarom
wordt het oordeel van de minister noodzakelijk geacht om over de daadwerkelijke
toepassing van de nieuwe bevoegdheid door de NMa te beslissen. Gelet op de lange
voorbereidingstijd die nodig is voor de methodebesluiten voor een nieuwe
reguleringsperiode is het van belang dat de NMa haar voornemen om van de nieuwe
bevoegdheid gebruik te maken, tijdig aan de minister voorlegt en dat de minister daar
ook tijdig een besluit overneemt.
Uiteraard is onderzocht of het effect dat met de nu voorgestelde aanpassing beoogd
wordt, ook zonder die aanpassing zou kunnen worden bereikt. In concreto is nagegaan of
dat zou kunnen met toepassing van artikel 41c, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998
(en het equivalent 81c, tweede lid, van de Gaswet). Op grond van dat artikel heeft de
NMa immers de bevoegdheid om de tarieven te corrigeren als deze zijn vastgesteld met
gebruikmaking van geschatte gegevens waarvan later blijkt dat de realisaties afwijken
van de gebruikte schattingen. Dit blijkt evenwel niet mogelijk, omdat de gegevens die de
NMa hanteert bij het vaststellen van het methodebesluit en daardoor ten grondslag liggen
aan het tariefbesluit, niet zijn aan te merken als schatting. De schatting die bedoeld wordt
in artikel 41c, tweede lid, is de schatting die de NMa bij het vaststellen van nieuwe
tarieven moet maken als er geen rekenvolumina over eerdere jaren bekend zijn. Dat staat
uitdrukkelijk vermeld in artikel 41, vijfde lid. In de gevallen die aanleiding waren tot het
winstenonderzoek was evenmin sprake van het gebruik van onjuiste of onvolledige
gegevens. Toepassing van artikel 41c, tweede lid, kan dus geen alternatief bieden voor de
hier voorgestelde aanpassing. Daarnaast is onderzocht of overmatige winsten van de
netbeheerders met terugwerkende kracht kunnen worden teruggenomen of via
toekomstige tarieven worden gecompenseerd. De huidige wet biedt daar geen
mogelijkheid toe. Het is niet wenselijk om die mogelijkheid te creëren, omdat dit op
gespannen voet staat met een van de doelen van de huidige reguleringssystematiek, te
34
weten bevordering van de efficiency. Compensatie van behaalde winsten in toekomstige
tarieven zou immers de prikkel wegnemen voor netbeheerders om de efficiency steeds
verder te verbeteren. Dit zou een averechts effect hebben, omdat dit zou leiden tot geen
of minder tariefverlaging.
§ 5.2 Systeemdiensten
Systeemdiensten zijn de diensten die de netbeheerder van het landelijk
hoogspanningsnet uitvoert om het transport van elektriciteit over alle netten op een
veilige en doelmatige wijze te waarborgen, om grootschalige onderbrekingen van het
transport van elektriciteit op te lossen en om de energiebalans op alle netten te handhaven
of te herstellen. Ten aanzien van het tarief voor het verrichten van deze diensten bepaalt
artikel 30 Elektriciteitswet 1998, dat dit in rekening wordt gebracht bij iedere afnemer
die elektriciteit verbruikt en een aansluiting heeft op een net dat wordt beheerd door een
netbeheerder ("een openbaar net").
Door in artikel 30, tweede lid, "een net dat wordt beheerd door een netbeheerder" te
vervangen door: "een net dat direct of indirect in verbinding staat met het landelijk
hoogspanningsnet" wordt tot uitdrukking gebracht dat alle afnemers die kunnen
profiteren van systeemdiensten hiervoor moeten betalen. Dit impliceert dus ook dat
bijvoorbeeld verbruikers die zijn aangesloten op een net dat niet door een netbeheerder
wordt beheerd, maar via dat net wel verbonden zijn met een openbaar net, het
systeemdienstentarief moeten betalen. Dit is altijd de bedoeling geweest van de wetgever,
aangezien ook zij ervan profiteren dat hun leveringszekerheid wordt geborgd door de
verrichting van de systeemdiensten.
Tevens is in het voorstel aangegeven hoe de inning van deze tarieven plaatsvindt.
Indien de verbruiker aan wie het tarief in rekening wordt gebracht is aangesloten op een
net dat beheerd wordt door een netbeheerder, wordt het tarief geïnd door de netbeheerder.
Indien de verbruiker aan wie het tarief in rekening wordt gebracht is aangesloten op een
ander net, wordt het tarief geïnd door de exploitant van dat net. De exploitant draagt
vervolgens alle te innen tarieven af aan de landelijk netbeheerder. Dit laatste wordt
geregeld in artikel 15, vierde lid.
§ 5.3 Gasaansluitingen door de netbeheerder
Het wettelijk regime voor gasaansluitingen voor kleinverbruikers was niet expliciet
gereguleerd. De aansluiting wordt in de praktijk vrijwel altijd verzorgd door de regionale
netbeheerder. Ten aanzien van de bevoegdheden van de regionale netbeheerder zijn op
dit punt echter vragen gerezen. In de Gaswet is, in tegenstelling tot de Elektriciteitswet
1998, geen aansluitplicht opgenomen voor netbeheerders. Het realiseren van
gasaansluitingen is daarmee geen expliciete wettelijke taak van de netbeheerders als
genoemd in artikel 10 van de Gaswet. Er is sprake van een vrije markt; dat wil zeggen
gasaansluitingen kunnen eveneens door andere spelers op de markt worden gerealiseerd.
Er blijken echter geen andere aanbieders actief te zijn op de markt dan netbeheerders.
De Gaswet en betrokken regelgeving vereisen evenmin expliciet dat de NMa
gereguleerde aansluittarieven vaststelt. De tarieven voor de aansluiting zijn dan ook op
dit moment niet gereguleerd. De NMa heeft signalen ontvangen dat de aansluittarieven
de laatste jaren fors zijn gestegen en niet in verhouding staan tot de hiervoor gemaakte
35
kosten. De huidige 'vrije markt' bij gasaansluitingen voor kleinverbruikers werkt niet
goed en leidt in ieder geval niet tot redelijke, kostengeoriënteerde tarieven.
Daarnaast dient uit veiligheidsoverwegingen de fysieke aansluiting op het
gastransportnet van de netbeheerder (het aansluitpunt of "de knip") altijd door de
netbeheerder zelf gemaakt te worden. Zowel de netbeheerders als de toezichthouder
hebben hierop aangedrongen. Bij gas is het te riskant om een andere partij deze handeling
te laten verrichten. Bij elektriciteit kan en moet de spanning van het net gehaald worden
bij het maken van een nieuwe verbinding. Bij gas is dit niet het geval. De buis kan veelal
niet uit bedrijf genomen worden, dus het gas blijft door de leiding stromen. Onder deze
omstandigheden moet er een gat in de bestaande leiding gemaakt worden en een nieuw
stuk aan de leiding gelast worden. Dat brengt veiligheidsrisico's met zich mee. In overleg
met de toezichthouder is besloten dat dit zeer specialistische werk door de netbeheerders
gedaan moet worden. Dit argument is doorslaggevend geweest voor aanpassing van de
wet op dit punt.
Dit wetsvoorstel maakt voor de regulering een onderscheid tussen grote en kleine
gasaansluitingen. Het aansluiten van kleinverbruikers tot een doorlaatwaarde van 40 m3
per uur wordt een wettelijke en exclusieve taak voor de netbeheerder. Dit houdt in dat de
netbeheerder verplicht is om een aanvrager tegen een gereguleerd tarief te voorzien van
een aansluiting, indien deze daarom vraagt. Omdat in elk individueel geval duidelijk
moet zijn op welke netbeheerder de verplichting rust, dient er voor de netbeheerders gas
een gebiedsindeling te komen, zoals deze er ook is voor de netbeheerders elektriciteit. De
NMa legt de gebiedsindeling op voorstel van de gezamenlijk netbeheerders vast in een
technische code. Dit is op overeenkomstige manier geregeld in de Elektriciteitswet 1998
en heeft bewezen goed te werken. Overwogen is om uitsluitend het realiseren van het
aansluitpunt tot een wettelijke taak te maken. Het aansluitpunt is het deel van de
aansluiting waar de aansluitleiding gekoppeld wordt aan het gastransportnet (bestaande
uit T-stuk, aansluitleiding en eerste afsluiter). Bij de kleine aansluitingen blijft er in dat
geval echter een te klein deel van de aansluiting over om tot een goede en zinvolle
marktwerking te leiden.
Voor aansluitingen boven de genoemde doorlaatwaarde is de situatie anders. Daar
blijft de vrije markt bestaan, met uitzondering van het aansluitpunt. Het maken van het
aansluitpunt wordt een wettelijke taak voor de netbeheerder en krijgt een gereguleerd
tarief. Dit is gewenst vanuit het genoemde oogpunt van veiligheid. In de praktijk worden
deze aansluitpunten ook altijd door de netbeheerder zelf gerealiseerd. Er zijn geen andere
partijen actief op deze markt. Het resterende deel van de aansluiting kan en mag wel door
andere partijen gerealiseerd worden.
Bij de aansluiting van kleinverbruikers is sprake van een dienst van algemeen
economisch belang. In dit kader is het relevant op te merken dat aan de lidstaten een
ruime discretionaire bevoegdheid toekomt om te beslissen wat een dienst van algemeen
economisch belang is, hoe deze moet worden georganiseerd en gefinancierd en aan welke
bijzondere verplichtingen deze dienst onderworpen is (zie in dit verband bijvoorbeeld het
arrest van 15 juni 2005, Fred Olsen, T-17/02, punt 216). Dit is recentelijk met het
protocol over diensten van algemeen belang bij het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk
bevestigd.
36
§ 5.4 Stroomlijning bezwaar- en beroepsprocedures
De regulering van de tarieven voor elektriciteit en gas kent een gelaagde structuur,
met een algemener besluit gevolgd door een aantal uitvoeringsbesluiten. Het begint met
het methodebesluit (artikel 41 van de Elektriciteitswet 1998, artikel 81 van de Gaswet).
Dit methodebesluit geeft per tariefdrager de methode aan voor de vaststelling van de
zogenoemde doelmatigheidskorting (x-factor), de kwaliteitsterm (q-factor) en de
rekenvolumes. Vervolgens worden op basis van het methodebesluit voor elke
netbeheerder afzonderlijk de x-factor, q-factor en het rekenvolume vastgesteld (artikel
41a van de Elektriciteitswet 1998, artikel 81a van de Gaswet). Ten slotte worden met
toepassing van een formule, waarin genoemde factoren en volumes variabelen zijn, de
door de regionale netbeheerder maximaal te hanteren tarieven vastgesteld (artikelen 41b
en 41c van de Elektriciteitswet 1998, artikelen 81b en 81c van de Gaswet). Deze
besluiten zijn allemaal afzonderlijk beroepbaar. Dit betekent in de praktijk meestal dat al
deze besluiten ook daadwerkelijk beroepen worden. Dit houdt verband met de gelaagde
systematiek, waardoor een onjuistheid in het algemenere besluit doorwerkt in de daarop
volgende uitvoeringsbesluiten. Een belanghebbende die het niet eens is met bijvoorbeeld
het methodebesluit, is door deze systematiek min of meer gedwongen ook op te komen
tegen de op dit besluit volgende en daarop voortbouwende besluiten. Als hij dit verzuimt,
krijgen laatstgenoemde uitvoeringsbesluiten immers formele rechtskracht. Dit betekent
dat deze besluiten voor rechtmatig moeten worden gehouden, ook als uit het beroep tegen
het methodebesluit blijkt dat zij niet rechtmatig zijn, omdat zij zijn gebaseerd op een
besluit dat rechtens onjuist is gebleken. Het betekent ook dat de belanghebbende in alle
procedures tegen de uitvoeringsbesluiten zijn gronden, die eigenlijk betrekking hebben
op het algemenere besluit, opnieuw moet inbrengen. Dit systeem leidt al met al tot een
veelheid van over elkaar tuimelende procedures, waarin grotendeels dezelfde gronden
worden aangevoerd. Het behoeft geen betoog dat dit niet optimaal is. Zowel voor partijen
(de NMa en belanghebbenden) als voor de rechter leidt het tot onnodige kosten en
tijdsbeslag.
De voorgestelde artikelen beogen dit systeem langs de volgende lijnen te
stroomlijnen:
(a) Een verplichting een besluit, waarvan gebleken is dat het rechtens onjuist is, te
wijzigen en/of de financiële consequenties daarvan te verwerken in een later besluit.
(b) De looptijd van uitvoeringsbesluiten te koppelen aan die van het algemenere
besluit.
(c) Een rechterlijke termijn voor de afdoening van beroepen tegen een aantal
besluiten.
Hieronder worden deze algemene lijnen nader toegelicht.
Als een belanghebbende geen rechtsmiddelen aanwendt tegen de
uitvoeringsbesluiten, krijgen deze formele rechtskracht. Dit betekent dat deze besluiten
voor rechtmatig worden gehouden, ook als uit de beslissing op een beroep of een
bezwaar tegen het methodebesluit blijkt dat deze uitvoeringsbesluiten onjuist zijn. Om uit
dit dilemma te komen, voorziet het wetsvoorstel in een verplichting voor de NMa om, als
uit een onherroepelijke rechterlijke uitspraak of uit een onherroepelijk besluit op bezwaar
blijkt dat de methode onjuist is vastgesteld, de op deze onjuiste methode gebaseerde
37
uitvoeringsbesluiten dienovereenkomstig aan passen. Dit verzekert partijen ervan dat een
vernietiging van het methodebesluit automatisch zal leiden tot een herziening van de xfactor,
de q-factor en het rekenvolume en tot een herberekening van de tarieven. Dit
laatste geldt ook bij een vernietiging van de x-factor, de q-factor of een rekenvolume in
relatie tot een tariefbesluit. Hierbij wordt voor alle duidelijkheid aangetekend dat een op
basis van een onjuiste methode of een onjuiste x-factor, q-factor of rekenvolume
gebaseerd tariefbesluit als zodanig niet wordt herzien. Maar op basis van een correctie
van die methode of van die factor of dat rekenvolume wordt het tarief herberekend en de
uitkomsten van die herberekening worden verdisconteerd in de tariefbesluiten voor de
eerstvolgende tariefperiode. Op deze wijze is de noodzaak weggenomen om tegen de
uitvoeringsbesluiten (pro forma) rechtsmiddelen aan te wenden uit onvrede over de
vastgestelde methode. De mogelijke nadelige gevolgen die het uitvoeringsbesluit heeft
gehad voor de betrokkenen worden gecorrigeerd in het volgende uitvoeringsbesluit. Als
tegen een uitvoeringsbesluit beroep wordt ingesteld of bezwaar wordt gemaakt op
gronden die eigenlijk betrekking hebben op het 'bovenliggende' besluit, kan dit bezwaar
of beroep, althans voor zover het die gronden betreft, afgedaan worden wegens gebrek
aan procesbelang. De verwachting is dat zowel partijen als de rechter profijt hebben van
deze stroomlijning. Dit leidt niet tot verlies van rechtsbescherming. Als een
belanghebbende het niet met de herberekening van de tarieven eens is, kan hij dit
inbrengen in een beroep tegen het besluit, waarin de uitkomsten van de herberekening
zijn verdisconteerd. Juist daarom is bepaald dat de herberekening en de wijze waarop
deze in de tarieven voor de eerstkomende periode is verdisconteerd, separaat moeten zijn
weergegeven in het opvolgende besluit. Dit maakt verifieerbaar hoe de NMa de
onjuistheid in het methodebesluit of het besluit tot vaststelling van de factoren of het
rekenvolume heeft gecorrigeerd. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat geen
verzwaring is beoogd van de algemene eisen ten aanzien van de motivering van
besluiten, maar alleen dat de herberekening traceerbaar in het besluit is weergegeven
(bijvoorbeeld door dit in een aparte paragraaf onder te brengen). Vanzelfsprekend blijft
de mogelijkheid bestaan tegen een uitvoeringsbesluit op te komen met specifieke
bezwaren tegen dat besluit zelf, die geen verband houden met bezwaren tegen een
'bovenliggend' besluit. Dergelijke bezwaren moeten inhoudelijk worden beoordeeld.
Daarnaast wordt verduidelijkt dat ook alle methodebesluiten een looptijd hebben van
drie tot vijf jaar. De geldende wetgeving geeft niet in alle gevallen een maximale looptijd
voor het methodebesluit. Er is wel wettelijk een looptijd bepaald voor de besluiten tot
vaststelling van de x-factor, de q-factor en het rekenvolume. Die termijn bedraagt
eveneens minimaal drie en maximaal vijf jaar. In het voorstel wordt de looptijd van alle
methodebesluiten op minimaal drie en maximaal vijf jaar gesteld. Dit sluit aan bij de
looptijd die deze algemenere besluiten in de praktijk hebben en op de huidige, wettelijke
maximale looptijd van de uitvoeringsbesluiten. De looptijd van laatstgenoemde besluiten
zelf wordt nu expliciet gekoppeld aan de looptijd van het methodebesluit. De
inwerkingtreding en daarmee het begin van de looptijd van alle besluiten zal worden
bepaald bij de vaststelling van de besluiten zelf.
38
6. Consultatie, uitvoering en handhaving
§ 6.1 Consultatie marktpartijen
Dit wetsvoorstel is in concept ter consultatie voorgelegd aan betrokken
(markt)partijen. Vele partijen hebben de geboden gelegenheid benut om te reageren.
Meerdere partijen hebben gevraagd het wetsvoorstel op onderdelen nader toe te lichten.
Ook zijn meerdere wetstechnische suggesties gedaan. Voor zover mogelijk zijn deze
suggesties verwerkt. Daarnaast zijn veel inhoudelijke opmerkingen gemaakt. Op basis
hiervan is het wetsvoorstel verder verbeterd. Deze paragraaf bevat een overzicht van de
belangrijkste opmerkingen en aanpassingen die uit deze consultatie zijn gekomen. De
meeste opmerkingen betroffen de gasmarktmaatregelen en voorrang voor duurzame
elektriciteit. Op die onderwerpen wordt hieronder apart ingegaan.
§ 6.1.1 Gasmarktmaatregelen
De consultatie van dit wetsvoorstel heeft veel reacties op het gebied van de
gasmarktmaatregelen opgeleverd. Veel reacties waren vragen naar details van het
balanceringsregime. Dit is een gevolg van de keuze om in het wetsvoorstel de
hoofdlijnen van het balanceringsregime op te stellen waarna de concretisering aan
marktpartijen en de landelijke netbeheerder wordt overgelaten. In reactie op de vele
opmerkingen van marktpartijen is de memorie van toelichting uitgebreid met een
verduidelijking van het wetsvoorstel in de vorm van een beschrijving van de uitwerking
van het nieuwe balanceringsregime, zoals die op dit moment vorm krijgt. De
verwoording in artikel 66d, eerste lid, onderdeel a, bleek tot onduidelijkheid te leiden.
Deze passage is aangepast en zodoende is de voorliggende formulering over het separaat
aanbieden van gas en de overname van balansverantwoordelijkheid tot stand gekomen.
Partijen wezen er verder op dat voor goede stuurinformatie ook de medewerking van
de regionale netbeheerders nodig is. Dit is meegenomen in artikel 10, tweede lid. Voorts
is in de wet verduidelijkt dat de landelijk netbeheerder de algemene kosten voor het
aanhouden van noodvermogen voor het herstellen van de balans van het net
verdisconteert via het transporttarief. Deze kosten worden dus niet meegenomen bij de
vaststelling van de kosten voor onbalans die toe te rekenen zijn aan de individuele
onbalans van een programmaverantwoordelijke.
Enkele geconsulteerde partijen uitten scepsis over de uitvoerbaarheid van het nieuwe
balanceringsregime en suggereerden dit geheel uit de wet te schrappen. De praktische
uitwerking van het nieuwe balanceringsregime in overeenstemming met het wetsvoorstel
is onder leiding van de landelijke netbeheerder echter al voortvarend opgepakt. Het
voorstel voor het nieuwe balanceringsregime wordt over het algemeen positief kritisch
ontvangen. De uitvoerbaarheid wordt daarbij niet als een knelpunt ervaren. Ook aan de
reactie dat onderdelen van artikel 66d geschrapt zouden moeten worden omdat zij de
commerciële vrijheid zouden beperken is geen gevolg gegeven. Artikel 66d beperkt
namelijk niet de commerciële vrijheid, maar waarborgt transparantie en een bewuste
keuze voor de overdracht van programmaverantwoordelijkheid en vergemakkelijkt het
toezicht door de NMa. Wel is de toelichting op dit punt aangescherpt.
39
§ 6.1.2 Voorrang voor duurzame elektriciteit
Enkele partijen hebben er terecht op gewezen dat het de primaire taak van de
netbeheerders is om te zorgen voor voldoende transportcapaciteit, zodat alle installaties
kunnen worden aangesloten en de geproduceerde elektriciteit kunnen transporteren. Dat
is en blijft het uitgangspunt van de wet. Zoals in de toelichting is aangegeven wordt er op
verschillende manieren aan gewerkt om ervoor te zorgen dat tijdig voldoende wordt
geïnvesteerd. De in dit wetsvoorstel voorgestelde plicht om als netbeheerders goed
samen te werken en tijdig afstemming te plegen over de te verwachten transportstromen
tussen de verschillende netten, zal hier ook aan bijdragen.
Een aantal partijen wees erop dat de regeling voor voorrang van duurzame
elektriciteit bij transport in samenhang met het aansluitbeleid moet worden gezien. Dit
kan betekenen dat een nieuwe (duurzame) installatie niet wordt aangesloten omdat de
transportcapaciteit al vol zit vanwege de installaties die al aangesloten zijn. Aansluiting
van een nieuwe installatie zou dan direct leiden tot de noodzaak van
congestiemanagement. Dit wetsvoorstel kiest ervoor om deze relatie niet te leggen omdat
dan geen recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat duurzame elektriciteit maximale
ruimte moet krijgen. Voorop blijft staan dat de netbeheerder primair alles in het werk
moet stellen om te zorgen voor voldoende transportcapaciteit. Congestiemanagement is
daarom altijd een tijdelijke maatregel.
Meerdere partijen hebben aangegeven dat duurzame elektriciteit uit hybride
installaties ook voorrang bij transport moet krijgen. Naar aanleiding van hun reacties is
het wetsvoorstel zodanig aangepast dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen
worden gesteld over de mate van voorrang van verschillende duurzame productieinstallaties.
Daardoor is het juridisch mogelijk om duurzame elektriciteit uit hybride
installaties voorrang te geven boven niet duurzame elektriciteit. Bij het opstellen van de
Algemene maatregel van bestuur zal worden bezien of, en zo ja hoe, van deze
mogelijkheid gebruik zal worden gemaakt.
De vraag is opgeworpen of voorrang voor duurzame elektriciteit bij transport een
recht of een plicht is. Vooropgesteld moet worden dat producenten van duurzame
elektriciteit zelf bepalen of ze produceren, en zo ja wanneer en hoeveel. Echter, als ze in
het kader van hun programmaverantwoordelijkheid hebben aangegeven dat ze de
volgende dag een bepaalde hoeveelheid elektriciteit zullen invoeden op het net, dan
worden ze geacht dit ook te doen. Producenten van duurzame elektriciteit kunnen dan
niet in het kader van congestiemanagement meebieden voor het afregelen van de door
hen geproduceerde elektriciteit. Dit staat immers haaks op het principe van voorrang voor
duurzame elektriciteit. Als producenten van duurzame elektriciteit wel mee zouden
mogen bieden, zou immers de situatie kunnen ontstaan dat bij congestie duurzame
elektriciteit wordt afgeregeld zodat niet-duurzame elektriciteit voorrang krijgt. Dat is
ongewenst.
Veel partijen hebben vragen gesteld over het systeem van congestiemanagement.
Hoe wordt het precies geregeld, hoe werkt het systeem precies, wie heeft welke
verantwoordelijkheden en bevoegdheden, wat zijn de effecten op de werking van de
elektriciteitsmarkt, welk allocatiemechanisme wordt gebruikt, hoe worden mogelijke
ongewenste neveneffecten gemitigeerd etc. Mede naar aanleiding van deze opmerkingen
is er voor gekozen om in het wetsvoorstel alleen de hoofdlijnen vast te leggen, namelijk
40
dat duurzame elektriciteit onbelemmerd getransporteerd moet worden en dat, indien het
(tijdelijk) nodig is om dit te realiseren, congestiemanagement moet worden toegepast.
Momenteel wordt ten behoeve van het opstellen van de algemene maatregel van bestuur
onderzoek uitgevoerd naar het toe te passen systeem van congestiemanagement om
duurzame elektriciteit bij congestie voorrang te geven. Marktpartijen worden daarbij
betrokken. Ook hebben zij een belangrijke rol bij het opstellen van codewijzigingen
ingevolge deze algemene maatregel van bestuur. In dit proces van uitwerking zullen
uiteraard de aandachtspunten die bij de consultatie naar voren zijn gebracht, worden
betrokken.
§ 6.1.3 Energie-infrastructuur
De procedure voor omgang met uitbreidingsinvesteringen is nieuw en sluit aan op de
eveneens nieuwe Rijkscoördinatieregeling. Dit leverde veel vragen op over de werking
van de procedure in de praktijk. De memorie van toelichting is herschreven, waarmee
veel vragen zijn beantwoord. Beide landelijk netbeheerders gaven om verschillende
redenen aan dat de aanpassing van de wet in hun ogen niet ver genoeg gaat. De beheerder
van het landelijk gastransportnet zou het liefst nog eerder in de procedure zekerheid
krijgen over het terug kunnen verdienen van de investering via de transporttarieven. Het
besluit van de minister over nut en noodzaak kan echter niet vooraf gaan aan het
Rijksinpassingsplan, dat eveneens een besluit van de minister is maar samen met de
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer genomen wordt.
Wel zijn in de wet termijnen opgenomen waaraan de minister en de NMa zich dienen te
houden.
De beheerder van het landelijk elektriciteitsnet is van mening dat de procedure nog
meer zekerheid zou geven, indien de NMa voor ieder afzonderlijke investering een apart
besluit neemt over de doelmatigheid, vooruitlopend op de uiteindelijke
doelmatigheidstoets achteraf door de NMa. Dit is niet nodig, omdat de NMa in een
algemene beleidsregel voorwaarden en procedures zal vaststellen waaraan de
netbeheerders moeten voldoen om bij de doelmatigheidstoets achteraf niet met
verrassingen geconfronteerd te worden. Deze beleidsregel zal de netbeheerders
voldoende houvast geven om in te kunnen schatten op welke wijze de
doelmatigheidstoets zal plaatsvinden. De netbeheerders zijn zelf betrokken bij de
totstandkoming van deze beleidsregel.
§ 6.1.4 Overige onderwerpen
Een aantal reacties op het onderwerp gasaansluitingen heeft ertoe geleid dat niet de
hele aansluiting boven de 40 m3 vrij gelaten wordt. Uit veiligheidsoogpunt wordt het
realiseren van het aansluitpunt een wettelijke taak voor de netbeheerders. Ook is terecht
gewezen op de noodzaak van een gebiedsindeling voor de kleine aansluitingen, zoals er
ook een gebiedsindeling voor de aansluitplicht bij elektriciteit bestaat.
Voor veiligheid is op basis van de consultatie nog eens goed gekeken naar reeds
bestaande zorgplichten voor gasnetbeheerders vanuit de Wet Milieubeheer en de
toekomstige AMvB Buisleidingen die in ontwikkeling is. Op deze manier is voorkomen
dat er onnodige dubbelingen of onduidelijkheid ontstaat over deze zorgplicht. Hierbij is
ook de toezichthouder nauw betrokken geweest.
41
§ 6.2 Uitvoering en handhaving
De NMa heeft een uitvoerings- en handhavingstoets (UHT) uitgevoerd op het
wetsvoorstel, conform de afspraken die hierover zijn gemaakt tussen de minister en de
Raad van Bestuur van de NMa (UHT wetsvoorstel wijziging Gaswet en Elektriciteitswet
1998, brief aan de Minister van Economische Zaken van 9 september 2008). De NMa
oordeelt dat het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is, maar heeft daarbij wel een
aantal kanttekeningen gemaakt. Deze kanttekeningen hadden hoofdzakelijk betrekking
op de gasmarkt, de gasaansluitingen, de uitbreidingsinvesteringen, kwaliteit en
veiligheid. Dit heeft geleid tot een aantal aanpassingen in het wetsvoorstel.
De NMa wees erop dat de gasmarktmaatregelen "open" normen bevatten. Dit brengt het
risico met zich mee dat er interpretatieverschillen ontstaan. De NMa adviseerde om deze
normen te concretiseren. Hier is gehoor aan gegeven door in de toelichting van artikel
66d een aantal concrete voorbeelden te noemen.
Voor gasaansluitingen adviseerde de NMa om een gebiedsindeling te maken waaruit
blijkt welke netbeheerder waar moet aansluiten. Zo'n gebiedsindeling bestaat al voor
elektriciteit. Dit advies is overgenomen en in artikel 12b vastgelegd.
De NMa constateert voor de uitbreidingsinvesteringen dat er geen bevoegdheid bestaat
voor de NMa om ook voorafgaande zekerheid te geven over de doelmatigheid van
investeringen. Dit is een bewuste keuze geweest omdat een beleidsregel voldoende
zekerheid zal bieden, zoals hierboven reeds is beschreven in de paragraaf over de
consultatie. Terecht wijst de NMa erop dat het ontbreken van deze bevoegdheid minder
werklast met zich meebrengt. Ook dat is een overweging geweest bij de keuze voor de
beleidsregel.
De maatregelen om het kwaliteitsbeheer te verbeteren zijn naar het oordeel van de NMa
een stap in de goede richting. Wel adviseert de NMa om de maatregelen duidelijker te
normeren en om de taakverdeling tussen de minister en de NMa te verduidelijken. Beide
punten worden meegenomen in de wijziging van de ministeriële regeling
kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas. De NMa is nauw betrokken bij deze
wijziging.
Ten slotte heeft de NMa erop gewezen dat er een helder onderscheid nodig is in de
toezichtstaken van de NMa enerzijds en Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) anderzijds.
Op basis hiervan is de toelichting aangepast en zijn de NMa en SodM verder in overleg
getreden over de onderlinge taakverdeling.
7. Milieu- en bedrijfseffecten, administratieve lasten
In deze paragraaf wordt ingegaan op de gevolgen van het wetsvoorstel voor het
bedrijfsleven en de milieueffecten. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de
administratieve lasten die uit het wetsvoorstel voortvloeien. In lijn met het kabinetsbeleid
is het uitgangspunt om administratieve lasten te voorkomen of te minimaliseren. In het
wetsvoorstel is dan ook zoveel mogelijk rekening gehouden met de impact die het kan
hebben op de administratieve lasten voor het bedrijfsleven.
42
§ 7.1 Administratieve lasten
Door het bureau EIM Onderzoek voor Bedrijf en Beleid (hierna: EIM) is onderzoek
gedaan naar de toename van de administratieve lasten van dit wetsvoorstel ten opzichte
van de huidige lasten die reeds voortvloeien uit de Elektriciteits- en Gaswet. In 2002
heeft EIM ten behoeve van de Gemengde Commissie Administratieve Lasten
Vermindering bij Economische Zaken een kwantificering gemaakt van de
administratieve lasten die de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet voor energiebedrijven
met zich meebrachten, dit was de zogenaamde nulmeting. Derhalve is het EIM zeer goed
bekend met de Elektriciteit en Gaswet en is het in juli 2008 gevraagd om ten behoeve van
de formele administratieve lasten toetsing door ACTAL, een kwantificering te maken
van de administratieve lasten die de onderhavige wijzigingen in de Elektriciteitswet 1998
en de Gaswet met zich meebrengen. Het betreft alleen administratieve lasten die ontstaan
door de wijzigingen zoals in dit wetsvoorstel beschreven. Het gaat om een ex ante
inschatting van de lasten, waarover een zestal energiebedrijven is geconsulteerd. De
conclusies van het EIM rapport zijn als volgt:
o De administratieve lasten nemen als gevolg van het wetsvoorstel toe met circa
¤ 300.000. Hiervan is ruim ¤ 140.000 tot 190.000 te vinden bij partijen op het terrein
van gas en ¤ 123.000 bij partijen op het terrein van elektriciteit. In beide gevallen
gaat het vooral om netbeheerders.
o De extra administratieve lasten vloeien voornamelijk voort uit nieuwe (of
aanvullende) verplichtingen rond het opstellen van (jaarlijkse) rapportages of het
doen van meldingen van specifieke voorvallen of voorgenomen investeringen.
o Het wetsvoorstel kan ook indirect effect hebben op de inhoudelijke
nalevingskosten voor bedrijven. Het gaat hierbij in veel gevallen om de kosten van
(aanvullende) investeringen, bijvoorbeeld om de capaciteit op peil te houden.
Dergelijke (extra) kosten liggen natuurlijk dicht tegen de kosten van 'normale'
investeringen, die een bedrijf uit bedrijfseconomisch oogpunt periodiek moet doen.
Dit geldt zeker in die gevallen waarin sprake zou zijn van 'inhaalinvesteringen'.
Andere nieuwe inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven kunnen samenhangen
met overleg met toezichthouders en/of (nieuwe) informatieverplichtingen aan derden.
Aangezien een aantal situaties (bijvoorbeeld met betrekking tot minimale
kwaliteitseisen) in de praktijk naar verwachting niet of nauwelijks zullen optreden
mag worden verwacht, dat de extra inhoudelijke nalevingslasten als gevolg van het
wetsvoorstel beperkt zullen zijn. Hetzelfde geldt in relatie tot de (nieuwe)
informatieverplichtingen aan derden: hier betreft het veelal beperkte aanvullingen op
al bestaande verplichtingen.
De administratieve lasten worden met name veroorzaakt door wijzigingen ten
aanzien van kwaliteit, veiligheid en de melding van voorgenomen investeringen. Met het
oog op het kwaliteitsaspect van de netten zijn de netbeheerders op grond van artikel 21
Elektriciteitswet 1998 en artikel 8 van de Gaswet verplicht een kwaliteits- en
capaciteitsdocument (KCD) op te stellen en dit tweejaarlijks aan de toezichthouder te
sturen. Dit document heeft als doel dat netbeheerders informatie verstrekken over:
43
o De verwachte ontwikkelingen in de behoefte aan transportcapaciteit en de wijze
waarop netbeheerders in deze behoefte denken te gaan voorzien;
o Het kwaliteitsniveau dat wordt nagestreefd en de wijze waarop netbeheerders dit
willen realiseren;
o De doeltreffendheid van het kwaliteitsbeheersingssysteem voor de
transportdienst.
De toezichthouder blijkt op grond van de huidige eisen die aan het KCD gesteld
worden, onvoldoende slagkracht te hebben om op te treden tegen netbeheerders die de
kwaliteit en capaciteit van hun netten niet op orde hebben. Het waarborgen en verbeteren
van de kwaliteit en de capaciteit van netten is essentieel voor goed netbeheer en voor de
gas- en elektriciteitsvoorziening in Nederland en de verbindingen met het buitenland.
Ook andere bedrijfssectoren profiteren van een kwalitatief goede netverbinding met
voldoende capaciteit. Voor de toezichthouder is het belangrijk om de KCD's aan goede
normen te kunnen toetsen. Dat betekent dat de netbeheerder een goed plan zal moeten
opstellen waarbij met zorg is gekeken naar de onderliggende risicoanalyse en
beargumentering ter onderbouwing van het KCD. Om de toezichthouder meer slagkracht
te bieden in de beoordeling van het KCD, zijn wijzigingen voorgesteld voor de artikelen
8 en 35a van de Gaswet en 21, negende lid, Elektriciteitswet 1998.
Om de toezichthouder meer effectief te kunnen laten optreden is het van belang dat
netbeheerders in het KCD niet alleen aangeven wat de wijzigingen ten opzichte van het
voorgaande jaar zijn, maar indien er een verandering is ten opzichte van de streefwaarde,
dat zij deze wijziging beargumenteren zodat inzicht wordt verkregen in de werkelijke
toedracht van de afwijking (artikel van de 35a Gaswet, artikel 19a, tweede lid van de
Elektriciteitswet 1998). Het bepalen van de streefwaarde is voor de netbeheerder reeds
een plicht. Het opnemen van de onderbouwing voor afwijkingen ten opzichte van de
streefwaarden in het KCD leidt tot een beperkte toename van de administratieve lasten
voor het bedrijfsleven.
De schriftelijke weergave van de overwegingen die bij het vaststellen van de
waarden een rol hebben gespeeld, leiden echter niet tot nieuwe taken of kosten voor het
bedrijfsleven, maar leiden enkel tot het opnemen van de schriftelijke verslaglegging van
de argumenten om tot de gekozen (streef-)waarden te komen. In de optiek van de
overheid ligt het voor de hand om aansluiting te vinden bij de bestaande rapportageplicht
van bedrijven in het KCD.
Op deze wijze is gekozen voor de oplossing om met zo min mogelijk bijkomende
administratieve lasten een effectief KCD te realiseren. Een alternatief zou zijn dat de
overheid meer normen in de wet vastlegt, waaraan het KCD moet voldoen, zodat de
beoordeling door de toezichthouder op meer harde gronden kan plaatsvinden. Dit vraagt
van het bedrijfsleven een nog uitgebreidere beschrijving en informatievoorziening aan de
toezichthouder. De beoordeling zou in dat geval ook verder worden uitgebreid.
Naast wijzigingen in de huidige wet met betrekking tot het KCD, zijn in artikel 8 van
de Gaswet aanvullingen gedaan ten aanzien van de eisen aan het KCD
(veiligheidsindicatoren, investeringen) en is in de wet vastgelegd dat de netbeheerder
zich behoort te gedragen conform zijn KCD.
---

Veiligheid is tot nu toe beschouwd als een element van kwaliteit. De groeiende
(politieke) aandacht voor veiligheid in vitale sectoren was aanleiding om voor gas en
elektriciteit te bepalen of de huidige wettelijke bepalingen voor veiligheid voldoen. Voor
gas is besloten om veiligheid explicieter te benoemen in het KCD. De toezichthouder
moet in staat gesteld worden om specifiek toezicht te houden op de activiteiten van
netbeheerders om hun gasnetten veilig te houden. Dit wetsvoorstel bepaalt dat
netbeheerders veiligheidsindicatoren in het KCD moeten benoemen. Dit is de meest
eenvoudige wijze waarop bedrijven aantoonbaar kunnen maken dat zij voldoende
aandacht besteden aan de veiligheid van hun gasnetten en op welke criteria ze de
veiligheid toetsen. De rapportageverplichting in artikel 8 van de Gaswet is dan ook
minimaal gewijzigd door slechts aanvullende verplichtingen voor netbeheerders op te
nemen die aansluiten bij de reeds bestaande rapportageplicht (dit brengt een bedrag van
¤ 29.400 aan administratieve lasten met zich mee). Overwogen is om hier een aparte
rapportageverplichting voor veiligheid van te maken, maar het verdient de voorkeur om
aan te sluiten bij de reeds bestaande verplichting van het KCD. Veiligheid en kwaliteit
van de netten hebben een nauwe samenhang en kunnen zo ook eenvoudig in samenhang
beoordeeld worden. Het is bovendien minder werk voor zowel bedrijfsleven als voor de
toezichthouder en brengt dus aanzienlijk minder administratieve lasten met zich mee dan
het overwogen alternatief.
Ten aanzien van artikel 8a van de Gaswet, melding van een voorval waarbij gas uit
een leiding weglekt, is er in dit wetsvoorstel nauw aangesloten bij een reeds bestaande
verplichting voor netbeheerders. Het nut van rapporteren van voorvallen is dat de
toezichthouder de netbeheerder scherp houdt door navraag of onderzoek te doen wanneer
er zich een incident voordoet. Om de administratieve lasten van de sector zoveel
mogelijk te beperken is voor deze meldplicht aangesloten bij de meldplicht die is
ingesteld door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (hierna: OvV). Deze rapportage
behelst een directe telefonische melding van ongevallen waarbij doden of ernstige
gewonden zijn gevallen en grote materiële schade is ontstaan (> ¤1.000.000,-).
Incidenten zijn voorvallen waarbij geen gewonden of doden zijn gevallen maar waar
wel schade is ontstaan. Deze incidenten moeten binnen vijf dagen gemeld worden. Zoals
reeds gezegd is dit een plicht die door de OvV aan de sector is opgelegd. Door hierbij aan
te sluiten hoeft de netbeheerder in geval van een incident alleen een extra fax te sturen of
een extra geadresseerde op zijn e-mail te zetten. In geval van een ongeval moet hij twee
telefoontjes plegen i.p.v. één. Het alternatief zou zijn om een aparte meldingsprocedure
voor de netbeheerders vorm te geven. Dit zou leiden tot navenant hogere administratieve
lasten.
Het is een nadrukkelijke wens van alle netbeheerders om meer zekerheid vooraf te
krijgen over het terugverdienen van hun investeringen in de netten. Dit wetsvoorstel
maakt dat mogelijk. Investeringen in de netten zijn noodzakelijk om de
leveringszekerheid en voorzieningszekerheid te waarborgen. Zekerheid vooraf biedt een
betere prikkel voor de netbeheerders om te investeren. Artikel 39f Gaswet en artikel 20e
van de Elektriciteitswet 1998 geven de netbeheerders een plicht om een voornemen tot
investeren te melden bij de toezichthouder. In de melding zal de netbeheerder onder
andere in moeten gaan op nut en noodzaak van de investering.
Er is voor gekozen om aan te sluiten bij de systematiek van de
rijkscoördinatieregeling, zoals die van toepassing is verklaard op de Elektriciteitswet
45
1998 en de Gaswet om hiermee zo weinig mogelijk extra administratieve lasten te
genereren. Indien een investering onderdeel is van een structuurvisie kan voor
onderbouwing van nut en noodzaak verwezen worden naar dat structuurvisie. Op die
manier hoeven de netbeheerders niet opnieuw een onderbouwing van nut en noodzaak te
formuleren.
Aan de hand van de melding beoordeelt de minister (indien er sprake is van een
nationaal belang) of de NMa (bij een regionaal belang) of de investering noodzakelijk is.
Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels aan de melding gesteld worden. Op die
manier kan de uitwerking zo praktisch mogelijk en met zo min mogelijk administratieve
lasten vormgegeven worden. Het alternatief zou zijn om de huidige situatie in stand te
houden, waarbij de netbeheerders pas achteraf vernemen of en in welke mate ze hun
investering kunnen terugverdienen. Dit vindt geen enkele betrokken partij wenselijk.
Informatiecode
Dit wetsvoorstel regelt de voorkeurspositie voor de duurzame
elektriciteitsproducenten in geval van een beperking in de capaciteit van het transportnet.
Indien er een transportbeperking op dreigt te treden, zal de netbeheerder de producenten
van duurzame elektriciteit moeten kunnen uitzonderen van de maatregelen gericht op het
congestiemanagement.
In de Informatiecode, gebaseerd op artikel 31, eerste lid, van de Elektriciteitswet
1998, is voorgeschreven dat de netbeheerders van elke aansluiting van een productieeenheid
bijhouden wat de aard is van die productie-eenheid, te weten duurzame, WKK,
overige elektriciteitsproductie of een combinatie van technieken (artikel 2.1.3).
Hierdoor beschikt de netbeheerder reeds over de benodigde gegevens om de
producenten van duurzame elektriciteit uit te zonderen van de transportbeperkende
maatregelen van het congestiemanagement.
Verstrekken GvO's voor WKK's (voorrang voor duurzaam)
WKK-elektriciteit kan alleen worden gelijkgesteld aan duurzame elektriciteit indien
de WKK-installatie hoog renderend is volgens de EU-richtlijn warmtekrachtkoppeling
(Richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
11 februari 2004 inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de
vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van Richtlijn
92/42/EEG).
Deze richtlijn definieert de Garantie van Oorsprong WKK-elektriciteit, welke aan
exploitant de mogelijkheid biedt aan te tonen dat de elektriciteit van een hoogrenderende
installatie afkomstig is. Om voor de voorrangsregeling gebruik te kunnen maken, zal een
WKK-exploitant dit ook een maal per jaar moeten aantonen aan de hand van een
dergelijke Garantie van Oorsprong.
Met de 'Regeling garanties van oorsprong voor elektriciteit opgewekt in een
installatie voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling' (Regeling van de Minister van
Economische Zaken van 14 september 2007, nr. WJZ 7105952, tot vaststelling van
uitvoeringsregels ten aanzien van garanties van oorsprong voor elektriciteit opgewekt in
een installatie voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling; Staatscourant 187, 2007) is
het uitgeven van deze garanties van oorsprong in het Nederlandse recht opgenomen.
Daarbij is tevens een raming gemaakt van de administratieve lasten van het aanvragen
van de Garanties van Oorsprong door de WKK-exploitanten; deze komt voor alle
Nederlandse WKK's (bijna 3.000 installaties à ca 8.000 MW) uit op een eenmalig bedrag
46
van ¤ 11.250 en kosten van ¤ 3.600 per aanvraag van een Garantie van Oorsprong. (De
jaarlijkse kosten blijven laag omdat van de kleinschalige WKK's door de minister wordt
vastgesteld welke aan de rendementseis voldoen, zie de hierboven genoemde regeling.)
De administratieve kosten met betrekking tot dit deel van het wetsvoorstel zullen
lager zijn dan bovengenoemde bedragen. Ten eerste omdat de eenmalige kosten door een
deel van de WKK-exploitanten reeds zullen zijn gemaakt. Ten tweede omdat alleen die
WKK's die in een potentieel congestiegebied gevestigd zijn, daadwerkelijk zal moeten
aantonen hoogrenderend te zijn. Tot nu toe is dit het geval in het Westland en in het
noorden van het land. Daarom raam ik de kosten op 25 % van de kosten voor geheel
Nederland op eenmalig ¤ 2.800 plus jaarlijks ¤ 900.
Het wijzigingsvoorstel voor de Gas- en elektriciteitswet 1998 is op 16 oktober 2008
door het ACTAL College behandeld. Na bespreking heeft het College besloten om het
dossier niet te selecteren voor een toets. Een brief met de mededeling daarvan heeft de
minister ontvangen.
§ 7.2 Gevolgen voor het bedrijfsleven
§ 7.2.1 Bedrijfseffecten
Volgens de Standaard Bedrijfsindeling van het CBS (SBI-2008) heeft de
ontwerpregelgeving mogelijk effect op de bedrijven in categorie D (Productie en
distributie van en handel in elektriciteit, aardgas, stoom en gekoelde lucht).
35 Productie en distributie van en handel in elektriciteit, aardgas, stoom en gekoelde
lucht
35.1 Productie van elektriciteit; transmissie en distributie van elektriciteit en aardgas
35.11 Productie van elektriciteit
35.11.1 Productie van elektriciteit door thermische, kern- en warmtekrachtcentrales
35.11.2 Productie van elektriciteit door windenergie
35.12 Beheer en exploitatie van transportnetten voor elektriciteit, aardgas en warm
water
35.13 Distributie van elektriciteit en gasvormige brandstoffen via leidingen
35.14 Handel in elektriciteit en in gas via leidingen
35.20 Productie van aardgas
Het wetsvoorstel bevat een breed scala aan onderwerpen. De gevolgen van de
ontwerpregelgeving zullen uiteenlopen tussen leveranciers, netbeheerders, producenten,
shippers en afnemers.
De gasmarktmaatregelen zien toe op de voorzieningszekerheid van Nederland en de
ambitie van ons land als gasrotonde. Deze maatregelen raken met name die bedrijven die
gas produceren, transporteren en/of verhandelen. Voorrang voor duurzaam opgewekte
elektriciteit heeft positieve gevolgen voor de producenten van die elektriciteit. Dit
wetsvoorstel zal het investeringsklimaat voor duurzaam opgewekte elektriciteit
bevorderen. De producenten daarvan zullen na aansluiting de vruchten plukken van een
vrijwel in alle omstandigheden mogelijkheid tot transport van duurzaam geproduceerde
elektriciteit. Producenten van niet duurzame elektriciteit zullen echter door 'Voorrang
voor Duurzaam' te maken kunnen krijgen met de beperking van het gevraagde transport
47
van elektriciteit. Congestiemanagement is het beheersingssysteem voor de verdeling van
de beperkte transportcapaciteit, middels lagere regelgeving wordt invulling gegeven aan
de verdeling van de transportcapaciteit en de daarbij betrokken financiële verrekening.
Daarnaast wordt in het wetsvoorstel de positie van de kleinverbruiker beter
beschermd en maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat de netbeheerders ook
gasaansluitingen in hun takenpakket opnemen. Indien er sprake is van inhoudelijke
nalevingslasten als gevolg van het wetsvoorstel, komen deze met name voor rekening
van de regionale netbeheerders.
De netbeheerders hebben twee hoofdtaken: zij faciliteren het functioneren van de
markt en zij beheren de fysieke net-infrastructuur. Branchorganisaties zoals Netbeheer
Nederland en VEMW voeren de dialoog met de overheid en marktpartijen hoe de
netbeheerders kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van de gas- en elektriciteitsmarkt en
realisatie van de transitie naar een duurzame energievoorziening. Met de toezichthouder
NMa/Energiekamer is besproken hoe de gas- en elektriciteitsvoorziening op een
maatschappelijk verantwoord en efficiënt niveau kan worden onderhouden en uitgebreid
waarbij betrouwbaarheid en veiligheid voorop staan.
Alle partijen, zowel de landelijke als regionale netbeheerders zijn direct of via hun
brancheorganisaties in de consultatieperiode in de gelegenheid gebracht te reageren op de
ontwerp-regelgeving.
§ 7.2.2 De aard en omvang van de inhoudelijke nalevingskosten
In veel gevallen gaat het bij inhoudelijke nalevingskosten om de kosten van
(aanvullende) investeringen, bijvoorbeeld om de capaciteit van het netwerk op peil te
houden. Dergelijke kosten liggen dicht tegen de kosten van 'normale' investeringen die
een bedrijf uit bedrijfseconomisch oogpunt periodiek moet doen. Dit geldt zeker voor
gevallen waarin er sprake zou zijn van 'inhaalinvesteringen', bijvoorbeeld door
achterstallig onderhoud. Waar er sprake is van inhoudelijke nalevingskosten zoals
hieronder beschreven, raken deze met name het kernproces van de netbeheerders.
Andere nieuwe inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven kunnen samenhangen
met overleg met toezichthouders en/of (nieuwe) informatieverplichtingen aan derden.
Aangezien een aantal situaties (bijvoorbeeld met betrekking tot de minimale
kwaliteitseisen van de netten) in de praktijk naar verwachting niet of nauwelijks zullen
optreden, mag worden verwacht dat de extra inhoudelijke nalevingskosten als gevolg van
het wetsvoorstel relatief beperkt zullen zijn.
Hetzelfde geldt in relatie tot de (nieuwe) informatieverplichtingen aan derden: het
betreft het veelal beperkt aanvullen van bestaande verplichtingen en vereenvoudigingen
van eisen over de wijze waarop klanten geïnformeerd dienen te worden over de wijze
waarop de afgenomen elektriciteit werd opgewekt. Deze laatste wijziging heeft een
positief effect op de nalevingskosten.
Overzicht van de artikelen die mogelijk leiden tot nalevingskosten:
De artikelen 8 en 9, tweede lid, van de Gaswet;
Artikel 8a Gaswet: er kunnen maatregelen moeten worden genomen ter bescherming
van mens en milieu, inclusief procesverbeteringen;
Artikel 9, eerste lid, van de Gaswet: er kan tijd zijn gemoeid met het overleg met de
NMa/Energiekamer over de te treffen voorzieningen;
Artikel 10a Gaswet: kosten van informatieverplichtingen aan derden;
48
Artikel 51 Gaswet en 16d Elektriciteitswet: Vaststelling van het calamiteitenplan;
Artikel 54a, vierde lid, Gaswet: Uitvoeringslasten van de wettelijke taak.
Om hoeveel bedrijven/objecten gaat het per gekozen oplossing:
Artikel 8 Gaswet en Artikel 8a Gaswet en Art 51 Gaswet en Artikel 16 d
Elektriciteitswet betreffen 12 netbeheerders (+ GTS);
In artikel 9 en 54a Gaswet gaat het om 1 organisatie per keer;
Artikel 10a heeft betrekking op GTS en 9 Nederlandse shippers (10 buitenlandse).
§ 7.2.3 De huidige en toekomstige praktijken en normen
Het wetsvoorstel bevat veel verschillende onderwerpen. Een goed voorbeeld met
betrekking tot de inhoudelijke nalevingskosten betreft de gasmarktmaatregelen. Daarom
wordt hier specifiek op ingegaan.
Gebruikers van het gastransportnet (enkele tientallen, zoals handelaren,
grootverbruikers, gasgestookte elektriciteitscentrales en leveranciers) krijgen nu geen
tijdige informatie over de mate waarin hun invoeding en onttrekking aan het
gastransportnet in evenwicht is. Zij kunnen hierdoor gemakkelijk in een situatie van
"onbalans" geraken. Hiervoor krijgen zij boetes. Ook is er vaak onduidelijkheid of zij
wel gebruik kunnen maken van zogenaamde kwaliteitsconversie die hoogcalorisch gas
omzet in laagcalorisch gas. Shippers die behoefte hebben aan kwaliteitsconversie moeten
die nu van te voren boeken.
Daarnaast is het zo dat als een partij onbalans op het gasnet wil verhelpen, hij zeer
beperkt terecht kan op de within day-markt, terwijl ook over de liquiditeit van de gewone
day ahead-gasspotmarkt twijfels zijn geuit. Voor de gebruikers van het gastransportnet
leidt het wetsvoorstel tot verbetering van de wijze waarop zij hun "onbalans" kunnen
verhelpen: zij krijgen tijdig informatie over de mate van te verhelpen onbalans en betalen
een marktprijs voor het laten verhelpen (als zij niet zelf hun onbalans verhelpen) in plaats
van een boete. Het verschil tussen hoog- en laagcalorisch gas is geen probleem meer.
Shippers hoeven niet meer vooraf te boeken, maar krijgen toegang tot kwaliteitsconversie
wanneer zij daar behoefte aan hebben
Ten aanzien van de kwaliteitsconversie werkt de huidige norm niet goed. Weliswaar
hoeft er maar eenmaal per jaar een melding gedaan te worden, maar er is onwetendheid
ten aanzien van de (toekomstige) behoefte, het systeem is inflexibel en er is sprake van
onbenutte capaciteit.
De nieuwe norm kent deze nadelen niet, maar is strenger in die zin dat shippers vaker
een melding moeten doen. Dit leidt er echter wel toe dat zij dan ook direct toegang
krijgen tot de kwaliteitsconversie. De wijze waarop in Nederland gas wordt verhandeld,
wijkt af van de praktijk in andere landen. Daardoor zijn er handelsbarrières. Door het
wijzigen van de wet ten aanzien van de gasmarktmaatregelen wordt de verhandelbaarheid
van gas verbeterd.
Bij 'voorrang voor duurzaam' is de huidige norm voor nieuwe productiecapaciteit dat
alle partijen die productiecapaciteit op het net willen zetten, direct worden aangesloten en
direct toegang tot transport krijgen. Kortom, iedereen die elektriciteit wil produceren kan
onbeperkt toegang hebben tot het net. Het is gebleken dat de komende jaren congestie op
het net kan ontstaan. Het geven van voorrang voor duurzaam heeft gevolgen voor zowel
nieuwe als reeds aangesloten producenten van niet-duurzaam opgewekte elektriciteit.
Indien congestiemanagement mogelijk is in het betreffende netdeel, zal dat worden
49
toegepast op niet-duurzame elektriciteit voor de resterende transportcapaciteit.
§ 7.2.4 Hoe verhouden de kosten en baten van de ontwerpregelgeving zich tot de
draagkracht van het betrokken bedrijfsleven?
Onderzoeksbureau EIM heeft in haar rapport geconstateerd dat de inhoudelijke
nalevingskosten relatief gering zijn. (Het EIM rapport omvat niet 'voorrang voor
duurzaam'). De reden hiervoor is dat bij het wetsontwerp zoveel mogelijk aansluiting is
gezocht met bestaande rapportages, informatieverplichtingen en bedrijfspraktijken.
Daarnaast leiden de voorgestelde wetswijzigingen niet per definitie tot inhoudelijke
nalevingskosten. In veel gevallen is het mogelijk dat er nalevingskosten ontstaan, maar is
er een onzekerheidsfactor.
Het betrokken bedrijfsleven heeft een aanzienlijke draagkracht. Doordat de
voorgenomen regelgeving is toegesneden op de landelijke en de regionale netbeheerders,
wordt de concurrentiepositie van de netbeheerders niet beïnvloed. De marktposities
worden niet aangetast door de voorgenomen regelgeving.
De maatregelen ten aanzien van voorrang voor duurzaam behelzen investeringen
voor de netbeheerders in bijvoorbeeld ICT systemen voor congestiemanagement. Deze
investeringen worden beschouwd intrinsiek onderdeel uit te maken van het uitvoeren van
de wettelijke taak van de netbeheerder.
De wijzigingen die het wetsvoorstel bevat, hebben in meerdere of mindere mate
invloed op de marktwerking (waaronder de kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid). De effecten op de markt zijn per onderwerp beschreven in de
desbetreffende paragraaf van de Memorie van Toelichting. Bijvoorbeeld voor de
gasmarktmaatregelen in paragraaf 2.2.
§ 7.2.5 Nederlandse ontwikkelingen ten opzichte van het buitenland
De energiemarkt is een internationale markt. Naast de nationale ontwikkelingen
worden ook de Europese ontwikkelingen op de voet gevolgd bij het voorbereiden van
nieuwe wetgeving. Politieke ontwikkelingen, Europese integratie van de
elektriciteitmarkt, betrouwbaarheid op nationaal en Europees niveau en interconnecties
zijn belangrijke onderwerpen waaraan dit wetsvoorstel raakt.
Voorrang voor duurzaam
Ook in andere landen speelt het voornemen om een voorrangspositie voor duurzame
elektriciteit te realiseren of is dit reeds gerealiseerd. Tevens is er aandacht voor de
schaarste van transportcapaciteit van elektriciteit. Landen hebben verschillende
benaderingen, deels vanwege een ander institutioneel kader waarbinnen het
elektriciteitsbeleid in deze landen is uitgewerkt, maar ook vanwege verschillen in de
urgentie van problemen en verschillen in brandstofmix.
Duitsland en Denemarken hanteren reeds voorrang voor duurzame elektriciteit. In het
Verenigd Koninkrijk, Zweden en Noorwegen bestaat (nog) geen expliciete voorrang voor
duurzame elektriciteit. Mede vanuit het oogpunt van de Europese klimaatdoelstellingen
en de richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september
2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (PbEG L 283) wordt ook in deze landen
50
overwogen om het aansluitbeleid te verbeteren voor duurzame elektriciteitsproductie.
Gasmarkt
Het wetsvoorstel ziet er voor de Gasmarkt op toe om de Nederlandse markt
aantrekkelijker te maken. De ontwerpregelgeving draagt daarmee bij aan de verdere
ontwikkeling en verbetering van de werking van de gasmarkt. Deze verbeteringen zijn
ook noodzakelijk om in Nederland de beweging naar een duurzame energiehuishouding
goed te kunnen vergemakkelijken. Maar ook zijn de aanpassingen in de regelgeving
nodig om de ambitie van het kabinet te realiseren dat Nederland zich ontwikkelt tot
gasrotonde van Noordwest Europa. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat er een goede
koppeling tussen de Europese gasnetten komt (bijvoorbeeld tussen de Duitse en
Nederlandse netten). Dit brengt een integratie van de Europese markt tot stand en ook het
einde van problemen met betrekking tot de internationale aansluiting van de netten op
elkaar.
Er worden drempels weggenomen om toe te treden tot de Nederlandse markt. De
noodzaak hiervoor bleek onder andere uit de evaluatie van de Gaswet in 2007. Door de
voorgestelde maatregelen ontstaat er meer handel in gas en de markt wordt transparanter.
De hoofdlijnen op het gebied van het balanceringsregime worden in de meeste EUlanden
niet in de wet geregeld, maar in lagere regelgeving of, in het geval van minder ver
geliberaliseerde markten, in de voorwaarden van de netwerkbeheerders.
§ 7.2.6 Effecten van het wetsvoorstel op de marktwerking en de doorwerking
hiervan op de aspecten kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid
De verschillende wijzigingen die het wetsvoorstel bevat, hebben in meerdere of
mindere mate invloed op de marktwerking. In hoofdstuk 2 staat beschreven hoe de
gasmarktmaatregelen bijdragen aan een verbetering van de werking van de gasmarkt.
Naar verwachting zullen de gasmarktmaatregelen ervoor zorgen dat drempels voor
toetreding tot de Nederlandse gasmarkt worden verminderd en dat de koppeling met de
ons omringende gasmarkten wordt bevorderd. De markt wordt beter toegankelijk voor
nieuwkomers. Daarnaast zal er in plaats van twee gescheiden markten (voor L en H gas)
één binnenlandse markt ontstaan voor gas. Dit leidt tot een grotere en beter werkende
binnenlandse gasmarkt. Dit komt prijsvorming op deze markt ten goede en mogelijk
lagere tarieven voor de consument. Ook kunnen kopers van gas als gevolg van de
gasmarktmaatregelen zelf bepalen wat zij met het gas doen (doorverkopen of
verbruiken). Partijen kunnen dus makkelijker gas verkopen of bijkopen afhankelijk van
hun behoefte. Dit zal de doelmatigheid op de Nederlandse gasmarkt verbeteren. Deze
maatregelen leiden naar verwachting tot meer toetreding op de markt, dus meer
concurrentie op de binnenlandse gasmarkt. Dit zal de keuzemogelijkheden en daarmee de
kwaliteit van de gasmarkt bevorderen.
De maatregelen op gebied van energie-infrastructuren zijn gericht op uitbreiding van
de net- en conversiecapaciteit die van belang is voor betere marktwerking. Tevens dient
deze uitbreiding van de infrastructuren een betere voorzieningszekerheid. Ook zijn in het
wetsvoorstel bepalingen opgenomen die ten goede komen aan de kwaliteits- en
capaciteitsbeheersing van de netten.
Voorrang voor duurzame energie op het netwerk heeft effect op het doelmatig
gebruik van duurzame energie, zodat ook bij congestie de duurzaam opgewekte energie
51
niet verloren gaat, maar juist met voorrang op het net gezet wordt.
De in het wetsvoorstel gecreëerde bevoegdheid van de NMa om eenmalig een
tariefaanpassing te kunnen doen in het geval van overwinsten, is weliswaar een ingreep
in de marktwerking, maar deze aanpassing zorgt ervoor dat de tarieven voor de
consument betaalbaar blijven. De reguleringssystematiek is erop gericht netbeheerders te
blijven prikkelen om de prijs-kwaliteitverhouding van hun diensten te verbeteren.
Naast deze korte weergave van de effecten van het wetsvoorstel op de marktwerking
zijn in de voorgaande hoofdstukken ook de effecten op de marktwerking beschreven.
§ 7.3 Sociaal-economische effecten
Naar verwachting zullen er nauwelijks sociaal economische effecten van de
ontwerpregelgeving optreden. Wel levert het wetsvoorstel door de gasmarktmaatregelen
een belangrijke bijdrage aan de realisatie van Nederland als gasrotonde. De verwachting
is dat op middellange tot lange termijn de internationale verhandelbaarheid van gas zal
toenemen en aldus de import en export van gas zullen toenemen. Tevens is het de
verwachting dat het investeringsklimaat voor duurzame elektriciteit zal verbeteren door
de invoering van voorrang voor duurzame elektriciteit. Het investeringsklimaat voor de
niet-duurzame productie van elektriciteit wordt niet positief beïnvloed door deze
maatregel. Echter, vestigingsplaatsfactoren als een goed en betrouwbaar netwerk, de
aanwezigheid van goede havens, en een gegarandeerde vraag naar elektriciteit zorgen
ervoor dat Nederland een zeer aantrekkelijke locatie blijft voor elektriciteitsproductie.
Nederland zal naar verwachting in economische zin van het wetsvoorstel profiteren, maar
de mate waarin is nog niet kwantificeerbaar.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdelen A en K
Artikel 1 van de Gaswet wordt op een aantal punten aangepast. Ten eerste worden de
begripsbepalingen in verband met de gasmarktmaatregelen gedefinieerd. Het gaat hier
om de termen "programmaverantwoordelijke" en "programmaverantwoordelijkheid". De
definitie van programmaverantwoordelijkheid verwijst naar de verantwoordelijkheid van
degene die gas op het gastransportnet invoedt en degene die gas aan het gastransportnet
onttrekt om een programma op te stellen als bedoeld in artikel 17b, eerste of tweede lid.
Met deze definitie is beoogd de leesbaarheid van artikel 17b en 66d te vergroten.
Ten tweede worden de definities die verband houden met landsgrensoverschrijdende
gastransportnetten, ofwel interconnectoren opgenomen. Een interconnector is een
gastransportnet dat de grens tussen twee landen overschrijdt met als doel te
gastransportnetten van die landen te koppelen. Op een interconnector is de Gaswet van
toepassing met dien verstande dat er op basis van artikel 18h een ontheffing kan worden
verleend.
Ook wordt er een definitie voor aansluitpunt toegevoegd. Dit is een deel van de
aansluiting, namelijk het T-stuk op het gastransportnet, de aansluitleiding en de eerste
afsluiter.
52
De toevoeging van een derde lid aan artikel 1 Gaswet, ten slotte, en de daarmee
samenhangende wijziging van artikel 17 Gaswet heeft als doel duidelijkheid en
rechtszekerheid te verschaffen over de werkingssfeer van de Gaswet in de exclusieve
economische zone en op het continentaal plat. Juist door een toename van investeringen
in deze gebieden, bijvoorbeeld ten aanzien in landsgrensoverschrijdende
gastransportnetten, is het noodzakelijk om helder vast te leggen welk wettelijk regime in
deze gebieden van toepassing is. Dit biedt investeerders zekerheid over het te verwachten
reguleringskader en bevestigt de rechtsmacht die Nederland ingevolge het Verdrag van
Montego-Bay kan uitoefenen over deze gebieden. Bovendien wordt met deze bepaling
ook duidelijk gemaakt dat het Europese wettelijke kader dat in de Gaswet is
geïmplementeerd eveneens van toepassing is op het continentaal plat en in de exclusieve
zone, hetgeen in lijn is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie (zie arrest HvJEG
van 20 oktober 2005, zaak C-6/04, overwegingen 115-120). Deze wijziging leidt niet tot
een integrale toepasselijkheid van de Gaswet in de exclusieve economische zone en op
het continentaal plat. Nu artikel 1 een definitie bevat van het begrip continentaal plat, is
het niet langer noodzakelijk om in artikel 17 een uitgebreide beschrijving van dit gebied
te handhaven. Artikel 17 is dan ook in technische zin aangepast.
Onderdeel B
In artikel 2b wordt een drietal wijzigingen aangebracht. In de eerste plaats wordt de
terminologie aangepast aan de nieuwe definitie van landsgrensoverschrijdend
gastransportnet. Ten tweede wordt een onjuiste verwijzing verwijderd. Ten slotte wordt
artikel 82 van overeenkomstige toepassing verklaard. Op deze wijze kan de NMa
tarieven stellen voor interconnectoren rekening houdend met de regulering in de andere
lidstaat. De artikelen 12 tot en met 16 zijn reeds van overeenkomstige toepassing op
interconnectorbeheerders. Zij doen geen voorstellen voor tariefstructuren en
voorwaarden.
Onderdeel C
De wijzigingen in dit artikel houden hoofdzakelijk verband met de kwaliteit en veiligheid
van de netten, waarop in de paragraaf 3.7 en 3.8 van het algemeen deel van deze
toelichting uitgebreid is ingegaan. De toevoeging van het zesde lid heeft tot doel dat de
netbeheerder handelt naar zijn voornemens, die hij heeft opgenomen in het KCD of
expliciet aan de NMa moet uitleggen waarom hij daar van af is geweken (comply or
explain-principe). De voornemens staan met name beschreven in het tweede lid,
onderdelen a, b en e.
Onderdeel D
Het nieuwe artikel 8a van de Gaswet regelt twee zaken. Ten eerste wordt in het eerste lid
een verplichting opgenomen voor de netbeheerders om de minister (en in de praktijk de
Inspecteur Generaal der Mijnen) op de hoogte te stellen van ongewone voorvallen, die de
veiligheid voor mens en milieu in het kader van gastransport in gevaar hebben gebracht
of hadden kunnen brengen. De meldplicht voor ongewone voorvallen die in dit artikel is
opgenomen, is vergelijkbaar met de verplichting die in hoofdstuk 17 van de Wet
milieubeheer is opgenomen voor inrichtingen. Bij ministeriële regeling wordt de
meldplicht nader uitgewerkt.
Ten tweede is in het tweede lid een delegatiegrondslag opgenomen om bij algemene
maatregel van bestuur regels te stellen ten aanzien van de veiligheid en betrouwbaarheid
53
van de netten. Deze algemene maatregel van bestuur zal van toepassing zijn op zowel de
netbeheerder van het landelijk gastransportnet als op de netbeheerders van de overige
gastransportnetten.
Onderdeel E
In dit onderdeel wordt artikel 9 van Gaswet in technische zin in lijn gebracht met artikel
22 van de Elektriciteitswet 1998. De terminologie van het derde lid is in
overeenstemming gebracht met de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
Onderdeel F
In dit onderdeel worden twee nieuwe taken voor de netbeheerders toegevoegd. Ten eerste
worden netbeheerders verplicht informatie door te geven aan de landelijk netbeheerder
ten behoeve van zijn actuele stuurinformatie. Dit staat nader beschreven in het paragraaf
2.3 van het algemeen deel van de toelichting.
De tweede wijziging houdt verband met de nieuwe taak van de netbeheerders om
aanvragers van een aansluiting te voorzien van een aansluiting, behandeld in paragraaf
5.3. van het algemeen deel van deze toelichting.
Onderdeel G
De toevoeging van deze wettelijke taken voor de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet houdt verband met de verbetering van de werking van de gasmarkt,
behandeld in paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de toelichting. De tenzij-clausule
aan het slot van onderdeel c, ziet op alle in dat onderdeel genoemde sub-onderdelen.
Het oude onderdeel e, het bevorderen van een planmatig beheer van gasvoorkomens,
komt te vervallen. Deze taak voor de netbeheerder van het landelijk gastransportnet staat
in artikel 54a, dat in de aanhef van dit artikel wordt geadresseerd. De taak stond op twee
verschillende plekken in de Gaswet.
Onderdeel H
In dit onderdeel wordt artikel 12a aangepast. Dit artikel bepaalt welke tarieven voor
welke netbeheerders gelden. In onderdeel a zijn taken van de netbeheerders opgenomen
waarvan de kosten verdisconteerd kunnen worden in het transporttarief. Dit zijn de
kosten voor taken van de netbeheerders die worden gesocialiseerd. Dat wil zeggen dat
deze kosten worden betaald door alle aangeslotenen die transporttarieven betalen.
In onderdeel b staan de taken waar de netbeheerder van het landelijk gastransportnet een
afzonderlijk tarief voor rekent, dat bij de gebruiker in rekening kan worden gebracht.
Onderdeel c betreft de tarieven die alle netbeheerders rekenen voor afzonderlijke taken
als meten en het verrichten van een aansluiting of aansluitpunt.
Onderdeel I
Artikel 12b biedt de grondslag voor de voorwaarden die zijn opgenomen in de codes. In
dit artikel worden enkele aanpassingen gedaan, zoals de toevoeging van de
gebiedsindeling voor gas ten behoeve van de nieuwe taak om aansluitingen te verrichten.
Ten tweede wordt een nieuw lid toegevoegd dat verband houdt met de wijzigingen ter
verbetering van de gasmarkt, opgenomen in hoofdstuk 2, van het algemeen deel van de
toelichting. Artikel 12b, vierde lid, onderdeel e, voorziet erin dat in de codes
voorwaarden worden gesteld over de wijze waarop de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet een ernstige verstoring van het evenwicht van het door hem beheerde
54
gastransportnet voorkomt en herstelt. Hier wordt in paragraaf 2.3.2 van het algemeen
deel van de toelichting nader op ingegaan.
Onderdeel J
Met de toevoeging in artikel 13, tweede lid, wordt duidelijk gemaakt dat het ook onder
het gereguleerde regime van artikel 13 mogelijk is om de tarieven of de
tariefberekeningsmethodiek in lang lopende contracten vast te leggen. Artikel 13 vormt
de implementatie van artikel 18 van de Tweede Gasrichtlijn (2003/55/EG) waarin
uitdrukkelijk is bepaald dat deze bepaling het sluiten van langlopende contracten onverlet
laat. Op grond van artikel 13 moet een LNG-installatie tarieven of
tariefsberekeningsmethodieken ter goedkeuring aan de raad van bestuur van de
mededingingsautoriteit voorleggen. Deze kunnen dus na - al dan niet stilzwijgende -
goedkeuring worden vastgelegd in meerjarige overeenkomsten die in het volgende jaar
worden afgesloten.
Onderdeel L en X
Artikel 17b vormt samen met artikel 66d, opgenomen in onderdeel X, de basis de voor de
gasmarktmaatregelen. Deze staan beschreven onder hoofdstuk 2 van het algemeen deel
van de toelichting.
Onderdeel M
Artikel 18h wordt op drie punten gewijzigd. Ten eerste wordt de ontheffingsbevoegdheid
uitgebreid met de artikelen 80 tot en met 82, waarin de tariefvaststelling staat geregeld.
Ontheffingen van de tariefregulering konden weliswaar al worden gegeven door middel
van een ontheffing van paragraaf 2.2, maar dit wordt door deze wijziging nadrukkelijk
geëxpliciteerd.
De tweede wijziging, een toevoeging van een nieuw vierde lid, verduidelijkt dat de
bepalingen van de Gaswet die zien op de eigendom van een gastransportnet, geen
betrekking hebben op eenmaal vrijgestelde interconnectoren. Een commerciële
interconnector die is vrijgesteld op grond van artikel 18h, eerste lid, wordt aangelegd en
geëxploiteerd in een internationaal samenwerkingsverband waar buitenlandse
ondernemingen partij bij zijn. Daarmee verdragen zich geen regels die de eigendom van
de landsgrensoverschrijdende pijpleiding reguleren binnen een kring van Nederlandse
overheden. Bij het verlenen van de ontheffing wordt er reeds vanuit gegaan dat de
eigendom van het betreffende net niet berust bij de beheerder van het net waarop het
wordt aangesloten, te weten de beheerder van het landelijk gastransportnet, zie
voorwaarde c van het eerste lid. Ook wordt in de definitie van artikel 1, eerste lid,
onderdeel n, een vrijgesteld gastransportnet uitgezonderd van de definitie van landelijk
gastransportnet. De derde wijziging is een technische aanpassing van het nieuwe zesde
lid.
Onderdeel N
Deze wijziging van artikel 35 van de Gaswet strekt ertoe de netbeheerder te verplichten
om een motivering te geven van de afwijking ten opzichte van de streefwaarde, zoals
nader toegelicht in paragraaf 3.6 van het algemene deel van deze toelichting.
---

Onderdeel O, AB en AD
De drie artikelen die in onderdeel O worden ingevoegd, vormen de uitwerking van de
verbetering van de procedure rondom uitbreidingsinvesteringen. In het voorgestelde
artikel 39e wordt bepaald dat de doelmatige kosten voor een investering waarvoor een
rijksinpassingsplan of een projectbesluit is vastgesteld in het kader van de
rijkscoördinatieregeling, worden verrekend in de tarieven. Artikel 39f regelt de procedure
voor projecten die niet via de rijkscoördinatieregeling lopen. Ten slotte geeft artikel 39g
de NMa de plicht om een beleidsregel vast te stellen betreffende de beoordeling van
doelmatigheid. De bevoegdheid hiertoe heeft de NMa reeds op basis van artikel 4:81 van
de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 81b regelt dat de kosten van uitbreidingsinvesteringen van regionale
netbeheerders ook daadwerkelijk in de tarieven kunnen worden opgenomen. In artikel 82
is ditzelfde voor de landelijk netbeheerder vastgelegd.
Onderdeel P
Artikel 51 van de Gaswet schrijft thans voor dat de minister na overleg met de
gezamenlijke netbeheerders en representatieve organisaties van netgebruikers, en met in
achtneming van artikel 10a, derde lid, een calamiteitenplan vaststelt.
Een dergelijk plan is nog niet vastgesteld. Dit heeft als voornaamste reden dat bij het
opstellen van een calamiteitenplan invulling moet worden gegeven aan de doelstelling
van het artikel. Die doelstelling blijkt uit de toelichting bij het artikel (zie ook
Kamerstukken II 2003/04, 29 372, nr. 54), waarin onder meer staat dat in het
calamiteitenplan (mede) moet zijn vastgelegd welke afnemers in geval van problemen
met de gasvoorziening op welk moment, op welke wijze en in welke volgorde moeten
worden afgeschakeld. Het idee van de maatschappelijke afschakelcriteria is overgenomen
uit de Elektriciteitswet 1998. Voor de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet
geldt op grond van de Elektriciteitswet 1998 (artikelen 16, tweede lid, en 31, eerste lid,
onderdeel g) reeds een verplichting tot het opstellen van een calamiteitenplan (inclusief
afschakelplan). In de elektriciteitssector heeft de netbeheerder van het landelijk
hoogspanningsnet de bevoegdheid om aan regionale netbeheerders de opdracht te geven
om preventief belasting af te schakelen. De regionale netbeheerders hebben de
verplichting tot het opstellen van afschakel- en herstelplannen voor het geval de
netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet daadwerkelijk belasting moet
afschakelen om grootschalige uitval te voorkomen. Beslissingen hierover moeten binnen
korte tijd genomen worden. Op dat moment zelf is het namelijk te laat om na te denken
over prioritaire afnemers van elektriciteit. Daarom is die prioriteitstelling in de
elektriciteitssector vooraf bepaald en opgenomen in de Regeling tariefstructuren en
voorwaarden elektriciteit.
De minister heeft onderzocht of in de gassector een lijst met prioritaire gebruikers
toegepast kan worden. De netbeheerders en representatieve organisaties zijn bij dit
onderzoek betrokken. Hieruit is gebleken dat de gassector niet gelijk gesteld kan worden
met de elektriciteitssector en dat een lijst met prioritaire gebruikers in de gassector niet
wenselijk en niet nodig is. De belangrijkste redenen hiervoor zijn de volgende.
Beslissingen over het preventief afschakelen hoeven bij gas doorgaans niet binnen korte
tijd genomen te worden. De balanceringsmogelijkheden van gasleidingen zijn groter dan
die van elektriciteitskabels. Bij gas is er nog tot op zekere hoogte de mogelijkheid de
druk op het net te verminderen zonder dat dit gevolgen heeft voor de levering (de buffer
is groter). In tegenstelling tot elektriciteit is een mogelijke calamiteit bij gas vaak niet te
56
voorzien maar heeft wel een mogelijk groot gevolg in verband met ontploffingsgevaar.
Daarom staat bij gas de veiligheid voorop. Dit betekent bijvoorbeeld dat gezorgd moet
worden dat huishoudens zolang mogelijk aangesloten blijven. De directe afhankelijkheid
van de maatschappij van gas is niet zo groot als bij elektriciteit. Wel moet rekening
worden gehouden met de grote gasgestookte elektriciteitscentrales. Voorkomen moet
worden dat deze afgeschakeld worden waardoor elektriciteitsvoorziening onzeker wordt.
Afschakelen is tot op heden nog nooit voorgekomen. Wel is schaarste mogelijk (kouder
dan - 17.) maar totale uitval zal uiterst zelden voorkomen. In tegenstelling tot de
netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet heeft de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet direct klanten op het net waarmee afspraken kunnen worden gemaakt
over afschakeling. Netbeheerders van gasnetten hebben al veel aandacht voor veiligheid
en hebben draaiboeken waarin staat beschreven wat te doen bij calamiteiten. Tot slot is er
al het een en ander geregeld in de bestaande wet- en regelgeving, zoals het Besluit
leveringszekerheid gas en artikel 44, zevende lid van de Gaswet.
Naar aanleiding van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het bestaande artikel
51 van de Gaswet niet op de manier kan worden uitgevoerd als wordt beoogd in de
toelichting bij dit artikel. De lijst met prioritaire gebruikers is voor gas niet mogelijk en
ook niet nodig. In artikel 51 van de Gaswet en in artikel 16d van de Elektriciteitswet
1998 wordt daarom opgenomen dat bij ministeriële regeling regels gesteld kunnen
worden aan calamiteitenplannen. Hierbij wordt gedacht aan de volgende elementen: een
beschrijving van de visie, uitgangspunten en strategie met betrekking tot
crisismanagement; een beschrijving van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van crisismanagers; een beschrijving van de crisisorganisatie; een beschrijving van de
besluitvormingsstructuur; een beschrijving van alarmering en opschaling; een
beschrijving van het interne en externe communicatieproces; een plan voor het preventief
afschakelen van afnemers dat gebaseerd is op de prioriteitstelling die opgenomen is in de
Regeling tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit (alleen voor elektriciteit). Voorts is
van belang dat de calamiteitenplannen van de verschillende netbeheerders op elkaar zijn
afgestemd. De minister zal de calamiteitenplannen aan bovengenoemde eisen toetsen en
kan de netbeheerder verzoeken aanpassingen door te voeren.
Onderdeel Q
Met de aanpassing van artikel 52a worden de rapportageverplichtingen die voortvloeien
uit richtlijn 2004/67/EG van de Raad van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot
veiligstellen van aardgasvoorziening, verankerd in de Gaswet. Om nadere invulling te
geven aan deze rapportageverplichting kunnen vervolgens op grond van artikel 52a,
derde lid, nadere regels worden gesteld. Het kan dan gaan om de precieze inhoud van de
gegevens die moeten worden verstrekt, door wie deze moeten worden verstrekt en de
termijn waarop deze gegevens moeten worden verstrekt. Dit zal vooral noodzakelijk zijn
voor de rapportageverplichtingen betreffende langlopende leveringscontracten.
Onderdeel R
Door de toevoeging van artikel 17b, vierde lid, aan de artikelen waarvan op grond van dit
artikel kan worden afgewezen, kan een multisite voor al zijn aansluitingen zelf zijn
programmaverantwoordelijke kiezen. Artikel 17b, vierde lid, regelt dat de
programmaverantwoordelijkheid voor kleinverbruikersaansluitingen wettelijk overgaat
op een vergunninghouder. Grootverbruikers hebben de mogelijkheid om zelf hun
programmaverantwoordelijke te kiezen. Zij kunnen meerdere leveranciers hebben en zelf
57
hun programmaverantwoordelijkheid uitvoeren, of één van deze leveranciers of een partij
die geen leverancier is aanwijzen als hun programmaverantwoordelijke. Het is wenselijk
dat ook multisite die naast een of meer grootverbruikersaansluitingen beschikt over één
of meer kleinverbruikersaansluitingen zelf voor al zijn aansluitingen zijn
programmaverantwoordelijkheid kan regelen.
Onderdelen S en T
De wijzigingen in deze onderdelen houden verband met de verduidelijking van de
investeringsverplichtingen van de netbeheerder van het landelijk gastransport met
betrekking tot de inname en transport van gas uit kleine velden, beschreven in paragraaf
3.5 van het algemene deel van deze toelichting.
Onderdeel V
Deze wijziging strekt tot het toevoegen van enkele bepalingen aan het bestuurlijke boetesysteem.
Hierbij gaat het met name om artikel 66d, eerste lid, en artikel 35.
Onderdelen Z, AA, AC en AD
Deze onderdelen strekken deels tot stroomlijning van de bezwaar- en
beroepsmogelijkheden tegen besluiten van de NMa. In paragraaf 5.4. van het algemene
deel van de toelichting wordt hier uitgebreid op ingegaan.
Onderdeel AC
In het nieuwe vierde lid van artikel 81c krijgt de NMa de bevoegdheid om aan het begin
van een nieuwe reguleringsperiode de tarieven eenmalig aan te passen. Het vijfde lid
regelt dat de minister zijn instemming moet geven aan het voornemen van de NMa om
deze bevoegdheid toe te passen. De minister zal zich daarbij niet uitspreken over de
hoogte van het nieuw vast te stellen kostenniveau. Deze bepaling kan eventueel ook
toegepast worden voor de vaststelling van de tarieven voor het verzorgen van een
aansluiting of aansluitpunt indien de tarieven uit voorgaande jaren niet overeenkomen
met het efficiënte kostenniveau inclusief een redelijk rendement.
Onderdeel AD
In dit artikel wordt artikel 82 aangepast aan diverse wijzigingen uit dit wetsvoorstel. In
het eerste lid wordt verduidelijkt dat het artikel betrekking heeft op het vaststellen van de
tarieven ter uitvoering van de taken door de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet. Ook voor de aan het transport ondersteunende diensten en voor het
verzorgen van een aansluiting of aansluitpunt kan een tarief worden vastgesteld.
Het tweede lid bepaalt dat de NMa een methodebesluit maakt voor die taken. Een
methodebesluit kan betrekking hebben op meer dan één taak.
In het derde lid is opgenomen dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet zijn
in dat jaar gemaakte kosten voor uitbreidingsinvesteringen in het voorstel voor de
tarieven kan verwerken. De NMa dient de door hem als efficiënt gewaardeerde kosten in
de tarieven te verrekenen.
Onderdeel AE
Het uitblijven van een instemmingsbesluit in de zin van het tweede lid van artikel 93 van
de Elektricteitswet 1998 of artikel 85 van de Gaswet, kan ertoe leiden dat een
voorgenomen privatisering van een elektriciteitsnet of gastransportnet, dan wel van
58
aandelen in een netbeheerder, op grond van het zesde lid plaatsvindt. Sinds de wijziging
van deze artikelen ingevolge de Wet van 23 november 2006 tot wijziging van de
Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een
onafhankelijk netbeheer (Stb. 614), is overdracht van de eigendom van energienetten of
aandelen in netbeheerders buiten de kring van de overheid verboden. Bij handhaving van
het zesde lid zou in een voorkomend geval een stilzwijgende instemming met een
overdracht kunnen ontstaan die in strijd is met de wet. Met het schrappen van het zesde
lid wordt het algemene besluitregime van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing
op de hier bedoelde instemmingsbesluiten. Gevolg van het feit dat niet (tijdig) een besluit
omtrent instemming wordt genomen, wordt dan dat op grond van artikel 6:2 Awb een
fictieve weigering ontstaat. In die situatie kan noch een eigendomsovergang van een net
plaatsvinden, noch een overdracht van aandelen in een netbeheerder. Dit systeem is beter
gepast zolang privatisering van energienetten en netbeheerders verboden is.
Artikel II
Onderdeel A
Als de totale vraag om transport van elektriciteit op een net groter is dan de maximale
capaciteit van dat net, is er sprake van congestie. Dit is in wezen te vergelijken met
filevorming op de weg: als er meer auto's de snelweg op willen dan de maximale
capaciteit die de snelweg kan verwerken, is daar ook sprake van congestie. Vanwege een
tweetal technische redenen zijn beide situaties echter niet gelijk: bij congestie op de
snelweg zullen de auto's langzamer moeten gaan rijden of bij een op- of afrit moeten
wachten tot er weer "ruimte" op de snelweg is om door te rijden. Elektriciteit kan echter
niet langzamer getransporteerd worden of tijdelijk bij een koppelpunt van twee netten
wachten totdat er weer ruimte is op het net. Elektriciteit verplaatst zich als het ware
uitsluitend met een constante snelheid over de netten. Het tweede verschil betreft de
kwetsbaarheid van de infrastructuur. Een snelweg gaat op zich niet van kapot van
congestie. Juist dit aspect is bij elektriciteit wezenlijk anders. Indien er meer elektriciteit
op het net wordt ingevoed dan de maximale capaciteit van het net kan verwerken,
ontstaat er vallen verbindingen uit door overbelasting. Daarvan zijn producenten,
eindgebruikers en de netbeheerders zelf de dupe. Als verbindingen uitvallen, moeten
producenten de productie stopzetten, worden eindgebruikers afgesloten van elektriciteit
en moeten netbeheerders de verbinding herstellen.
Het is dus van groot belang dat netbeheerders voorkomen dat er congestie op het net
ontstaat die tot gevolg heeft dat verbindingen uitvallen. In artikel 1 worden definities
opgenomen van de begrippen congestie, congestiegebied en congestiemanagement. Deze
begrippen zijn essentieel voor het uitwerken van een systeem waarmee de netbeheerder
voorrang geeft aan het transport van duurzame elektriciteit in een congestiegebied.
Congestie houdt de situatie in waarin de maximale transportcapaciteit van een net of een
netgedeelte niet voldoende is om te voorzien in de redelijkerwijs te verwachten behoefte
aan transport. Ook is het daarom van belang te weten in welk gebied congestie kan
ontstaan. Zo'n gebied wordt in de wet aangeduid als congestiegebied. In een
congestiegebied zal de netbeheerder moeten handelen om te voorkomen dat er
daadwerkelijk meer elektriciteit op zijn net zal worden getransporteerd dan het net kan
verwerken. Dit stelsel van procedures wordt in onderdeel ak gedefinieerd als
congestiemanagement.
59
Onderdeel B
Dit artikel herstelt de onjuiste formulering van het tweede lid, onderdeel b, van de
Elektriciteitswet 1998.
Onderdelen C en M
Deze onderdelen strekken tot het wegnemen van een onduidelijkheid ten aanzien van het
in rekening brengen van het tarief voor het verrichten van systeemdiensten bij afnemers
die zijn aangesloten op private netten. In paragraaf 5.2. van het algemeen deel van deze
toelichting wordt hierop ingegaan. Het voorgestelde artikel 15, vierde lid, regelt dat de
ontheffinghouder de bedoelde tarieven int en het inningrisico draagt.
Onderdeel D
In artikel 16, eerste lid, onderdeel f, van de wet is reeds opgenomen dat het op de voet
van artikel 24 van de wet uitvoeren van transport ten behoeve van derden tot de taken
van de netbeheerder behoort. Aan deze taak wordt toegevoegd dat de netbeheerder hierbij
zo nodig op de voet van artikel 24a congestiemanagement toepast. Deze extra taak vloeit
voort uit de keuze dat de netbeheerder aan meer producenten transportcapaciteit
beschikbaar stelt dan de maximale transportcapaciteit van het net - in statische zin -
aankan. Statisch wil zeggen dat de netbeheerder de maximaal verwachte
transportbehoefte van de aangeslotenen bij elkaar optelt en zodra dit de grens van de
maximale transportcapaciteit van het net bereikt aan nieuwe producenten geen
transportcapaciteit ter beschikking stelt. Als het net in normale werking is (geen
storingen en onderhoud) zal de gevraagde transportcapaciteit niet tot congestie leiden.
Omdat de feitelijk gevraagde transportcapaciteit vaak lager is dan de optelsom van de aan
aangeslotenen maximaal toegekende transportcapaciteit, is er in de praktijk ruimte om
toch aan meer producenten transportcapaciteit toe te kennen. Pieklastcentrales
produceren bijvoorbeeld in de praktijk slechts een honderdtal uren per jaar elektriciteit.
Het toepassen van congestiemanagement door de netbeheerder voorkomt in
voorkomende gevallen dat er uitval of andere technische problemen ontstaan in een
situatie dat de gevraagde transportcapaciteit hoger is dan de beschikbare
transportcapaciteit. De taak om zo nodig congestiemanagement toe te passen is van
toepassing op zowel de regionale netbeheerders als de netbeheerder van het landelijk
hoogspanningsnet. Dat wil echter niet zeggen dat er geen verschillen kunnen zijn in de
toe te passen procedures. Deze kunnen voor de netbeheerder van het landelijk
hoogspanningsnet meer uitgebreid zijn. Zo is het voorstelbaar dat de netbeheerder van
het landelijk hoogspanningsnet opregel- en afregelacties aangeeft, terwijl in het
congestiegebied een net aanwezig is dat wordt beheerd door een regionale netbeheerder.
Onderdeel E
Voor de toelichting op dit artikel wordt kortheidshalve verwezen naar onderdeel P van
artikel I.
Onderdeel F
Deze wijziging strekt ertoe de netbeheerder te verplichten om een motivering te geven
van de afwijking ten opzichte van de streefwaarde, zoals nader toegelicht in paragraaf 3.6
van het algemene deel van deze toelichting. De wijziging is identiek aan onderdeel N van
artikel I.
60
Onderdeel G en R
De drie artikelen die hier worden ingevoegd vormen samen met onderdeel R de
uitwerking van de verbetering van de procedure rondom uitbreidingsinvesteringen. In het
voorgestelde artikel 20d wordt bepaald dat de doelmatige kosten voor een investering,
waarvoor een rijksinpassingsplan of projectbesluit is vastgesteld in het kader van de
rijkscoördinatieregeling, worden verrekend in de tarieven. Artikel 20e regelt de
procedure voor projecten die niet via de rijkscoördinatieregeling lopen. Artikel 20f, ten
slotte, geeft de NMa de plicht om een beleidsregel vast te stellen betreffende de
beoordeling van doelmatigheid. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar
hoofdstuk 3 van het algemeen deel van deze toelichting.
Onderdeel H
In artikel 21, tweede lid, van de wet is bepaald aan welke onderwerpen de netbeheerder
in ieder geval aandacht moet besteden in het kwaliteits- en capaciteitsdocument. Omdat
het elektriciteitsnet in Nederland is verdeeld over verschillende netbeheerders, is het van
essentieel belang dat de netbeheerders van aan elkaar grenzende netten de totale behoefte
aan transport van elektriciteit met elkaar afstemmen. Verzoeken tot aansluiting en
transport worden immers bij één netbeheerder ingediend maar zijn van invloed op de
totale behoefte aan transportcapaciteit. Indien de ene netbeheerder investeert in de
verzwaring van zijn net, maar die verzwaring ineffectief is omdat het aangrenzende net
vervolgens niet of onvoldoende wordt verzwaard, is er sprake van inefficiënte
investeringen. Ook komt het voor dat een elektriciteit afnemend deelnet langzaam
verandert in een elektriciteit invoedend deelnet. Technisch blijft het net dan van
voldoende kwaliteit, maar de aangrenzende netbeheerder moet deze ontwikkelingen wel
kennen. Om die reden dient de netbeheerder in zijn kwaliteits- en capaciteitsdocument
aannemelijk te maken dat hij met de netbeheerders van de aangrenzende netten de totale
behoefte aan het transport van elektriciteit heeft afgestemd.
De overige wijzigingen in dit artikel houden hoofdzakelijk verband met de kwaliteit en
veiligheid van de netten waarop in de paragraaf 3.7 en 3.8 uitgebreid is ingegaan. De
toevoeging van het negende lid heeft tot doel dat de netbeheerder handelt naar zijn
voornemens die hij heeft opgenomen in het KCD, of expliciet aan de NMa moet
motiveren waarom hij daar van af is geweken (comply or explain-principe).
Onderdeel J
Het uitgangspunt van artikel 24 blijft dat de netbeheerder aan een ieder die daar om
verzoekt transportcapaciteit ter beschikking stelt. In het huidige artikel 24, tweede lid, is
wel een weigeringsgrond opgenomen: de netbeheerder mag weigeren transport uit te
voeren indien er redelijkerwijs geen capaciteit beschikbaar is. Hieraan wordt toegevoegd
dat de netbeheerder bij het oordeel of er redelijkerwijs capaciteit beschikbaar is,
congestiemanagement betrekt. Hoofdregel is dat de netbeheerder congestiemanagement
toepast. De netbeheerder kan echter afzien van het toepassen van congestiemanagement
als dit anders zou leiden tot onredelijke en niet proportionele uitkomsten. In dat geval
motiveert de netbeheerder bij zijn weigering transport uit te voeren ook waarom er geen
congestiemanagement kan worden toegepast. De vraag wat redelijk en proportioneel is
wordt bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt.
61
Onderdeel K
Aan de Elektriciteitswet 1998 wordt een nieuw artikel toegevoegd dat bepaalt hoe de
netbeheerder in geval van congestie moet handelen. Omdat deze bepalingen nauw
aansluiten bij het bepaalde in artikel 24, te weten hoe de netbeheerder moet handelen
indien een verzoek tot het sluiten van een transportcontract wordt ingediend, wordt het
bestaande artikel 24a vernummerd tot artikel 24b en worden in het nieuwe artikel 24a de
bepalingen over congestiemanagement en voorrang voor duurzame elektriciteit
opgenomen.
Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven heeft de netbeheerder tot
taak om zijn netten zodanig aan te leggen en uit te breiden of te verzwaren dat hij alle
aangeboden elektriciteit kan transporteren. Soms groeit het productievermogen sneller
dan dat de netbeheerder zijn net kan verzwaren. In dat geval dient de netbeheerder bij de
beoordeling van een nieuw verzoek om transportcapaciteit mede het toepassen van
congestiemanagement te overwegen. Hierbij dient hij wel rekening te houden met de
veiligheid van het net. Om die reden wordt in artikel 24a, eerste lid, verwezen naar
artikel 31, twaalfde en dertiende lid. Alleen indien het toepassen van
congestiemanagement niet redelijk en proportioneel is kan de netbeheerder weigeren
transportcapaciteit ter beschikking te stellen. De vraag wat redelijk en proportioneel is
kan bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Hierbij kan worden
gedacht aan de verhouding van de te maken kosten die gepaard gaan met
congestiemanagement ten opzichte van de extra elektriciteit die kan worden
getransporteerd. Omdat de netbeheerder zijn net moet uitbreiden, is ook de periode
waarin congestiemanagement zal worden toegepast een afwegingscriterium.
Bij het toepassen van congestiemanagement dient de netbeheerder voorrang te verlenen
aan het transport van in het congestiegebied opgewekte duurzame elektriciteit. Op grond
van het vijfde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld welke
installatie voorrang heeft ten opzicht van een andere. De mate van voorrang wordt hierbij
vastgelegd. Het gaat hierbij niet alleen om een onderscheid tussen duurzame en nietduurzame
elektriciteit, maar ook binnen deze twee soorten elektriciteit kan een nadere
rangschikking - en daarmee een voorrangsregel - worden vastgesteld. Hierbij kan onder
andere rekening worden gehouden met de mate waarin de hernieuwbare energiebron is
op te slaan. Wind en zon zijn typische voorbeelden van hernieuwbare energiebronnen die
niet kunnen worden opgeslagen. Als deze bronnen niet worden gebruikt om elektriciteit
op te wekken op het moment dat zij voorhanden zijn - als het waait of als de zon schijnt
- dan kan de bron niet op een later moment als nog worden ingezet ten behoeve van het
opwekken van elektriciteit. Hierin verschillen deze bronnen met bijvoorbeeld biomassa.
Dat ligt in veel gevallen opgeslagen bij de producent die de biomassa ook een dag later in
zijn productieproces kan inzetten. Een ander criterium dat kan worden gebruikt om
volgorde van voorrang bij transport ten tijde van congestie te bepalen is de hoeveelheid
broeikasgassen die een productie-installatie uitstoot. Verschillende soorten installaties
scoren verschillend als gekeken wordt naar de hoeveel kooldioxide en andere
broeikasgassen die worden uitgestoten tijdens het productieproces.
Warmtekrachtkoppeling scoort hoog omdat bij deze installaties de warmte die tijdens het
productieproces ontstaat nuttig wordt aangewend. Ook deze factor kan daarom een
maatstaf zijn bij het vaststellen van de voorrangsregels.
De netbeheerder moet zijn voornemen congestiemanagement toe te passen melden bij de
raad van bestuur van mededingingsautoriteit. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de
62
netbeheerder transparant is over het toepassen van congestiemanagement, de periode
waarin congestiemanagement zal worden toegepast en welke acties hij onderneemt om er
voor te zorgen dat zijn net over voldoende capaciteit beschikt om alle aangeboden
elektriciteit te transporteren. Indien de netbeheerder niet voldoet aan de meldplicht, kan
de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit op grond van artikel 77i, eerste lid,
onderdeel a, een boete aan de netbeheerder opleggen.
Afnemers zijn verplicht mee te werken aan de uitvoering van congestiemanagement.
Zonder de medewerking van afnemers kan de netbeheerder immers zijn wettelijke taak
om congestiemanagement toe te passen niet uitvoeren. Om deze reden is in artikel 77i,
eerste lid, onderdeel a, de bevoegdheid voor de raad van bestuur van de
mededingingsautoriteit opgenomen om een afnemers die niet meewerkt aan de uitvoering
van congestiemanagement, een boete op te leggen.
Het vijfde lid biedt de basis om congestiemanagement nader uit te werken bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur. Het gaat hierbij allereerst om het vaststellen
van de hierboven genoemde voorrangsregels bij transport in een congestiegebied.
Congestiemanagement kan op diverse manieren worden uitgevoerd. Hierbij valt te
denken aan een biedladder waarmee de afregel- en opregelacties worden gerealiseerd.
Ook is een veilingsysteem mogelijk. Omdat de mate van congestie en de
oplossingsmogelijkheden afhankelijk kunnen zijn van de specifieke situatie in een
congestiegebied, wordt niet op voorhand één landelijke procedure voor
congestiemanagement vastgesteld. Ook zijn de mogelijkheden voor regionale
netbeheerders en de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet om
congestiemanagement toe te passen uiteenlopend. Dit heeft onder meer te maken met de
netconfiguraties en de mate waarin de netbeheerder metingen in zijn net kan uitvoeren.
Het moet dus ook mogelijk zijn verschillende procedures voor congestiemanagement
vast te stellen voor de regionale netbeheerders en de netbeheerder van het landelijk
hoogspanningsnet. Het vijfde lid, onderdeel b, voorziet in deze flexibiliteit.
Tot slot kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de
kostentoerekening van congestiemanagement. Uitgangspunt is dat de kosten voor
congestiemanagement onderdeel zijn van het transporttarief. Dit wordt expliciet in artikel
29 opgenomen door de toevoeging in het eerste lid dat het transporttarief mede dient ter
dekking van de kosten voor congestiemanagement. De kosten voor
congestiemanagement maken daarmee onderdeel uit van het reguleringskader. Op grond
van het vijfde lid, onderdeel d, kan er wel op twee punten worden afgeweken van de
wijze waarop het transporttarief in rekening wordt gebracht aan de afnemers. Artikel 29,
eerste lid, bepaalt namelijk dat het transporttarief onafhankelijk is van de plaats van
afname of de plaats van invoeden is. Dit principe wordt ook wel aangeduid als het
postzegeltarief. Het kan echter wenselijk zijn om een groter deel van de kosten van
congestiemanagement toe te rekenen aan de afnemers die in het congestiegebied
elektriciteit invoeden in plaats van de kosten te verdelen over alle afnemers in het hele
land. Het vijfde lid biedt daarom de mogelijkheid om van artikel 29, eerste lid, af te
wijken. Op grond van het vijfde lid kan tevens worden vastgesteld dat de kosten van
congestiemanagement aan een beperkte groep afnemers wordt toegerekend. Het klassieke
onderscheid in afnemers is het onderscheid tussen afnemers die elektriciteit van het net
afnemen en afnemers die elektriciteit op het net invoeden. Het vijfde lid biedt de
mogelijkheid om een nadere differentiatie aan te brengen, bijvoorbeeld binnen de groep
van invoedende afnemers. Daarmee wordt het - in lijn met het doel van het wetsvoorstel
om de ontwikkeling van duurzame elektriciteit te bevorderen - mogelijk om de kosten
63
voor congestiemanagement voor een groter deel neer te laten slaan bij producenten van
niet-duurzame elektriciteit en de producenten van duurzame elektriciteit hier te ontzien.
De kosten zijn in dit verband netto-kosten. Indien er opbrengsten voortvloeien uit de
toepassing van congestiemanagement worden deze opbrengsten verminderd op de
kosten. In het transporttarief worden derhalve alleen de netto-kosten opgenomen.
Onderdeel L
Aan het eerste lid van artikel 29 wordt toegevoegd dat het transporttarief mede dient ter
dekking van de kosten voor congestiemanagement.
Onderdeel N
In artikel 31, eerste lid, van de wet is opgenomen welke onderwerpen met betrekking tot
de voorwaarden die een netbeheerder jegens zijn afnemers hanteert, nader moeten
worden uitgewerkt in de codes die op voorstel van de gezamenlijke netbeheerders door
de NMa worden vastgesteld. Aan deze opsomming wordt een nieuw onderdeel k
toegevoegd. Dit nieuwe onderdeel bepaalt dat in de codes tevens dient te worden
opgenomen de wijze waarop de netbeheerder ten aanzien van afnemers
congestiemanagement toepast. Als randvoorwaarde wordt daarbij gesteld dat de
netbeheerder daarbij objectief, transparant en niet-discriminatoir moet handelen. De
wijziging van het twaalfde lid en de toevoeging van het dertiende lid houden verband met
de huidige redactie van het twaalfde lid, dat voor meerdere uitleg vatbaar is. Weliswaar is
in de handelingen van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de
Elektriciteitswet 1998 in verband met de implementatie van richtlijn 2005/89/EG inzake
maatregelen om de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en de
infrastructuurinvesteringen te waarborgen (Kamerstukken II 2006/07, nr. 92, blz. 5222)
opgenomen welke uitleg aan het twaalfde lid moet worden gegeven, maar aanpassing van
het twaalfde lid heeft de voorkeur boven het in stand laten van de huidige redactie. Zoals
in de handelingen is opgenomen, dienen in de Netcode de veiligheidseisen van de netten
van 110 kV tot 220 kV te worden uitgewerkt. Deze eisen houden in dat deze netten
zodanig moeten functioneren dat het transport van elektriciteit verzekerd is, ook indien
zich een enkelvoudige storing voordoet. Onderhoudssituaties zijn van deze eis
uitgezonderd. Netten van 220 kV en 380 kV moeten aan zwaardere eisen voldoen. De eis
is dat deze netten altijd functioneren met behoud van de enkelvoudige storingsreserve,
dus ook in onderhoudssituaties. Dat betekent dat deze netten zodanig moeten
functioneren dat het transport van elektriciteit verzekerd is, ook indien zich tijdens het
uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden een enkelvoudige storing voordoet. Onder
"functioneren" wordt in dit verband gedoeld op het samenstelsel van ontwerp,
operationele voorbereiding en actuele bedrijfsvoering van de netbeheerder. Naast strikte
technische maatregelen kan de netbeheerder tevens door het afregelen van afnemers het
transport terugbrengen zodat aan deze strikte betrouwbaarheidseisen voldaan wordt. Het
congestiemanagement is hiervan een goed voorbeeld: met dit systeem worden nooit meer
elektriciteitstransporten toegelaten dan met behoud van deze betrouwbaarheidseisen
mogelijk zijn. Een ander voorbeeld is het synchroniseren van de onderhoudsperioden van
netten en (grote) productie-installaties.
Onderdeel O
Op grond van artikel 31a van de Elektriciteitswet 1998 is het een afnemer, leverancier of
handelaar verboden om de beschikking te hebben over meer dan 400 MW aan
64
transportcapaciteit op landsgrensoverschrijdende verbindingen. Deze bepaling is in de
wet opgenomen om te voorkomen dat grote partijen, met name grote binnenlandse
elektriciteitsproducenten, zoveel (schaarse) importcapaciteit kunnen verwerven dat zij de
toegang tot deze capaciteit voor andere partijen te sterk beperken en zo effectieve
concurrentie op de Nederlandse markt ten eigen faveure kunnen tegenhouden.
Op basis van de ervaring die met deze bepaling is opgedaan, heeft de NMa in december
2007 een advies uitgebracht: het "Onderzoek nut en noodzaak van artikel 31a
Elektriciteitswet 1998". De NMa maakt in zijn advies onderscheid naar import- en
exportcapaciteit. Ten aanzien van importcapaciteit adviseert de NMa om een beperking
op het houden van capaciteit te handhaven, aangezien de Nederlandse productiemarkt
nog steeds sterk geconcentreerd is. Ondanks de inmiddels gerealiseerde
marktkoppelingen en uitbreidingen van de totale grensoverschrijdende transportcapaciteit
blijft prijsopdrijving door Nederlandse producenten op piektijden daardoor nog steeds
mogelijk als er geen beperking zou zijn op het houden van importcapaciteit. Daarom
wordt de beperking van artikel 31a voor importcapaciteit gehandhaafd, met dien
verstande dat de via marktkoppeling verkregen importcapaciteit daarbuiten valt. Die
laatste categorie importcapaciteit wordt immers altijd feitelijk benut (want de capaciteit
wordt verkregen bij de aankoop van de kWh's) en het houden daarvan kan daardoor niet
bijdragen aan prijsopdrijving. Ten aanzien van exportcapaciteit voorziet het wetsvoorstel
conform het advies van de NMa in afschaffing van deze beperking in het houden van
grensoverschrijdende transportcapaciteit. Het eerste, tweede en derde lid zijn hierop
aangepast. In haar advies heeft de NMa overigens de suggestie opgenomen om de
limitering op het houden van importcapaciteit te specificeren naar verschillende
categorieën marktpartijen; bijvoorbeeld een lagere limiet voor partijen die over veel
binnenlandse elektriciteitsproductiecapaciteit beschikken en een hogere limiet voor in dat
opzicht kleinere partijen. Een andere mogelijkheid is om te speciferen naar actuele
marktomstandigheden, bijvoorbeeld de limiet alleen van toepassing laten zijn als de
vraag naar grensoverschrijdende transportcapaciteit groot is. Van het invoeren van deze
verfijningen is echter afgezien, omdat ernaar gestreefd wordt om de regels zo eenvoudig
mogelijk en in principe gelijk voor alle marktpartijen te houden.
Het vierde en vijfde lid komen te vervallen. Het vierde lid bepaalde dat bij besluit van de
minister de 400 MW-grens kon worden aangepast. Om bij besluit af te wijken van een
wettelijke bepaling is ongewenst. Daarom wordt expliciet bij ministeriële regeling de
bevoegdheid gegeven om de grens te bepalen. De bedoeling is dat deze zal worden
vastgesteld op 400 MW, maar de grens zou, indien de markt daar aanleiding toe geeft,
kunnen worden aangepast. De handhavingsbevoegdheden die de NMa heeft op grond van
de Elektriciteitswet 1998, worden voldoende geacht om deze bepaling te handhaven. Een
verwijzing naar het handhavingssysteem van de Mededingingswet wordt daarom
overbodig geacht.
Onderdelen P, Q,, S, en T
Deze onderdelen strekken deels tot stroomlijning van de bezwaar- en
beroepsmogelijkheden tegen besluiten van de NMa. In paragraaf 5.4. van het algemeen
deel van de toelichting wordt hier op ingegaan.
Onderdeel S
De toelichting voor de leden 4 en 5 is identiek aan de toelichting op onderdeel AC van
artikel I, daarom wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op dat artikel.
65
Onderdeel V
De verplichting die aan de netbeheerder wordt opgelegd om congestiemanagement toe te
passen met in achtneming van de voorrangregels voor duurzame elektriciteit zijn zware
verplichtingen waarbij het wenselijk is dat de NMa bij het niet naleven van deze
verplichtingen de netbeheerders een boete kan opleggen. Om die reden zijn het eerste en
derde lid van artikel 24a toegevoegd aan artikel 77i, eerste lid, onderdeel b. De
netbeheerder is bij het toepassen van congestiemanagement afhankelijk van de
medewerking van afnemers. Door het toevoegen van artikel 24a, vierde lid, aan artikel
77i, eerste lid, onderdeel a, kan de NMa een boete opleggen aan een afnemer die niet
meewerkt aan het uitvoeren procedures voor congestiemanagement. Tot slot moet
netbeheerder bepaalde informatie overleggen aan de NMa indien hij
congestiemanagement gaat toepassen. Omdat dit een informatieplicht waar niet licht over
mag worden gedacht wordt artikel 24a, tweede lid, toegevoegd aan artikel 77i, eerste lid,
onderdeel a.
Onderdeel W
De toelichting op deze wijziging is opgenomen in onderdeel M van artikel I, daarom
wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op dat artikel.
Onderdeel X
De toelichting op deze wijziging is opgenomen in onderdeel AE van artikel I, daarom
wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op dat artikel.
Onderdeel Y
Er is gebleken dat de wettelijke verplichting van artikel 95k Elektriciteitswet 1998 om
het stroometiket uiterlijk 3 maanden na 1 januari op of bij de rekening te verstrekken aan
alle afnemers tot praktische uitvoeringsproblemen en hoge administratieve lasten leidt.
De NMa adviseert de minister in haar rapport "Toezicht op de naleving van de regeling
stroometikettering en garanties van oorsprong" om de wettelijke verplichting van
uiterlijk 3 maanden na 1 januari te heroverwegen.
In de praktijk blijkt dat de datum tussen het aanleveren van de gegevens aan leveranciers
en het verstrekken van het etiket door leveranciers aan afnemers gering is. Om het etiket
toch uiterlijk 1 april te verstrekken aan hun afnemers versturen energieleveranciers een
aparte mailing. Dit gaat gepaard met hoge administratieve lasten en past niet bij de
Elektriciteitsrichtlijn en de Elektriciteitswet 1998, omdat het etiket niet verstrekt is op of
bij de rekening.
Daarom wordt voorgesteld om het etiket in de loop van het kalenderjaar op of bij de
rekening en in het promotiemateriaal te versturen.
Het stroometiket speelt slechts een rol bij consumenten indien ze zich oriënteren op een
mogelijke overstap. Bij een eventuele overstap maken consumenten vooral gebruik van
het internet. Om de directe koppeling te handhaven, wordt voorgesteld dat
energieleveranciers het etiket uiterlijk 1 mei op hun website plaatsen en gedurende het
kalenderjaar verstrekken op of bij de rekening en in het promotiemateriaal. De
consumenten die willen switchen kunnen dan uiterlijk vanaf 1 mei stroometiketten van
verschillende leveranciers vergelijken, waardoor een directe koppeling blijft bestaan.
---

Artikel III
Deze overgangsrechtelijke bepaling regelt dat voor houders van een winningsvergunning
als bedoeld in artikel 54, eerste lid, onder b, die op het tijdstip van inwerkingtreding van
deze wet een overeenkomst hebben gesloten betreffende de verkoop van gas uit een
voorkomen, het voorgestelde artikel 54a niet van toepassing is, maar de regels gelden
zoals die luidden voor het tijdstip van inwerkingtreding van het artikel.
Artikel IV
Dit overgangsrecht regelt dat bepalingen ten aanzien van de regulering van de
aansluittarieven voor gas en de bepalingen die betrekking hebben de eenmalige
aanpassing van de tarieven aan het begin van de nieuwe reguleringsperiode pas hun
uitwerking vinden in de eerste reguleringsperiode na inwerkingtreding van deze wet.
Deze nieuwe reguleringperiode zal voor de regionale netbeheerders en de netbeheerder
van het landelijk hoogspanningsnet op 1 januari 2011 aanvangen.
Artikel V
Er is voor gekozen om een gedifferentieerde inwerkingtreding toe te passen, omdat in het
voorstel veel verschillende onderwerpen worden behandeld die afzonderlijk van elkaar in
werking moeten kunnen treden.
De Minister van Economische Zaken,

vrijdag 27 maart 2009