Kamerbrief inzake begrotingssteun aan het Grote Merengebied
25-03-2009 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken van 19 december 2008 met kenmerk
2008Z091731/2008D23351 inzake begrotingssteun aan de landen in het
Grote Merengebied. Op 1 april a.s., voorafgaand aan mijn reis naar de
regio zal ik hierover met u overleg voeren. Uiteraard zal ik u na mijn
reis verslag doen van mijn discussies en bevindingen terzake.
In het algemeen geldt dat begrotingssteun steeds moet worden
beoordeeld in de politieke context van een land, de rol van overige
donoren en in relatie tot andere vormen van steun zoals de
financiering van projecten en programma's. Begrotingssteun is slechts
een middel, en geen doel op zich. Het zal volgens het beleid van de
Regering ook nooit de enige vorm van ondersteuning in een land mogen
zijn. De meerwaarde van begrotingssteun is het feit dat op effectieve
wijze wordt bijgedragen aan de financiering van ontwikkelingsplannen
van partnerlanden: met de uitvoering van die plannen onder
verantwoordelijkheid van de overheid zelf wordt lokale capaciteit
gebruikt (en daarmee versterkt) en verantwoording naar het parlement
gestimuleerd. Daarbij is het een hulpvorm met lage transactiekosten en
eenvoudig af te stemmen met andere donoren, omdat gebruik gemaakt
wordt van de systemen van het ontvangende land. Budgetsteun wordt
daarom internationaal en door ngo's gezien als een effectief
hulpinstrument. Dit alles pleit voor begrotingssteun naast andere
vormen van hulp, zoals individuele projectsteun.
Belangrijk is wel dat het partnerland in staat is om deze vorm van
steun te ontvangen. Belangrijke randvoorwaarden zijn dat het beleid om
armoede te bestrijden effectief moet zijn en dat we de zekerheid
hebben dat het geld dat we beschikbaar stellen goed wordt besteed. Met
begrotingssteun worden allocatiebeslissingen, samenhang,
begrotingsdiscipline en toezicht door parlement en rekenkamers in het
ontvangende land zelf bevorderd. Al deze doelstellingen gelden zowel
voor algemene als sectorale begrotingssteun.
We geven die begrotingssteun zo voorspelbaar mogelijk, waarbij het
glashelder is welke resultaten worden verwacht en welke bijdrage het
ontvangende land kan verwachten voor de afgesproken periode als de
resultaten worden gehaald. Daarbij staan de resultaten op het gebied
van armoedebestrijding centraal. Als deze ontbreken, moet de regering
ter verantwoording worden geroepen door het eigen parlement én de
donoren. Is die regering niet bereid het beleid aan te passen en heeft
het daarvoor geen goede argumenten, dan heeft het voortzetten van
algemene begrotingssteun geen zin. Dit was bijvoorbeeld het geval in
Uganda - daarop kom ik later nog terug.
De vraag komt dan op of met andere hulpvormen betere resultaten kunnen
worden bereikt. Ik vind het belangrijk deze vraag met regelmaat
kritisch te stellen, want begrotingssteun is geen panacee voor alle
problemen. Er zitten ook nadelen aan zoals het feit dat de dialoog
veelal gevoerd met de Minister van Financiën en andere
vertegenwoordigers van de centrale overheid. Dit versterkt weliswaar
die overheid, maar als participatie van lokale partijen onvoldoende
is, is sectorale begrotingssteun te verkiezen, want juist bij
sectorale begrotingssteun is participatie gemakkelijker te realiseren
en zijn de doelen (en daarmee ook voortgangsbewaking) vaak scherper te
formuleren. Het is altijd mogelijk om met andere, meer projectachtige,
activiteiten de nadelen van begrotingssteun te mitigeren. Daarnaast
heb ik sinds mijn aantreden juist verzekerd dat bijvoorbeeld sectorale
budgetsteun altijd gepaard gaat met activiteiten in de sector van
andere actoren (ngo's; bedrijfsleven), dat de lokale accountability
wordt versterkt (bijvoorbeeld door de betrokkenheid van
gebruikersgroepen, parlementen) en dat decentralisatie in bijna alle
gevallen onderdeel is van het beleid.
Algemene begrotingssteun heeft een aantal positieve elementen, waarvan
ik graag gebruik maak. Het geeft ons de mogelijkheid om met regeringen
in dialoog te gaan over de beleidsprioriteiten van het land. Ook
kunnen we zaken als corruptie en mensenrechten aan de orde stellen en
verifiëren. Begrotingssteun vergroot de duurzaamheid van
ontwikkelingsbeleid. Een goed voorbeeld is Tanzania, waar onder druk
van parlement en donoren nader onderzoek is ingesteld naar
malversaties bij de centrale bank (de "BoT-affaire"). Ik heb
uitstaande begrotingssteunbetalingen toen aangehouden totdat opvolging
was gegeven aan de aanbevelingen van het onderzoeksteam. De toegenomen
mondigheid van het parlement zal waarschijnlijk een duurzaam effect
hebben op de relaties tussen regering en parlement en daarmee op de
verantwoording over gevoerd beleid. Begrotingssteun zorgt bovendien
voor effectievere hulp, omdat we via begrotingssteun beter kunnen
samenwerken met andere donoren en beter kunnen aansluiten bij de
wensen en systemen van het ontvangende land. Het past dus uitstekend
binnen de internationale afspraken die we in Parijs en Accra hebben
gemaakt.
Uiteraard gaat aan het verlenen van algemene begrotingssteun een
uitgebreide toetsing vooraf. Dat betekent dus ook dat algemene
begrotingssteun niet overal kan worden verleend. Per land wordt
gekeken naar de beste mix van modaliteiten. Als algemene
begrotingssteun kan worden verleend, wordt dat altijd gecombineerd met
sector- en projectsteun. Voor begrotingssteun is een adequate lokale
verantwoording in het ontvangende land van essentieel belang. Om
verantwoording binnenslands te versterken, volg ik ontwikkelingen
nauwgezet, maar leg ik vooraf geen dictaten op over het gebruik van de
middelen. Het gaat er immers om dat overheden niet alleen
verantwoording afleggen aan de donoren maar juist ook aan eigen
parlement en bevolking. Onderlinge afspraken en een gereguleerde
dialoog moeten toereikend kunnen zijn om de vinger aan de pols te
houden. Zo niet, dan is algemene begrotingssteun geen optie.
Per land verschilt dus het doel en de vorm van begrotingssteun en de
combinatie met andere instrumenten. Dit pas in mijn beleid uit te gaan
van de realiteit in het land zelf - ook achter de façade - en afstand
te nemen van one-size-fits-all beleid.
Ook in de Grote Merenregio maak ik, in beperkte mate, gebruik van het
instrument begrotingssteun. Het Nederlandse beleid in dit gebied is
gebaseerd op een regionale benadering om veiligheid en ontwikkeling in
dit fragiele gebied te bevorderen. De onderliggende oorzaken van de
conflicten die de afgelopen decennia in deze regio hebben gespeeld en
nog steeds spelen, zijn veelal grensoverschrijdend. Tegelijkertijd
bevinden de verschillende landen zich in verschillende
ontwikkelingsfases. Daarom is onze aanpak per land zo landenspecifiek
mogelijk. Het instrument begrotingssteun, in welke vorm dan ook, kan
daarbij een effectief instrument zijn, maar het vormt slechts een
bescheiden onderdeel van de totale Nederlandse inzet in de regio, en
kan niet los gezien worden van de andere instrumenten. In mijn brief
van 22 augustus 2008 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 29 237,
nr. 74) heb ik u reeds mijn beleid met betrekking tot begrotingssteun
aan de landen in de Grote Merenregio uiteengezet, in relatie tot de
overige inspanningen in deze landen.
In deze brief ga ik in het licht van de recente ontwikkelingen in de
Grote Merenregio nader in op de inzet van begrotingssteun. Tot de
regio reken ik Uganda, Rwanda, Burundi en de Democratische Republiek
Congo (DRC).
Recente ontwikkelingen in de regio
In mijn brief van 11 december berichtte ik u over mijn bezoek aan
Rwanda en de stad Goma op 26 en 27 november jl. Toen heb ik vanwege de
buitengewoon ernstige situatie in Noord-Kivu in het bijzonder aandacht
besteed aan de humanitaire hulpverlening, de sociaal-economische
stabilisatie in Oost-Congo en de politieke en militaire situatie in de
regio. Sindsdien is er veel veranderd in de regio.
De meest opvallende ontwikkeling van de afgelopen maanden is de
verdere toenadering tussen Rwanda, de DRC en Uganda, die uitmondde in
militaire samenwerking tussen deze landen om tegen de LRA
respectievelijk de FDLR rebellengroepen in Oost-DRC gewapenderhand op
te treden. Dit toenaderingsproces werd enkele jaren geleden in gang
gezet, met als eerste mijlpaal eind 2006 de ondertekening van een
Stabiliteitspact door elf landen in de regio: DRC, Uganda, Rwanda,
Burundi en de omringende landen. Daarmee werd de basis gelegd voor een
reeks regionale vredesakkoorden (zoals de akkoorden van Nairobi en
Goma in 2007) en voor verdere normalisering van de diplomatieke
betrekkingen tussen de buurlanden. De gezamenlijke militaire operaties
vormen voorlopig het sluitstuk van deze toenadering en hadden tot doel
met militaire druk de buitenlandse gewapende groepen (LRA en FDLR) te
dwingen tot ontwapening en ontmanteling.
Inmiddels zijn beide operaties afgerond en hebben Uganda en Rwanda hun
troepen uit de DRC teruggetrokken. Het is nog te vroeg om een
definitief oordeel te vellen over de effectiviteit van deze operaties.
Enerzijds is een aantal successen geboekt: CNDP-leider Nkunda is in
Rwanda gearresteerd, een deel van de CNDP-troepen is in het Congolese
leger geïntegreerd, een aantal bases van de FDLR is vernietigd en een
enkel kopstuk is opgepakt of heeft zich overgegeven. Anderzijds lijkt
de samenwerking tussen Uganda en de DRC tegen de LRA minder resultaten
te hebben opgeleverd. Van de LRA is weliswaar een groot aantal
basiskampen vernietigd, maar men is er niet in geslaagd de troepen tot
overgave te dwingen. De tol die de burgerbevolking in Noord-Oost-Congo
heeft moeten betalen is bovendien zeer hoog. Voor beide operaties
geldt tot slot dat het twijfelachtig is of het Congolese leger de
controle over herwonnen gebieden zal kunnen behouden.
De risico's van de gekozen militaire strategie zijn ontegenzeggelijk
hoog, in de eerste plaats voor de veiligheid van de burgerbevolking en
in de tweede plaats voor de interne stabiliteit van de DRC.
Desalniettemin vind ik het positief dat Rwanda, Uganda en de DRC
hebben besloten om gezamenlijk de rebellengroepen aan te pakken. Nu de
gezamenlijke operaties zijn afgelopen, is het in de eerste plaats aan
de Congolese regering om de behaalde successen om te zetten in
tastbaar vredesdividend voor de bevolking.
Over de ontwikkelingen in Burundi ben ik gemengd positief. De
onderhandelingen van de Burundese autoriteiten met de FNL zijn
vergevorderd. Met de naamsverandering van FNL-Palipehutu naar FNL is
de weg geopend voor deelname aan het politieke proces. Registratie als
politieke partij, deelname aan de verkiezingen in 2010 en ontwapening
en reintegratie van de FNL-strijders is het volgende doel. De
schuldkwijtschelding door IMF en Wereldbank in het kader van het
HIPC-initiatief (Enhanced Initiative for Heavily Indebted Poor
Countries) door het behalen van de vereiste economische stabiliteit is
een belangrijke mijlpaal. De veiligheidssituatie is ook verbeterd.
Zorgpunten in fragiele staten zijn vaak de geringe ruimte voor
afwijkende meningen van de pers en voor nieuwe politieke partijen die
mee willen doen met de verkiezingen. Wel zijn in Burundi de recente
vrijlatingen van enkele politieke gevangenen positief. De politie
blijft een aandachtspunt; binnen het Security Sector Development
programma draagt Nederland bij aan verdere professionalisering.
In drie van deze vier landen geeft Nederland begrotingssteun,
toegesneden op de specifieke situatie en de te bereiken doelen in het
desbetreffende land.
Uganda
In Uganda zet ik met begrotingssteun in op MDG-bereiking en met name
op het bereiken van resultaten in de door Nederland gesteunde
sectoren: onderwijs en Justice, Law and Order (JLOS). Een deel hiervan
werd tot 2008 gegeven in de vorm van algemene begrotingssteun. Hiermee
is aanvankelijk door het regeringsbeleid grote sociaal-economische
vooruitgang geboekt onder een bestuur van een redelijke kwaliteit.
Echter, vijf jaar geleden is de kwaliteit van het bestuur op een
aantal punten verslechterd. In reactie op deze trend en als politiek
signaal is eerst de algemene begrotingssteun gedurende een aantal
jaren gekort maar uiteindelijk heb ik vorig jaar besloten om van
algemene begrotingssteun over te gaan naar sectorale begrotingssteun
omdat naar mijn mening de korting onvoldoende effect sorteerde op de
ruimte voor het politieke proces en de aanpak van corruptie en - meer
in het algemeen - de resultaten op armoedebestrijding onvoldoende
bleven.
Armoedebestrijding blijft immers het hoofddoel van mijn inzet in
Uganda. Met het verlenen van sectorale begrotingsteun blijft dat doel
scherp zichtbaar, ook voor onze Ugandese partners. Door de overgang
naar sectorale begrotingssteun is een directere koppeling gelegd
tussen de Nederlandse steun en de te bereiken resultaten in de sector.
Tevoren zijn resultaatsindicatoren opgesteld, waaraan de Ugandese
overheid zich heeft verplicht. De hoogte van de steun is direct
afhankelijk van het bereiken van concrete resultaten, een ex post
beoordeling dus. Zijn de resultaten beter, dan is Nederland bereid een
groter deel van de kosten te financieren. Hierdoor blijft de
verantwoordleijkheid voor het leveren van prestaties waar hij hoort,
nl. bij de Ugandese overheid. De gekozen vorm van sectorale steun
maakt daarmee heldere verantwoording van de Ugandese overheid naar
eigen parlement en bevolking mogelijk. De rol van de donor staat die
verantwoording nl. niet in de weg, hetgeen wel het geval zou zijn
indien donoren zich zelf verantwoordelijk zouden maken voor een deel
van de te behalen resultaten.
Op dit moment gaan in Uganda drie maal zo veel leerlingen naar school
als in 1996 het geval was. Door de bouw van scholen en klaslokalen
daalde de gemiddelde klassengrootte van 108 leerlingen in 2000 tot 72
leerlingen in 2007. Er gaan nu veel meer kinderen uit de armste en
achtergebleven regio's naar school. Het onderwijsniveau van de
bevolking stijgt en het analfabetisme, vooral onder vrouwen, neemt af.
Maar we zijn er nog lang niet. Het gaat er nu om ook de leerprestaties
te verbeteren. Ik heb dus een directere koppeling gelegd tussen onze
sectorsteun en de kwalitatieve verbetering van het onderwijs. Hoewel
het nog te vroeg is om resultaten te tonen van de nieuwe aanpak, kan
al wel worden vastgesteld dat de dialoog over bijvoorbeeld onderwijs
in het afgelopen half jaar versterkt en verdiept is. Er vindt vaker
overleg plaats met de autoriteiten en het gaat daarbij over concrete
zaken die van invloed zijn op de leerprestaties, zoals de
noodzakelijke aanwezigheid van leraren tijdens de reguliere lesuren,
het aantal leerlingen per leraar en het voorkomen van uitval van
leerlingen. Dit is een groot verschil met de dialoog in de oude
situatie, die veel generieker van aard was. Door deze specifieke
dialoog kunnen ook veel concretere afspraken worden gemaakt over de na
te streven resultaten.
In 2009 zet ik het gehele bedrag aan begrotingssteun sectoraal in:
EUR14 miljoen voor de onderwijssector en EUR8 miljoen voor JLOS.
Daarnaast zal ik de in 2008 uitgestelde incentive tranche voor
onderwijs uitbetalen, mits Uganda ook aan de laatste van de vier
vooraf overeengekomen resultaatsindicatoren (het voltooien van een
base line study) heeft voldaan. Ook deze tranche (EUR6 miljoen) zal
als sectorale begrotingssteun voor onderwijs worden uitbetaald. Dit
sluit aan bij het concept van ex-post conditionaliteit.
Als alle donoren dezelfde aanpak volgen is de effectiviteit groter.
Nederland heeft daarom leiding gegeven aan het opstellen van het
zogeheten Joint Budget Support Framework (JBSF) in Uganda, samen met
de Ugandese overheid en negen andere donoren (waaronder de Europese
Commissie, het VK en de Wereldbank). Jaarlijks wordt gezamenlijk
bezien of de afgesproken resultaten behaald zijn en op basis daarvan
neemt iedere donor een eigen beslissing over de omvang en uitbetaling
van de (sector)begrotingssteun.
De gekozen vorm van sectorale begrotingsteun blijft ruimte bieden voor
een bredere dialoog, over de realisatie van de resultaatsafspraken,
maar ook over het bevorderen van goed bestuur, mensenrechten,
democratisering/verantwoording, vrede en veiligheid in de regio en
wederopbouw van het noorden. Vooruitgang op deze gebieden vergroot
namelijk de kans dat de MDG's bereikt worden.
Rwanda
Nederland heeft tot nu toe geen algemene begrotingssteun verleend aan
Rwanda. In Rwanda is de Nederlandse inzet gericht op het verminderen
van armoede en ongelijkheid en op de opbouw van een stabiele
samenleving. Daartoe investeert Nederland in duurzame economische
ontwikkeling (rurale infrastructuur, private sector ontwikkeling,
duurzame energie), justitiehervorming en goed bestuur en, via een
silent partnership met het VK, in de onderwijssector. Rwanda presteert
goed op het gebied van armoede- en corruptiebestrijding en ook op het
gebied van begrotingsbeheer worden goede vorderingen gemaakt. Over de
afgelopen jaren heeft Rwanda een consistente groei van 6% gekend, en
de verwachting is dat die groei dit jaar zal doorzetten, ondanks de
economische crisis. Rwanda is een van de snelste hervormers op het
gebied van ondernemingsklimaat volgens het Doing Business rapport en
ook goed op weg naar MDG-bereiking. In mijn brief van augustus heb ik
daarom uitgelegd dat ik van plan was op bescheiden schaal algemene
begrotingssteun te gaan geven. Hiermee wilde ik de effectiviteit van
de Nederlandse financiële en politieke inzet vergroten want juist door
gezamenlijk met andere donoren bij te dragen aan de Rwandese begroting
én daarbij gezamenlijke politieke boodschappen af te geven kan invloed
worden uitgeoefend voor daadwerkelijke armoedebestrijding.
Daarom sloot Nederland in september 2008 samen met het VK, Zweden,
Duitsland, de Wereldbank, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank en de
Europese Commissie, een gezamenlijk MoU af met de Rwandese overheid
voor het verlenen van algemene begrotingssteun. Na mijn bezoek aan de
regio in november 2008 en mede naar aanleiding van het bekend worden
van de voorlopige uitkomsten van het VN-rapport over schendingen van
het wapenembargo tegen de DRC heb ik echter besloten voorlopig niet
tot uitbetaling van algemene begrotingssteun over te gaan. Ik acht het
niet verantwoord om de hulpmodaliteit algemene begrotingssteun in te
zetten zolang er enige twijfel bestaat over het commitment van de
Rwandese regering aan duurzame vrede in de regio. Dat is een van de
basisvoorwaarden (zogeheten underlying principles) die in het MoU is
vastgesteld.
Underlying principles vormen de weerslag van het wederzijds vertrouwen
waarop het verlenen van algemene begrotingssteun is gebaseerd. Als die
vertrouwensbasis wordt geschonden, kan geen algemene begrotingssteun
worden verleend. In het geval van Rwanda gaat het om vertrouwen in
binnenlandse verantwoordingsprocessen, inclusiviteit van bestuur en
beleid, naleving van mensenrechten en committering aan regionale vrede
en veiligheid. Omdat uit het rapport bleek dat Rwanda zich onvoldoende
committeerde aan het wapenembargo en daarmee aan de regionale vrede en
veiligheid, werd hiermee in mijn ogen een van de basisvoorwaarden
geschonden en heb ik besloten om de betaling op te schorten.
Sinds mijn besluit heeft het conflict in Noord-Kivu een opmerkelijke
wending gekregen, gekenschetst door de militaire samenwerking tussen
Rwanda en de DRC tegen de FDLR, de arrestatie door Rwanda van
CNDP-leider Nkunda en de integratie van CNDP-troepen in het Congolese
leger. Daarmee heeft Rwanda voldaan aan mijn verwachtingen ten aanzien
van een pro-actievere en constructievere opstelling in de regio.
Diverse internationale partners hebben mij bevestigd dat dat mede toe
te schrijven is aan mijn besluit de algemene begrotingssteun op te
schorten. Dat toont mijns inziens aan dat begrotingssteun wel degelijk
een krachtig beïnvloedingsinstrument kan zijn, zelfs als het om
relatief kleine bedragen gaat.
Afhankelijk van het commitment van Rwanda aan regionale vrede en
veiligheid, mensenrechten en goed bestuur zal ik mijn besluit
aanpassen. Voorlopig blijft mijn besluit tot opschorting van algemene
begrotingssteun gehandhaafd.
Burundi
In 2007 heb ik in principe voor vier achtereenvolgende jaren
begrotingssteun aan Burundi toegezegd. Begrotingssteun aan een
fragiele staat als Burundi wordt gegeven om per direct bij te dragen
aan de stabiliteit in het land. Dankzij de begrotingssteun heeft de
Burundese overheid de salarissen van de ambtenaren en de
apparaatskosten kunnen betalen en daarmee de basisdiensten voor de
Burundese burger kunnen verzorgen. Een overheid die haar basistaken
niet kan uitvoeren wordt niet vertrouwd en niet gerespecteerd en
frustreert de ontwikkeling van de particuliere sector. De
begrotingssteun heeft direct tot doel dat die basistaken wel kunnen
worden uitgevoerd en voorkomt daarmee politieke instabiliteit. Ook
wordt hierdoor Burundi in staat gesteld meer en meer de touwtjes zelf
in handen te nemen. Juist regeringen in een post-conflict situatie
moeten versneld in staat worden gesteld om lopende kosten, zoals
ambtenarensalarissen, te betalen en bestedingen in de sociale sectoren
te kunnen doen om onrust te voorkomen. In enkele andere gevallen
(Afghanistan) wordt dit ook gedaan. Immers, bij vertraging van deze
bestedingen zal terugval in conflict zeer waarschijnlijk zijn. De
inkomsten uit belastingen in Burundi zijn nog volstrekt ontoereikend
om de basistaken van de Burundese regering te kunnen uitvoeren.
Uiteraard moet worden gewerkt aan verbetering van de bestedingen en
het verbeteren van de belastingsdienst. Nederland financiert op
verzoek van de Burundese minister van Financiën technische assistentie
van het IMF voor het verbeteren van het begrotingsbeleid en -beheer.
Wetgeving is in voorbereiding die de belastingdienst moet aanpassen
aan de standaarden van de East African Community.
De begrotingssteun aan Burundi verloopt via co-financiering van de
"Economic Reform Support Grant" van de Wereldbank. Op deze wijze kan
worden aangesloten bij de eisen die de Wereldbank stelt op het terrein
van bijvoorbeeld modernisering van de wetgeving, verbetering van
overheidsbestedingen en privatisering, maar vooral ook ten aanzien van
de sterke controle op de uit te geven fondsen.
Aangezien Burundi een fragiele staat is, brengt het besluit om
begrotingssteun te geven uiteraard risico's met zich mee, zoals eerder
met uw Kamer is gedeeld tijdens het AO fragiele staten. Juist vanwege
die (noodzakelijke) risico's houd ik de vinger zeer nauw aan de pols
onder andere middels regelmatige werkbezoeken. De voorwaarden voor
begrotingssteun in een fragiele staat zijn een tekort aan eigen
inkomsten om de lopende kosten op de begroting te dekken,
daadwerkelijke uitvoering van een hervormingsagenda, een minimum aan
politieke stabiliteit en een (multilaterale) partner bij wie kan
worden aangesloten.
Controle op resultaten gebeurt middels de reguliere
monitoringsactiviteiten van de Wereldbank en het IMF, die de Burundese
overheidsfinanciën continue monitoren en daarbij advies geven. Deze
internationale organisaties hebben de juiste expertise in huis om
zowel de Burundese regering te adviseren als ook de donoren uitleg te
geven over huidige en toekomstige hervormingen. Nederland is
voortdurend in overleg met deze organisaties en coördineert ook met
andere donoren de inzet van deze organisaties. Uiteraard dient de
Burundese regering in de eerste plaats te worden aangesproken door de
lokale controlerende instellingen, zoals de Burundese Algemene
Rekenkamer, de budgetcommissies van de Senaat en de Nationale
Assemblee, maar ook de media en NGO's spelen een belangrijke rol in de
controle op de besteding van de openbare middelen.
Maar Nederland doet meer. Wereldbank en IMF zorgen immers niet voor
een beheersbaar politiek proces, waarbij de politieke doelstellingen
van stabiliteit en wederopbouw gewaarborgd worden. Dat is de rol van
een bilaterale donor, die wel het politieke debat aan kan gaan en die
voortdurend de commitment van de Burundese overheid aan stabiliteit en
wederopbouw toetst en bepreekbaar maakt. Hieronder vallen ook
politieke onderwerpen als deelname van FNL en andere politieke
partijen aan de verkiezingen, bestuurlijke hervormingen bij politie en
leger. Ook de harde politieke keuzes ten behoeve van economische
hervormingen maken onderdeel uit van deze dialoog. Om de vooruitgang
op deze terreinen te beoordelen en een besluit over betaling van
begrotingssteun dit jaar te onderbouwen, hebben Noorwegen en Nederland
besloten dit jaar een gezamenlijke politieke beoordeling te maken om
een besluit over toekenning van de begrotingssteun te kunnen nemen.
Deze beoordeling bestaat enerzijds uit een brede politieke analyse en
anderzijds uit de vraag of de reeds gegeven begrotingssteun heeft
bijgedragen aan de stabiliteit van het land. In een fragiele staat als
Burundi gelden hierbij andere criteria dan voor de traditionele
partnerlanden. Belangrijk is of er sprake is van voldoende positieve
ontwikkelingen waaruit het commitment van de overheid blijkt.
Op basis van deze beoordeling verwacht ik in de eerste helft van 2009
een besluit te kunnen nemen of Nederland in 2009 via de Wereldbank
algemene begrotingssteun aan Burundi zal geven.
Conclusie
Begrotingssteun is een instrument, geen doel op zich. De wijze waarop
dat instrument wordt ingezet is gebaseerd op een politieke analyse van
landenspecifieke situaties. Uganda, Rwanda en Burundi bevinden zich in
verschillende fasen van ontwikkeling en worden geconfronteerd met zeer
verschillende uitdagingen. Het doel, de vorm en de omvang van
begrotingssteun in relatie tot de totale uitgaven is dus voor elk van
deze landen verschillend. Ook is in elk van deze landen de combinatie
met andere instrumenten, de modaliteitenmix, verschillend. Juist een
strategische combinatie van verschillende hulpmodaliteiten, in
samenhang met de inspanningen van andere donoren, vergroot de
effectiviteit van onze inspanningen. En om effectiviteit is het mij te
doen, ook bij de inzet van begrotingssteun.
In Uganda is het hoofddoel van de Nederlandse inzet MDG-bereiking. In
overleg met de Ugandese regering en de overige donorpartners is ervoor
gekozen onze inzet te concentreren op de sectoren onderwijs en
Justice, Law and Order. Omdat we de laatste jaren niet tevreden waren
over de bestuurssituatie en de korting van de algemene begrotingssteun
niet het gewenste effect sorteerde hebben we sinds vorig jaar de
relatie tussen de Nederlandse steun en de prioritaire sectoren
versterkt, door de hoogte van onze bijdrage directer te koppelen aan
concrete resultaten in deze sectoren. En door ook in de
resultaatsafspraken een stap verder te maken: meer kinderen
ingeschreven voor het basisonderwijs is een mooi resultaat, maar nog
mooier is het dat meer kinderen die school ook afmaken en die school
met bruikbare vaardigheden en competenties verlaten. Zo hebben we door
een kritische politieke dialoog, een verscherpte focus en het inbouwen
van prikkels de uitvoering van de Ugandese ontwikkelingsstrategie
beïnvloed, waarmee ik naar verwachting effectiever zal bijdragen aan
groei en ontwikkeling in Uganda.
In Rwanda is het hoofddoel een inclusievere en stabielere samenleving,
als randvoorwaarden voor MDG-bereiking. We moeten niet vergeten dat de
diep traumatiserende ervaring van de genocide nog maar vijftien jaar
geleden plaatsvond. De overheid staat voor de geweldige uitdaging een
land en maatschappij op te bouwen waarin alle Rwandezen een
menswaardig en duurzaam bestaan kunnen opbouwen en waar geleidelijk
meer ruimte ontstaat voor politieke organisatievorming die niet
gebaseerd is op etniciteit. Dit alles in een context van grote
bevolkingsdruk. Daarom zetten we in Rwanda in op duurzame economische
ontwikkeling, vooral in de rurale gebieden, en aandacht voor goed
bestuur en regionale integratie en stabiliteit. Dat sluit aan op de
Rwandese ontwikkelingsstrategie. Algemene begrotingssteun kan een
effectief instrument zijn om die strategie te ondersteunen: het biedt
extra beïnvloedingsmogelijkheden op het totale beleid en draagt bij
aan nationale verantwoordingsprocessen; tegelijk zijn de politieke
risico's in de Rwandese context aanzienlijk. Doorslaggevend in die
afweging is uiteindelijk het vertrouwen in het commitment van de
Rwandese regering aan regionale vrede en veiligheid, goed bestuur en
mensenrechten.
Het doel van de inzet van begrotingssteun in Burundi is verduurzaming
van vrede en veiligheid. Economische ineenstorting in de vorm van een
failliete staat zal vrijwel zeker leiden tot hernieuwd conflict. Met
begrotingssteun worden minimale middelen voor het functioneren van een
staat veiliggesteld. Burundi is een typische fragiele staat en mijn
inzet ten aanzien van dit land is dan ook bij uitstek een voorbeeld
van wat ik beoog te bereiken met fragiele statenbeleid. Terugval in
conflict is tot nu toe voorkomen. Ik acht het dan ook verantwoord om
voorlopig, met de vinger stevig aan de pols, deze tot dusver redelijk
succesvolle benadering voort te zetten, mits de overheid voldoende
blijk geeft van commitment aan stabiliteit en wederopbouw.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken