Vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn
24 maart 2009 - kamerstuk
Kamerbrief waarin de minister het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn aanbiedt. Hierin staat welke maatregelen Nederland
vanaf 2010 neemt om de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater te
verbeteren.
Geachte Voorzitter,
Innovatieve landbouw voor beter water
Water is een kostbare grondstof. Goed water is van levensbelang voor de mens, voor de
economie en voor het functioneren van ecosystemen. De kwaliteit van water wordt door
velerlei menselijke activiteiten bedreigd. Bemesting van landbouwgronden is een
belangrijke bron. Het is daarom dat de EU-lidstaten indertijd de Nitraatrichtlijn hebben
opgesteld, die de landen verplicht op basis van vierjarige actieprogramma's de belasting
van het grond- en oppervlaktewater met mineralen uit meststoffen tot een aanvaardbaar
niveau terug te dringen.
Het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat de periode 2004 tot en met 2009 bestrijkt,
heeft het begin ingeluid van een hernieuwde aanpak met wettelijk vastgestelde normen
voor de hoeveelheid mineralen die aan gewassen mogen worden gegeven. In mijn brief
van 3 december 2007 (Kamerstukken II, 2007/2008, 28385, nr. 93) heb ik u gemeld dat veel
is bereikt, maar dat er nog een hele weg is te gaan voor dat in geheel Nederland de
gewenste waterkwaliteit is behaald. Voor nitraat komt het er op neer dat op circa de helft
van de landbouwgronden het gehalte in het bovenste grondwater nog niet aan de norm
van de Nitraatrichtlijn voldoet: vooral in de zand- en lössgebieden en in beperkte mate in
de kleigebieden, schiet de kwaliteit nog tekort. Er is mij veel aan gelegen het percentage
landbouwgronden dat aan de norm voldoet omhoog te krijgen. Dat is ook nodig, want ik
heb er mij er jegens de Commissie toe verbonden dat in het vijfde actieprogramma, met
als looptijd 2014-2017, de bemesting in deze gebieden een niveau heeft bereikt waarmee
de gewenste grondwaterkwaliteit kan worden behaald.
Hierbij bied ik u mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer het vierde actieprogramma aan; het bestrijkt de periode van 2010 tot en met
2013.
Ik heb er vertrouwen in dat dit programma, met de innovatieve inzet die het van de
ondernemers vraagt, het doel van de Nitraatrichtlijn een flink stuk dichterbij zal brengen.
24 maart 2009 TRCDL/2009/684 2
Raakvlakken met andere Europese richtlijnen en verdragen
De Nitraatrichtlijn bevat criteria voor de nitraatconcentratie in grondwater. Daarnaast
gebiedt hij lidstaten maatregelen te nemen om de eutrofiëring van zoet water,
kustwateren en zeewater terug te dringen. Met de maatregelen genoemd in het vierde
actieprogramma wordt primair beoogd de kwaliteitsdoelstellingen van deze richtlijn te
bereiken. Omdat overeenkomstige doelen worden nagestreefd met andere internationale
regelingen, zoals de Kaderrichtlijn Water en de OSPAR-conventie, strekken de maatregelen
in dit actieprogramma eveneens tot uitvoering van deze regelingen.
Bouwsteen voor derogatie
De totstandkoming van dit programma is niet eenvoudig geweest. Aan de ene kant was er
de druk vanuit de Europese Commissie om de belasting van de agrarisch beïnvloede
wateren voortvarend aan te pakken. Aan de andere kant de zorg dat de noodzakelijke
aanscherpingen van het beleid de landbouw al te zeer kunnen belemmeren. Ik ben
buitengewoon verheugd dat het uiteindelijk is gelukt om een programma samen te stellen
dat naar mijn inschatting voldoende ambitie heeft om een Nederlands verzoek om
voortzetting van de huidige derogatie te ondersteunen en dat - niettegenstaande de
stevige taakstelling voor de zand- en lössgronden - voor de landbouw praktisch
uitvoerbaar is.
Innovatieslag
Eenvoudig zal het niet zijn om het einddoel te halen. Zeker niet in de beperkte tijd die wij
daarvoor beschikbaar hebben. Met alleen de gebruiksnormen aanscherpen komen we er
niet, daarvoor is de afstand die moet worden overbrugd te groot. De oplossing zal hier
voor een groot deel moeten komen uit innovaties in bepaalde teelten. Innovaties die het
mogelijk maken met veel minder milieuverliezen toch goede gewasopbrengsten te
realiseren. Voor de bedrijven in de zand- en lössgebieden ligt hier een niet geringe
opgave. Het kabinet ondersteunt het bedrijfsleven daarom bij onderzoek naar en
verspreiding van innovaties op het gebied van onder andere be- en verwerking van
dierlijke mest en het terugdringen van milieuverliezen. Ik vertrouw er op dat ondernemers
deze uitdaging zullen oppakken en ik reken er op dat ook de landbouworganisaties
ondernemers daarbij zullen aanmoedigen en ondersteunen.
Ik wil er overigens volstrekt duidelijk in zijn dat die opgave niet vrijblijvend is. In 2014 zal
de ruimte voor stikstofgebruik op zand- en lössgronden, ongeacht de resultaten van het
innovatieprogramma, worden beperkt. Gedurende de looptijd van het vijfde
actieprogramma zal een verdere noodzakelijke aanscherping volgen. De betekenis van dat
innovatieprogramma is er dan ook daarin gelegen dat hoe beter de resultaten zijn die
daarmee worden geboekt, hoe gemakkelijker ondernemers de aanscherping zullen
kunnen opvangen in hun bedrijfsvoering.
Zand- en lössgebieden
Om het hiervoor genoemde innovatieproces mogelijk te maken zijn de stikstofgebruiksnormen
voor het zand- en lössgebied voor de duur van dit actieprogramma nog slechts
beperkt aangescherpt. De scherpere normen gelden vooral voor de gewassen met een
uitspoelingsgevoelig karakter. Gezien de hoge nitraatgehalten in het grondwater heb ik
en mede gelet op het belang van voortzetting van de huidige derogatie, ook minder
uitspoelingsgevoelig gewas met een relatief groot areaal, te weten gras, niet buiten schot
kunnen laten.
Bij de aanscherping van de stikstofgebruiksnormen voor grasland is bovendien een
onderscheid gemaakt tussen bedrijven die hun melkvee weiden en bedrijven die hun vee
gedurende het gehele jaar op stal houden. Voor bedrijven die hun melkvee weiden is de
norm relatief weinig aangescherpt. Voor de opstallende bedrijven is een extra korting van
de gebruiksnorm vastgesteld. Ik heb daarmee op een andere wijze uitvoering gegeven aan
de motie Waalkens cs (Kamerstukken II, 2007-2008, 28385, nr. 102) dan ik eerder heb
voorgesteld in de ontwerpregeling tot wijziging van de Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet, die is voorgepubliceerd in Staatscourant 2008, nr. 147. Milieukundig biedt
deze alternatieve uitwerking voordelen omdat de risico's van uitspoeling kleiner zijn.
Daarnaast verwacht ik een groter draagvlak bij ondernemers.
Klei- en veengebieden
Beperking van lasten voor overheid en bedrijfsleven maken het aantrekkelijk maatregelen
in het kader van de Nitraatrichtlijn zoveel mogelijk een generiek karakter te geven. Nadeel
is echter dat beperkingen worden opgelegd aan ondernemers in regio`s waar de kwaliteit
van het water maatregelen minder noodzakelijk maken. In het derde actieprogramma is
daarom onderscheid gebracht in voorschriften en normen voor onderscheiden
landbouwsectoren en grondsoorten. Dat onderscheid komt onder meer tot uiting in de
gebruiksnormen en de voorschriften voor het toedienen van dierlijke mest.
Ik heb getracht in dit actieprogramma eveneens zoveel mogelijk rekening te houden met
landbouwkundig en milieukundig verschillende omstandigheden. Gezien de relatief
gunstige grondwaterkwaliteit in de veen- en kleigebieden is daarom besloten de
stikstofgebruiksnormen in deze gebieden op het niveau van 2009 te handhaven.
In de geest van de motie Koopmans-Cramer (Kamerstukken II, 2008-2009, 28385,nr 124)
heb ik ook bezien waar de teugels - binnen de milieurandvoorwaarden - wat gevierd
zouden kunnen worden. Een stelsel van gedifferentieerde gebruiksnormen voor enkele
gewassen die op kleigrond worden geteeld is het resultaat hiervan. Daarmee kunnen
ondernemers die er in slagen bovengemiddelde gewasopbrengsten te realiseren voor
extra gebruiksruimte in aanmerking komen.
Verheugd ben ik ook te kunnen melden dat ik bij de Commissie steun heb kunnen vinden
voor de mogelijkheid gebruiksnormen tussentijds te actualiseren indien dat
landbouwkundig wenselijk en milieukundig verantwoord is. De aanpassing van de
gebruiksnorm voor wintertarwe per 1 januari 2010 is een eerste tastbare resultaat.
Differentiatie in maatregelen op basis van afzonderlijke actieprogramma`s voor delen van
het land met verschillende waterkwaliteit, zoals de motie Snijder-Hazelhoff (Kamerstukken
II, 2008-2009, 28385, nr 123) beoogt, is nu een stap te ver. Bij de uitwerking van het
actieprogramma houd ik, zoals hierboven aangegeven, al rekening met verschillen tussen
grondsoorten en landbouwsectoren. Ik ben echter graag bereid te onderzoeken of het,
met behoud van waarborgen voor een adequate uitvoering van de Nitraatrichtlijn,
mogelijk is in een volgende periode ruimte hiervoor te creëren. Uitgangspunt hierbij is dat
de eventuele afzonderlijke actieprogramma's samen het hele grondgebied van Nederland
blijven dekken.
Oppervlaktewater
Een ex-ante-evaluatie van de Kaderrichtlijn Water, uitgevoerd door het Planbureau voor
de Leefomgeving bevestigt dat voor de kwaliteit van het zoete oppervlaktewater de hoge
gehalten fosfaat het grootste probleem zijn. Hoge fosfaatgehalten van landbouwgronden
zijn voor een belangrijk deel debet daaraan. Gronden met een hoog fosfaatgehalte komen
verspreid over het gehele land voor. Een hoge fosfaatbemesting is voor die gronden
landbouwkundig niet doelmatig en milieukundig ongewenst. De gebruiksnormen voor
fosfaat zullen daarom worden verlaagd, naar rato van de fosfaattoestand van het perceel.
In het kader van het derde actieprogramma was al met de Europese Commissie
overeengekomen dat Nederland in 2015 een situatie van evenwichtsbemesting zou
hebben bereikt. Gezien de urgentie van het probleem heb ik besloten een stap verder te
gaan: op weg naar 2015 zal er vanaf 2010 meer rekening worden gehouden met de
fosfaattoestand van percelen. Voor percelen met een hoge fosfaattoestand zal een lagere
norm gaan gelden, aangezien fosfaatbemesting daar minder gewenst en nodig is.
Het programma levert hiermee eveneens een belangrijke bijdrage aan het doel van de
Kaderrichtlijn Water om door lagere nutriëntengehalten, betere ecologische condities in
zoete en zoute oppervlaktewateren te verkrijgen.
Deze aanpassing heeft echter ook landbouwkundig voordelen, waar deze het mogelijk
heeft gemaakt meer ruimte te bieden voor fosfaatgiften op percelen met een lage
fosfaattoestand.
Lagere gebruiksnormen hebben gevolgen voor de plaatsingsruimte van mest op
landbouwgronden. Het is daarom nodig een nieuwe balans te vinden tussen
mestproductie en afzet van mineralen uit dierlijke mest. Het bedrijfsleven heeft daarvoor
tijd nodig. De regering heeft daarom besloten de normen te verlagen in een tempo dat
dierhouders, gebruikers van mest en andere marktpartijen voldoende tijd geeft om een
goede alternatieve bestemming te vinden voor de vrijkomende mineralen.
Goede landbouwpraktijk
Om te voorkomen dat grond- en oppervlaktewater onnodig worden belast met mineralen,
zijn niet alleen gebruiksnormen van belang. Van belang is evenzeer dat de meststoffen
worden toegediend op momenten en op een wijze die er toe leidt dat de mineralen
optimaal ten goede komen aan de gewassen. In feite gaat het hier om "goede
landbouwpraktijk". Met die bril op is ook nog eens kritisch gekeken naar de uitrijtijden en
de overige regels voor het uitrijden van mest. Mede op aanbeveling van de Technische
Commissie Bodembescherming is besloten een aantal regels aan te scherpen. Onder meer
is besloten de uitrijperiode voor mest te bekorten en zal een hiermee samenhangende
grotere opslagcapaciteit voor dierlijke mest verplicht worden gesteld.
Hier tegenover staat dat er enkele voorschriften waren waarvan het milieuvoordeel
beperkt is in verhouding tot de offers die zij van ondernemers vragen. Dit betreft onder
meer regels voor het vernietigen van grasland, de teelt van vanggewassen en het
toedienen van kunstmest. Voor die werkzaamheden komt er wat meer ruimte. Zowel de
akkerbouw, de graasdierhouderij als de bollenteelt hebben voordeel hiervan.
Kansen benutten
Het overschot aan mest zal ondernemers aansporen oplossingen te zoeken. Hoopgevende
initiatieven zijn inmiddels ontplooid rond de verwerking van mest. Daarmee kunnen
producten uit dierlijke mest beschikbaar komen die mogelijk kunnen dienen als vervanger
van kunstmest. Dat zal niet alleen de druk van de afzetmarkt wegnemen, maar ook een
besparing opleveren in het gebruik van energie en schaarser wordende grondstoffen. Die
initiatieven kunnen daarom rekenen op steun van de regering.
Vinger aan de pols
Om de resultaten van de al genomen en in het vierde actieprogramma te nemen
maatregelen zichtbaar te maken zal het meten van de milieuresultaten van het beleid ook
de komende jaren doorgaan. Dat is ook voorgeschreven vanuit de Nitraatrichtlijn. De
gemeten resultaten zullen gebruikt worden door de Europese Commissie om de
voortgang te beoordelen en zullen ook in de evaluatie van de Meststoffenwet van
(uiterlijk) 2012 betrokken worden om een oordeel te vellen over de resultaten van het
gevoerde beleid en welke maatregelen vanaf 2014 in het vijfde actieprogramma nog nodig
zijn om de doelen te halen. Vanzelfsprekend zal ook uw Kamer van deze onderzoeks- en
meetresultaten op de hoogte worden gesteld, zoals dat ook in het verleden is gebeurd. U
ontvangt uiterlijk medio april de derogatierapportage over het jaar 2007.
Een voorbehoud
Het voorliggende programma heb ik gelijktijdig aan de Europese Commissie aangeboden.
In de brief aan de Commissie heb ik gezegd een verzoek te zullen doen om de huidige
derogatie te verlengen. Ik heb gevraagd te bevestigen dat dit programma voldoende basis
voor de Commissie biedt om dit verzoek om derogatie te willen steunen.
Ik wacht de reactie van de Commissie nog af. Ik heb vertrouwen in een positieve reactie
van de Commissie.
Daarvan uitgaande is de volgende stap in de procedure dat de Europese Commissie het
verzoek van Nederland in het Nitraatcomité inbrengt. Een gekwalificeerde meerderheid
van de Lidstaten is vervolgens nodig om uiteindelijk goedkeuring van de Commissie te
kunnen krijgen.
Een en ander betekent dat ik eventuele aanpassingen in het programma opnieuw met de
Europese Commissie zal moeten bespreken.
Tot slot wil ik er op wijzen dat ook aan de derogatiebeschikking die ik hoop te krijgen van
de Europese Commissie, nog voorwaarden kunnen zijn verbonden die het noodzakelijk
maken aanvullende verplichtingen aan derogatiebedrijven te stellen. Ik zal u daarover te
zijner tijd informeren.
Tijdpad actieprogramma
Om het actieprogramma ten uitvoer te brengen zal een aantal voornemens moeten
worden vastgelegd in wettelijke regels. Daarvoor is wijziging nodig van de Meststoffenwet
en de uitvoeringsregelingen. De doorwerking van het actieprogramma per 1 januari 2010
vereist dat op die datum de nieuwe wettelijke regels van kracht zijn. Gelet op de termijnen
die gelden voor wijzigingen is het tijdpad krap.
De Europese Commissie heeft aangegeven een verlenging van de derogatie pas in
overweging te zullen nemen indien het actieprogramma is verankerd in wettelijke
bepalingen. Gezien het belang dat Nederland er bij heeft dat een nieuwe derogatie tijdig
is verleend, vertrouw ik er op dat uw Kamer medewerking verleent aan een spoedige
behandeling van het actieprogramma en de te wijzigen regelgeving.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit