Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Melden van verzuim en
voortijdig schoolverlaten

Melden van verzuim en voortijdig schoolverlaten

Inhoudsopgave

Samenvatting 5

1 Inleiding 9

2 Vraagstelling en onderzoeksopzet 13

2.1 Vraagstelling 13

2.2 Onderzoeksopzet 14

3 Bevindingen 17

3.1 Verwerving van gegevens 17

3.2 Aggregatie van gegevens 19

3.3 Interventie 19

4 Conclusies 25
Bijlage(n)

I Instrument voor aantallen meldingen 27

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

Samenvatting

Na een eerste, verkennend onderzoek in 2007 heeft de inspectie op verzoek van
de staatssecretaris van onderwijs een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de mate
waarin scholen voor voortgezet onderwijs (vo) en instellingen voor beroepsonder-
wijs en volwasseneneducatie (bve) zich houden aan de wettelijke verplichting tot
het melden van verzuim en voortijdig schoolverlaten, en wat de oorzaken zijn als
ze dat niet doen. Dit onderzoek is te beschouwen als nulmeting en is erop gericht
later tot handhaving van de wettelijke voorschriften over te kunnen gaan. Omdat
bleek dat de informatiesystemen van leerplichtambtenaren en Regionale Meld- en
Coördinatiefuncties (RMC's) de informatie over aantallen meldingen onvoldoende
betrouwbaar konden leveren en die aantallen zelf niet konden worden getoetst, is
het onderzoek ingericht als een analyse van het proces rond de verzuimregistratie
en de meldingen op de scholen.

In de verzuimregistratie zijn drie stappen te onderscheiden: de verwerving van
de verzuimgegevens, de aggregatie ervan en de wijze waarop er vervolgens door
scholen mee wordt gehandeld (interventie). Voor wat betreft de verwerving ken-
nen scholen zeer uiteenlopende elektronische en papieren systemen om de aan-
of afwezigheid van leerlingen op verschillende tijdstippen te kunnen registreren.
Vaak zijn dat verschillende, parallelle systemen die elkaar deels overlappen. In
vo-scholen zijn deze systemen in vrijwel alle gevallen voldoende dekkend om de
registratie te waarborgen. Bij bve-instellingen ligt dat op 56 procent van de onder-
zochte eenheden.

Afhankelijk van de aard van de gegevensverzameling vindt op uiteenlopende wijze
ordening van de gegevens plaats in informatie per leerling (aggregatie). Deze infor-
matie moet ertoe dienen dat degenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering
van het verzuimbeleid, (klassen)docenten, mentoren, coaches, de informatie be-
schikbaar krijgen voor hun werk. Vaak is de frequentie waarmee de informatie wordt
geaggregeerd zodanig dat een school niet kan voldoen aan de korte reactietermijn
van drie dagen die geldt voor de melding aan de leerplichtambtenaar. Bovendien
is de vorm van de informatie vaak omslachtig, zodat de verantwoordelijken er niet
gemakkelijk mee kunnen werken. Bij vijftien procent van de vo-scholen en 48
procent van de bve-instellingen schoot men in deze stap tekort.
De verantwoordelijkheid voor interventies is bij de scholen op zeer verschillende
manieren belegd. Het is niet altijd duidelijk wie nu waarvoor verantwoordelijk is.
Daarnaast hebben docenten, want dat zijn vaak de verantwoordelijken, van nature
meer belangstelling voor pedagogische interventies dan voor administratieve. Dat
bleek uit het feit dat ongeveer driekwart van de vo-scholen in staat was de gemelde
aantallen te verantwoorden en slechts een kwart van de bve-instellingen. De wet-
telijke termijnen en de bijbehorende procedures zijn vaak niet bekend en nogal
ingewikkeld, en er wordt ook niet goed vastgelegd of er gemeld is.
Met het vereenvoudigen van de voorschriften en procedures voor meldingen, zou
daarin voor een belangrijk deel kunnen worden voorzien. Om die reden is het mi-
nisterie in 2008 gestart met de uitrol van een systeem van centrale melding van
verzuim en voortijdig schoolverlaten (digitaal loket) en met vereenvoudiging van de
regelgeving. Minstens zo belangrijk is een actieve samenwerking van leerplichtamb-

---

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

tenaren, RMC-functionarissen en begeleiders van de scholen bij de aanpak van het
verzuim en andere problemen bij leerlingen. Dat sluit ook meer aan bij het primaire
doel, het ervoor zorgen dat leerlingen succesvol de school doorlopen.
Op het moment van onderzoek waren bij ongeveer driekwart van de vo-scholen
de systemen zodanig dat voldaan kon worden aan de meldingsverplichtingen. Bij
bve-instellingen was dat iets minder dan een kwart. Wel zijn op veel scholen en
instellingen de procedures na het schooljaar 2007-2008 aangescherpt, zodat er al
een verbetering is gerealiseerd ten opzichte van het vorig schooljaar. Het is voor
leerlingen lastiger om ongemerkt te verzuimen.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

---

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

1 Inleiding

Ter versterking van de Europese economie maakten de landen van de EU in 2000
in Lissabon afspraken over het terugdringen van het aantal jongeren zonder start-
kwalificatie. Dit heeft de afgelopen jaren in Nederland tot diverse maatregelen

geleid ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten (vsv). In het regeerakkoord
van februari 2007 neemt het vsv-beleid een prominente plaats in. Uit onderzoek
blijkt dat de alertheid en snelheid van optreden bij (dreigende) schooluitval van
grote invloed zijn op het voorkomen van definitief schoolverlaten. Een belangrijk

onderdeel hiervan zijn de meldingen van ongeoorloofd verzuim (hierna weergege-
ven als verzuim) en voortijdig schoolverlaten aan de gemeente (leerplichtzaken en
RMC) en de IB-Groep. Vanuit de IB-Groep kwamen signalen dat meldingen daar
relatief weinig plaatsvonden.

Uit het verkennend onderzoek van de Auditdienst van OCW en de inspectie in 2007
naar het meldingsgedrag blijkt dat de onderzochte vo-scholen en bve-onderwijsin-
stellingen de wettelijke meldingsverplichtingen aan de IB-groep sporadisch naleven
en aan gemeenten (leerplichtzaken en RMC) niet altijd volledig en tijdig melden.
De oorzaken van de gebrekkige naleving van de meldingsplicht zijn gelegen in de
complexiteit en ondoorzichtigheid van de wet- en regelgeving, in onvoldoende aan-
dacht voor het belang van tijdige meldingen, in gebrekkige of ontbrekende admini-
stratieve en technische voorzieningen bij de onderwijsinstellingen, in het ontbreken
van een cultuur van informeren en rappeleren bij IB-groep en gemeenten en ten
slotte in gebrekkige of ontbrekende technische voorzieningen bij de IB-Groep en
de gemeenten.1 Daarnaast blijkt ook de communicatie omtrent de regelingen niet
afdoende en is lang niet iedereen op de hoogte van de daarin gestelde eisen.
Om het melden van verzuim gemakkelijker te maken voor scholen en instellingen
zijn OCW en de IB-Groep begonnen met een nieuwe één-loketaanpak voor het
melden ervan. Scholen melden hun verzuimgegevens voortaan bij één digitaal loket
(IB-Groep), dat vervolgens automatisch de juiste gemeente op de hoogte stelt. Dat
scheelt scholen werk want ze hoeven niet meer per verzuimende leerling uit te
zoeken welke gemeente ze op de hoogte moeten brengen. Alle meldingen verlopen
bovendien via een vast stramien. De leerplichtambtenaar of de RMC-begeleider
kan het verzuim na melding in overleg met de school in behandeling nemen. De
één-loketaanpak is getest in negen pilotgemeenten en wordt in de loop van 2008

- 2009 uitgebreid naar alle gemeenten en scholen.
De bevindingen in het beperkte onderzoek uit 2007 en de invoering van de ver-
beteringen in de meldingen worden begeleid door een vervolgonderzoek, zoals
opgenomen in het Jaarwerkplan voor 2008. Dit onderzoek is erop gericht de situ-
atie rond het melden van verzuim en schoolverlaten preciezer in kaart te brengen
en aldus ook een basis te krijgen om later tot handhaving over te gaan. Daarom
moet het in kaart brengen:

· in welke mate onderwijsinstellingen voldoen aan de eisen met betrekking tot
het melden van schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten;

1 Themaonderzoek VSV 2007, september 2007

---

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

· en inventariseren wat de oorzaken zijn van niet (tijdig) melden op het gebied
van structuur, proces en cultuur in de onderwijsinstellingen.
In hoofdstuk 2 wordt beschreven op welke wijze de vraagstelling is uitgewerkt in
een onderzoeksvorm. In hoofdstuk 3 worden vervolgens de bevindingen gepresen-
teerd volgens deze opzet. In dat hoofdstuk wordt de structuur gevolgd die in het
administratieve proces rond aan- en afwezigheid van leerlingen is te onderkennen.
Het rapport wordt afgesloten met conclusies in hoofdstuk 4.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

---

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

2 Vraagstelling en onderzoeksopzet

2.1 Vraagstelling

De algemene vraagstelling luidde, zoals opgemerkt:

· In welke mate voldoen onderwijsinstellingen2 voor vo en bve aan de eisen met
betrekking tot het melden van schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten?

· Wat zijn de oorzaken van niet (tijdig) melden op het gebied van structuur, proces
en cultuur bij de onderwijsinstellingen?

Het eerste deel van de vraagstelling heeft een sterk kwantitatief karakter: hoeveel
leerlingen verzuimen of vertrekken en worden die allemaal (tijdig) gemeld. Zoals
in de volgende paragraaf duidelijk wordt gemaakt, bleek het bij de uitwerking van
het onderzoek niet mogelijk een adequaat antwoord te geven op die vraag. De
beschikbare gegevens boden onvoldoende aanknopingspunten om tot een be-
trouwbare uitkomst te komen.

Daarmee is het tweede deel van de vraagstelling centraal komen staan. Omdat niet
nauwkeurig kan worden getoetst of scholen alle leerlingen daadwerkelijk melden,
heeft de inspectie gekeken of de scholen voldoen aan de voorwaarden om de wet-
telijke eisen te kunnen naleven. Met andere woorden: hebben zij een systematiek
waarmee het (tijdig) melden van alle leerlingen kan worden gewaarborgd. Dit heeft
geleid tot de volgende hoofdvraag:

· Is er sprake van een adequaat systeem van registratie en melding van school-
verzuim en voortijdig schoolverlaten bij de onderwijsinstellingen?
Deze vraag is uitgewerkt in deelvragen:

1: Op welke wijze(n) vindt registratie plaats van schoolverzuim en wie is
daarvoor verantwoordelijk?

2: Is deze wijze van registratie voldoende dekkend?

3: Op welke wijze vindt aggregatie plaats van de deelregistraties en is deze
aggregatie voldoende dekkend?

4: Hoe is de verantwoordelijkheid voor het handelen op basis van de ag-
gregaties belegd?

5: Hoe is de verantwoordelijkheid voor het signaleren van en handelen met
betrekking tot voortijdig schoolverlaten belegd?

6: Hoe is de verantwoordelijkheid voor het melden van schoolverzuim en
voortijdig schoolverlaten belegd?

7: Hoe is de kwaliteit van deze processen geborgd?

2 Scholen en instellingen worden in deze tekst als synoniemen gebruikt. Datzelfde geldt voor leerlingen en deelnemers.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

In de volgende paragraaf wordt duidelijk gemaakt hoe deze vragen zijn uitgewerkt
in de onderzoeksopzet.

2.2 Onderzoeksopzet

De vraag in welke mate scholen voldoen aan de voorschriften voor het melden van
verzuim en voortijdig schoolverlaten, suggereerde in eerste instantie een kwan-
titatieve inrichting van het onderzoek. Een korte verkenning van de gegevens die
bij enkele RMC's beschikbaar waren, leidde echter tot de conclusie dat dat geen
geschikte resultaten zou opleveren. De informatie is overal op zeer verschillende
manieren opgeslagen, zeer wisselend van kwaliteit en niet goed te koppelen aan
(onderdelen van) scholen of instellingen, terwijl die het object van onderzoek zijn.
Bovendien zou het lastig zijn een getal op juistheid te beoordelen, aangezien er
onvoldoende referentiegegevens zijn. Voor het voortijdig schoolverlaten zou daar-
voor nog een toetsing aan de BRON-gegevens kunnen plaatsvinden, maar voor
het veel omvangrijker gedeelte van meldingen van verzuim bestaan geen onaf-
hankelijke gegevens waarmee ze kunnen worden gecontroleerd. Daardoor kan
het meldingsgedrag van scholen op grond van de aantallen verzuimmeldingen niet
beoordeeld worden. Als scholen weinig melden, kan dat immers liggen aan een
goed beleid dat verzuim voorkomt, maar ook aan ontoereikende procedures. Dat
is niet te bepalen.

Om die reden is gekozen voor een inrichting van het onderzoek waarbij weliswaar
gevraagd werd naar aantallen meldingen van verzuim en voortijdig schoolverlaten,
maar waarbij de nadruk vooral lag op de analyse van het administratieve proces
waarmee gegevens over aan- en afwezigheid worden verworven en verwerkt en
vervolgens worden gebruikt. Omdat deze analyse werd gemaakt in gesprekken
met functionarissen van de school, droeg dat ook bij aan de bewustwording bij
de school zelf. Daartoe zijn in dit administratieve proces drie hoofdstappen onder-
scheiden:

· Verwerving van de gegevens

· Aggregatie van de gegevens

· Interventie op basis van de gegevens

Onder verwerving van de gegevens wordt verstaan de wijze(n) waarop de school
de aan- of afwezigheid van leerlingen registreert. Gegevens over die aan- of afwe-
zigheid ontstaan op veel verschillende momenten en op veel verschillende plaat-
sen. Wil de school uiteindelijk kunnen waarborgen dat meldingen van verzuim en
voortijdig schoolverlaten worden gedaan (en uiteraard dat het verschijnsel zoveel
mogelijk wordt voorkomen) dan zal zij in voldoende mate zicht moeten hebben op
deze informatie. De school zal moeten vaststellen of de leerling op de voorgeschre-
ven tijdstippen aan- of afwezig was.

Aggregatie is vervolgens nodig om de verschillende, losse gegevens tot betekenis-
volle eenheden te maken. De registraties in klassen of bij de administratie zullen
in elk geval moeten worden geordend per leerling, want daar gaat het uiteindelijk
om. Voor managementdoeleinden zoals sturing en evaluatie van het verzuimbeleid
kunnen agregaties op klas- of lesniveau zinvol zijn. Belangrijk bij die aggregatie is
vanzelfsprekend compleetheid, maar ook tijdigheid. Aangezien de eerste meldingen

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

al na drie dagen moeten worden gedaan, kan nooit aan de eisen worden voldaan
als de gegevens maar eenmaal per week worden verwerkt of als er sprake is van
te weinig capaciteit en dus van behoorlijke achterstanden in de verwerking.
Ten slotte moet dit alles leiden tot interventie, het koppelen van gevolgen aan het
afwezig zijn. Die gevolgen kunnen uiteenlopen. Belangrijk is uiteraard allereerst
dat de leerling wordt aangesproken op het gedrag en dat gepoogd wordt daar
verandering in te brengen. Daar draait het uiteindelijk om. In het kader van dit on-
derzoek is speciaal van belang dat dit ook leidt tot het doen van de voorgeschreven
meldingen.

Deze wijze van werken biedt de beste mogelijkheden om een tweede kernvraag
van het onderzoek te beantwoorden, namelijk de vraag waar de oorzaak van even-
tuele tekortkomingen in gelegen is. Door de systematische analyse van het admi-
nistratieve proces wordt namelijk precies duidelijk waar mogelijke hiaten zitten om
te kunnen voldoen aan de verplichtingen.

Het onderzoek is uitgevoerd bij een steekproef van 33 scholen voor voortgezet
onderwijs en bij 33 afdelingen van instellingen voor bve. Deze steekproef omvat
alle belangrijke kenmerken van de scholen in het gehele veld. In het kader van het
onderzoek is allereerst aan de school gevraagd of zij van het afgelopen school-
jaar een lijstje kon invullen van de aantallen meldingen van verzuim en voortijdig
schoolverlaten. Deze vraag was enerzijds bedoeld om wat kwantitatieve gegevens
over dit onderwerp te krijgen. Het relatieve gemak waarmee een school dergelijke
gegevens kon leveren, was tevens illustratief voor de mate waarin dergelijke infor-
matie wordt vastgelegd in het dossier van de leerling voor begeleidingsdoeleinden
of het maken van overzichten.

Vervolgens is, tijdens het onderzoek, aanwezige ondersteunende documentatie
rond absentie, registratie en melding van verzuim, procedures met betrekking tot
afhandeling etc. gevraagd. In combinatie met gesprekken met de verantwoorde-
lijken voor en de uitvoerders van het beleid met betrekking tot verzuim, is deze
documentatie gebruikt om het administratieve proces te kunnen reconstrueren
en analyseren.

Ook met leerlingen zijn daarbij gesprekken gevoerd. Deze hadden tot doel om het
beeld, vanuit degene die het beleid moet ondergaan, te completeren. Belangrijk
daarbij was of de beschreven procedures ook daadwerkelijk werden uitgevoerd en
welke gaten er eventueel vielen waarlangs zij aan de controle en de maatregelen
konden ontsnappen.

Na afl oop is het resultaat in eerste instantie mondeling en later schriftelijk aan de
schoolleiding gerapporteerd. Aangezien ten tijde van het onderzoek de toepasselijke
regelgeving werd aangepast om deze te vereenvoudigen en vanwege het feit dat dit
onderzoek als een nulmeting is beschouwd, is wel gemeld of een school voldeed
aan de vereisten, maar is (nog) niet tot handhaving overgegaan.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

3 Bevindingen

De onderzoeksvraag is erop gericht duidelijk te krijgen of er een adequaat systeem
van registratie en melding van schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten is. Als dat
systeem niet adequaat is, moet duidelijk worden wat de oorzaken daarvan zijn. De
beantwoording van die vraag hangt sterk samen met de verschillende stappen die
in het proces van registratie en melding te onderscheiden zijn. Om die reden zijn die
stappen leidend bij het bespreken van de bevindingen in de volgende paragrafen.

3.1 Verwerving van gegevens

Er zijn bijna evenveel systemen van absentieregistratie als er scholen zijn. Boven-
dien willen bij de grotere instellingen de systemen per afdeling of vestiging nog
wel eens van elkaar verschillen. Vanzelfsprekend speelt het aloude klassenboek
nog een rol, maar daarnaast zijn er diverse papieren en elektronische systemen of
combinaties daarvan. Er zijn daarbij wel verschillen tussen vo en bve.
Bij de vo-scholen is vaker sprake van papieren systemen. Systemen waarbij leer-
lingen worden geregistreerd door chippasjes of dergelijke, zijn in dit onderzoek bij
vo-scholen niet aangetroffen. Wel wordt daar gebruik gemaakt van zogenaamde
elektronische klassenboeken, waarbij via een computer de aan- en afwezigheid
wordt vastgelegd. Vo-scholen combineren dit alles vaak met een systeem met
briefjes die tijdens het eerste lesuur of soms vaker op de dag door een conciërge
worden opgehaald. Deze briefjes worden vervolgens vergeleken met de ziekmel-
dingen, waarna direct actie richting ouders kan worden ondernomen.
In de bve-sector wordt ook van deze traditionelere systemen gebruik gemaakt,
maar is er daarnaast vaker sprake van elektronische vastlegging door middel van
chipkaarten. Deelnemers loggen in zo'n geval in en uit bij het binnenkomen en het
verlaten van het gebouw. Om misbruik te voorkomen, wordt visueel gecontroleerd
of men niet voor anderen inlogt. In aanvulling hierop vindt vervolgcontrole plaats
bij de start van de lessen, waarbij opnieuw moet worden ingelogd. Een andere
methode is de toepassing van schrapkaarten die dagelijks per docent worden ge-
maakt en waarop alle deelnemers staan die die dag in de les moeten zitten. De
docent hoeft alleen de leerlingen maar te schrappen, waarna de kaarten elektro-
nisch worden gelezen. Een korte controlelijn tijdens de lessen door een conciërgie,
zoals in het vo, is in de onderzochte afdelingen van de bve-instellingen slechts op
een enkele plaats aangetroffen.

Wanneer deelnemers of hun ouders melden dat ze afwezig zijn (bijvoorbeeld door
ziekte), worden in de regel op de administratie van de school dergelijke meldingen
opgenomen en geregistreerd.

In beide sectoren valt op dat de striktheid in de toepassing van de aanwezig-
heidsregistratie sinds vorig jaar aanzienlijk is toegenomen op de meeste scholen.
Leerlingen, zowel bij vo als bij bve, merken op dat de vastlegging steeds minder
mogelijkheden biedt tot ontduiking. Wel staat of valt de sluitendheid van de regi-
stratie vaak met de nauwgezetheid van docenten en die wil per docent wel eens

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

verschillen. Als docenten nalatig zijn bij het registreren van absenten, zeker op
cruciale tijdstippen van de dag, weten leerlingen dat ogenblikkelijk uit te buiten. In
enkele gevallen is dat vastgesteld en is dat ook onder de aandacht van de leiding
gebracht.

Niettemin is die striktheid bij scholen voor vo nog een stuk groter dan bij instellingen
voor bve. De onderstaande tabel laat voor de beide sectoren zien in welke mate hun
verwerving van absentiegegevens als voldoende sluitend is beoordeeld.
Is de registratie voldoende sluitend?

Ja Nee
Voortgezet onderwijs (N=33) 97% 3%
Beroepsonderwijs en volwasseneducatie (N=33) 56% 44%
Overstap tussen schoolsoorten

Een belangrijk en kwetsbaar punt in de registratie vormt altijd de overstap tussen
verschillende scholen in de zomervakantie, met name tussen het vmbo en het mbo.
De informatie hierover is nogal divers. Veel scholen melden dat er sprake is van
een "warme overdracht" waarbij directe informatieuitwisseling plaatsvindt tussen
de toeleverende en afnemende school. Toeleverende scholen schrijven leerlingen
pas uit als definitief duidelijk is dat ze ingeschreven zijn bij de vervolgopleiding.

Daarmee neemt de vervolgopleiding ook de verantwoordelijkheid voor het verder
volgen en zonodig melden van de leerlingen.

Het loopt echter nog niet overal perfect. Sommige vo-scholen melden dat er rond
de overschrijving niet of nauwelijk informatie vanuit het roc komt als leerlingen
daar niet komen opdagen. Enkele verantwoordelijke functionarissen bij roc's heb-
ben geen idee welke procedure moet worden gevolgd als leerlingen niet komen
opdagen. Daarmee is er een reëel risico dat daar leerlingen "verdwijnen".
Overigens maken veel vo-scholen de opmerking dat er, nadat hun leerlingen in
het vervolgonderwijs zijn gestart, nauwelijks nog informatie komt over hoe deze
leerlingen het doen. Dat is weliswaar niet verplicht, maar het zou de overdracht
van leerlingen aanzienlijk kunnen verbeteren als de toeleverende scholen daar,
zeker in het eerste jaar, informatie over zouden krijgen. Dat zou ze bovendien de
gelegenheid bieden hun voorbereiding van de leerlingen op het vervolgonderwijs
en hun adviezen te verbeteren. Sommige scholen doen nu zelf nog wel eens een
enquête onder oud-leerlingen, maar verder verdwijnen deze zeer snel volledig uit
het zicht.

De overgang tussen schooljaren is beter in beeld, aangezien daarbij meestal maar
een instelling betrokken is. Bij grotere instellingen kan er echter sprake zijn van
aanzienlijke aantallen mutaties tussen opleidingen die toch risico's opleveren. Het
duurt enige tijd na aanvang van het schooljaar voor duidelijk is wie er allemaal weer
teruggekeerd zijn. Gedurende die tijd worden uiteraard ook geen meldingen gedaan
aan de leerplichtambtenaren. Een roc meldde in het onderzoek dat dat gebeurt op

1 oktober, het moment waarop ook de bekostigingstelling rond moet zijn. Op dat
moment is dus al ruim een maand verstreken waarin geen actie is ondernomen.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

3.2 Aggregatie van gegevens

De wijze van aggregatie van de aan- en afwezigheidsgegevens is uiteraard afhan-
kelijk van de wijze waarop die gegevens eerder zijn vastgelegd. De elektronische
systemen, onder meer met paslezers, sturen de gegevens direct naar een centraal
systeem, waarmee ze dus ook direct worden geaggregeerd. Systemen die geheel
of gedeeltelijk via papier worden uitgevoerd, vergen nog een aantal verwerkings-
slagen voordat ze goed geordend zijn voor gebruik. Bij vrijwel alle scholen, zowel
vo als bve, komen de gegevens uiteindelijk terecht in een elektronisch systeem. De
gegevens vanuit papieren registraties worden daarin handmatig ingevoerd.
De verwerking van die gegevens vindt meestal dagelijks plaats, in de regel door
administratieve medewerkers. De beschikbaarstelling van de geaggregeerde ge-
gevens wisselt nogal. Op verschillende plaatsen komen overzichten met absen-
tiegegevens slechts eenmaal in de week beschikbaar voor mentoren of klassen-
docenten. Met een dergelijke frequentie kan in elk geval niet worden voldaan aan
de voorgeschreven melding van de afwezigheid na drie dagen aan de leerplicht-
ambtenaar.

Dit wordt in een aantal gevallen gecompenseerd door de directe acties die volgen
op de rondgang van een conciërge op enkele tijdstippen van de dag om absen-
tiebriefjes op te halen. Deze acties omvatten vervolgens het navragen bij ouders
van de reden van de absentie en kunnen gevolgd worden door meldingen aan de
leerplichtambtenaar.

De onderstaande tabel laat zien dat de vo-scholen hun verwerking van de be-
schikbare gegevens minder goed voor elkaar hebben dan de verwerving, maar het
niettemin ook hier beter doen dan de bve-instellingen.
Is de gegevensaggregatie adequaat?

Ja Nee
Voortgezet onderwijs (N=33) 85% 15%
Beroepsonderwijs en volwasseneducatie (N=33) 52% 48%

3.3 Interventie

Als de gegevens verzameld en geaggregeerd zijn, is het van het grootste belang
dat er ook iets mee gebeurt. Dat wordt hier aangeduid met interventie. Voor het
goed kunnen interveniëren is het noodzakelijk dat uit de beschikbare informatie
duidelijk wordt dat actie noodzakelijk is, dat duidelijk is wie die actie moet uitvoeren
en dat de juiste acties worden uitgevoerd. Er zijn twee soorten interventies, de
pedagogische interventies en de wettelijke.

Pedagogische interventies zijn die maatregelen die erop gericht zijn dat de leerling
het verzuim niet meer vertoont en dat voorkomen wordt dat hij of zij voortijdig de
school verlaat. Dat zijn maatregelen van uiteenlopende aard die hieronder worden
beschreven. Wettelijke interventies zijn de maatregelen die de school verplicht is
te nemen bij verzuim of voortijdig schoolverlaten, in principe zijn dat de meldingen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Daarnaast zouden de gegevens uit de verzuimregistraties kunnen worden gebruikt
voor evaluatie van het verzuimbeleid zelf en het onderwijsbeleid in het algemeen
om daarin te interveniëren. Dit laatste blijkt nergens te gebeuren.
Een school heeft een geautomatiseerd systeem ontworpen waarmee aan
alle criteria voor verwerven, aggregeren en interveniëren wordt voldaan. De
leerlingen hebben een pasje en de school heeft signaleringspoortjes, waarmee
bij binnenkomst en vertrek wordt geregistreerd dat de leerling aan- en afwezig
is. Deze gegevens worden automatisch opgeslagen in het computersysteem.
De mentoren bekijken deze gegevens on line, voor hun leerlingen. Het sy-
steem laat zien welke leerlingen ongeoorloofd afwezig zijn, op welke dagen en
voor welke periode. Bovendien geeft het systeem aan wanneer de wettelijke
termijnen voor melding zijn bereikt. Op basis van het systeem verrichten de
mentoren twee soorten interventies: de `pedagogische' waarbij contact met
leerlingen en ouders wordt gelegd en de `wettelijke' waarbij aan de desbetref-
fende instanties wordt gemeld.

Pedagogische interventies

Pedagogische interventies dienen ertoe bij te dragen dat de leerling zijn leven be-
tert. In de vo-scholen worden daarbij altijd de ouders betrokken. Als gesignaleerd
wordt dat de leerling afwezig is, worden de ouders gebeld. Ziekmeldingen worden
in de regel slechts geaccepteerd als die door de ouders worden gedaan.
In de bve-instellingen ligt de betrokkenheid van ouders wat ingewikkelder, omdat
een belangrijk deel van de deelnemers meerderjarig is. Instellingen gaan daar ver-
schillend mee om. Sommige instellingen betrekken ouders alleen in het geval van
minderjarige leerlingen, andere doen dat ook bij meerderjarigen als die nog thuis
wonen en er zijn er ook die het altijd doen. Er is bij bve-instellingen een tendens
om ouders meer actief te betrekken dan in het verleden het geval was.
De pedagogische interventies bestaan, buiten opvoedende gesprekken, in eerste
instantie vrijwel altijd uit extra uren terugkomen om de verloren tijd in te halen.
Bij herhaald verzuim wordt in eerste instantie het aantal extra uren opgevoerd.
Schorsing is een niet voor de hand liggende oplossing omdat daarmee in feite
nog extra dagen vrij worden gegeven. Nogal wat scholen kennen de zogenaamde
"in-house-schorsing", waarbij de leerling wel op school moet komen, geen lessen
volgt maar alternatieve opdrachten te maken krijgt.
Ook melding aan de leerplichtambtenaar wordt, bij herhaald verzuim als sanctiemid-
del gebruikt in het kader van de pedagogische interventies.
Wettelijke interventies

Wettelijke interventies zijn de voorgeschreven meldingen als de absentie van leer-
lingen bepaalde grenzen overschrijdt. De melding na drie dagen is daarbij de meest
kritische. Zoals eerder al is aangegeven, aggregeren nogal wat scholen de gegevens
slechts eenmaal in de week, zodat daarmee al niet kan worden voldaan aan dit
vereiste. Ook als vaker wordt geaggregeerd, is uit de procedures van de school niet
helder of dat dan wel leidt tot de vereiste melding op het voorgeschreven tijdstip.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

Veel scholen, en speciaal roc's vinden de meldingstermijn van drie dagen eigenlijk
te kort en vinden dat ze eerst zelf aan zet zijn om langs pedagogische weg de leer-
ling te benaderen. Omdat ten tijde van het onderzoek de centrale melding bij IBG
nog maar bij een paar regio's was ingevoerd, levert de melding aan de gemeenten
bovendien nog veel problemen op. Roc's hebben soms deelnemers uit honderden
gemeenten en moeten zich daarbij houden aan uiteenlopende zeden en gewoonten.
Op de ene plaats moet op papier worden gemeld, bij een andere elektronisch en
het komt ook voor dat de meldingen alleen op bepaalde dagen tussen twee en drie
telefonisch kunnen worden gedaan, omdat dan de leerplichtambtenaar beschik-
baar is. Op sommige plaatsen loopt het protocol van de leerplichtambtenaar reeds
vooruit op verwachte aanpassing van de regelgeving, en stelt het dat pas na vijf
dagen gemeld hoeft te worden.

In sommige regio's zijn leerplichtambtenaren en/of RMC-functionarissen weke-
lijks een dag in de week op school aanwezig en is er vaak structureel overleg in
zogenaamde zorgadviesteams (ZAT's). In die teams worden risicovolle leerlingen
besproken en kunnen leerlingen direct worden overgedragen voor verdere actie. De
facto is er dan sprake van melding en, beter nog, van maatregelen die erop gericht
zijn de problemen op te lossen. Indien een dergelijke structuur is ingericht, wordt
aan de langere meldingstermijnen eigenlijk altijd voldaan, ook al is men zich daar
niet altijd van bewust. Voor het strikt kunnen voldoen aan de driedaagse termijn is
dit overleg in het algemeen niet frequent genoeg.

De meldingen in verband met de studiefinanciering komen in het voortgezet on-

derwijs eigenlijk niet voor. In de bve-instellingen is dat gebruikelijker. De melding
wordt altijd gecombineerd met een zogenaamde "ambtshalve uitschrijving" van
een deelnemer die zonder zich af te melden langere tijd niet komt opdagen. In feite
onttrekt zich deze melding vrijwel geheel aan het zicht van begeleiders en vindt
deze volledig in de administratieve sfeer plaats.3
De onderstaande tabel laat zien in hoeverre de verantwoordelijkheden duidelijk
genoeg zijn belegd zijn om te kunnen voldoen aan het vereist van tijdige melding.
Kan worden voldaan aan de wettelijke meldingstermijnen?
Ja Nee
Voortgezet onderwijs (N=33) 97% 3%
Beroepsonderwijs en volwasseneducatie (N=33) 58% 42%
Hoe wordt duidelijk dat interventie nodig is?

De wijze waarop duidelijk wordt dat interventie nodig is, loopt bij de onderzochte
scholen zeer uiteen. Op een beperkt aantal plaatsen kan het informatiesysteem
zelf signalen geven dat bepaalde normen worden overschreden en dat actie nood-
zakelijk is. In de meeste gevallen is het echter nodig dat de verantwoordelijke zelf
periodiek de gegevens doorloopt om de gevallen eruit te halen die verdere actie
behoeven. Dit werk bestaat er dan in om lijsten met absentiegegevens door te lo-
pen om daarin de leerlingen te signaleren die afwezig waren. Soms is het daarvoor
nodig gegevens uit verschillende bronnen handmatig met elkaar te combineren.

3 Omdat voor deelnemers van niveau 3 en 4 in het mbo de zogenaamde prestatiebeurs geldt, is melding aan de IBG
hiervoor niet vereist. Dit meldt de IBG zelf ook op zijn website.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Daarnaast speelt intuïtie een belangrijke rol. Meestal kent de verantwoordelijke de
leerlingen die hij of zij in de gaten moet houden.
Uit het onderzoek is duidelijk geworden dat de vastlegging van de (wettelijke)
interventies in de systemen van de scholen nog maar beperkt plaatsvindt. Aan de
scholen is bij aanvang van het onderzoek een vrij simpel lijstje voorgelegd met de
vraag dat in te vullen (zie bijlage I). Dat lijstje zou enig inzicht verschaffen in de aan-
tallen meldingen die door scholen zijn gedaan, maar meer nog in de kwaliteit van de
gegevensvastlegging omtrent die meldingen. Het bleek scholen vaak veel moeite
te kosten iets op te leveren dat soms in de verte leek op de gevraagde gegevens.
Vo-scholen slaagden daar in driekwart van de gevallen in. bve-instellingen lukte
dat in ongeveer eenderde van de situaties. In die gevallen waarin deze informatie
niet redelijk eenvoudig beschikbaar is, is duidelijk dat deze ook niet actief wordt
gebruikt voor sturing en evaluatie van het proces van verzuimmeldingen.
Is de instelling in staat de aantallen meldingen te verantwoorden?
Ja Nee
Voortgezet onderwijs (N=33) 76% 24%
Beroepsonderwijs en volwasseneducatie (N=33) 24% 76%
Verantwoordelijkheid voor de interventies

Hoewel de formele verantwoordelijkheid in de regel bij een manager of coördinator
ligt, is de praktische verantwoordelijkheid voor de interventies bijna altijd belegd bij
klassendocenten, mentoren of coaches en voor sommige onderdelen bij medewer-
kers van administraties. Daarin zit, vanuit besturingsoptiek, dan ook een zwakke
schakel. De grenzen van de verantwoordelijkheid zijn vaak niet scherp, zodat hi-
aten kunnen ontstaan. De inhoud van de verantwoordelijkheid is zelden duidelijk
beschreven of geprotocoleerd en de invulling ervan is daarom voor een belangrijk
deel afhankelijk van het verantwoordelijkheidsbesef van de betrokkene zelf.
Dat verantwoordelijkheidsbesef is bij onderwijsgevenden in het algemeen groot
waar het gaat om hun pedagogische betrokkenheid bij de leerlingen, maar dat leidt
er niet automatisch toe dat dat ook geldt voor administratieve vereisten als meldin-
gen en dergelijke. Vaak blijken de verantwoordelijken die termijnen niet te kennen.
Omdat de inhoud van de verantwoordelijkheid meestal niet duidelijk is vastgelegd,
is er ook weinig houvast om de betrokkene daarop aan te spreken. Bovendien is,
zoals hiervoor al duidelijk is geworden, de vastlegging en daarmee de aggregatie
van de gegevens niet goed geregeld en biedt ook dat weinig aanknopingspunten
voor sturing.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

4 Conclusies

De vraag of er sprake is van een adequaat systeem van registratie en melding
van verzuim en voortijdig schoolverlaten, levert voor vo en bve een verschillend
antwoord op. In het voorafgaande hoofdstuk zijn de verschillende stappen in het
proces afzonderlijk bekeken. Het totaal van de keten is echter afhankelijk van elke
stap. Als de verantwoordelijkheid voor de meldingen perfect is belegd, maar de
onderliggende informatie niet goed wordt verworven, kan het systeem niet goed
voldoen. Als we kijken op welke instellingen alle onderdelen in de keten voldoende
zijn, leidt dat tot de conclusie dat dat bij ongeveer driekwart van de onderzochte
vo-scholen het geval is en bij ongeveer een kwart van de onderzochte afdelingen
van bve-instellingen.

Dat is al een aanzienlijke verbetering ten opzichte van vorig schooljaar. Uit gesprek-
ken met functionarissen, maar vooral met leerlingen die langer op school zitten,
blijkt dat veel scholen het afgelopen jaar aanzienlijk verbeteringen hebben aange-
bracht in het voorkomen van ongeoorloofd verzuim en het melden daarvan. Die
gesprekken met de leerlingen maken duidelijk dat het een stuk moeilijker is gewor-
den om ongemerkt weg te blijven en dat er stevige sancties op kunnen staan als ze
worden betrapt. De scholen voor vo zijn daarin, zoals duidelijk is, veel strikter dan
de instellingen voor bve maar ook bij die laatste zijn de teugels aangetrokken.
De tekortkomingen bij het melden van verzuim en voortijdig schoolverlaten, zijn
voor een deel te wijten aan gebreken in de administratieve organisatie van de
scholen. Een belangrijke tekortkoming is gelegen in de frequentie waarin gegevens
beschikbaar komen voor begeleiders en de vorm waarin ze beschikbaar komen.
De informatiesystemen zijn niet in eerste instantie ingericht op het signaleren van
bepaalde termijnen en het geven van signalen dat er wettelijke meldingen moeten
worden gedaan. Dit wordt geïllustreerd door de moeite die het vaak kostte om een
vrij eenvoudig overzicht van die meldingen te genereren.
Voorts is de verantwoordelijkheid vaak onvoldoende duidelijk belegd. Deze is ver-
deeld over meerdere functionarissen in het traject en niet altijd goed omschreven.
De verantwoordelijken geven dan zelf invulling aan hun taken en het is lastig om
na te gaan of zij voldaan hebben aan de vereisten. Bovendien hebben de personen,
die vaak toch in de eerste plaats leraar zijn, meestal primair een pedagogische
insteek. Zij zijn daarin toegewijd aan de zaak van hun leerlingen, maar hebben
veel minder belangstelling voor de administratieve rompslomp eromheen en een
lik-op-stukbeleid.

Zij kennen de voorschriften en termijnen vaak niet en als ze meldingen doen, wor-
den ze met uiteenlopende procedures geconfronteerd. Waar de samenwerking
met leerplichtambtenaren en RMC-functionarissen structureel is geregeld, gaat dat
uiteraard beter. Daarbij is ook meer sprake van een pedagogische benadering dan
van een puur formele. Voor die pedagogische benadering vindt men de termijn van
drie dagen voor melding aan de leerplichtambtenaar te kort. De vereenvoudiging
van de meldingsprocedures en de aanpassing van de regelgeving kunnen ertoe
bijdragen dat de pedagogische en de wettelijke praktijk dichter bij elkaar komen te
staan. Dat biedt een goede basis voor de handhaving van de voorschriften, aange-
zien het belang ervan voor de leerlingen er ook voor de docenten beter zichtbaar
in wordt.

MELDEN VAN VERZUIM EN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

Bijlage I

Instrument voor aantallen meldingen

Aantallen wettelijk verplichte meldingen verzuim 2006-2007

3 dagen 4 weken 1 maand 5 weken
Geregistreerd in Administratie

Gemeld aan Leerplichtambtenaar

Gemeld aan RMC

Gemeld aan IB-Groep

Gearceerde vakken niet invullen.

Aantallen wettelijk verplichte meldingen schoolverlaten 2006-2007 (uitgeschreven)
Gemeld aan RMC Gemeld aan IB-Groep na 8 weken
Aantallen niet wettelijk verplichte meldingen 2006-2007 aantallen
Gemeld aan ouders of verzorgers

Gemeld aan jeugdhulpverlening

Gemeld aan politie/justitie

Gemeld aan overige(n)

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

Colofon

Inspectie van het Onderwijs

Park Voorn 4

Postbus 2730

3500 GS Utrecht

www.onderwijsinspectie.nl

Exemplaren van deze uitave kunt u gratis bestellen bij
Postbus 51 onder vermelding van het ISB-nummer of het
Postbus 51-nummer. U kunt bellen naar 0800 - 8051 (gratis)
of via internet op www.postbus51.nl

Postbus 51- nummer 22BR2009B004

ISBN: 978-90-8503-143-7

Productie

Afdeling Communicatie, Inspectie van het Onderwijs
Vormgeving

Blik grafisch ontwerp, Utrecht

Drukwerk

Roto Smeets Grafi Services, Utrecht

Uitgave

Inspectierapport 2009-04

Maart 2009

Deze publicatie staat ook op

www.onderwijsinspectie.nl

Gehele of gedeeltelijke overneming of reproductie van de
inhoud van deze uitgave op welke wijze dan ook, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs-
rechthebbende is verboden, behoudens de beperkingen bij
de wet gesteld. Het verbod betreft ook gehele of gedeelte-
lijke bewerking.

donderdag 19 maart 2009