Kamerbrief inzake bredere betrekkingen met de oostelijke buurlanden
13-03-2009 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Graag bieden wij u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken van 19 december 2008 met kenmerk
2008ZO9029/2008D23392 inzake bredere betrekkingen met de oostelijke
buurlanden.
Essentie
De EU, en Nederland, hebben grote politieke, strategische,
economische, veiligheids- en energiebelangen in de oostelijke
nabuurlanden van de EU (i.c. Oekraïne, Wit-Rusland, Moldavië, Georgië,
Armenië, en Azerbeidzjan). Daarbij is relevant dat vier van deze
landen behoren tot de Nederlandse kiesgroep in het IMF en de
Wereldbank. Daarmee draagt Nederland een bijzondere
verantwoordelijkheid voor steun aan het transitieproces in deze
landen.
Het streven van de EU om de samenwerking met deze landen te
intensiveren in het kader van het "Oostelijk Partnerschap" biedt
mogelijkheden en instrumenten om het transformatieproces in deze
landen te ondersteunen en in goede banen te leiden. Nederland en de EU
hebben immers belang bij stabiele buurlanden die zich in hun
maatschappelijke inrichting en wet- en regelgeving steeds meer op de
EU richten. Dit is ook in het belang van de buurlanden zelf.
Nederland wil actief bijdragen aan de transformatie en modernisering
van deze landen, zodat de regio zich kan ontwikkelen tot een ruimte
van veiligheid, welvaart, en vrijheid, op basis van gedeelde Europese
waarden. Bij de vormgeving van geïntensiveerde samenwerking met de
oostelijke buurlanden gaat Nederland uit van bestaande kaders en
parameters, i.c. financiële kaders en het gegeven dat de EU geen
toetredingsperspectief biedt. Het Oostelijk Partnerschap is geen
voorportaal voor lidmaatschap. Daarbij zal intensivering van de
samenwerking, naar de mening van Nederlandse regering, steeds
gedifferentieerd per land, afhankelijk van vooruitgang en op basis van
conditionaliteit moeten plaatsvinden. Op zichzelf is dit al een
politiek proces.
Inleiding
In Uw brief d.d. 19 december 2008 heeft U verzocht U te informeren
over de inzet van de regering ten aanzien van de bredere betrekkingen
met de oostelijke buurlanden, zowel beleidsmatig/inhoudelijk (op het
gebied van economie, veiligheidspolitiek, energie, migratie) als
(geo-) politiek, waarbij tevens aandacht wordt geschonken aan de
onderlinge samenhang tussen de verschillende regionale
samenwerkingsfora, alsmede de betrekkingen van de EU met Rusland.
Zoals reeds eerder aangegeven in het Algemeen Overleg met Uw Kamer
over het nabuurschapbeleid op 9 oktober 2008, hecht de regering belang
aan intensivering van de betrekkingen met de oostelijke buurlanden, en
verwelkomt daarom het initiatief voor een Oostelijk Partnerschap. Over
de visie van de Nederlandse regering op de betrekkingen van de EU met
Rusland hebben wij U eerder geïnformeerd in het Algemeen Overleg met
Uw Kamer op 10 april 2008. Ook verwijzen wij naar onze brief d.d. 13
oktober 2008 n.a.v. het AIV-advies "De samenwerking tussen de Europese
Unie en Rusland: een zaak van wederzijds belang". In onderhavige brief
zullen wij ons vooral richten op de betrekkingen met de overige
oostelijke buurlanden, i.c. Oekraïne, Wit-Rusland, Moldavië, Georgië,
Armenië, en Azerbeidzjan. Hoewel geografisch niet geheel correct,
worden deze landen in deze brief verder aangeduid als de "oostelijke
buurlanden".
In juli 2005 heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), op
verzoek van de regering, een advies uitgebracht over het toekomstige
beleid van de Europese Unie met betrekking tot de oostelijke buren na
de uitbreiding met tien nieuwe landen uit Midden- en Oost-Europa. De
ontwikkelingen in het afgelopen jaar, i.h.b. de oorlog in Georgië en
de gascrisis tussen Oekraïne en Rusland, de mondiale economische
crisis, alsmede het streven van de Europese Unie om de betrekkingen
met de oostelijke buurlanden te intensiveren in het kader van het
voorziene Oostelijk Partnerschap, hebben geleid tot hernieuwde
politieke aandacht voor de EU-betrekkingen met de oostelijke
buurlanden. Dit is voor de regering aanleiding geweest om de AIV te
verzoeken om een (verkorte) actualisering van het advies van 2005. De
AIV heeft onlangs dit advies uitgebracht, hetgeen U als bijlage bij
deze brief aantreft. Bij de bezinning op de bredere betrekkingen met
de oostelijke buurlanden heeft de regering dit AIV-advies in zijn
overwegingen betrokken. Deze brief vormt tevens de reactie van de
regering op dit geactualiseerde AIV-advies.
Het "Oostelijk Partnerschap" zal de komende jaren het kader vormen
voor de ontwikkeling van de relaties tussen de Europese Unie en de
oostelijke buurlanden. Het biedt, t.o.v. het Europees
Nabuurschapbeleid (ENB) dat totnogtoe het kader vormde, nauwere
contractuele relaties (o.m. associatieovereenkomsten), een perspectief
op een diepgaande vrijhandelszone en een multilateraal kader waarmee
de onderlinge samenwerking van partnerlanden wordt bevorderd. Het
Oostelijk Partnerschap is in wezen geen structuur, maar een proces,
dat al naar gelang de ontwikkeling van elk betrokken land anders
verloopt. Het is bedoeld om een nieuwe impuls te geven aan het
transformatieproces, zodat de regio zich kan ontwikkelen tot een
ruimte van veiligheid, vrijheid, en welvaart. Dit is uiteindelijk in
het belang van de gehele EU, en dus ook van Nederland. Veel van deze
landen kampen nog met grote problemen op het gebied van
democratisering, goed bestuur, rechtsstaat, transparantie en vrije
marktontwikkeling. Bij verdere intensivering van de relaties met de EU
zal dit kunnen botsen met de normen en waarden waar de EU voor staat.
In deze brief willen wij aangeven wat de inzet is van de Nederlandse
regering bij geïntensiveerde samenwerking tussen de Europese Unie en
de oostelijke buurlanden, in het kader van het "Oostelijk
Partnerschap". Wij schetsen eerst de context en achtergrond van het
transformatieproces in de oostelijke buurlanden, en de rol van de EU
daarbij, en gaan vervolgens in op de inzet van de Nederlandse regering
bij geïntensiveerde samenwerking met de oostelijke buurlanden op een
aantal specifieke aspecten en beleidsterreinen.
Achtergrond
De oostelijke buurlanden hebben de potentie in zich om een ruimte van
veiligheid, vrijheid, en welvaart te worden, dankzij natuurlijke
hulpbronnen, een hoog opleidingsniveau van de bevolking, en een
omvangrijke, dikwijls verouderde industriële basis. Stabiele en
welvarende buurlanden betekenen voor de EU, en voor Nederland, een
grote en aantrekkelijke afzetmarkt, veilige en beschermde
buitengrenzen van de Europese Unie, een dam tegen mensenhandel en
illegale migratie, een partner bij internationale vredesoperaties en
non-proliferatie, en een stabiele en betrouwbare energievoorziening.
Daarnaast kan van een succesvolle transformatie van de regio een
heilzaam effect uitgaan naar andere landen in de regio, zoals Rusland
of de Centraal-Aziatische republieken.
Sinds 1991 is er in de oostelijke buurlanden, met uitzondering van
Wit-Rusland,
grote vooruitgang geboekt. De mensenrechtensituatie is veelal
verbeterd. Het
democratisch bestel heeft ingang gevonden, zij het niet overal
duurzaam wortel geschoten. Alle landen zijn toegetreden tot de OVSE en
de Raad van Europa (behalve Wit-Rusland), en hebben daarmee de
verplichting op zich genomen om de mensenrechten te eerbiedigen en een
pluriform democratisch stelsel te vestigen. Dat er aan de naleving van
deze verplichting nog het een en ander schort, doet niets af aan de
waarde van deze verplichting.
Er zijn economische hervormingen doorgevoerd, veelal met steun van de
EU, Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) en de
Wereldbank. Deze hebben de fundamenten gelegd voor een functionerende
markteconomie, die de opkomst van een middenklasse mogelijk heeft
gemaakt. Mede dankzij dergelijke hervormingen hebben deze landen in de
afgelopen jaren een sterke economische groei vertoond, waarmee zij tot
de sterkste opkomende markten behoorden, met tot voor kort jaarlijkse
groeicijfers van tussen de 5 en 10%.
In het transitieproces speelt de EU steeds nadrukkelijker een rol: als
handelspartner, als investeerder, als donor, en als voorbeeld. Voor de
meeste oostelijke buurlanden is de EU inmiddels de belangrijkste
handelspartner en investeerder geworden. In het kader van het ENB
(Europees Nabuurschapbeleid) wordt het transitieproces met financiële
steun en technische assistentie ondersteund. De oostelijke buurlanden
zoeken daarom allemaal, in meer of mindere mate, nauwere aansluiting
bij de EU. Een aantal landen, i.c. Moldavië, Oekraïne en Georgië,
streeft op termijn zelfs naar toetreding tot de EU. Ook van
samenwerking met de NAVO, waarvan sommige landen (i.c. Oekraïne en
Georgië) het lidmaatschap nastreven, gaat een transformerende werking
uit.
Het transformatieproces in de regio is geen geëffend pad gebleken,
maar is met horten en stoten verlopen. Deze landen kampen allen nog
met problemen op terreinen als onafhankelijke rechtspraak, corruptie,
eigendomswetgeving en -verhoudingen, concurrentiebeleid,
institutionele capaciteit, bureaucratie en verstikkende regelgeving.
In sommige landen zien wij een terugkeer naar oude reflexen, en
inperking van fundamentele vrijheden, zoals vrijheid van de media en
democratische rechten. De politieke, economische en maatschappelijke
erfenis van de Tsaristische - en de Sovjetperiode speelt de landen nog
altijd parten bij dit transitieproces.
Als gevolg van de mondiale financieel-economische crisis is de
stormachtige groei van de afgelopen jaren tot stilstand gekomen. Wat
op termijn de gevolgen zullen zijn van de financieel-economische
crisis in de oostelijke buurlanden, valt op dit moment moeilijk te
zeggen. Het is echter wel duidelijk dat deze landen door relatief
zwakke instituties, onvolkomen ondernemingsbestuur, gebrek aan
transparantie, en een wankele financiële sector, kwetsbaar zijn en
waarschijnlijk moeilijker dan de EU de gevolgen van de crisis kunnen
verwerken. Gezien de grote belangen en investeringen van Europese
financiële instellingen en bedrijven in de oostelijke buurlanden, kan
een economische crisis in deze landen ook directe gevolgen hebben voor
de economieën in Europa. Het is daarom ook in ons eigen belang om de
oostelijke buurlanden bij te staan de gevolgen van de
financieel-economische crisis op te vangen. Daarnaast draagt
geïntensiveerde samenwerking bij aan uitbreiding van markttoegang en
vrijhandel met de oostelijke buurlanden. Daarmee kan een tegenwicht
worden geboden aan de roep om protectionistische maatregelen en
afscherming van markten, die in tijden van crisis nogal eens klinkt.
Ook andere actuele ontwikkelingen in het afgelopen jaar leiden tot
bezinning op onze relaties met de oostelijke buurlanden. De Russische
militaire actie in Georgië in augustus 2008 toont aan dat Rusland zijn
naaste buurlanden ziet als gelegen binnen een exclusieve
invloedssfeer. Dit gegeven kan de veiligheid van de regio bedreigen.
Het gasconflict tussen Oekraïne en Rusland aan het begin van dit jaar
toont de kwetsbaarheid van onze energievoorziening voor politieke
instabiliteit in de regio aan. En de mondiale financieel-economische
crisis, die ook in de oostelijke buurlanden voor grote problemen
zorgt, toont het belang, maar ook de risico's, van wederzijdse
afhankelijkheid aan.
Inzet regering voor verdere ontwikkeling van relaties met oostelijke
buurlanden
Belang succesvolle transitie (rechtsstaat,bestuur en modernisering)
Nederland en de EU hebben belang bij een succesvolle transitie in de
oostelijke buurlanden, aangezien zij politieke, economische,
veiligheids- en energiebelangen in deze regio hebben. Voorwaarde
hiervoor is in de eerste plaats de opbouw van een rechtsstaat en goed
bestuur. Het risico bestaat dat bij stagnatie van het
hervormingsproces de oostelijke buurlanden terechtkomen in een
negatieve spiraal van politieke instabiliteit, criminaliteit,
gewelddadige conflicten, corruptie en economische neergang. In dat
geval zullen Nederland en de andere EU-lidstaten hier direct de
weerslag van ondervinden, in termen van criminaliteit (met name
georganiseerde criminaliteit in relatie tot mensenhandel,
mensensmokkel en drugshandel), verminderde veiligheid aan onze
oostgrenzen, wegvallende markten, stokkende energieleveranties en
toenemende migratiestromen. Nederland heeft zich dan ook gecommitteerd
aan de modernisering van deze landen. Dit uit zich in bilaterale steun
(Matra--programma, kiesgroepsteun, steun voor de opbouw van de
rechterlijke macht, politie en justitie), ontwikkelingssamenwerking in
een aantal landen, en steun aan activiteiten van het bedrijfsleven,
o.m. in het kader van het PSOM-programma), versterking van bilaterale
betrekkingen, en behartiging van de belangen van de oostelijke
buurlanden in internationale financiële instellingen. Een voorbeeld
hiervan is de samenwerking in de kiesgroep.
De regering is van mening dat geïntensiveerde samenwerking tussen de
EU en de oostelijke buurlanden de geëigende manier is om bij te dragen
aan een succesvolle transformatie en modernisering. Tevens wordt
hiermee bijgedragen aan het vermogen van deze landen om de gevolgen
van de wereldwijde financieel-economische crisis op te vangen. Dit is
van belang voor een stabiele economische ontwikkeling in zowel de
oostelijke buurlanden als in de EU als geheel. Meer samenwerking, meer
contacten op alle niveaus, en gerichte steun zullen nodig zijn om
nieuw elan in het hervormingsproces te brengen. Het is daarom
belangrijk dat Nederland constructief betrokken blijft bij de
vormgeving van het Oostelijk Partnerschap. Dit om het
samenwerkingsproces en de verwachtingen die over en weer over het
Oostelijk Partnerschap bestaan in goede banen te leiden. Dat vergt een
intensieve dialoog en de bereidheid om deze landen en hun bevolking
tegemoet te komen in zaken die voor hen én voor ons van wezenlijk
belang zijn.
Mensenrechten
Mensenrechten spelen een belangrijke rol in het Nederlandse
buitenlandse beleid, en dit geldt uiteraard ook voor de oostelijke
buurlanden. In deze landen valt op mensenrechtengebied nog veel te
verbeteren, vooral op het gebied van mediavrijheid, maatschapelijk
middenveld, en rechten van seksuele minderheden. In de afgelopen jaren
zijn mensenrechten, mede op aandrang van Nederland, regelmatig aan de
orde gesteld in de diverse samenwerkingsraden van de EU met de
oostelijke buurlanden. In de komende jaren zal Nederland blijven
inzetten op aandacht voor mensenrechten in de relatie tussen de EU en
de oostelijke buurlanden, onder meer in het kader van het Oostelijk
Partnerschap, en op strikte handhaving van het
conditionaliteitsbeginsel: verdere geïntensiveerde samenwerking met de
EU is afhankelijk van voortgang op het terrein van de mensenrechten.
Waar nodig, worden mensenrechtenschendingen langs diplomatieke
kanalen, bilateraal of via de EU, aan de orde gesteld bij de betrokken
autoriteiten. In bepaalde gevallen kan de EU ook gemeenschappelijke
verklaringen afgeven om zorg uit te spreken over
mensenrechtenschendingen. Daarnaast speelt de OVSE-Vertegenwoordiger
voor de Vrijheid van de Media een belangrijke rol bij het aan de orde
stellen van aantastingen op de mediavrijheid. Nederland volgt de
mensenrechtensituatie in de betrokken landen op de voet, o.m. door
regelmatige rapportages van onze posten, en steunt actief de inzet van
beschikbare instrumenten en kanalen (bilateraal of multilateraal) om
mensenrechtenschendingen te bespreken met betrokken autoriteiten.
Nederland ziet de Raad van Europa als een bij uitstek geschikte
organisatie om invloed uit te oefenen op en het verbeteren van de
mensenrechtensituatie in de oostelijke buurlanden. Mensenrechten
vormen één van de drie kerntaken van de Raad van Europa en juist in de
oostelijke buurlanden, uitgezonderd Wit-Rusland, worden veel
activiteiten op dit gebied ontplooid. De mensenrechtensituatie in de
betreffende landen wordt daarnaast intensief gemonitord door de Raad
van Europa. Binnen het kader van de Raad van Europa is ook het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens een belangrijke waarborg voor
de bescherming van de mensenrechten in de oostelijke buurlanden.
Nederland hecht in het kader van de mensenrechten grote waarde aan de
menselijke dimensie van de OVSE als onderdeel van de geïntegreerde
benadering van veiligheid. Het overeind houden van vele bereikte
verbintenissen, zoals verkiezingswaarneming, blijft voor de EU en
Nederland van groot belang. Nederland staat vol achter het mandaat van
ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights), in een
tijd dat de onafhankelijkheid van ODIHR door een toenemend aantal
deelnemende staten wordt betwist. Naast het ODIHR hecht Nederland
binnen de menselijke dimensie bijzondere waarde aan de rol van de
`High Commissioner on National Minorities' (HCNM). De HCNM heeft onder
andere aandacht gevraagd voor de behandeling van nationale minderheden
in Oekraïne en in de Zuidelijke Kaukasus.
De mensenrechtensituatie in o.a. Wit-Rusland blijft zorgelijk.
Nederland is van mening dat Wit-Rusland de komende maanden
significante stappen dient te zetten op de in de Raadsconclusies van
13 oktober 2008 genoemde gebieden (persvrijheid, mediawet, kieswet,
mensenrechten en democratisering) om in aanmerking te komen voor
volwaardige opname in het Oostelijk Partnerschap. Dit is ook een
noodzakelijke voorwaarde voor de afschaffing van de sancties tegen
Wit-Rusland.
Vanuit het Mensenrechtenfonds worden diverse
mensenrechten-activiteiten en -NGO's in de regio ondersteund in landen
die geen OS-partnerlanden zijn of waarop een exit-strategie van
toepassing is. Dit jaar zullen nieuwe middelen uit dit fonds worden
aangewend voor activiteiten in Armenië en Azerbeidzjan. De inzet van
het mensenrechtenfonds voor actviteiten in Wit-Rusland zal worden
geïntensiveerd, o.m. voor ondersteuning van een onafhankelijk
radiostation. Voor Oekraïne, waar totnogtoe geen
mensenrechtenactiviteiten werden ontplooid met steun uit het
Mensenrechtenfonds, zal worden bekeken hoe in de komende jaren
actiever steun kan worden verleend aan mensenrechten-activiteiten. In
Moldavië, dat een OS-partnerland is, wordt thans via de Wereldbank
steun verleend aan goed bestuurprogramma's. Gelet op het feit dat de
OS-relatie met Moldavië in de komende zal worden afgebouwd, kan steun
aan mensenrechtenactiviteiten en -programma's worden overwogen in het
kader van de verbreding van de relaties.
Strategische aspecten
Rusland beschikt om historische redenen over grote politieke,
militaire, economische, en culturele invloed in de regio. Naarmate de
betreffende landen zich sterker op Europa richten, kan dit botsen met
het Russische streven naar een exclusief droit de regard in de regio.
De oorlog in Georgië in augustus 2008 en de gascrisis met Oekraïne aan
het begin van dit jaar vormen hier uitingen van. Het is van belang
Rusland ervan te overtuigen dat de intensivering van betrekkingen met
de oostelijke buurlanden niet tegen Rusland, of tegen de Russische
belangen in de regio, is gericht. Moskou kan echter geen exclusieve
invloedssfeer in de regio opeisen: wij willen niet meer terug naar een
opgedeeld Europa. In een globaliserende wereld met onderling
verstrengelde belangen en wederzijdse afhankelijkheid is geen plaats
voor dergelijk machtsdenken.
Het is belangrijk dat de oostelijke buurlanden zelf een balans vinden
tussen het gaan van een eigen weg en hun (historische) relatie tot
Rusland. Voor Nederland blijft daarbij overigens buiten kijf dat
landen ten principale zelf moeten kunnen bepalen tot welke allianties
en samenwerkingsvormen zij uiteindelijk graag willen behoren. De
betreffende landen kunnen niet slechts door het prisma van de
betrekkingen met Rusland worden bezien.
De Oostelijke buren van de EU zijn (direct of indirect) ook de buren
van Rusland. Het behoeft geen verder betoog dat de geschiedenis diepe
sporen in de onderlinge relaties tussen de oostelijke buren en Rusland
heeft getrokken. Enerzijds leidt dit tot een moeizame onderlinge
verhoudingen; het resultaat van de politieke en militaire invloed die
Rusland nog altijd in de regio heeft. Anderzijds bestaan er nog altijd
intensieve culturele en economische banden; Rusland vormt voor veel
van de landen de belangrijkste handelspartner. Hoe moeilijk dit ook
zal zijn, de oostelijke buurlanden moeten een balans vinden tussen het
gaan van een eigen weg en hun (historische) relatie tot Rusland.
Europa moet de oostelijke buren hierbij zoveel mogelijk steunen en
aanmoedigen in de relatie met Rusland de "reset"-knop in te drukken,
om met de woorden van de Amerikaanse Vice-President Biden te spreken.
De regering deelt in dit verband de mening van de AIV, dat het
onwenselijk zou zijn indien de intensivering van onze betrekkingen met
de oostelijke buurlanden een negatieve weerslag zou hebben op onze
betrekkingen met Rusland. Zoals de AIV terecht stelt, mag de relatie
met Rusland niet van mindere kwaliteit of van minder belang zijn dan
die met de oostelijke buurlanden. Ook kan betrokkenheid van Rusland
bij het Oostelijk Partnerschap geen vervanging vormen van een
zelfstandig Rusland-beleid van de EU, zoals de AIV terecht opmerkt.
Daarvoor is de relatie met Rusland te zeer sui generis, en simpel
gezegd, te belangrijk voor Europa.
Veiligheidsaspecten
Algemeen
Een belangrijke inzet van Nederland ten aanzien van de Oostelijke
buurlanden is om vrede, veiligheid en stabiliteit te realiseren. Dat
is een doel op zichzelf en bovendien noodzakelijk om het
transformatieproces in deze landen verder te kunnen bevorderen.
Nederland tracht hieraan een wezenlijke bijdrage te leveren,
bilateraal en in EU, OVSE, NAVO en VN. Het accent ligt daarbij op
conflictbeheersing (EU-, OVSE- en VN-missies) en modernisering en
hervorming van de defensie sectoren (EU en NAVO). De inzet van deze
organisaties moet ook in hun onderlinge verband worden bezien.
De bedreiging voor veiligheid en stabiliteit in de Oostelijke
buurlanden komt voornamelijk voort uit interne kwetsbaarheden. Het
ontbreekt vooralsnog aan solide democratische, rechterlijke,
economische en defensie structuren. Verder houden interne territoriale
conflicten, zoals in Moldavië (Transdnjestrië) en Georgië (Abchazië en
Zuid-Ossetië), politieke, economische en defensie hervormingen tegen.
Er zijn ook dreigingen die van buitenaf komen, zoals deze zomer bleek
bij de inval van Rusland in Georgië. Een ander voorbeeld daarvan is
het conflict tussen Azerbeidzjan en Armenië (Nagorno-Karabach).
De toenemende betrokkenheid van vooral de EU, OVSE en NAVO bij de
transformatie van deze regio geeft een impuls aan de stabiliteit. Het
Oostelijk Partnerschap past daarbij. Nederland meent dat, in
aanvulling op de ontplooiing van het Oostelijk Partnerschap, de EU,
OVSE en de NAVO, samen met de VS en Rusland, initiatieven moeten nemen
die constructief bijdragen aan de oplossing van de conflicten in de
regio. Naast het waarborgen van de externe veiligheid met betrekking
tot de oostelijke buurlanden is ook het versterken van de interne
veiligheid met betrekking tot deze landen belangrijk. Het kader van de
JBZ externe betrekkingen (waaronder politie, justitie, douane,
grensbewaking en wetshandhaving) is daarbij van groot belang.
GBVB/EVDB
De EU zet zich in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid (GBVB) en het Europees Veiligheids- en
Defensiebeleid (EVDB), in voor conflictbeheersing in de oostelijke
buurlanden (i.c. Moldavië en de Kaukasus), o.m. door ontplooiing van
missies op de grens van Moldavië/Oekraïne (EU Grensassistentie missie)
en in Georgië (EU Monitoring missie), in nauwe samenwerking met
UNOMIG, de VN-missie in Georgië. In Moldavië/Oekraïne is de missie
gericht op grensbewaking, m.n. bij de afgescheiden regio
Transdnjestrië waarmee smokkel kan worden tegengegaan. De missie in
Georgië richt zich op waarneming van de naleving van de
staakt-het-vurenovereenkomst tussen Georgië en Rusland. Ook heeft de
EU Speciale Vertegenwoordigers aangesteld voor Georgië, Moldavië en de
zuidelijke Kaukasus. Doel is bijdrage te leveren aan
conflictbeheersing en daarmee politiek profiel te leveren aan de
betrokkenheid van de EU bij deze regio. Waar noodzakelijk en mogelijk
zal de regering haar verantwoordelijkheid blijven nemen, en bijdragen
aan deze missies.
De EU onderneemt daarnaast verschillende activiteiten met Oekraïne
binnen het EVDB, gericht op dialoog over defensiehervormingen en
training van defensiepersoneel. Daarnaast levert Oekraïne als derde
land ook een bijdrage aan de staf van de EU Politiemissie in
Bosnië-Herzegovina. Daarmee is dit het enige oostelijke buurland dat
op een dergelijke manier samenwerkt met de EU. De regering blijft de
bijdragen van de oostelijke buurlanden aan EU-missies aanmoedigen. Dit
bevordert niet alleen de verdere samenwerking met de EU en behartigt
wederzijdse belangen in de regio, maar draagt eveneens bij aan de
verdere opbouw van de militaire en civiele capaciteiten van de EU. De
vorm die een dergelijke bijdrage van de oostelijke buurlanden
aanneemt, is afhankelijk van de aard van de missie en de toegevoegde
waarde van de bijdrage.
OVSE
De Nederlandse regering hecht waarde aan de OVSE als forum voor de
dialoog tussen alle staten van Europa, inclusief de oostelijke buren
van de EU, over veiligheid, democratie en mensenrechten in Europa. Ook
dragen diverse OVSE-veldoperaties (kantoren en waarnemersmissies) in
praktische zin bij aan de bevordering van stabiliteit en opbouw van de
democratische rechtsstaat in deze regio. Zo dragen de veldkantoren in
Minsk, Bakoe, Jerevan en Kiev actief bij aan conflictpreventie en
stabiliteit in de regio door hun inzet op de naleving van
mensenrechten, de opbouw van een democratische rechtsstaat en goed
bestuur. Daarnaast is sinds 1993 een OVSE-waarnemingsmissie actief in
Moldavië om de vreedzame oplossing van het conflict in Transdnjestrië
te bevorderen. Alhoewel de OVSE-missie in Georgië sinds 31 december
2008 is gesloten, is de OVSE daar nog wel actief, via een twintigtal
militaire waarnemers en door betrokkenheid bij de zogenaamde
Genève-besprekingen. De OVSE draagt op deze wijze bij aan de
stabiliteit in de oostelijke buurlanden. De Nederlandse regering ziet
grote meerwaarde van de OVSE in deze presentie op de grond en
ondersteunt deze politiek en operationeel (via gedetacheerde
Nederlanders).
NAVO
Nederland steunt ook de verdere verdieping van de betrekkingen tussen
de NAVO en de oostelijke buren. De NAVO heeft een uitgebreid
partnernetwerk en zet met het Partnerschap voor Vrede (PvV) in op
praktische samenwerking met een aantal oostelijke buurlanden. Het PvV
biedt een maatwerkprogramma waarmee wordt geprobeerd
defensiehervormingen in het betreffende partnerland te
bewerkstelligen. Verder zet de NAVO in op samenwerking en dialoog met
Georgië en Oekraïne in de NAVO-Georgië (NGC) en de NAVO-Oekraïne
Commissie (NUC). In deze gremia wordt de voortgang van de hervormingen
in beide landen wordt besproken. Hoewel in tijdens de ministeriële
bijeenkomst van ministers van Buitenlandse Zaken van december 2008 is
vastgesteld dat beide landen nog niet klaar zijn voor een Membership
Action Plan (algemeen beschouwd als het voorportaal voor
NAVO-lidmaatschap), is besloten de dialoog met de NGC en de NUC te
intensiveren aan de hand van Annual National Programmes (ANP). Op dit
moment worden de modaliteiten voor deze ANP's uitgewerkt. Tot slot
leveren veel van de partnerlanden een waardevolle bijdrage aan
NAVO-operaties. Vooral Oekraïne is actief in ondermeer Afghanistan,
Irak en Kosovo.
Economische betrekkingen
Nederland erkent het belang voor de EU om een goede economische
relatie met de oostelijke buurlanden te houden en te ontwikkelen, in
een globaliserende wereld. Meer investeringen en handel zijn dus
gewenst. Groei van de handel met de EU zal vooral aanvullend zijn op
de productiecapaciteit in de EU; importen uit de buurlanden zijn
weinig concurrerend met de EU. De gas- en olieproducerende en
doorvoerlanden zijn van toenemende betekenis voor de EU, en dus ook
voor Nederland.
Op het gebied van verdergaande economische integratie wordt
voorgesteld om te streven naar diepgaande en uitgebreide
vrijhandelszones met de oostelijke partners die op de lange termijn
kunnen uitgroeien tot een economisch gemeenschap in het
nabuurschapgebied. Het voorstel om met elk van de landen een "deep and
comprehensive FTA (DCFTA's)" (diepgaande vrijhandelszone) af te
sluiten wordt door Nederland met enige slagen om de arm verwelkomd.
Welke reikwijdte van de akkoorden haalbaar is, wordt nog bestudeerd.
De vrijhandelszones zullen praktisch al het handelsverkeer moeten
omvatten, met inbegrip van de energiesector, en gericht moeten zijn op
maximale liberalisering. Het tempo van deze liberalisering zal
afhankelijk zijn van de ontwikkelingsgraad van de economie van elk
land.
Naar het oordeel van Nederland valt nog veel winst te behalen door het
wegnemen van indirecte handelsbarrières, zoals douanecontroles en
administratieve barrières alsook veterinaire en fytosanitaire
belemmeringen. Hiervoor is het niet per se nodig dat de oostelijke
partners in dit stadium al integreren met de interne markt, of
toewerken naar vrijhandelsakkoorden.
Toekomstige vrijhandelsakkoorden moeten voortbouwen op de criteria van
de WTO, waarvan de meeste oostelijke buurlanden (met uitzondering van
Azerbeidzjan en Wit-Rusland) inmiddels lid zijn. Hierbij is nadere
analyse vereist naar mogelijk nadelige consequenties voor de relatie
met Rusland. De regering deelt in dit verband de mening van de AIV dat
economische integratie met de oostelijke buurlanden niet zou mogen
leiden tot ongewenste verlegging van handelsstromen (trade diversion)
ten nadele van de handelsrelaties met Rusland, gelet op het feit dat
Rusland nog geen lid is van de WTO. Anderzijds kan economische
integratie met de oostelijke buurlanden niet afhankelijk blijven van
voortgang, of het gebrek daaraan, in de toetreding van Rusland tot de
WTO.
De huidige handelsrelatie met de oostelijke buurlanden, m.u.v.
Moldavië, is gebaseerd op het eenzijdige Algemeen Preferentieel
Stelsel (APS) van de EG. Op basis daarvan kunnen deze landen goederen
tegen verlaagd tarief uitvoeren naar de EU. Omdat de landen in de
Kaukasus 27 fundamentele verdragen t.a.v. mensen- en arbeidsrechten,
milieu en goed bestuur hebben geratificeerd en geïmplementeerd,
genieten deze landen zelfs van de gunstigere APS+ regeling die voor
veel goederen vrije markttoegang biedt. De preferenties van
Wit-Rusland onder de APS regeling zijn ingetrokken, omdat het land een
fundamenteel ILO-verdrag schendt. In de regeling staat goed bestuur en
duurzaamheid centraal. Nederland hecht sterk aan een goede naleving
van deze normen en wenst dit voort te zetten in de toekomstige
economische betrekkingen met de oostelijke buren. Aan Moldavië heeft
de Unie sui generis (eenzijdige) handelspreferenties toegekend.
Wat betreft de bilaterale economische relaties met betrokken landen is
vooral Oekraïne voor Nederland van belang. Het is een in potentie
belangrijke partner gezien de omvang, de strategische ligging, het
agrarische potentieel en de relatief goed opgeleide bevolking. Tot het
uitbreken van de financieel-economische crisis werd het land beschouwd
als een groeimarkt die geografisch gezien relatief dicht bij de EU (en
Nederland) is gelegen. Daarnaast is Nederland één van de belangrijkste
investeerders in Oekraïne. Dit alles bood en biedt mogelijk op termijn
kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven, reden waarom Oekraïne door
het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit als een van zijn prioriteitenlanden is
aangemerkt. Gebrekkige, niet-transparante wet- en regelgeving en
ernstige corruptie zorgen echter voor een slecht ondernemingsklimaat
en werpen barrières op voor het Nederlandse bedrijfsleven.
De overige landen (Wit-Rusland, Moldavië, Georgië, Armenië en
Azerbeidzjan) leveren voor het Nederlands bedrijfsleven relatief
geringe kansen op, zij het dat een democratisch Wit-Rusland op termijn
een interessante handelspartner kan worden. Het belang van
Azerbeidzjan ligt vooral op energiegebied.
De gevolgen van de mondiale financieel-economische crisis voor de
oostelijke buurlanden vervullen de regering met zorg. Hoewel de
situatie uiteraard van land tot land verschilt, is er in vrijwel alle
betrokken landen sprake van een terugval in industriële productie,
export en economische ontwikkeling, die gepaard gaat met een koersval
van locale valuta's die de koopkracht van grote delen van de bevolking
ondermijnt. Deze situatie wordt verergerd door zwakke politieke
sturing, gebrekkige bestuurlijke capaciteit en intransparantie. Het
wordt voor regeringen en bedrijven in de oostelijke buurlanden steeds
moeilijker om aan hun internationale betalingsverplichtingen te
voldoen. Aangezien de stormachtige economische groei in de oostelijke
buurlanden in het afgelopen decennium voor een belangrijk deel is
gefinancierd met kredieten van Europese financiële instellingen,
zullen deze ook direct de gevolgen ondervinden van betalingsproblemen
van debiteuren in de oostelijke buurlanden. Door geïntensiveerde
samenwerking, gerichte ondersteuning aan het hervormingsproces,
institutionele versterking en verdere handelsliberalisatie kan de EU
bijdragen aan vergroting van de weerbaarheid van de oostelijke
buurlanden in tijden van financieel-economische crises. Maar hierbij
is ook een belangrijke rol weggelegd voor niet-EU instellingen als IMF
en EBRD.
Energiezekerheid
De oostelijke buurlanden zijn productie- en doorvoerlanden van gas en
olie vanuit Rusland en de Kaspische regio naar de EU. De recente
gascrisis heeft aangetoond hoe kwetsbaar de doorvoer van gas vanuit
Rusland via Oekraïne is. De EU wil die kwetsbaarheid onder meer
verminderen door diversificatie van aanvoerroutes en leveranciers. In
dat verband zijn additionele gaspijpleidingen, zoals Nabucco en Nord
Stream., van grote betekenis. Voor de realisatie van een Southern
Corridor zijn de oostelijke buurlanden op de Kaukasus - Azerbeidzjan
en Georgië - van strategische betekenis. Datzelfde geldt overigens
voor de aanvoer van olie vanuit Centraal-Azië en de Kaukasus. De EU
zal zijn relaties met deze landen dan ook structureel dienen te
versterken.
Diversificatie van leveranciers en aanvoerroutes is evenwel een proces
van lange adem. De EU moet ermee rekening houden dat landen als
Oekraïne en Moldavië nog lange tijd cruciale doorvoerlanden zullen
blijven voor de Europese gasvoorziening. Het is daarom van groot
belang dat deze landen op het terrein van energievoorzieningszekerheid
nauwer aan de EU worden gebonden en dat het investeringsklimaat in
deze landen verbetert. Een belangrijke stap in dit verband zal de
toetreding zijn van Moldavië en Oekraïne tot de Energiegemeenschap.
Hierover wordt op dit moment onderhandeld. De Energiegemeenschap stelt
zich als doel een interne energiemarkt tot stand te brengen tussen de
Europese Unie en de oostelijke buurlanden van Europa. Deze landen
staan voor de uitdaging om hun energieregelgeving in overeenstemming
te brengen met de Europese regelgeving. De verdere ontwikkeling van de
Energiegemeenschap is daarmee ook van belang voor de
energievoorzieningszekerheid van de EU.
In EU-verband wordt in het kader van de tweede Strategic Energy Review
met betrekking tot energievoorzieningszekerheid ook aandacht gevraagd
voor de ontwikkeling van het Oostelijk Partnerschap en het belang van
energiesamenwerking. Voor het Oostelijk Partnerschap zou dan ook
moeten worden bekeken in hoeverre op energiegebied aansluiting kan
worden gevonden bij de relaties die er al bestaan met het
Energiegemeenschap.
Mobiliteit, personenverkeer en migratie
Voor de oostelijke buurlanden vormt vrij personenverkeer een
belangrijke onderdeel van de betrekkingen met de Europese Unie.
Toenemende mobiliteit is in principe een positieve ontwikkeling, mits
beheersbaar en fraudebestendig. Meer zakelijk personenverkeer, meer
uitwisselingen van bijv. studenten, artiesten en wetenschappers, en
meer politieke en ambtelijke contacten dragen immers bij aan welvaart
en stabiliteit - in de oostelijke buurlanden, maar ook in de EU. Het
ligt in de lijn der verwachting dat verdere geïntensiveerde
samenwerking tussen de Europese Unie en de oostelijke buurlanden zal
leiden tot toenemend personenverkeer en mobiliteit vanuit deze landen
naar de EU. De consequenties hiervan zijn nu reeds zichtbaar: een
derde van alle derdelanders in de Unie is inmiddels afkomstig uit de
oostelijke en zuidoostelijke buurlanden van de EU. Het is derhalve van
belang om dit proces in goede banen te leiden. Hierbij dient voldoende
aandacht te zijn voor het tegengaan van illegale migratie,
mensenhandel en mensensmokkel, te meer daar deze landen niet alleen
van betekenis zijn als landen van herkomst, maar ook en in een aantal
gevallen in het bijzonder als transitlanden. In Nederland gaat het,
voor wat betreft legaal verblijvende derdelanders uit de oostelijke
buurlanden, overigens om relatief bescheiden aantallen. De regering
onderschrijft in dit verband in principe de stelling van de AIV dat
een weloverwogen versterking van onderlinge contacten tussen
maatschappelijke groeperingen, over en weer, van veel belang is voor
het verspreiden van de waarden en normen die in de EU gangbaar zijn.
In het Oostelijk Partnerschap vormt visumliberalisatie een lange
termijndoelstelling, onder strikte voorwaarden en te realiseren door
een stapsgewijze benadering. De eerste stap in het proces naar
visumliberalisatie vormt de zgn. visumfacilitatie, een nieuw
instrument om de afgifte van visa voor kort verblijf aan onderdanen
van derde landen voor bepaalde categorieën per geval te
vergemakkelijken. Inmiddels zijn door de EU
visumfacilitatie-overeenkomsten gesloten met 8 landen, waaronder
Rusland, Oekraïne en Moldavië. De Europese Commissie heeft het mandaat
gekregen om met Georgië te onderhandelen over een
visumfacilitatie-overeenkomst. Het sluiten van een
visumfacilitatie-overeenkomst is gekoppeld aan het sluiten van een
terug- en overname-overeenkomst, opdat niet-rechtmatig verblijvende
vreemdelingen gemakkelijker kunnen worden teruggestuurd. Met Rusland
en Oekraïne lopen op dit moment onderhandelingen over de
uitvoeringsprotocollen die vallen binnen deze
readmissie-overeenkomsten.
De Nederlandse invalshoek bij uitbreiding van visumfacilitatie is
terughoudend, omdat er nog te weinig ervaring met dit nieuwe
instrument is opgedaan, het mogelijk tot overspannen verwachtingen in
de betrokken landen leidt, de implementatie van de gelijktijdig in
werking getreden terug- en overnameovereenkomsten moet worden
afgewacht, en omdat de behandeling van visa door gereduceerde tarieven
niet langer kostendekkend is. De regering huldigt nl. het principe dat
de leges de kosten van visumbehandeling moeten dekken. Wel deelt de
Regering de mening van de AIV dat deze kwestie niet versmald moet
worden tot de financiering van visumfacilitatie. De regering wil
daarom de uitvoering van bestaande visumfacilitatie-overeenkomsten
eerst afwachten alvorens deze uit te breiden. Eventuele stappen in het
proces naar visumliberalisatie dienen naar de mening van de regering
uitsluitend te worden gebaseerd op de mate van voortgang die op dit
terrein wordt geboekt. Het Oostelijk Partnerschap voorziet in de
sluiting van "Mobility and Security Pacts" tussen de EU en de
oostelijke buurlanden. Deze overeenkomsten zijn erop gericht de
oostelijke buurlanden aan te moedigen om de noodzakelijke hervormingen
door te voeren op JBZ-terrein, terwijl anderzijds aan de inwoners van
deze landen de mogelijkheid wordt geboden van een grotere mobiliteit
naar de EU-landen. De regering is echter nog niet overtuigd van de
meerwaarde van deze "Mobility and Security Pacts" t.o.v. de zogenaamde
"mobiliteitspartnerschappen", wat een reeds bestaand instrument is en
waarvan de regering eerst de evaluatie wil afwachten (zie ook
hieronder).
Voor de concrete invulling van de samenwerking tussen de EU en de
Oostelijke buurlanden over het beheer van migratie zal gebruik worden
gemaakt van de bestaande instrumenten die in het kader van de "Global
Approach to Migration" worden ontwikkeld. M.h.o.o. beheersing van
migratie zijn in het kader van de "Global Approach to Migration" van
de EU zogenaamde "mobiliteitspartnerschappen" ontwikkeld, waarin de
samenwerking van EU-lidstaten op het gebied van migratie met de
buurlanden concretere vorm krijgt door een geïntegreerde aanpak van
justitie, ontwikkelingsbeleid en buitenlands beleid, op basis van
vrijwillige deelname door lidstaten. Er is inmiddels door een aantal
EU-lidstaten (waaronder overigens niet Nederland) een
proefmobiliteits-partnerschap aangegaan met Moldavië. Ook zijn er
besprekingen gaande met Georgië over het sluiten van een
proefmobiliteits-partnerschap. De lopende
proefmobiliteits-partnerschappen zullen in juni a.s. worden
geëvalueerd. Afhankelijk van de uitkomst hiervan, zouden ook met de
andere oostelijke buurlanden mobiliteitspartnerschappen kunnen worden
afgesloten, en zou Nederland zich hierbij kunnen aansluiten. Nederland
neemt voorts deel aan het door Roemenië opgerichte Zwarte Zee
samenwerkings- platform, gericht op het tegengaan van illegale
migratie, grenscontrole en mensensmokkel.
Met deze regio zal de inzet zich met name richten op capaciteitsopbouw
voor migratiemanagement, het tegengaan van mensensmokkel en
mensenhandel, het ondersteunen van de rule of law, bespreking van de
visa-overstayers-problematiek, en de terugkeer van onrechtmatig
verblijvenden, bij voorkeur door het sluiten van terug- en
overnameverdragen. Nederland is terughoudend ten aanzien van
verruiming van de huidige mogelijkheden voor mobiliteit
(arbeidsmigratie). In ieder geval zullen de behoeften en situatie van
de Nederlandse arbeidsmarkt leidend zijn voor het Nederlandse beleid
ten aanzien van migratie vanuit de oostelijke buurlanden.
Bilaterale betrekkingen
Nederland heeft vanaf het begin van hun onafhankelijkheid nauwe
betrekkingen met de oostelijke buurlanden aangeknoopt, en de transitie
steeds ondersteund. Met het Matra-programma (Maatschappelijke
Transformatie) werd de opbouw van een maatschappelijk middenveld
ondersteund, en Nederland is hiermee één van de grootste donoren in de
regio. Mede naar aanleiding van het hiervoor genoemde AIV-rapport van
2005 is besloten met ingang van 2006 het Matra-programma ook open te
stellen voor Armenië, Georgië en Moldavië. In Oekraïne en Wit-Rusland
worden al langer Matra-projecten gefinancierd. Bij kleine projecten
gaat het om directe bijdragen aan lokale maatschappelijke
organisaties. Bij de grotere Matra-projecten wordt door het
financieren van op transformatie gerichte projecten duurzame
samenwerking tussen Nederlandse en lokale maatschappelijke
organisaties bevorderd. Daarnaast neemt Nederland actief deel aan het
EU Twinning programma. Daarbij koppelt de EU een overheidsinstantie
uit een EU-lidstaat aan de zusterorganisatie in een kandidaat-lidstaat
of in een van de oostelijke buurlanden. Zo draagt bijvoorbeeld de
Voedsel- en Warenautoriteit bij aan het verbeteren van de kwaliteit en
voedselveiligheid in de visserij van Azerbeidzjan.
Met een aantal landen in de regio, i.c. Moldavië, Georgië en Armenië,
onderhoudt Nederland een ontwikkelingssamenwerkingsrelatie, die in de
komende jaren evenwel zal worden uitgefaseerd (i.c. Armenië) dan wel
verbreed (i.c. Georgië en Moldavië), gelet op het feit dat deze landen
inmiddels de status van middeninkomenland hebben bereikt. De
Nederlandse inzet zal zich in deze landen richten op de
achterblijvende millenniumdoelen en het verbreden van de ontwikkeling
van het land, waarbij andere vormen van samenwerking, in het bijzonder
op economisch vlak, belangrijker zullen worden, terwijl de OS-relatie
geleidelijk wordt afgebouwd.
Een aantal landen in deze regio, namelijk Moldavië, Oekraïne, Armenië
en Georgië, is lid van de door Nederland aangevoerde kiesgroep in de
Wereldbank en het IMF. Dit houdt in dat de Nederlandse bewindvoerder
deze landen vertegenwoordigt in de raad van bewindvoerders van deze
belangrijke internationale financiële instellingen. Deze
"kiesgroeprelatie" geeft een bijzondere dimensie aan de bilaterale
betrekkingen met de betrokken landen. Juist in tijden van
financieel-economische crisis geeft dit ons land een bijzondere
verantwoordelijkheid. In het kader van de kiesgroeprelatie vindt
intensieve technische samenwerking met de financiële autoriteiten in
deze landen plaats. De "kiesgroeprelatie" met deze landen heeft
daarnaast uitstralingseffecten op andere dan financiële
beleidsterreinen van bilaterale samenwerking. De regering hecht eraan
dat deze kiesgroeprelatie wordt bestendigd, omdat de kiesgroep de
Nederlandse positie in internationale financiële instellingen
versterkt.
Op economisch gebied heeft Nederland zich niet onbetuigd gelaten in de
regio. Het Nederlandse bedrijfsleven in zeer actief in de regio,
vooral in Oekraïne, mede dankzij steun van het Ministerie van
Economische Zaken en het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (in het verleden o.m. het PSOM-programma). Nederland
behoort tot de grootste handelspartners en investeerders in de regio.
Het handelsvolume met de oostelijke buurlanden bedroeg bijna EUR 4.2
miljard in de eerste 11 maanden van 2008, waarvan EUR 2.2 miljard aan
uitvoer en EUR 2 miljard aan invoer. Dit handelsvolume zal naar
verwachting dalen als gevolg van de economische crisis, maar op
termijn blijven de oostelijke buurlanden een belangrijke groeimarkt
voor het Nederlandse bedrijfsleven. Implementatie van het
PSOM-programma in Oekraïne stuit echter op problemen door
capaciteitsproblemen aan Oekraïense kant. Hierover vindt thans
bilateraal overleg met Oekraïne plaats. Het oude PSOM-programma zal
worden vervangen door een nieuw programma waarmee investeringen van
het Nederlandse bedrijfsleven in de regio worden aangemoedigd.
De bilaterale milieusamenwerking zal worden voortgezet. In opdracht
van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieu (VROM) zal het komend jaar een opdrachtenprogramma PSO-Milieu
worden uitgevoerd, dat open staat voor Oekraïne en Georgië. Ook in het
programma G2G werken de ministeries van Economische Zaken en VROM aan
bilaterale capaciteitsopbouw van overheden in Georgië en Oekraïne.
Voor het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit is
Oekraïne een belangrijk aandachtsgebied, gezien de goede perspectieven
die Oekraïne onder andere biedt aan het agro-bedrijfsleven en het
belang van Oekraïne voor biodiversiteit en ecosystemen. Met de
Russische Federatie en de Oekraïne werkt Nederland reeds meer dan 15
jaar samen op het terrein van het natuurbeleid. Daarbij komen ook
gerelateerde onderwerpen als waterbeleid en milieubeleid aan de orde.
De speerpunten voor de Nederlandse samenwerking zijn verankerd in het
beleidsprogramma 'Biodiversiteit werkt' (2008) en worden in overleg
met de betreffende landen steeds uitgewerkt in een gezamenlijk
werkprogramma. Naast bescherming van de natuur zal de samenwerking
zich in de komende jaren in toenemende mate gaan richten op het
verduurzamen van handel.
Geen toetredingsperspectief
Het vraagstuk van het lidmaatschapsperspectief
Ofschoon de oostelijke buurlanden van de Unie theoretisch gezien,
gegeven artikel 49 van het verdrag betreffende de Europese Unie, op
enig moment een lidmaatschapsaanvraag kunnen doen, acht de regering
perspectief op EU-lidmaatschap voor deze landen op dit moment niet aan
de orde (zie ook de `notitie inzake de relaties van de Europese Unie
met haar buren' van 1 juli 2008, kamerstuk 31 202 nr. 29). In haar
mededeling over het Oostelijke partnerschap doet de Commissie hierover
overigens ook geen uitspraken. Het Oostelijk Partnerschap is geen
voorportaal voor lidmaatschap. De mening van de AIV dat een
toetredingsperspectief uitdrukkelijk moet worden erkend (zonder dat er
aanleiding bestaat dit perspectief te concretiseren) deelt de regering
niet. Het Oostelijk Partnerschap biedt een alternatief, en het
nabuurschapbeleid biedt nog zeer veel onbenutte mogelijkheden, die
aangewend kunnen worden om de relatie met de Oostelijke buurlanden op
een zinvolle wijze te verdiepen. Het bieden van een
toetredingsperspectief leidt slechts tot vermijdbare verwarring en
politieke teleurstelling.
Nederland steunt de oostelijke buurlanden in de economische, politieke
en maatschappelijke hervormingen waarop zij zich concentreren. Dit
soort processen kan zeer goed worden gestimuleerd door institutionele
versterking, handelsliberalisatie en technische assistentie. Het
hervormingsproces heeft op zichzelf reeds een groot positief effect,
dat los staan van een eventueel lidmaatschapsperspectief. Het ENB en
het Oostelijk Partnerschap bieden hiertoe uitstekende
aanknopingspunten en instrumenten. Daarnaast moedigt de regering de
landen aan om hun wetgeving aan te passen aan het acquis
communautaire, met name wat betreft de regelgeving van de interne
markt. Hiermee kunnen de economieën van deze landen nauwer met die van
de EU worden geïntegreerd. Het Oostelijk Partnerschap impliceert
tevens een opdracht aan de oostelijke buurlanden zelf: naarmate zij
hun normen, waarden en standaarden meer aan die van de EU conformeren,
komen zij ook dichter bij de EU te staan. Op zichzelf is dit al een
politiek proces. De verschillende instrumenten van het Oostelijk
Partnerschap zullen gedifferentieerd per land worden ingezet:
intensivering van de samenwerking vindt alleen plaats op basis van
conditionaliteit.
Partenariaat
De regering wil wel de mogelijkheid voor een partenariaat (niet te
verwarren met het partnerschap-concept zoals in het Oostelijk
Partnerschap) openhouden. Zoals reeds gesteld in de brief inzake het
partenariaat van mei 2008 (kamerstuk 31202 nr. 26), zou het
partenariaat naar de mening van de regering van toepassing kunnen zijn
op de zes oostelijke buren, die in theorie gezien hun geografische
ligging de mogelijkheid hebben het EU lidmaatschap aan te vragen, maar
in realiteit geen concreet lidmaatschapsperspectief hebben. Het
partenariaat kan dan ook de uitkomst vormen van het proces waarvoor
het Oostelijk Partnerschap het kader schept, en kan naar de
overtuiging van de regering worden gerealiseerd binnen het kader van
het nabuurschapbeleid. Zoals wij reeds aangaven in het Algemeen
Overleg met Uw Kamer over uitbreiding op 27 november 2008, is de
ruimte die aanvankelijk bestond tussen het partenariaat en het
nabuurschapbeleid immers grotendeels verdampt. In zekere zin kan het
partenariaat dan ook worden beschouwd als een fase waarin het
nabuurschapbeleid in de relatie met de buurstaten zijn maximale
potentieel bereikt. Met de AIV is de regering van mening dat het
Oostelijk partnerschap niet op gespannen voet staat met het begrip
`partenariaat'.
Financiële kaders
Voor de periode 2007-2013 heeft de Europese Unie binnen de EU
begroting in totaal ruim EUR 3,2 miljard vrijgemaakt voor de
oostelijke buren. De Commissie stelt daarnaast in haar mededeling voor
om in de periode 2009-2013 EUR 600 miljoen extra te reserveren voor
specifiek het Oostelijk Partnerschap (EUR 250 mln. via herschikking
binnen het European Neighbourhood Policy Instrument (ENPI) en EUR 350
mln aan additionele middelen).
Het ENPI voorziet in communautaire hulp aan de Nabuurschaplanden
(zowel Oosterburen van de Unie als Mediterrane Partners). De Commissie
hanteert naast welvaarts-, armoede-, hervormings- en
bevolkingscriteria ook een informeel geografisch criterium bij de
verdeling van de zogenoemde ENPI middelen, waarbij momenteel 1/3 van
deze ENPI middelen beschikbaar zijn voor de Oosterburen van de Unie en
2/3 voor de Mediterrane Partners. Deze verhouding zal door de
beschikbaarheid van extra middelen voor de oostelijke buren (maximaal
EUR 600 miljoen) enigszins wijzigen ten gunste van de oostelijke
buren. De regering heeft hiertegen geen bezwaar. Met de AIV is
Nederland van mening dat de verdeling oost/zuid tegen het licht
gehouden kan worden op een opportuun moment in de toekomst. De AIV
noemt de vaststelling van de nieuwe Financiële Perspectieven als
voorbeeld van een geschikt moment. De Regering deelt deze mening, maar
wil hierbij aantekenen dat de geografische verdeling van ENPI middelen
niet dwingend is vastgelegd.
De regering is van mening dat geografische allocatiecriteria geen op
zichzelf staande criteria kunnen zijn, en dat de objectieve
allocatiecriteria zoals welvaartsniveau, bevolkingsomvang, UN
Development Index, en andere allocatiecriteria zoals vastgelegd in de
ENPI Verordening, doorslaggevend dienen te zijn bij de verdeling van
ENPI-middelen, naast uiteraard vereisten voor goed bestuur,
mensenrechten en democratisering.
Ten aanzien van de financiering van het Oostelijk Partnerschap is
Nederland in principe voorstander van meer middelen voor de Oostelijke
nabuurregio, maar moet de financiering tot stand komen via de
reguliere begrotingsprocedures en binnen de bestaande kaders van de EU
begroting passen (FP's), bij voorkeur door herschikking binnen het
ENPI-budget en binnen de betreffende begrotingscategorie voor Extern
Beleid. De regering deelt de mening van de AIV dat differentiatie
binnen het ENB, ook in financiële termen, moet plaatsvinden op basis
van conditionaliteit, d.w.z. dat intensivering van samenwerking
afhankelijk wordt gesteld van vereisten van goed bestuur en voortgang
in markthervorming, zoals ook gebeurt met bijvoorbeeld de leningen van
de EIB en de EBRD, en in sterkere mate het IMF. Dit komt naar de
mening van de regering de resultaten van het ENB ten goede.
Aangezien er al jarenlang Europese banken in deze regio actief zijn
met grotere budgetten dan de Europese Unie, en met veel ervaring,
pleit de regering voor het zoeken naar synergie en samenwerking met de
EBRD, de Europese Investeringsbank (EIB), en andere internationale
financiële instellingen. Nederland is voorts van mening dat lidstaten
bilateraal hun hulpinspanning in deze regio kunnen intensiveren. Hier
ligt met name een kans voor de nieuwe lidstaten die gehouden zijn hun
ODA-volumes de komende jaren te laten groeien tot 0,33% van hun BNP in
2015. De nieuwe lidstaten hebben grote ervaring met politieke en
economische transitieprocessen en hebben derhalve een comparatief
voordeel om bij de Oostelijke buren ontwikkelingsactiviteiten te
ontplooien. Dit sluit ook aan bij de Gedragscode inzake
Complementariteit en Werkverdeling (op het gebied van Europese
ontwikkelingssamenwerking) die in 2007 is overeengekomen.
Onderlinge samenhang samenwerkingsfora
De EU en de oostelijke buren werken samen in verschillende fora.
Allereerst bestaat sinds 2003 het Europees Nabuurschapbeleid (ENB),
dat voorziet in het opbouwen van geprivilegieerde bilaterale relaties
van de Europese Unie met de oostelijke en zuidelijke buurlanden. Het
ENB beoogt de bewerkstelliging van transformatie- en
hervormingsprocessen in deze buurlanden. De uiteindelijke doelstelling
van het ENB is het bevorderen van een ring van welvarende en stabiele
staten rondom de Unie.
Op verzoek van de Europese Raad van juni 2008 presenteerde de Europese
Commissie in december 2008 een mededeling over het Oostelijk
Partnerschap met een voorstel om de betrekkingen met de zes oostelijke
nabuurschaplanden1 te versterken, als tegenhanger van de Mediterrane
Unie. Een eerste appreciatie van de regering over de mededeling inzake
het Oostelijk partnerschap is Uw Kamer op 22 december 2008 toegegaan
(Kamerstuk 22112 nr. 763). Het Oostelijk Partnerschap zal worden
gelanceerd tijdens een top van staatshoofden en regeringsleiders van
de EU-lidstaten en van de oostelijke partners op 7 mei. Met de AIV is
de regering van mening dat de Mediterrane Unie nog te kort bestaat om
er zinvolle lessen uit te trekken voor het Oostelijk partnerschap. Wel
meent de regering dat de structuren voor het Oostelijk partnerschap zo
licht mogelijk moeten zijn.
Het Oostelijk Partnerschap voorziet in versterking van de bilaterale
betrekkingen door opwaardering van contractuele betrekkingen, diepere
economische integratie, versoepeling van personenverkeer, versterkte
samenwerking op het gebied van energievoorzieningszekerheid, en steun
voor economische en sociale ontwikkelingen, alsmede in versterking van
regionale samenwerking door oprichting van een multilaterale
structuur. Voor regionale milieusamenwerking biedt het oostelijk
partnerschap meerwaarde als multilateraal forum waarin kan worden
samengewerkt ter verwezenlijking van (verdragsrechtelijke)
multilaterale afspraken. Daaronder vallen ook milieuverdragen van de
VN betreffende o.a. klimaat, afvalstoffen, chemicaliën, water- en
luchtvervuiling, en milieuaansprakelijkheid, waarbij Nederland en
andere EU-lidstaten partij zijn. Daarbij kan het Partnerschap
aanknopingspunten bieden voor betrokkenheid van NGO's, regionale
milieucentra en financiële actoren. Om het Oostelijk Partnerschap
zichtbaarder te maken, zullen een aantal "flagship projecten" worden
uitgevoerd, o.m. op milieugebied.
Met een aantal oostelijke buurlanden wordt reeds op subregionaal
niveau samengewerkt in het kader van de zgn. Zwarte Zee Synergie en de
Organisatie voor Economische Samenwerking in het Zwarte Zeegebied
(BSEC). De Zwarte Zee Synergie richt zich alleen op praktische
regionale samenwerking rond de Zwarte Zee, met deelname van Rusland en
Turkije, terwijl het Oostelijk Partnerschap - op basis van
conditionaliteit - toewerkt naar economische integratie en
geïntensiveerde samenwerking met de EU. De regering ziet derhalve geen
overlap of strijdigheid tussen het Oostelijk Partnerschap en de Zwarte
Zee Synergie. Integendeel, zij kunnen elkaar alleen maar versterken.
Afsluiting
Wij hopen in deze brief Uw vragen over de inzet van de regering ten
aanzien van de bredere betrekkingen met de oostelijke buurlanden te
hebben beantwoord. Gelet op de reikwijdte van het onderwerp, is in
deze brief een veelheid aan aspecten van de betrekkingen met de
oostelijke buurlanden aan de orde gekomen. Door al deze aspecten samen
te brengen en te plaatsen tegen de achtergrond van het transitieproces
in de regio en het streven van de EU om de samenwerking met deze
landen te intensiveren, wordt de onderlinge samenhang zichtbaar. De
regering laat zich bij de vormgeving van de geïntensiveerde
samenwerking met de oostelijke buurlanden leiden door de aanzienlijke
politieke, strategische, economische, veiligheids- en energiebelangen
die de EU, en Nederland, in de regio hebben, met inachtneming van
gegeven kaders en parameters, i.c. financiële kaders en het gegeven
dat de EU geen toetredingsperspectief aan de landen in de regio kan
bieden. De regering hanteert hierbij het standpunt dat intensivering
van de samenwerking alleen stapsgewijs, en op basis van
conditionaliteit, kan plaats vinden. Op zichzelf is dit al een
politiek proces.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De Staatssecretaris voor Europese Zaken
Drs. F.C.G.M. Timmermans
1: Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Moldavië en Oekraïne. Volwaardig
lidmaatschap van Wit-Rusland hangt af van de ontwikkeling van de
EU-Wit-Rusland relatie.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken