MinLNV | EU-markttoegang ggo's en sociaaleconomische aspecten
Geachte Voorzitter,
Het afgelopen halfjaar heeft het kabinet diverse keren overleg met uw Kamer gevoerd
over het Europese toelatingsbeleid voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en
diervoeders en de toelating voor teelt van genetisch gemodificeerde gewassen (ggo's).
Ook met de Eerste Kamer heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) recentelijk tijdens de behandeling van de begroting 2010 gedebatteerd over
ontwikkelingen op het gebied van biotechnologie in de landbouw. Hiervoor verwijzen we
u naar de handelingen.1 Met deze brief geven wij uitvoering aan meerdere toezeggingen
die wij in de afgelopen tijd aan de Tweede Kamer hebben gedaan met betrekking tot dit
onderwerp2 door u te informeren over een aantal recente ontwikkelingen op het gebied
van ggo's. In deze brief geven we aan op welke wijze we in 2009 willen komen tot een
rapport over de mogelijkheden voor een beoordelingskader voor sociaaleconomische en
duurzaamheidaspecten van ggo's. Daarnaast gaan wij in deze brief in op specifieke
onderdelen van het ggo-beleid, zoals technologische ontwikkelingen op het gebied van
plantenveredeling en de onvoorziene aanwezigheid van ggo's in zaaizaad.
Nederlandse inzet in discussie over sociaaleconomische aspecten
Op grond van de Europese regelgeving kunnen ggo's worden toegelaten tot de Europese
markt als ze veilig zijn bevonden voor mens, dier en milieu3. Sociaaleconomische aspecten
spelen in de toelatingsprocedure voor ggo's geen rol. Het kabinet hanteert de consistente
lijn dat Nederland kan instemmen met een toelating indien een ggo veilig is bevonden.
In de bijlage bij deze brief geven wij een overzicht van deze procedure.
1 Handelingen 2008-2009, nr. 19, Eerste Kamer, pag. 943-968; Handelingen 2008-2009, nr. 19, Eerste Kamer, pag. 975-993.
2 Toezegging van het ministerie van VROM bij AO Milieuraad van 19/2/2009, inzake de motie Polderman m.b.t. ggo's;
toezegging van het ministierie van VROM bij AO Milieuraad van 9/10/2008 om de Kamer te informeren over de
duurzaamheidscriteria voor ggo's; toezegging van het ministerie van VROM bij AO biotechnologie van 2 oktober 2008 om de
Kamer te informeren over het standpunt t.a.v. Duits voorstel m.b.t. teelt van ggo's.
3 Verordening (EG) nr. 1829/2003, inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders en Richtlijn 2001/18/EG,
inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu.
Tegelijkertijd zien wij dat, mede als gevolg van de snelle technologische ontwikkeling van
en aandacht in de samenleving voor toepassing van ggo's, het wenselijk is om sociaaleconomische
aspecten bij de toelatingsprocedure te betrekken. Als het gaat om de sociaaleconomische
aspecten denkt het kabinet onder meer aan productiviteit en verduurzaming
van de landbouw.
De Kamer heeft zich via de motie Wiegman4 uitgesproken over de wijze waarop de relatie
tussen ggo's en verduurzaming van de landbouw inzichtelijk moet worden gemaakt.
In het VAO Landbouwraad van 15 januari 2009 heeft de minister van LNV de Kamer
toegezegd om samen met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (VROM) aan te geven hoe het kabinet uitvoering wil geven aan de motie
Wiegman. We willen benadrukken dat een discussie over sociaaleconomische aspecten
niet alleen op nationaal, maar vooral op internationaal niveau gevoerd moet worden. De
toelating van ggo's is immers op EU-niveau geregeld en teelt van ggo's vindt voornamelijk
buiten de EU plaats.
Nederland heeft afgelopen najaar in de EU dan ook gepleit voor het opstarten van deze
discussie. De minister van VROM heeft u bij de brief van 14 november 2008 hierover
geïnformeerd5. Bij veel lidstaten bestaat de wens de regels voor toelating van ggo's tot de
EU-markt opnieuw te bezien. De lidstaten voeren uiteenlopende argumenten aan om in de
raad tegen markttoelating te stemmen of om zich te onthouden van stemming. Deze
argumenten hebben veelal betrekking op sociaaleconomische aspecten van ggo's, zoals
het vermeend gebrek aan meerwaarde van ggo's, de vraag of ggo's passen in de
ontwikkeling van duurzame landbouw of de lokale landbouwpraktijk. De verdeeldheid
binnen de EU over ggo's zal blijven bestaan, zolang dergelijke argumenten ten grondslag
liggen aan de posities van de lidstaten. Daarmee is geen enkele partij gediend. Daarom
zijn wij verheugd dat, mede als gevolg van het Nederlandse aandringen hierop, de
Milieuraad van december 2008 unaniem heeft ingestemd met de start van een proces om
beter inzicht te krijgen in de sociaaleconomische gevolgen van het in de handel brengen
en teelt van ggo's.
Het kabinet is van mening dat, vanwege nieuwe ontwikkelingen, de Europese regelgeving
ter zake niet langer op alle onderdelen voldoende inspeelt op de ontwikkelingen in de
ggo-discussie. Wij achten het van belang dat de Europese Commissie met voorstellen tot
aanpassing van die regelgeving komt, waarmee wordt voorzien in een nieuwe balans in
het afwegingskader. Wat Nederland betreft, is een oplossingsrichting, dat na beoordeling
en toelating bij de import van producten, conform de huidige regelgeving, de interne
marktregels gelden, terwijl bij de teelt de lidstaten zelf zouden moeten kunnen beslissen.
Daarnaast is het van belang voortvarend het proces op te pakken om de sociaaleconomische
dimensie bij de afweging te kunnen gaan betrekken.
4 Kamerstukken, 2008-2009, 27428, nr. 123.
5 Kamerstukken, 2008-2009, 27428, nr. 127.
Zoals de minister van VROM in haar brief van 14 november 2008 heeft uiteengezet, blijft in
dit kader de randvoorwaarde van conformiteit met de WTO en communautair recht van
groot belang6.
Als eerste stap in dit proces zullen de lidstaten voor januari 2010 gegevens over sociaaleconomische
gevolgen van markttoelating van ggo's verzamelen en uitwisselen. De EC zal
voor juni 2010 de inbreng van de lidstaten verwerken in een verslag dat zij zal uitbrengen
aan de raad en het Europees Parlement. Op basis van de inhoud van dit verslag kan een
zorgvuldige beleidsdiscussie plaatsvinden over of en zo ja, op welke wijze deze aspecten
in het EU-ggo-beleid een rol kunnen krijgen.
Nederland zal actief bijdragen aan dit proces door met een rapport te komen over de
mogelijkheden voor een beoordelingsskader voor sociaaleconomische en duurzaamheidsaspecten
van ggo's en te kijken naar vergelijkbare processen, zoals de "Cramercriteria"
voor biomassa7 en de "Round Tables" voor duurzame productie van soja- en palmolie en
het toetsingskader duurzaamheid uit de EU-richtlijn hernieuwbare energie. Hiertoe zal een
aantal studies en activiteiten worden uitgezet:
* De Commissie Genetische Modificatie (Cogem) zal worden gevraagd om een signalering
uit te brengen over sociaaleconomische aspecten in relatie tot verduurzaming van de
landbouw die specifiek zijn voor ggo's, met het oog op het ontwikkelen van een
beoordelingskader vergelijkbaar met het toetsingskader voor duurzame productie van
biomassa.
* Een seminar in Nederland om een scherper beeld te krijgen van onder andere de
sociaaleconomische vragen over het gebruik en teelt van ggo's die bij de verschillende
stakeholders leven en de mogelijke oplossingsrichtingen. De minister van LNV heeft dit
seminar aangekondigd in het AO biotechnologie van oktober 20088. Dit seminar zal
naar verwachting voor de zomer van 2009 plaatsvinden. Alle betrokken maatschappelijke
geledingen worden hiervoor uitgenodigd.
* Een studie van Wageningen UR naar de economische gevolgen van het Europese beleid
voor ggo's en de mogelijke bijdrage van ggo's aan een duurzame ontwikkeling van de
landbouw.
* Een juridische analyse van de mogelijkheden en onmogelijkheden binnen de Europese
regelgeving en de WTO om sociaaleconomische criteria toe te passen. Daarbij wordt
voortgebouwd op het kabinetsstandpunt over non-trade concerns en de WTO dat dit
voorjaar aan de Kamer wordt aangeboden.
* Een internationaal seminar in het najaar, om de tot dan toe ontwikkelde ideeën van
Nederland en andere lidstaten te bespreken.
Het rapport zal conform de afspraken in de raadsconclusies van december 2008, uiterlijk
31 december 2009, naar de andere lidstaten en de Europese Commissie worden gestuurd
en ook aan uw Kamer worden aangeboden.
Na verschijning van het verslag van de Europese Commissie kan Nederland het rapport
verder actief inbrengen in de verdere besluitvorming in de Europese Raad.
6 Kamerstukken, 2008-2009, 27428, nr.127.
7 Kamerstukken, 2006-2007, 30305, nr. 25.
8 Kamerstukken, 2008-2009, 27428, nr. 118.
Wij hopen dat dit proces zal leiden tot een aan de recente ontwikkelingen aangepast EUbeleid.
Totdat er nieuwe afspraken zijn gemaakt, zal het kabinet zich aan de huidige
Europese afspraken houden.
Vrijwaringmaatregelen
In dit kader is ook de besluitvorming over de vrijwaringmaatregelen van een aantal
Europese lidstaten van belang. Hierover vindt op verschillende momenten besluitvorming
plaats, zoals in de Milieuraad van 2 maart jl.
De Europese regelgeving9 biedt de lidstaten de mogelijkheid om in de EU toegelaten ggo's
op nationaal niveau te verbieden, indien daartoe aanleiding is op grond van nieuwe
gegevens die wijzen op gevaren voor mens, dier of milieu. Dit wordt een vrijwaring
genoemd. Vier lidstaten (Hongarije, Griekenland, Oostenrijk en Frankrijk) hebben deze
mogelijkheid gebruikt om de in de EU toegelaten ggo-maïs MON 810 op hun grondgebied
te verbieden. Hongarije en Griekenland verboden alle handelingen met de maïs, Frankrijk
en Oostenrijk alleen de teelt. Deze ggo-maïs variëteit wordt overigens wel al geteeld in
zeven EU-lidstaten, waaronder Duitsland en Spanje. Daarnaast heeft Oostenrijk een
vrijwaringmaatregel genomen om de toegelaten ggo-maïs T25 van zijn grondgebied te
weren.
Conform de Europese regelgeving dient vervolgens de Europese Commissie te beoordelen
of deze vrijwaringmaatregelen gerechtvaardigd zijn. Er moet dan sprake zijn van nieuwe
gegevens over risico's, die niet al beschikbaar waren (en dus verwerkt) in de risicoanalyse
die aan de toelating voorafging. Om te beoordelen of de gegevens wijzen op nieuwe
risico's, heeft de Commissie de Europese Voedselveiligheidsautoriteit (EFSA) om advies
gevraagd. De EFSA concludeerde dat er geen sprake was van nieuwe risico's. Hierop heeft
de Commissie voor elk van de vijf vrijwaringen conceptbeschikkingen opgesteld die de
lidstaten in kwestie opdragen de vrijwaringen in te trekken. De Commissie heeft drie van
deze beschikkingen die Hongarije en Oostenrijk oproepen de vrijwaringen in te trekken
aan de Milieuraad van 2 maart 2009 voorgelegd. De overige twee komen naar verwachting
binnenkort aan de orde bij een Landbouwraad.
Het kabinet heeft in de Milieuraad de volgende positie bij stemming over deze
beschikkingen ingenomen en zal te zijner tijd bij de behandeling van de overige twee
vrijwaringen dezelfde positie innemen. Nederland onderschrijft de beoordeling van de
EFSA dat er geen sprake is van nieuwe risico's, die de vrijwaringen rechtvaardigen.
Nederland kan daarom instemmen met de conceptbeschikkingen van de Europese
Commissie die de lidstaten opdragen de vrijwaringen in te trekken. Tegen de hiervoor
geschetste achtergrond heeft Nederland tijdens de Milieuraad de volgende verklaring
afgelegd.
9 Richtlijn 2001/18/EG, inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en
Verordening (EG) nr. 1829/2003, inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.
"Vanuit het principe dat de naleving van EU-wetgeving een essentieel anker is in de
Europese samenwerking, geeft Nederland zijn goedkeuring aan de door de Europese
Commissie opgestelde besluiten, die geheel conform de Europese regelgeving tot stand zijn
gekomen.
Tegelijkertijd erkent de Nederlandse regering dat, vanwege nieuwe ontwikkelingen, de
Europese regelgeving ter zake niet langer op alle onderdelen voldoende tegemoet komt
aan de ontwikkelingen in de samenleving en de zorgen die in de EU leven.
Nederland roept de Commissie dan ook op nu snel met voorstellen tot aanpassing van die
regelgeving te komen, waarmee wordt voorzien in een nieuwe balans in het afwegingskader.
Wat Nederland betreft is een oplossingsrichting dat bij de import van producten, conform
de huidige regelgeving, de interne marktregels gelden, terwijl bij de teelt de lidstaten zelf
zouden moeten kunnen beslissen. Daarnaast is het van belang voortvarend het proces
op te pakken om de sociaaleconomische dimensie bij de afweging te kunnen gaan
betrekken."
In de Milieuraad van 2 maart 2009 was er sprake van een gekwalificeerde meerderheid van
stemmen tegen de commissievoorstellen, waardoor deze zijn verworpen. De minister van
LNV zal dit punt ook op de eerstvolgende landbouwraad aan de orde stellen.
De minister van VROM heeft op 2 oktober 2008 toegezegd de Tweede Kamer te informeren
over het standpunt van het kabinet met betrekking tot een Duits voorstel om de
teelt van ggo's regionaal toe te staan10. Bovenvermelde stemverklaring geeft een verheldering
van het standpunt van het kabinet ter zake.
Status van nieuwe technieken in de plantenveredeling
In een EU-werkgroep wordt gewerkt aan een technisch wetenschappelijke analyse van
nieuwe plantveredelingstechnieken, waaronder cisgenese. De status van deze technieken
is niet altijd duidelijk: leidt toepassing van deze technieken wel of niet tot een ggo?
De minister van VROM heeft u hierover geïnformeerd in het Algemeen Overleg
Biotechnologie van september 2008. Wij zullen uw Kamer in een separate brief nader
informeren over dit onderwerp.
Motie Polderman inzake ggo's.
Bij het Algemeen Overleg van 19 februari jl. over de Milieuraad heeft de minister van
VROM toegezegd uw Kamer schriftelijk te informeren met betrekking tot de motie
Polderman inzake ggo's. In een brief van de minister van LNV, mede namens de minister
van VROM, is uiteengezet waarom het kabinet deze motie niet heeft uitgevoerd11. In de
Milieuraad van 4 december 2008 heeft de minister van VROM, conform haar toezegging
bij het spoeddebat naar aanleiding van bovengenoemde brief een stemverklaring
afgelegd.
10 Kamerstukken, 2008-2009, 27428, nr 118.
11 Kamerstukken, 2008-2009, 21501-32, nr 307.
Drempelwaarde voor onvoorziene aanwezigheid van toegelaten ggo's in zaaizaad
In de EU-discussie over ggo's die afgelopen najaar plaatsvond, is ook gesproken over
drempelwaardes voor de onvoorziene aanwezigheid van in de EU toegelaten ggo's in
zaaizaad. De inzet van het kabinet en de Tweede Kamer is duidelijk. Deze drempelwaardes
moeten zo laag mogelijk zijn. De Kamer heeft zich daarbij regelmatig uitgesproken voor
een drempelwaarde op de kwantitatieve detectiegrens van 0,1%, zoals bijvoorbeeld
uiteengezet in de motie Waalkens.12 De Milieuraad heeft in december 2008 bevestigd dat
er één of meer drempels moeten worden vastgesteld op basis van passende criteria, zoals
soortspecifieke criteria en wetenschappelijke gegevens. Deze drempels moeten worden
vastgesteld op de laagst mogelijke waarden die haalbaar en meetbaar, evenredig en
functioneel zijn. Tevens dienen producenten en consumenten van conventionele,
biologische en ggo-producten een vrije keuze te hebben. De Milieuraad heeft de Europese
Commissie verzocht om zo spoedig mogelijk te komen met voorstellen voor deze drempelwaardes,
rekening houdend met de meest recente wetenschappelijke bevindingen.
Nederland zal op basis van deze voorstellen tot een nader standpunt komen. Wij zullen u
hierover informeren zodra het kabinet een standpunt heeft bepaald.
Veldproef met ggo-populieren
De minister van VROM heeft onlangs een ontwerpbeschikking afgegeven voor een kleinschalige
veldproef met ggo-populieren. Naar aanleiding hiervan zijn in de Tweede Kamer
vragen gerezen over het verlenen van toestemming voor veldproeven en over deze
vergunning in het bijzonder.
Het doel van de kleinschalige veldproef met populieren is bij te dragen aan de ontwikkeling
van duurzame tweede generatie biobrandstoffen onder reële praktijkomstandigheden,
omdat het hout van de populieren eenvoudiger is om te zetten in bio-ethanol. De
aanvrager (het Vlaams Instituut voor Biotechnologie, een publieke instelling) claimt dat uit
eerdere proeven in kassen blijkt dat de ethanolproductie met 50% kan toenemen. Zoals is
uiteengezet in de "Overheidsvisie op de Bio-based economy in de energietransitie" wil het
kabinet (onderzoeks)activiteiten die kunnen bijdragen aan de duurzame productie van
biobrandstoffen faciliteren en stimuleren.
Het in het veld testen van genetisch gemodificeerde gewassen is een belangrijke en noodzakelijke
stap in de ontwikkeling van producten en voor het onderzoeken van de veiligheid.
Voor zulke veldproeven is een "introductie in de milieuvergunning" op grond van
het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer (Besluit ggo) nodig van
de minister van VROM. De COGEM wordt daarbij om technisch-wetenschappelijk advies
gevraagd. De VROM-inspectie ziet toe op de naleving van de vergunningvoorwaarden.
Bij het beoordelen van de vergunningaanvraag voor de populier is gekeken wat mogelijke
negatieve effecten van de proef kunnen zijn en hoe groot de kans is dat die effecten
daadwerkelijk optreden (het risico). Uit onder andere het COGEM-advies blijkt dat aan de
veldproef, als deze onder de gestelde voorwaarden wordt uitgevoerd, geen negatieve
effecten verbonden zijn die onaanvaardbaar zijn voor mens en milieu.
Dit komt bijvoorbeeld omdat de kans op verspreiding in het milieu zeer klein is door de
kenmerken van de veldproef. De proef wordt uitgevoerd met vrouwelijke grauwe abelen
die geen stuifmeel aanmaken, waarvan de takken slecht stekken en die pas op een leeftijd
van 5 tot 8 jaar tot bloei komen. De bomen worden geknot en na 3 tot 4 jaar geoogst, dus
ruim voor de bloei. Hoewel hiermee de kans op verspreiding op zich al zeer klein is, zijn
uit voorzorg verdere maatregelen voorgeschreven. Er moet bijvoorbeeld worden gecontroleerd
op (onverwachte) vorming van bloeiwijzen, eventuele knoppen moeten worden
verwijderd. Ook moet er een hek worden geplaatst rond de veldproef, om te voorkomen
dat eventueel losgeraakte takken buiten het proefveld terechtkomen.
Op grond van de EU-milieurichtlijn voor ggo's (en het daarop gebaseerde Besluit ggo) kan
een aanvraag voor een veldproef alleen afgewezen worden, op grond van milieurisico's.
Gelet op het positieve advies van de COGEM heeft de minister van VROM een positieve
ontwerpbeschikking afgegeven.
Tot slot
Het is van belang dat de vigerende Europese wetgeving, die een essentieel anker is in de
Europese samenwerking, goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Wij hopen dat het in
deze brief beschreven proces leidt tot een aan de recente ontwikkelingen aangepast en
breed gedragen EU-beleid.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING,
VOEDSELKWALITEIT, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER,
G. Verburg dr. J.M. Cramer
BIJLAGE
Procedure voor toelating van genetisch gemodificeerde organismen (ggo's)
Ggo's kunnen tot de Europese markt worden toegelaten op grond van Richtlijn
2001/18/EG13 of Verordening EG/1829/200314. De lidstaten hebben destijds met dit
toelatingskader ingestemd. Bij beide procedures wordt voorafgaand aan iedere toelating
van een ggo een uitvoerige analyse van de mogelijke risico's op korte en lange termijn
gemaakt. Die risicobeoordeling is specifiek voor het ggo in kwestie en gaat, afhankelijk
van de beoogde toepassing, in op veiligheidsaspecten voor de menselijke of dierlijke
consumptie (bv. toxiciteit, allergeniteit) alsmede mogelijke milieueffecten (bv. gevolgen
voor biodiversiteit, effecten op niet-doelwitorganismen).
Wanneer het gaat om een aanvraag voor toelating van ggo's voor import (al dan niet
reeds verwerkt of bestemd voor verwerking in producten, diervoeders of levensmiddelen)
wordt de risicoanalyse in het algemeen uitgevoerd door de Europese Voedselveiligheidsautoriteit
(EFSA). Wanneer het gaat om een aanvraag voor teelt van ggo's in Europa, voert
een bevoegde autoriteit van een EU-lidstaat de risicobeoordeling uit.
Tijdens de risicobeoordeling is er ruimte voor de (andere) lidstaten om commentaar te
leveren. In Nederland wordt dit commentaar voorbereid op basis van inbreng van experts
van de Commissie Genetische Modificatie (COGEM), het RIKILT (Instituut voor Voedselveiligheid)
en het RIVM. Afhankelijk van de informatie in de aanvraag en het commentaar
van Nederland en andere lidstaten, kunnen er aanvullende vragen worden gesteld aan de
aanvrager, die moeten worden beantwoord voordat de risicobeoordeling kan worden
afgerond.
Na het gereedkomen van de risicobeoordeling beoordelen de Nederlandse bevoegde
autoriteiten of met het Nederlandse commentaar voldoende rekening is gehouden. Als dit
het geval is en de risicobeoordeling aangeeft dat de risico's aanvaardbaar klein zijn, kan
Nederland in principe instemmen met toelating tot de markt van het ggo in kwestie. Dit is
in lijn met het huidige EU-juridische kader voor ggo's, dat alleen toestaat dat dossiers
worden beoordeeld op basis van risico's voor mens dier en milieu.
Bij de stemming over markttoelatingsdossiers, die volgt na afronding van de risicobeoordeling,
is sprake van veel verdeeldheid tussen en binnen EU-lidstaten. Het huidige
EU-kader biedt alleen de gelegenheid om in termen van veiligheid te discussiëren over
ggo's. Juridisch gezien kan de toelating van ggo's tot de EU-markt alleen worden
afgewezen als de veiligheid van mens, dier of milieu in het geding is. Dit heeft tot
onbedoeld bijgevolg dat lidstaten hun principiële of maatschappelijke bezwaren tegen
ggo's vertalen in risicotermen. Dit zorgt voor vertroebeling van de risicobeoordeling van
ggo's. Nederland pleit daarom reeds geruime tijd voor een scheiding tussen de discussie
over risico's en de discussie over andere aspecten. De beoordeling van risico's moet
gebaseerd zijn op wetenschappelijke uitgangspunten en gegevens.
13 Richtlijn 2001/18/EG, inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu.
14 Verordening (EG) nr. 1829/2003, inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit