Ministerie van Economische Zaken
Elektronische communicatie en media: omroepdistributie en inrichting
toezicht
10 maart 2009 | kamerstuk | PDF document, 109 Kb
De afgelopen jaren hebben wij u geïnformeerd over de ontwikkelingen op
de markten voor elektronische communicatie, media en omroep. Eén van
de belangrijkste ontwikkelingen in de markt voor elektronische
communicatie is convergentie
Datum 10 maart 2009
Betreft Elektronische communicatie en media: omroepdistributie en inrichting
toezicht
De afgelopen jaren hebben wij u geïnformeerd1 over de ontwikkelingen op de
markten voor elektronische communicatie, media en omroep. Eén van de
belangrijkste ontwikkelingen in de markt voor elektronische communicatie is
convergentie. Onder convergentie verstaat het kabinet "het naar elkaar
toegroeien van de sectoren ICT, telecommunicatie en audiovisuele diensten en
inhoud, gekenmerkt door het feit dat vergelijkbare diensten te ontvangen zijn via
verschillende vaste of draadloze distributienetwerken en toegankelijk zijn via
verschillende multifunctionele apparaten." Als gevolg van convergentie vervagen
de scheidingen tussen verschillende markten en krijgen zittende partijen te
maken met nieuwe concurrenten. In juni 2008 gaf het kabinet zijn visie op de
gevolgen van convergentie in deze markten.2 Het naar elkaar toe groeien van
netwerken en diensten leidt tot meer keuze voor de consument omdat er nieuwe
aanbieders ontstaan en de reeds actieve marktpartijen hun aanbod verbreden. Of
en hoe convergentie zich verder doorzet is nu nog onduidelijk. Wel kan
geconcludeerd worden dat de scheiding tussen de markten voor telecommunicatie
en omroepdistributie in de afgelopen jaren als gevolg van convergentie is
vervaagd.
De toename van het aantal infrastructuren waarmee gelijksoortige diensten
kunnen worden aangeboden, brengt ook vragen met zich mee over het gebruik en
de toegang tot die infrastructuren. Tussen aanbieders van telefonie en
internettoegang is sprake van stevige concurrentie, waardoor consumenten de
keuze hebben uit een ruim aanbod van betaalbare en kwalitatief hoogwaardige
diensten. Tegelijk wordt geconstateerd dat de concurrentie op de analoge
televisiemarkt zeer beperkt is. Door de toename van het aantal platformen voor
de distributie van radio en televisie wordt ook de vraag actueel hoe de
beschikbaarheid van de publieke omroep op de verschillende infrastructuren kan
1 Onder meer de Nota Omschakelbeleid 2006-2015 (Kamerstukken II, 2005-2006, 24095,
nr. 195), Beleidskader Elektronische Communicatie (Kamerstukken II, 2005-2006, 26643,
nr. 81) en het Rapport "Digitale infrastructuren voor distributie van omroepdiensten"
(Kamerstukken II, 2006-2007, 24 095, nr. 209). Daarnaast gaf het Kabinet haar visie op de
toekomst van de publieke omroep en is het wetsvoorstel voor de nieuwe Mediawet door uw
Kamer aangenomen (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 14.).
2 Beleidsbrief Convergentie: de consument aan het roer in veranderende markten voor ICT,
telecommunicatie en audiovisuele media (Kamerstukken II, 2007-2008, 26643 en 24095,
nr. 126).
worden gewaarborgd. Deze vragen worden in het eerste deel van deze brief
beantwoord. Daarmee komt het kabinet enkele toezeggingen na, gedaan in de
brief over 'Infrastructuren voor omroepdiensten'3 en mondeling aan de Tweede
Kamer tijdens het Algemeen Overleg op 1 november 2007 over de mededinging
op de kabel. Deze brief is tevens een reactie op de moties over de toegang tot de
kabel4 en bouwt voort op de kabinetsreactie op het WRR-rapport 'Focus op
functies'.5
In deze brief wordt tevens ingegaan op een aantal toezeggingen over de
toekomstbestendigheid van de inrichting van het toezicht in de markt voor
elektronische communicatie en media.6 In reactie op een motie van het lid Graus7
heeft de staatssecretaris al aangegeven dat er geen aanleiding is tot herinrichting
van het toezicht. Hij heeft u daarbij toegezegd dit schriftelijk toe te lichten.8 In
het tweede deel van deze brief treft u deze toelichting aan. Hierbij wordt ook
ingegaan op de toezegging over de doelmatigheidsindicatoren voor OPTA.9
De markt voor elektronische communicatie wordt beïnvloed door zowel het
telecommunicatie- als het mediabeleid. Dat vraagt om afstemming van beide
beleidsterreinen. Met deze brief informeren de staatssecretaris van Economische
Zaken en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, u daarom
gezamenlijk over voornoemde onderwerpen. In dit voorjaar zal de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap u afzonderlijk informeren over de
consumenteninvloed en het waarborgen van een pluriform programma-aanbod op
de kabel en ether.10
Tijdens het AO over de ICT-agenda is gevraagd naar een overzicht van de
breedbanddekking in Nederland11. Bij deze maken wij van de gelegenheid gebruik
hierop te reageren. Voor wat breedbanddekking betreft, staat Nederland er
gunstig voor. 98,25% van het aantal adressen in Nederland heeft DSL dekking (>
1,5 Mb) en 98% van de kabelhuishoudens in Nederland kan breedbandige
internettoegang krijgen.12 In gebieden waar geen vaste breedbandige
infrastructuur aanwezig is, worden investeringen in vaste infrastructuur niet
bedrijfsmatig verantwoord geacht door aanbieders. Dit zijn gebieden versnipperd
over het land waar door het geringe aantal afnemers investeringen in
infrastructuur (nog) niet kunnen worden terugverdiend, zoals op het platteland en
3 Kamerstukken II, 2006-2007, 24 095, nr. 209.
4 Kamerstukken II, 2006-2007, 30 800 XIII, nr. 18 en 19.
5 Kamerstukken II, 2005-2006, 29 692, nr. 14 en Kamerstukken II, 2007-2008, 31 356, nr.
2.
6 Beleidsbrief Convergentie: de consument aan het roer in veranderende markten voor ICT,
telecommunicatie en audiovisuele media (Kamerstukken II, 2007-2008, 26643 en 24095,
nr. 126), het debat over de Mediawet (Handelingen II 2007-2008, nr. 101, p. 7193),
Vaststelling begroting voor het Ministerie van Economische Zaken voor het jaar 2009
(Kamerstukken II, 2007-2008, 31700 XIII, nr. 47) en schriftelijke antwoorden van de
minister en de staatssecretaris op vragen gesteld in de eerste termijn van de
begrotingsbehandeling van Economische Zaken voor het jaar 2009 (31 700 XIII) en van het
Fonds economische structuurversterking voor het jaar 2009 (31 700-D), Handelingen 2008-
2009, Tweede Kamer, nr. 15, pag. 1126-1141; 1137-1138.
7 Kamerstukken II, 2007-2008, 31700 XIII, nr. 32.
8 Handelingen 2008-2009, Tweede Kamer, nr. 15, pag. 1063-1096; 1096.
9 Kamerstukken II, 2005-2006, 28851, nr. 53.
10 Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VIII, nr. 47.
11 Kamerstukken II, 2008-2009, 26643, nr. 132.
12 De gegevens zijn afkomstig van KPN en NLkabel.
aan buitenranden van kernen. In die gebieden kan worden teruggevallen op
draadloze alternatieven als UMTS of satelliet.
Pagina 4 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
Deel 1: verspreiding van omroepdiensten via verschillende
infrastructuren
1. Inleiding
"De draadloze muziekdoos heeft geen voorstelbare commerciële waarde.
Wie wil er nu betalen voor een boodschap die naar niemand persoonlijk
wordt gestuurd?"
In 1921 benaderde David Sarnoff13 verschillende partners om te investeren in de
radio. Van één van hen kreeg hij dit antwoord.
Ruim 80 jaar later blijkt deze anonieme investeerder het toch niet geheel onjuist
te hebben. We staan aan het begin van een tijdperk waarin kijkers en luisteraars
zelf radio- en televisieprogramma's kunnen samenstellen, die individueel kunnen
worden verzonden, soms ook tegen betaling. Als reactie daarop voorspellen
sommigen14 dat televisie kijken of radio luisteren in de toekomst op deze
individuele wijze zal gebeuren. Maar zover is het nog niet. Er komen naast
bestaande diensten vele nieuwe diensten. En het is nog ongewis welke op de
lange termijn echt bestaansrecht hebben. De markt voor omroepdistributie is
meer dan ooit in beweging.
1.1 Omroepdistributiebeleid
De liberalisering van de markten voor omroep en telecommunicatie was lange tijd
een rode draad in het overheidsbeleid, niet alleen in Nederland maar juist ook in
Europees verband. Gemeenten verkochten hun kabelnetwerken aan internationaal
opererende kabelbedrijven en satellieten gingen grensoverschrijdend televisie
verzorgen. KPN verloor het staatsmonopolie op telefonie. Frequentieruimte in de
ether werd verdeeld voor commerciële radio en mobiele telefonie. Deze grotere
vrijheid voor ondernemingen betekende niet dat de overheid zijn handen overal
van af trok. Integendeel: de liberalisering is van meet af aan begeleid met
nationale wetgeving en regels, gestoeld binnen het Europees regelgevend kader.
Het kabinet is van mening dat continuïteit en kwaliteit van publieke
dienstverlening blijvend moeten worden verzekerd. Dat vertaalt zich onder meer
in een voortdurende zorg voor een pluriform en betaalbaar programma-aanbod.
Bij het beleid voor de distributie van omroepdiensten stelt het kabinet de
gebruiker voorop: de gebruiker die zich via onafhankelijke media informeert over
de wereld om hem heen, opvattingen en ideeën vormt en uitwisselt, zich
vermaakt met radio- en televisieprogramma's. En die niet alleen wil kunnen
kiezen waar hij naar kijkt en luistert, maar ook waar, wanneer en op welke
manier.
Dit uitgangspunt vertaalt zich voor de overheid in drie blijvende taken op het
terrein van omroepdistributie. Als eerste speelt de borging van het publieke
belang. Media in het algemeen, en radio en televisie in het bijzonder, hebben
13 David Sarnoff, 1891-1971, oprichter van het Amerikaanse televisiestation National
Broadcasting Company (NBC) en bestuurder van de Radio Corporation of America (RCA).
14 Er zijn verschillende artikelen verschenen over de toekomst van televisie. Een aantal
quotes is te vinden op: http://www.pbs.org/nbr/site/onair/transcripts/080207d/.
Pagina 5 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
grote maatschappelijke invloed. Daarom is het belangrijk dat alle burgers een
gevarieerd mediamenu onder handbereik hebben, zoals ook door de WRR is
geconstateerd15. Voor de distributie van radio en televisie betekent dit in essentie
dat de overheid waakt over de toegang tot netwerken - voor makers én
gebruikers van mediadiensten. Het betekent ook dat de overheid bevordert dat
netwerken plaats bieden aan makers met uiteenlopende motieven en dus
uiteenlopende programma's. Verder betekent dit dat een basisaanbod aan radioen
televisiediensten beschikbaar en betaalbaar is voor alle lagen van de
bevolking, op landelijk, regionaal en lokaal niveau.
In de tweede plaats draagt de overheid, meestal op bescheiden schaal en vaak
indirect, bij aan digitalisering en innovatie van netwerken.
Tot slot ziet de overheid het tot haar taak om een gezonde
omroepdistributiemarkt te bevorderen, waardoor de toegankelijkheid tot een
gevarieerd aanbod tegen een betaalbare prijs gegarandeerd wordt en innovatieve
diensten en toepassingen ontwikkeld en gebruikt worden.
1.2 Omroepdistributiemarkt in verandering
Door digitalisering van de omroepnetwerken is het mogelijk om efficiënter gebruik
te maken van distributiekanalen. Digitalisering kan ook leiden tot meer
concurrentie op en tussen infrastructuren. Een voorbeeld daarvan is dat de
digitale kabeltechnologie het mogelijk maakt verschillende zenderpakketten aan
te bieden. Deze pakketten kunnen door meerdere ondernemingen worden
aangeboden.
Digitalisering van omroepinfrastructuren is niet nieuw. In de jaren negentig
gingen de satellietexploitanten als eerste volledig over op een digitaal signaal. De
uitzendingen van de analoge aardse ethertelevisieprogramma's van de publieke
omroep zijn eind 2006 gestaakt. Daarvoor in de plaats is digitale ethertelevisie
gekomen, waarbij de publieke omroep zonder abonnementskosten te ontvangen
is. Daarnaast is er ruimte ontstaan voor meerdere digitale commerciële kanalen
(via Digitenne). Digitalisering maakt het ook mogelijk om, naast de distributie via
het kabelnetwerk, omroepdiensten te verspreiden via van oorsprong
telecomnetwerken.
De digitalisering van de kabel is op dit moment in volle gang. Het analoge pakket
is nog steeds een zeer gewaardeerd en kwalitatief hoogwaardig pakket. Maar het
aantal abonnees dat de signalen (ook) digitaal ontvangt neemt gestaag toe. Begin
2008 had ongeveer dertig procent van de kabelabonnees een digitale ontvanger in
huis. Tegelijk is ook de digitale ontvangst via andere distributiemethoden (IPTV,
ether, satelliet) toegenomen.16
Bij etherradio staat digitalisering nog in de kinderschoenen. De analoge FM radio
heeft vooralsnog een zeer sterke marktpositie17. Deze brief formuleert het
algemene beleidskader voor toekomstige frequentieverdelingen voor omroep. Het
specifieke beleid omtrent T-DAB-omroepfrequenties is vorig jaar met u
15 Zie ook: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Focus op functies.
Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid.
16 Cijfers Stichting Kijkonderzoek, 31 januari 2008.
17 Onderzoek Intomart GfK in opdracht van Digiradio "Een verkenning naar de interesse in
digitale radio onder het Nederlands publiek", mei 2007.
Pagina 6 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
besproken18, het beleid over de verdeling van de FM-, AM en T-DABradiofrequenties
wordt momenteel ontwikkeld. Beide onderwerpen vormen
daarom geen onderdeel van deze brief.
In de overgang van analoog naar digitaal ontstaan nieuwe gepersonaliseerde
diensten waarbij de gebruiker zelf kan kiezen welke content hij wil afnemen. Deze
diensten zijn veelal niet vervangend maar aanvullend op de traditionele televisie
en radio. Vergelijkbaar met de opkomst van de videorecorder en de videotheek of
de dvd-speler als nieuwe producten naast de gebruikelijke televisie. Het kabinet
vindt het daarom wenselijk om primair aandacht te blijven geven aan de
'traditionele distributie' van omroepdiensten. Daaronder wordt verstaan radio- en
televisiediensten, die gelijktijdig en op het daadwerkelijk moment van uitzending,
analoog en/of digitaal, door een groot aantal kijkers of luisteraars kan worden
ontvangen. Nieuw (gepersonaliseerd) aanbod, zoals videowebsites op internet,
internetradio, podcasts of gaming, is reeds aan de orde geweest in de Beleidsbrief
Convergentie.19
1.3 Aandachtsgebieden
De veranderingen in de omroepdistributiemarkt geven het kabinet op dit moment
de volgende aandachtsgebieden:
Voldoende concurrentie op de omroepdistributiemarkt
Als gevolg van digitalisering en in het voetspoor daarvan convergentie20, worden
diensten op infrastructuren, zoals ether en kabel, steeds meer uitwisselbaar en
concurrerend. Marktverhoudingen veranderen en er komen nieuwe partijen bij.
Met name de verandering van traditionele kabel- en telecombedrijven naar
multimediabedrijven speelt hierin een belangrijke rol. Belangrijk aandachtspunt is
de concurrentie op de kabel. Onder punt 2 wordt nader ingegaan op concurrentie
op de omroepdistributiemarkt.
18 Kamerstukken II, 2007-2008, 24095, nrs. 225 en 226.
19 Kamerstukken II, 2007-2008, 26 643 en 24095, nr. 126.
20 Kamerstukken II, 2007-2008, 26643 en 24095, nr. 126
* Analoge kabel
* Analoge
ethertelevisie
(afgeschakeld in
* Digitale kabel
* Digitale etherradio
* Digitale
ethertelevisie
* Satelliettelevisie
* Streaming video
* Video on demand
* Internetradio
* Podcasts
* User Generated
ANALOOG DIGITAAL
Massa aanbod
Gepersonaliseerd
aanbod
Figuur 2: De digitaliserende en convergerende omroepdistributiemarkt
Pagina 7 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
Een goede balans tussen publieke en commerciële omroepen
De overheid vindt het belangrijk dat iedere burger toegang heeft tot een
kwalitatief hoogwaardig onafhankelijk aanbod aan programma's zonder dat hij
daarvoor een abonnement hoeft af te sluiten. Voor de landelijke, regionale en
lokale publieke omroepen zijn daarom etherfrequenties beschikbaar gesteld, zodat
hun algemene programma's binnen het verzorgingsgebied voor iedereen
toegankelijk zijn.21 Echter frequentieruimte blijft schaars. Daarom moet
zorgvuldig worden afgewogen welk deel van het frequentiespectrum voor de
publieke omroep ter beschikking wordt gesteld. Er moet sprake zijn van een
goede balans tussen publieke en commerciële omroepen. Onder punt 3 geeft het
kabinet hiervoor een afwegingskader.
2. Concurrentie op de omroepdistributiemarkt
Met de toename van het aantal distributieplatformen is de concurrentie voor het
verspreiden van programmadiensten zeker toegenomen. Programma's worden nu
via de kabel (coax), de ether, ADSL, satelliet, glasvezel en internet aangeboden.
Maar ondanks deze toename is de betekenis van de nieuwe platforms vooralsnog
beperkt (zie tabel 1). Dit heeft mede te maken met de sterke marktpositie van
het analoge kabelpakket. Het analoge kabelpakket heeft als uniek voordeel dat er
geen decoder en smartcard nodig is. Op eenvoudige wijze kunnen meerdere
televisietoestellen worden aangesloten. De kabel behoudt hierdoor zijn dominante
rol op de distributiemarkt. Voor nieuwe aanbieders lijkt het (ook) kunnen
aanbieden van een analoog kabelpakket noodzakelijk om de concurrentie met de
kabelexploitanten aan te kunnen gaan.
Tabel 1: Overzicht penetratie infrastructuren 1999-2008 (Q2) 22
(aansluitingen x 1000, percentage van het aantal aansluitingen)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Q2
2008
Aansluiting
(analoog)
6120
89,6
%
6200
91,4
%
6245
92,3
%
6216
92.2
%
6214
91,8
%
6191
89,9
%
6039
86,3
%
5887
84,3
%
5787
79,4
%
5711
77,2
Kabel %
Digitaal 104 101 99 116 381 1000 1571 1784
IPTV
43
0,6%
134
1,9%
221
3,0%
258
3,5%
Analoog
416
6,1%
280
4,1%
189
2,8%
98
1,5%
78
1,2%
76
1,1%
60
0,9%
Ether
Digitaal
(Digitenne)
25
0,4%
74
1,1%
184
2,6%
266
3,8%
482
6,6%
606
8,2%
Satelliet
294
4,3%
303
4,5%
334
4,9%
428
6,3%
450
6,6%
550
7,9%
670
9,6%
700
10,0
%
800
11,0
%
825
11,1
%
21 De lokale publieke omroepen hebben alleen etherfrequenties voor hun radioprogramma
en niet voor hun televisieprogramma's.
22 Uit Marktrapportages Elektronische Communicatie (TNO).
Pagina 8 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
De concurrentie tussen infrastructuren kan bemoeilijkt worden door
overstapdrempels bij de verschillende netwerken. Het verlagen van deze drempels
heeft dan ook de uitdrukkelijke aandacht van het kabinet. In dat kader heeft het
kabinet reeds eerder aangezet tot en ingestemd met maatregelen die de grotere
aanbieders op de omroep- en telecommarkt in het kader van zelfregulering in
februari van dit jaar aankondigden om overstapdrempels weg kunnen te nemen.23
De marktpartijen hebben afgesproken dat zij ervoor zullen zorgen dat eind 2008
in ten minste 95% van de gevallen de overstap tussen aanbieders zonder
problemen verloopt. Ook zijn recent door middel van wetgeving de maximale
contractstermijnen beperkt en kunnen consumenten voortaan na afloop van de
contractperiode maandelijks hun abonnementen opzeggen.24
Naast concurrentie tussen infrastructuren heeft uw Kamer aangegeven
concurrentie op de kabel te willen, in het bijzonder het analoge pakket.25 Het
kabinet onderschrijft die wens en daarmee de doelstellingen van de moties van de
kamerleden Van Dam en Hessels.26 In de brief over wederverkoop op de kabel
heeft de staatssecretaris van Economische Zaken toegelicht op welke wijze
concurrentie op de analoge kabel in technische zin mogelijk gemaakt kan
worden.27 In diezelfde brief staat dat de hiervoor verantwoordelijke
toezichthouder, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) de
bevoegdheid heeft om, in geval van aanmerkelijke marktmacht, maatregelen te
treffen met het doel concurrentie op de analoge kabel mogelijk te maken.
Begin augustus heeft OPTA in haar (ontwerp-)marktbesluiten maatregelen
aangekondigd om de concurrentie op de kabel verder mogelijk te maken.28 Het
kabinet hoopt dat met de hierna toegelichte maatregelen de concurrentie op de
omroepdistributiemarkt zal toenemen.
2.1 Maatregelen OPTA om concurrentie op de kabel te bevorderen
In de marktbesluiten uit 200629 heeft OPTA aan de grotere kabelbedrijven een
toegangsverplichting voor programma's opgelegd. Deze maatregel maakt het voor
omroepen mogelijk om zo nodig toegang tot het netwerk van
kabelmaatschappijen af te dwingen, zowel voor analoge als digitale distributie. In
de nieuwe (ontwerp) marktbesluiten is deze maatregel gehandhaafd. Daarnaast
geeft deze toegangsverplichting aan alternatieve aanbieders de mogelijkheid om
via de kabel een eigen programmapakket te verspreiden.30
23 Zoals beschreven in de ICT-agenda 2008-2011 (Kamerstukken II, 2007-2008, 26643, nr.
125) en in de Agenda Telecomconsument heeft de "Taskforce Overstappen" in februari een
Plan van Aanpak gepresenteerd waarin de diverse afspraken zijn vastgelegd. De taskforce
bestaat uit BBned, KPN, Orange, Tele2, UPC en Ziggo.
24 Kamerstukken I, 2007-2008, 30 661, A-F
25 Kamerstukken II, 2007-2008, 28 851 en 24 095, nr. 57.
26 Kamerstukken II, 2006-2007, 30800 XIII, nrs. 18 en 19;
27 Kamerstukken II, 2006-2007, 24095, nr. 212.
28 OPTA Marktanalyse Omroep, ontwerpbesluit van 19 augustus 2008 betreffende Ziggo,
UPC, Delta en CAIW (OPTA/MA/2008/201540, -41, -42, -43).
29 OPTA Marktbesluiten omroep van 17 maart 2006 betreffende Casema, Delta, UPC,
Multikabel, Essent, (OPTA/BO/2006/200533, -34, -35, -36, 37) en de Herstelbesluiten
Marktanalyse Omroep van 21 december 2007 (OPTA/BO/2007/202810, -11, -15, -16, -17).
30 Hierbij gaat het in eerste instantie om een digitaal pakket daar voor de distributie van een
analoog pakket waarschijnlijk te veel capaciteit vraagt. Dit is anders als de alternatieve
aanbieder ervoor kiest een analoog pakket te verspreiden dat (vrijwel) overeenkomst met
Pagina 9 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
De markbesluiten uit 2006 hebben echter niet de gewenste concurrentie op de
kabel gebracht. Een belangrijk probleem bij deze marktbesluiten is dat de
consument gebonden blijft aan de kabelexploitant voor de vaste aansluiting. De
consument krijgt dan te maken met twee partijen: van de alternatieve aanbieder
ontvangt hij de televisieprogramma's en van de kabelexploitant de vaste
aansluiting. Dat brengt weer nieuwe problemen met zich mee zoals mogelijk
hogere tarieven, meerdere rekeningen en onduidelijke aanspreekpunten in het
geval van storingen. Voor consumenten wordt het overstappen van hun huidige
televisieabonnement naar een situatie waar hij met twee partijen te maken krijgt
weinig interessant.
OPTA heeft deze problemen ook geconstateerd. Daarom heeft OPTA in zijn
ontwerpbesluiten van augustus 2008 aanvullende maatregelen aangekondigd. In
de nieuwe besluiten legt OPTA aan de twee grootste kabelmaatschappijen, Ziggo
en UPC, de verplichting op om ook de vaste aansluiting te wederverkopen.
Alternatieve aanbieders kunnen daarmee de volledige klantrelatie overnemen voor
zowel het programmapakket als de vaste aansluiting. De consument blijft dan te
maken hebben met één aanspreekpunt. Deze wederverkoop is vergelijkbaar met
de situatie op de vaste telefoniemarkt. Inmiddels hebben verschillende partijen31
interesse getoond in het aanbieden van een concurrerend aanbod via de kabel. De
wederverkoopmaatregelen zorgen potentieel voor meer concurrentie op de kabel.
Dit kan leiden tot meer keuze voor de kijker en/of lagere abonnementstarieven.
De besluiten van OPTA zijn 9 januari ter notificatie naar de Europese Commissie
gestuurd en op 9 februari heeft de Commissie OPTA groen licht gegeven om de
kabelmarkt te openen. OPTA kan nu op korte termijn haar definitieve
marktanalysebesluiten voor de omroepmarkt afronden. Ook zal OPTA nu verder
gaan met de technische en administratieve maatregelen die UPC en Ziggo moeten
nemen om andere aanbieders op de kabel toe te laten. OPTA zal deze
maatregelen in overleg met UPC, Ziggo en alternatieve aanbieders vormgeven.
Het kabinet is verheugd dat de Europese Commissie de analyse van OPTA deelt
dat er onvoldoende concurrentie op de Nederlandse kabelmarkt is en dat
maatregelen nodig zijn. De staatssecretaris van Economische Zaken heeft zich
hier in de achterliggende periode voortdurend voor ingespannen en is, waar
mogelijk, samen met de toezichthouder opgetrokken/en heeft OPTA waar
mogelijk gesteund. Zo heeft hij er bij de Commissie voor gepleit dat nationale
toezichthouders voldoende ruimte krijgen om rekening te kunnen houden met
specifieke nationale omstandigheden. Daarbij gaat het met name om de
dominante positie van de kabel op de Nederlandse omroepdistributiemarkt. Het
onder de aandacht brengen van de specifieke Nederlandse situatie was nodig
omdat OPTA in 2006 heeft moeten afzien van een deel van de door haar
voorgenomen maatregelen vanwege bezwaren van de Europese Commissie. Ook
heeft hij gewezen op de problemen die er momenteel zijn, zoals het risico op te
dat van de kabelmaatschappij. Zie ook de brief over concurrentie op de analoge kabel
(Kamerstukken II, 2006-2007, 24095, nr. 212).
31 Medio juli 2008 heeft het bedrijf YouCa aangekondigd via de kabel een concurrerend
aanbod aan te willen bieden. Tele2 heeft recent aangegeven ook een analoog pakket aan te
willen gaan bieden.
Pagina 10 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
hoge prijzen en te weinig keuze voor consumenten.
3. Toegang publieke omroepen tot omroepdistributienetwerken
Het kabinet vindt dat het belang van een vrije, pluriforme, toegankelijke en
kwalitatief hoogwaardige publieke omroep niet genoeg kan worden benadrukt. Dit
staat ook expliciet in het coalitieakkoord. In een digitaliserend medialandschap
blijft de toegankelijkheid van de publieke omroep dan ook een aandachtspunt.32
In dit hoofdstuk staat het afwegingskader voor de bepaling op welke
infrastructuren de publieke omroep aanwezig kan zijn. Van belang is daarbij de
balans tussen het waarborgen van de toegankelijkheid van het omroepaanbod en
terughoudendheid in het opleggen van beperkingen en verplichtingen voor de
markt. Het merendeel van dit kader is vastgelegd in de Mediawet en de
Telecommunicatiewet.
3.1 De publieke omroep: voor iedereen toegankelijk
De algemene programma's33 van de publieke omroepen moeten voor iedereen
waarvoor deze programma's zijn bestemd toegankelijk zijn. De gebruiker hoeft
voor de ontvangst via de ether geen andere kosten te betalen dan voor de
aanschaf en het gebruik van technische voorzieningen die deze ontvangst
mogelijk maken.
Van de verschillende distributievormen biedt de ether de meeste waarborgen voor
het verspreiden van de publieke programma's. De overheid verdeelt immers de
etherfrequenties en kan invloed uitoefenen op de voorwaarden waaronder
frequentieruimte kan worden gebruikt. Bovendien kan alleen met de ether een
nagenoeg landelijke dekking worden gegarandeerd.34 Andere netwerken zoals
kabel en ADSL hebben geen landelijk bereik.
De 'gratis' doorgifte van de algemene publieke radioprogramma's is vastgelegd in
de Mediawet en de Telecommunicatiewet. Aan de landelijke, regionale en lokale
publieke omroep zijn analoge FM en middengolf (AM) frequenties toegewezen. De
vergunningen voor deze frequenties lopen in 2010 en 2011 af waarna opnieuw
frequentieruimte aan de publieke omroep beschikbaar zal worden gesteld voor
deze programma's.
3.2 Verplichting tot kabeldoorgifte van publieke programma's
In Nederland is de kabel dominant voor de doorgifte en ontvangst van
omroepsignalen. Het kabinet vindt daarom dat de toegang tot algemene
programma's van de publieke omroepen via de kabel moet worden gegarandeerd.
Daarmee wordt ex ante voorkomen dat een dominante marktpartij misbruik kan
32 Zie ook de kabinetsreactie op het WRR rapport: Focus op Functies. Kamerstukken II,
2005-2006, 29 692, nr. 14.
33 Onder de algemene programma's van de publieke omroepen wordt hier verstaan: 3
landelijke televisiezenders, 5 landelijke radiozenders, 1 regionale radio- en televisiezender
per regio en 1 lokale radiozender. Regionale en lokale publieke zenders moeten in het eigen
verzorgingsgebied te ontvangen zijn.
34 Hoewel satellietuitzendingen ook een landelijk bereik hebben, kan de ontvangst niet
worden gegarandeerd in verband met plaatselijke verordeningen.
Pagina 11 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
maken van zijn machtspositie door (bepaalde) programma's van de publieke
omroep niet door te geven.
In de Mediawet 2008 is de doorgifteverplichting op de kabel daarom gehandhaafd.
Nieuw is dat onderscheid wordt gemaakt tussen analoge en digitale verspreiding.
Daarmee regelt de regering de verplichte doorgifte in de transitie van analoog
naar digitaal. Voor een bepaalde periode zal er sprake zijn van een dubbele
doorgifteverplichting, namelijk wanneer zowel het analoge als digitale
programma-aanbod door minimaal de helft van de huishoudens wordt bekeken.
Dit betekent voor de traditionele kabel dat het mogelijk nog enige tijd duurt
voordat de doorgifteverplichting ook digitaal zal gaan gelden. Daarmee wordt
voorkomen dat de kabel te veel wordt belemmerd in zijn digitaliseringsproces. De
analoge kabel zal naar verwachting nog geruime tijd boven dit percentage blijven,
mede omdat digitale abonnees nog steeds veelvuldig gebruik maken van het
analoge signaal op andere plekken dan de woonkamer. Dus ook voor de analoge
kijkers blijven de programma's uit het doorgiftepakket nog lange tijd
gegarandeerd. Het kabinet wil daarmee de balans vinden tussen garanties voor de
kijker enerzijds en de mogelijkheid tot innovatie van de kabel anderzijds.
3.3 Andere distributiekanalen
Voor de doorgifte van zijn diensten op andere netwerken onderhandelt de
publieke omroep op eigen initiatief met marktpartijen of kan hij extra
frequentieruimte vragen.
Etherruimte is echter schaars, daarom is alleen voor de algemene programma's
van de publieke omroep wettelijk etherruimte geregeld. Voor wat betreft de
landelijke publieke omroep gaat het daarbij om de drie televisiezenders en vijf
radiozenders. De afweging om te komen tot het verlenen van extra
frequentieruimte aan de publieke omroep wordt in eerste instantie beoordeeld op
basis van het meerjarenbeleidsplan van de publieke omroep. Daarna wordt door
de minister (staatssecretaris) van Economische Zaken in overeenstemming met
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beoordeeld of er ook
frequentieruimte met een omroepbestemming beschikbaar is. Hiertoe worden de
volgende criteria in beschouwing genomen:
a. Evenwichtige verhouding publieke en commerciële omroep.
Een aanvraag van de publieke omroep voor extra frequentieruimte wordt
afgewogen tegen de voor commerciële omroepen beschikbare ruimte. Om
een gezonde omroepmarkt in stand te houden, is het van belang dat er een
evenwicht wordt gevonden tussen publieke en commerciële omroepen.
Beide hebben een eigen rol in het verzorgen van een veelzijdig
omroepaanbod voor de kijker en de luisteraar.
b. Waarborgen beschikbaarheid van de algemene programma's van de
publieke omroep in het digitale domein gedurende de overgangssituatie van
analoog naar digitaal.
In de Mediawet en de Telecommunicatiewet staat dat de algemene publieke
programma's via de ether moeten worden verspreid. Er wordt geen
onderscheid gemaakt tussen met analoge of digitale etherdistributie. Omdat
radioprogramma's via de (analoge) FM te ontvangen zijn, is er op dit
moment geen wettelijke verplichting om ook digitaal frequentieruimte te
Pagina 12 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
reserveren. Gedurende de overgangsperiode van analoge naar digitale
distributie kan het wenselijk zijn om de algemene programma's van de
publieke omroep ook via de digitale ether te verspreiden.
c. Innovatie.
De publieke omroep kan een voortrekkersrol spelen bij de introductie van
nieuwe technieken. Er moet wel duidelijkheid zijn dat de markt ook
daadwerkelijk volgt. Dit vraagt een integraal uitgiftebeleid voor zowel de
commerciële als de publieke frequenties.35
Indien er politieke overeenstemming is over het aanwijzen van extra
frequentieruimte voor publieke omroep, zal deze extra frequentieruimte in
beleidsregels worden beschreven. De publieke omroep kan vervolgens op grond
van de Telecommunicatiewet een aanvraag indienen voor het verkrijgen van een
extra ethervergunning.
3.4 Lokale en regionale publieke omroep
De rijksoverheid regelt voor de algemene programma's van de regionale en lokale
omroepen alleen de voorrang op frequentieruimte bij de verdeling van (analoge)
etherfrequenties36 en een doorgifteverplichting op dominante infrastructuren. De
Mediawet 2008 geeft het kader voor de publieke omroepen om multimediaal te
kunnen werken. Dat geldt dus ook voor de lokale en regionale publieke omroep.
Dit kader betekent niet dat het kabinet vindt dat de lokale en regionale omroepen
ook alles moeten doen. Die keuze ligt bij de omroepen. De financiering ligt
immers op het eigen bestuurlijke niveau. De regionale en lokale omroepen
moeten dus in eerste instantie in overleg met de provincies of gemeenten bepalen
op welke nieuwe (experimentele) distributieplatforms zij actief willen zijn en hoe
dat gefinancierd wordt.
De regionale omroep heeft aangegeven meer geld nodig te hebben voor kwaliteit
en digitaliseringsvraagstukken. Ook het CDA is met een visiedocument gekomen37
en vraagt een reactie van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Tijdens het wetgevingsoverleg over de Mediabegroting is door de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap toegezegd dat er een afzonderlijke brief over
de regionale omroep zal komen.38
Lokale publieke televisie
Voor lokale televisie wordt geen frequentieruimte gereserveerd. De doorgifte van
de lokale publieke televisieprogramma's is via de (analoge) kabel gegarandeerd.
Omdat de doorgifte van lokale omroep via de digitale kabel niet direct door de
markt is opgepakt, is in de Mediawet 2008 de doorgifte gedurende de
overgangsfase van analoog naar digitaal geregeld. Zodra meer dan de helft van
de kabelabonnees zijn programma's digitaal ontvangt, moeten kabelbedrijven de
lokale omroep ook verplicht doorgeven in het digitale pakket. Het is positief dat
de grote kabelbedrijven nu vooruitlopend op de wettelijke doorgifteverplichting
35 Het innovatiecriterium heeft een belangrijke rol gespeeld bij de toekenning van
frequentieruimte voor T-DAB aan de publieke omroep in 2003, zij het dat vooralsnog geen
groot succes is mede omdat er voor de commerciële omroepen nog geen frequentieruimte
beschikbaar was gemaakt om de publieke omroep te volgen.
36 Voor zover technisch mogelijk.
37 CDA document "Stemmen uit de Regio" (Kamerstukken II 2008-2009, 31 788, nr. 2).
38 Kamerstukken II 2008-2009, 31 700 VIII, nr. 134.
Pagina 13 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
zijn begonnen met het aanbieden van de lokale omroepen in de digitale
kabelpakketten. Ziggo geeft reeds meerdere lokale omroepen door en breidt dat
momenteel verder uit. UPC heeft aangegeven in de eerste helft van 2009
gefaseerd ook de lokale omroepen te gaan doorgeven.
Digitalisering biedt nieuwe mogelijkheden zoals video on demand (VOD). VOD kan
met name voor lokale omroepen die geen doorlopende programmering hebben
een uitkomst bieden. De VOD dienst kan naast het reguliere signaal worden
aangeboden, maar het zou ook vervangend kunnen werken. Het kabinet gaat
daarmee akkoord indien de lokale omroep en het kabelbedrijf dat gezamenlijk
overeenkomen.
Regionale publieke omroep
De regionale omroep heeft meer distributiemogelijkheden dan de lokale omroep.
Dat past ook bij de omvang en bereik van de regionale omroep. In de DVB-T
vergunning van de NOS is vastgelegd dat de NOS zorg draagt voor de digitale
etherverspreiding van de televisiekanalen van de regionale omroep.
De regionale omroep wordt vooruitlopend op een wettelijke doorgifteverplichting
al doorgegeven op de digitale kabel. De markt neemt daarin zijn eigen
verantwoordelijkheid. In het amendement Atsma39 wordt ook de verplichte
doorgifte via de digitale kabel van de regionale televisieprogramma's uit
aangrenzende provincies geregeld. Deze extra verplichting is een verruiming van
de doorgifteverplichting in het digitale domein en komt bovenop de bestaande
doorgifteverplichting van 15 televisie programma's. In praktijk voldoen de grote
kabelbedrijven al grotendeels aan deze verplichting, maar nu wordt dit bij wet
geregeld. Voor kabelbedrijven betekent dit dat zij meerdere regionale
programma's moeten doorgeven, ook uit de regio's waarin ze zelf niet actief zijn.
Indien dit tot ongewenste situaties leidt, kan het Commissariaat voor de Media zo
nodig ontheffing verlenen.
39 Kamerstukken II, 2007-2008, 31 356, nr. 40.
Pagina 14 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
Deel 2: toekomstbestendigheid inrichting toezicht op de markt voor
elektronische communicatie en media
Naar aanleiding van de ontwikkelingen in de markten voor elektronische
communicatie en media, in het bijzonder convergentie, hebben wij een verkenning
uitgevoerd om te bepalen of de huidige inrichting van het toezicht op de deze
markten toekomstbestendig is. De focus lag daarbij op de markt voor
elektronische communicatie, maar vanwege de raakvlakken met media is ook het
Commissariaat voor de Media bij de verkenning betrokken. Op basis van de
verkenning en de daarin gevoerde gesprekken met stakeholders en experts
concluderen wij dat de huidige inrichting inderdaad toekomstbestendig is. Wij zien
dan ook geen aanleiding om in deze kabinetsperiode over te gaan tot een
herinrichting van het toezicht. Wel blijven wij de marktontwikkelingen op de voet
volgen en werken wij aan verdere versteviging van de samenwerking tussen de
betrokken toezichthouders, alsmede de beleidsmatige samenwerking tussen de
ministeries van Economische Zaken (EZ) en van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) op het gebied van elektronische communicatie en media.
1. Schets toezicht elektronische communicatiemarkt
De markt voor elektronische communicatie is een dynamische markt. Nieuwe
aanbieders, producten en diensten volgen elkaar in hoog tempo op. Gebruikers
van elektronische communicatie hebben dankzij de genoemde convergentie de
keuze uit een ruim aanbod aan betaalbare en kwalitatief hoogwaardige
communicatieproducten en -diensten. De dynamiek en bijzondere kenmerken
(met name toegangsvraagstukken) van de elektronische communicatiemarkt
maken goed toezicht op deze markt van groot belang.
De huidige inrichting van het toezicht op de elektronische communicatiemarkt
vindt zijn oorsprong grotendeels in de in de jaren '90 ingezette liberalisering. De
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) is in 1997 als
onafhankelijk toezichthouder ingesteld voor het bevorderen van de overgang van
een monopolistische naar een concurrerende telecommunicatie- en postmarkt.
OPTA houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving op het gebied van
post en elektronische communicatiediensten. Deze sectorspecifieke regelgeving is
neergelegd in de Telecommunicatiewet en de Postwet en stoelt op het Europese
regelgevende kader, waarin liberalisering uitgangspunt is. OPTA bevordert de
concurrentie door middel van preventief sectorspecifiek mededingingstoezicht en
houdt zich bezig met consumentenbescherming en nummeruitgifte. Gaandeweg is
de focus verschoven van het creëren van concurrentie naar het bevorderen van
duurzame concurrentie in alle communicatiesectoren op de langere termijn. Ook is
consumentenbescherming een steeds belangrijkere taak van OPTA geworden.
Daarmee is een volgende fase ingetreden op de weg naar een volledig
concurrerende markt. De transitie naar een volledig concurrerende markt is echter
nog niet voltooid. Sectorspecifiek preventief toezicht is derhalve nog steeds een
belangrijk uitgangspunt in het nieuwe Europese regelgevende kader voor de
elektronische communicatiesector, waarover de Raad van ministers van de EU op
16 februari jl. zijn gemeenschappelijk standpunt heeft vastgesteld. De
Pagina 15 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
staatssecretaris heeft u in zijn brief van 19 december 2008 al bericht over het
politiek akkoord dat ten grondslag ligt aan dit gemeenschappelijk standpunt.40
Naast OPTA is nog een aantal andere toezichthouders betrokken bij het toezicht
op de elektronische communicatiesector. Het Agentschap Telecom is een
technische toezichthouder, met als belangrijkste taken het verwerven, uitgeven
en beschermen van frequentieruimte. Andere betrokken toezichthouders zijn de
Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) voor het generiek
mededingingstoezicht41 (voornamelijk het optreden tegen kartels en misbruik van
een economische machtpositie en het toetsen van fusies) en de
Consumentenautoriteit (CA) voor de generieke consumentenbescherming. Omdat
de markten voor elektronische communicatie en media door convergentie naar
elkaar toegroeien, kan ook het handelen van het Commissariaat voor de Media
(CvdM) van invloed worden op de elektronische communicatiemarkt.
2. Aanpak
Bij de verkenning naar de toekomstbestendigheid van de huidige inrichting van
het toezicht op de elektronische communicatie en media is een open aanpak
gehanteerd. Alle relevante spelers zijn in de gelegenheid gesteld hun ideeën over
marktontwikkelingen en toekomstig toezicht kenbaar te maken: de
toezichthouders, huidige en mogelijk toekomstige marktpartijen en organisaties
van consumenten en grootgebruikers. Ook is een discussiebijeenkomst
georganiseerd waaraan zowel de geïnterviewde partijen als wetenschappers
hebben deelgenomen. Vervolgens zijn de uitkomsten nader geanalyseerd om te
bezien welke beleidsmatige conclusies uit de verkenning moesten volgen. In de
verkenning hebben wij ons met name gericht op drie mogelijke
inrichtingsvarianten:
* samenwerking vanuit eigen taken: het voortbestaan van de huidige inrichting
met OPTA, Agentschap Telecom, CvdM, NMa en CA allen als aparte
toezichthouders, die samenwerken waar hun taken raakvlakken hebben;
* het kamermodel: OPTA zou hierbij een kamer van NMa worden, net als de
Energiekamer;
* de sectorale toezichthouder: OPTA vormt samen met Agentschap Telecom en
CvdM een geconvergeerde toezichthouder die zowel de elektronische
communicatie- als mediamarkt overziet.
3. Bevindingen
In de verkenning is een aantal zaken duidelijk naar voren gekomen:
Ten eerste dat het huidige toezicht op de markten voor elektronische
communicatie en media goed functioneert: uit evaluaties, internationale
vergelijkingen en gesprekken met betrokkenen blijkt dat het Nederlandse toezicht
als geheel, alsook het toezicht van de afzonderlijke toezichthouders, waaronder
OPTA, over het algemeen positief worden beoordeeld. OPTA heeft zich
40 Kamerstukken II, 2008-2009, 21 501, nr. 33.
41 De NMa houdt zich ook bezig met ex-ante marktordening en consumentenbescherming in
de markten voor energie en vervoer.
Pagina 16 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
gepositioneerd als een deskundige, slagvaardige en gezaghebbende
toezichthouder.42
Ten tweede bevestigt de verkenning het beeld, geschetst in de beleidsbrief
Convergentie, dat de precieze gevolgen van belangrijke marktontwikkelingen (met
name convergentie) nog niet zijn uitgekristalliseerd. Betrokkenen geven aan
moeilijk te kunnen voorspellen in hoeverre de beweging naar concurrentie tussen
de infrastructuren zal doorzetten. Ook is moeilijk in te schatten in welke mate
infrastructuur en diensten zullen integreren. Afhankelijk van de mate van
horizontale en verticale integratie zijn verschillende toekomstscenario's
mogelijk.43
Infra
competitie
Geen infra
competitie
Infrastructuur en
diensten geïntegreerd
Infrastructuur en diensten
niet geïntegreerd
Open toegang tot
de monopolist
Gemonopoliseerde
telecom markt
Mededinging op
alle fronten
Verticale
forten
Uit de verkenning blijkt echter dat elk van deze scenario's naar verwachting
adequaat kan worden opgevangen binnen de huidige inrichting van het toezicht.
In de scenario's 'gemonopoliseerde telecommarkt', 'open toegang tot de
monopolist' en 'verticale forten' zullen sectorspecifieke toegangsvraagstukken een
grote rol blijven spelen. OPTA is goed gepositioneerd om deze vraagstukken op te
pakken. In het scenario 'mededinging op alle fronten' is wellicht minder behoefte
aan toegangsregulering. In alle vier convergentiescenario's kan sprake zijn van
uitdagingen die het taakgebied van een individuele toezichthouder of de
scheidslijnen tussen media en telecom overstijgen. De eigenstandige taken van
iedere toezichthouder zullen een prominente rol blijven spelen, maar de
raakvlakken tussen de toezichthouders zouden door deze ontwikkeling toenemen.
Te denken valt aan mededingingsaspecten van frequentieveilingen (waar EZ,
Agentschap Telecom, OPTA, NMa en in voorkomende gevallen OCW allemaal een
42 Zie bijvoorbeeld Europese Commissie, Voortgangsverslag over de interne markt voor
elektronische communicatie 2007 (19-03-2008, COM(2008) 153); ECTA, Regulatory
Scorecard 2008 (januari 2009, ectaportal.com).
43 Zie hiervoor p. 1 van de bijlage bij de Beleidsbrief Convergentie (Kamerstukken II, 2007-
2008, 26643 en 24095, nr. 126)
Pagina 17 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
rol te spelen hebben) of de impact van doorgifteverplichtingen op concurrentie
tussen infrastructuren (CvdM is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van
doorgifteverplichtingen aan exploitanten van infrastructuren; OPTA bevordert
concurrentie tussen infrastructuren). Convergentie vereist daarom nog meer
afstemming tussen toezichthouders dan voorheen; door convergentie kan een
beslissing van de ene toezichthouder gevolgen hebben voor het bereiken van de
doelen van een andere toezichthouder. Om deze uitdagingen op te pakken is het
niet nodig toezichthouders samen te voegen; wel is het zeer belangrijk dat de
betrokken toezichthouders goed afstemmen en samenwerken. Uit de verkenning
blijkt verder dat de uitdagingen van convergentie voor beleidsdepartementen
minstens zo groot zijn als voor toezichthouders. Om de toezichthouders in staat te
stellen goed samen te werken en adequaat om te gaan met convergentie moeten
de beleidsdepartementen ervoor zorgen dat media- en telecombeleid goed op
elkaar zijn afgestemd en elkaar versterken.
Ten derde blijkt uit de gesprekken met betrokkenen dat zij uiteenlopende
geluiden laten horen over de gewenste inrichting van het toezicht. De huidige en
mogelijk toekomstige marktpartijen, de organisaties van consumenten en
grootgebruikers en de toezichthouders zijn het wel eens dat er geen urgentie is
om de inrichting van het toezicht aan te passen.
Ten vierde stellen alle betrokkenen dat in deze discussie de kwaliteit en inhoud
van het toezicht leidend moet zijn boven de vorm waarin het toezicht gegoten
wordt. Een eventuele herinrichting van het toezicht is bovendien een tijdrovend
en kostbaar proces, met als bijkomend risico dat de aandacht afgeleid wordt van
waar het om gaat: de goede uitoefening van de toezichtstaken.
Zoals hierboven gemeld zijn in de verkenning ook twee alternatieve
inrichtingsvarianten aan bod gekomen:
De eerste alternatieve variant is het zogenoemde kamermodel, waarbij OPTA een
kamer zou worden van de NMa, net als de Energiekamer. Dit model past het
beste bij het bovengenoemde scenario 'mededinging op alle fronten', waarbij naar
verwachting minder sectorspecifiek toezicht nodig zal zijn. Nu de elektronische
communicatiemarkt nog volop in beweging is en het sectorspecifiek
mededingingstoezicht sterk verweven is met andere taken van OPTA, onder
andere op het gebied van het waarborgen van andere publieke belangen, ligt het
kamermodel niet voor de hand.44 Het kamermodel zou verder tegemoetkomen
aan de omstandigheid dat door de convergentie het afbakenen van markten
steeds moeilijker wordt. Hierdoor wordt het steeds belangrijker om te zorgen voor
goede afstemming tussen het ex ante sectorspecifiek mededingingstoezicht
(OPTA) en het ex post generiek mededingingstoezicht en de ex ante toetsing van
fusies (NMa). NMa en OPTA hebben reeds samenwerkingsafspraken die onder
andere voorzien in wederzijdse consultaties, consistente uitleg van begrippen en
44 In het kabinetsstandpunt bij het rapport Zicht op Toezicht (Kamerstukken II, 1997-1998,
24036, nr. 73) en de Visie op Markttoezicht is het uitgangspunt neergelegd van concentratie
van uitvoering van mededingingsregels waar mogelijk bij de algemene
mededingingstoezichthouder; in kamers bij de NMa (Kamerstukken II, 2003-2004, 29200
XIII, nr. 50).
Pagina 18 van 19
Directoraat-Generaal
Energie en Telecom
Directie Telecommarkt
Ons Kenmerk
ET/TM / 9038511
uitwisseling van expertise.45 In de verkenning is geconcludeerd dat deze
samenwerkingsafspraken voldoende waarborgen hebben om goed rekening te
kunnen houden met de gevolgen van convergentie.
De tweede alternatieve variant is een sectorale toezichthouder, die zou kunnen
bestaan uit OPTA, Agentschap Telecom en CvdM. Voordeel van deze variant zou
zijn dat een dergelijke sectorale toezichthouder een groot deel van de
convergerende markten zou overzien en daardoor beter in staat zou zijn de
verschillende publieke belangen (bijvoorbeeld een concurrerende markt versus
pluriformiteit van het media-aanbod) tegen elkaar af te wegen. Hierbij moet
echter rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouders OPTA,
Agentschap Telecom en CvdM weliswaar raakvlakken kennen, maar merendeels
ieder hun eigen taken en werkwijzen hebben, die voornamelijk gebaseerd zijn op
de Telecommunicatiewet (OPTA en Agentschap Telecom) en de Mediawet (CvdM).
Agentschap Telecom beheert het Nederlandse frequentiespectrum, OPTA houdt
ex-ante toezicht op sectorspecifieke mededingingsvraagstukken, het CvdM houdt
ex-post toezicht op programma's. Dat laatste is altijd achteraf in verband met de
vrijheid van meningsuiting. De beleidsterreinen telecom en media zullen de
komende jaren naar verwachting steeds meer raakvlakken vertonen. Wanneer
deze twee beleidsterreinen in de toekomst zozeer verweven raken dat ze niet
meer van elkaar te scheiden zijn, dan zal dit wellicht ook consequenties moeten
hebben voor de inrichting van het toezicht.
Om ervoor te zorgen dat de betrokken toezichthouders goed aangesloten blijven
op de ontwikkelingen in de markten voor elektronische communicatie en media en
zo goed mogelijk samenwerken, herzien en intensiveren de betrokken
toezichthouders waar nodig de bestaande samenwerkingsafspraken. Zo hebben
OPTA en Agentschap Telecom hun samenwerkingsafspraken recentelijk vernieuwd
en geformaliseerd, onder andere om meer recht te doen aan hun geïntensiveerde
samenwerking bij de uitgifte van frequenties. Daarnaast hebben OPTA en CvdM
recentelijk een nieuw samenwerkingsprotocol opgesteld, met name om in het licht
van convergentie hun werkzaamheden goed op elkaar aan te laten sluiten.46
4. Conclusie
Op basis van het bovenstaande concluderen wij dat de huidige inrichting van het
toezicht, in de verschillende voorzienbare scenario's, toekomstbestendig is.
Daarnaast vinden wij net als de stakeholders dat er geen urgentie is om het
toezicht anders in te richten en dat de kwaliteit van het toezicht leidend moet zijn
bij besluiten over de inrichting van het toezicht. Ook onderstrepen wij dat een
herinrichting de nodige tijd, middelen en energie kost, met het risico dat de
aandacht wordt afgeleid van waar het om gaat: de goede uitoefening van de
toezichtstaken. De dynamiek en specifieke toezichtsvraagstukken in de markt
45 Afspraken tussen het college van de Onafhankelijk Post en Telecommunicatie Autoriteit
(OPTA) en de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) over de
wijze van samenwerking bij aangelegenheden van wederzijds belang, d.d. 24 juni 2004.
46 Het bestaande samenwerkingsprotocol tussen OPTA en NMa uit 2004 hoeft niet gewijzigd
te worden om rekening te houden met convergentie; hetzelfde geldt voor het protocol
tussen AT en CvdM uit 2004 en het samenwerkingsprotocol tussen OPTA en CA uit 2007.
NMa en CvdM hebben recentelijk samenwerkingsafspraken gepubliceerd in verband met de
tijdelijke wet Mediaconcentraties (Staatscourant d.d. 24 juni 2008, nr. 119, p. 35).
voor elektronische communicatie en de Europese regelgeving maken stevig, proactief
sectorspecifiek toezicht noodzakelijk. De mogelijke voordelen van een
herinrichting worden bovendien ook binnen de huidige situatie gerealiseerd door
goede samenwerking tussen de betreffende toezichthouders.
Naast deze samenwerking tussen de toezichthouders bij de uitvoering van het
toezicht is het belangrijk om ook op het beleidsmatige vlak aangesloten te blijven
op ontwikkelingen als convergentie. Dit uitgangspunt is leidend in onze
samenwerking. Rekening houdend met de verschillende maatschappelijke
doelstellingen van media en telecombeleid is ons streven om beide
beleidsterreinen zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. Zowel de ministeries
van OCW en EZ als de betrokken toezichthouders blijven de ontwikkelingen in de
markt volgen en dragen er zorg voor dat de samenwerking zowel beleidsmatig
tussen de ministeries als op uitvoeringsgebied tussen de toezichthouders optimaal
aansluit bij de omstandigheden op de betreffende markten.
Uiteraard blijven de toezichthouders zich ook inspannen om hun efficiëntie en
effectiviteit verder te vergroten. Wij zullen als verantwoordelijke bewindslieden de
inspanningen van de toezichthouders op dit vlak kritisch blijven volgen. Zo wordt
in 2009 de doelmatigheid en doeltreffendheid van het optreden van OPTA
geëvalueerd. Een verslag hiervan zal aan uw Kamer worden toegezonden. Bij de
evaluatie zullen ook de indicatoren worden betrokken die zijn opgesteld om de
doelmatigheid van OPTA beter inzichtelijk te maken.47 Vanaf het jaarverslag over
2009 zal OPTA over indicatoren rapporteren.
(w.g.) drs. F. Heemskerk (w.g.) dr. R.H.A. Plasterk
Staatssecretaris van Economische Zaken Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap
47 Kwink Groep, Doelmatigheidsindicatoren OPTA (oktober 2008).