Evaluatie cultuurhistorie in gemeentelijke
ruimtelijke plannen
Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap
en Monumenten
9 december 2008
Definitief rapport
9T1225.A0
Stationsplein 10 Postbus 165 8330 AD Steenwijk +31 (0)521 53 46 00 Telefoon Fax info@steenwijk.royalhaskoning.com E-mail www.royalhaskoning.com Internet Arnhem 09122561 KvK
Documenttitel Evaluatie cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen
genoemd (zie ook paragraaf 4.5), waaronder 9 keer een gebied met overige cultuur- landschappelijke waarden.
Verkorte documenttitel Evaluatie cultuurhistorie in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen Status Definitief rapport Datum 9 december 2008 Projectnaam Evaluatie cultuurhistorie in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen Projectnummer 9T1225.A0
Opdrachtgever Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten
Referentie 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Auteur(s) Ton Brouwer, Linda Bruin, Gerben Enserink, Bert Groffen, Diane Mereboer
Collegiale toets Tom Smit
Datum/paraaf ...................... ...................... Vrijgegeven door Marjolein Pigge
Datum/paraaf ...................... ......................
INHOUDSOPGAVE
Blz.
1 INLEIDING 1
1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1
1.2 Context 1
1.3 Onderzoekskader 3
1.4 Leeswijzer 4
2 RUIMTELIJK KADER 6
2.1 Inleiding 6
2.2 Rijksbeleid en wetgeving 7
2.3 Provinciaal beleid 17
3 INZICHT IN HET PROVINCIALE HANDELEN 33
3.1 Inleiding 33 3.2 Belang van cultuurhistorie 33 3.3 Cultuurhistorie in het bestemmingsplanproces 35 3.4 Relatie met het Rijk 37 3.5 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening 38 3.6 Conclusies 39
4 ANALYSE GEMEENTELIJKE PLANNEN 42
4.1 Inleiding 42 4.2 Aanwezigheid/afwezigheid relevante informatie 42 4.3 Opbouw van het hoofdstuk 42 4.4 Algemene gegevens 45 4.5 Cultuurhistorische paragraaf, beschreven waarden en beleidsparagraaf 47 4.6 Beschrijving cultuurhistorische waarden 51 4.7 Archeologie 55 4.8 Cultuurlandschappen 61 4.9 Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten 66 4.10 Werelderfgoederen 70 4.11 Betrokkenheid van RACM en andere instanties bij planvorming 73 4.12 Conclusies 75
5 INZICHT IN HET GEMEENTELIJK `HANDELEN' 79
5.1 Inleiding 79 5.2 Belang van cultuurhistorie 79 5.3 Cultuurhistorie in het ruimtelijk planvormingsproces 81 5.4 Relatie met hogere overheden 82 5.5 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening 84 5.6 Reflectie op de bevindingen uit de interviews 84 5.7 Conclusies 87
6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 89
6.1 Inleiding 89 6.2 Conclusies 89 6.3 Aanbevelingen 101 Evaluatie cultuurhistorie - i - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Managementsamenvatting
In dit onderzoek is de doorwerking van cultuurhistorie in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen belicht. Aan de basis daarvan ligt het ruimtelijk kader, zoals dat door wetgeving en rijks- en provinciaal beleid wordt bepaald. Vanuit het rijk bieden de Nota Ruimte en de wetgeving (voor de onderzoeksperiode: Wet op de Ruimtelijke Ordening, Monumentenwet en Natuurbeschermingswet) een helder kader. Het provinciaal ruimtelijk kader (de streek- en omgevingsplannen) is, met uitzondering van de aandacht voor de voorlopige werelderfgoederen, op orde.
De doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen is redelijk, maar een aantal belangrijke kanttekeningen is op zijn plaats. Dat geldt in zijn algemeen- heid voor een nog onvoldoende aanwezigheid van een cultuurhistorische paragraaf, als- mede de kwaliteit van de daarin beschreven cultuurhistorische waarden en het cultuur- historisch relevant beleid. In het bijzonder geldt dit voor de doorwerking (beschrijving én bescherming) van de cultuurlandschappelijke waarden, waaronder met name de natio- nale landschappen en de werelderfgoederen (beide verplicht op grond van de Nota Ruimte). Mogelijk speelt de inwerkingtreding van de Nota Ruimte (begin 2006) in relatie tot de onderzoeksperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007) hier een rol. De kanttekeningen aan het adres van de gemeenten kunnen, gezien het feit dat de analyse van de gemeentelijke plannen betrekking had op vastgestelde plannen, ook worden geadresseerd aan de rol van de provincies als plantoetser. Mogelijk speelt hierin het integrale perspectief van de provinciale toetsing een rol. Een integraal perspectief waarin het cultuurhistorisch aspect onvoldoende wordt bekeken en meegewogen (bijvoorbeeld het ontbreken van een deugdelijke cultuurhistorische paragraaf of het ontbreken van een deugdelijke afweging tussen cultuurhistorische en ander belangen), of waarin de rol en het belang van het cultuurhistorisch aspect in het uiteindelijke integrale oordeel geen of een onvoldoende doorslaggevende rol speelt.
Ook voor de doorvertaling van de gemeentelijke ruimtelijke plannen naar de uitvoerings- praktijk ligt er een belangrijke opgave. Dat geldt overigens ook voor de provincies. Blijvende aandacht voor de slag `van beleid naar uitvoering' is noodzakelijk. De aankno- pingspunten liggen er, de goede voorbeelden zijn er ook. De uitdaging is nu om het ver- sterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspirerende kracht van cultuurhisto- rie, een structurele plek te geven in de gebiedsontwikkelingen, waarin provincies en gemeenten een `leidende' rol hebben.
De versterking van cultuurhistorie in de plannen en in de uitvoeringspraktijk vraagt om bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het ruimtelijk plan- proces en beschikbaarheid van kennis (`inhoud') en vaardigheden (`proces'). Hier ligt primair een opgave voor de gemeenten en provincies. De (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening is voor provincies en gemeenten een potentiële kans om cultuurhistorie `op de kaart' te zetten. De vraag of deze potentie ook daadwerkelijk wordt verzilverd, is op dit moment nog onvoldoende helder en is volledig afhankelijk van de ambitie van de provin- ciale en gemeentelijke besturen. Pas als duidelijk is wat de provinciale en gemeentelijke ambities zijn, zal duidelijk worden of provincies en gemeenten met het `nieuwe ruimtelijk kader' een stevige basis hebben voor de eigen uitvoeringspraktijk.
Gegeven de kanttekeningen uit dit onderzoek over de doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, verdient het aanbeveling om de ondersteuning door de provincies van de gemeenten op dit punt te versterken, met name met betrek- king tot het cultuurlandschap (waaronder de nationale landschappen) en de werelderf- Evaluatie cultuurhistorie - ii - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
goederen. Uiteraard dient deze vraag beantwoord te worden vanuit de context van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
Deze aanbeveling kan ook worden geadresseerd aan de het rijk (VROM, LNV, OC&W, RACM), IPO en VNG: actief inzetten op het beschikbaar stellen van kennis over cultuur- historie en de doorwerking daarvan in het ruimtelijk planproces, bevorderen van de `positie' van cultuurhistorie in de nieuwe ruimtelijke kaders van provincies en gemeenten onder de Wet ruimtelijke ordening, bevorderen van de (bestuurlijke) aandacht en bewustwording bij gemeenten ten aanzien van de verplichte doorwerking van nationale landschappen en werelderfgoederen in de gemeentelijke ruimtelijke plannen en het faciliteren van gemeenten met een handreiking `cultuurhistorie in bestemmingsplannen'.
Evaluatie cultuurhistorie - iii - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
1 INLEIDING
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
In de Nota Ruimte, de Nota Belvedere, de Archeologiebalans 2002 en de Werelderf- goed Conventie (zie verder paragraaf 1.2), wordt een appèl gedaan op de doorwerking van cultuurhistorie en werelderfgoederen in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen. Met dit appèl als aanleiding, bestaat de behoefte aan inzicht in de vraag hoe de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen op dit moment verloopt. Zijn de diverse beleidskaders (nationaal, provinciaal en lokaal) voldoende sturend, wat zien we daarvan concreet terug in de provinciale streekplannen, gemeentelijke bestem- mingsplannen en buitenplanse vrijstellingen (artikel 19 WRO), welke rol speelt de provincie daarin als `plantoetser', staat de doorwerking op `papier' voldoende garant voor de daadwerkelijke realisatie?
Ook in formele zin zijn er twee belangrijke aanleidingen voor dit onderzoek. Bij de behandeling van de sturingsfilosofie in de Rijksplanologische commissie (RPC) is afgesproken dat de nieuwe werkwijze gepaard gaat met een evaluatieprogramma. OC&W ziet het als zijn verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor de evaluatie en monitoring van het onderdeel cultuurhistorie.
Tegen deze achtergrond is de centrale vraag van dit onderzoek in hoeverre behoud en bescherming van cultuurhistorische aspecten (archeologie, cultuurlandschappen, (beschermde) gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten, werelderfgoede- ren) zijn verwerkt in het provinciale beleid en de gemeentelijke ruimtelijke plannen. Het provinciale omvat de streek- en omgevingsplannen en het (ruimtelijke relevant) provin- ciaal cultuurhistorisch beleid. Onder gemeentelijke ruimtelijke plannen worden in dit kader bestemmingsplannen en buitenplanse vrijstellingen (artikel 19 WRO) begrepen.
Het evaluatieonderzoek biedt een actueel overzicht van de stand van zaken. Dit houdt in dat voorliggend onderzoek zich richt op het behoud en de bescherming van cultuurhisto- rische aspecten onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals deze gold tot 1 juli 2008. Bovendien is de onderzoeksperiode (1 januari 2007 31 augustus 2007) gepositioneerd vóór de inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monu- mentenzorg (Wamz). Het onderzoek dient als 0-meting voor vervolgmetingen. In deze vervolgmetingen kunnen zo de effecten van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening en de Wamz zichtbaar gemaakt worden.
1.2 Context
Sturingsfilosofie
Sinds 2005 wordt door het rijk gewerkt volgens de sturingsfilosofie `Decentraal wat kan, centraal wat moet'. Als gevolg daarvan neemt de betrokkenheid van het rijk bij het beleid en de planontwikkeling van andere overheden af. In deze visie speelt de provin- cie een belangrijke rol bij het bevorderen en het toetsen van de doorwerking van het rijks- en provinciaal beleid in gemeentelijke plannen.
Belvedere
Het cultuurhistorisch rijksbeleid streeft naar een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waar- bij rekening wordt gehouden met het cultureel erfgoed, zodat ook toekomstige genera- ties kunnen blijven genieten van de specifieke identiteit en schoonheid van hun woon-, Evaluatie cultuurhistorie - 1 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
werk- en leefgebied. Om cultuurhistorie een volwaardige plek te geven binnen het afwegingskader van de ruimtelijke ordening, is een vroege inbreng van cultuurhistorie van groot belang, zodat expliciet gebruik gemaakt kan worden van de cultuurhistorische gegevenheden. Het motto daarbij is `behoud door ontwikkeling' uit de Nota Belvedere.
Cultuurlandschap: nationale landschappen
Het Nederlandse cultuurlandschap is een essentieel onderdeel van ons cultureel erfgoed. In de Nota Ruimte heeft het Rijk daarom twintig nationale landschappen aangewezen1 die grotendeels samenvallen met de Belvedere-gebieden. Met deze aanwijzing is het beleid dat is gericht op het behoud en de versterking van de meest waardevolle cultuurlandschappen versterkt.
Werelderfgoederen
Nederland kent gebieden en gebouwen die vanwege hun uitzonderlijke universele betekenis behoren tot het cultureel en/of natuurlijk erfgoed. Zes van deze sites zijn door UNESCO geplaatst op de lijst van werelderfgoederen: de Beemster, de Stelling van Amsterdam, Schokland, de molens van Kinderdijk en de gebouwen Rietveld Schröderhuis en het Woudagemaal. Naast de zes werelderfgoederen is er een aantal sites op een voorlopige lijst geplaatst. Op deze lijst staan sites die in aanmerking komen voor een voordracht voor de Werelderfgoedlijst. Nederland is op grond van de Wereld- erfgoed Conventie verplicht zich in te zetten voor de instandhouding van werelderfgoed op haar grondgebied. Op grond van de Nota Ruimte moeten de waarden van de werelderfgoederen, inclusief de voorlopige lijst, in bestemmingsplannen worden veiliggesteld.
Archeologie
"In Nederland is niet voldoende oppervlakte beschikbaar om aan alle wensen over het gebruik van de ruimte tegemoet te komen. Vandaar dat de overheid tracht te sturen in de ruimtelijke ontwikkelingen. Men stuurt vooral op het combineren van functies (zoals wonen en natuur), zodat tegemoet gekomen wordt aan de algemene wens om de omgeving herkenbaar en duurzaam te houden. Gebieden waar grote ontwikkelingen zullen plaatsvinden, zijn veelal rijk aan archeologische vindplaatsen of hebben een hoge archeologische verwachting. Daarmee zijn de ruimtelijke ontwikkelingen in de komende tien jaar van grote invloed op het bodemarchief. Er bestaat een grote kans dat archeo- logische monumenten en gebieden met een archeologische verwachtingswaarde in snel tempo door allerlei ruimtelijke ontwikkelingen zullen worden aangetast"2.
! " ! ! " " # $ ! %
- & '
- '
- ( ) ! '
- * "
1 Groene Hart, Middag-Humsterland, Noordelijke Wouden, Hoekse Waard, Zuid-West Friesland, Drentsche Aa, IJsseldelta, Noord-Oost Twente, Graafschap, Achterhoek, Gelderse Poort, Veluwe, Rivierengebied, Laag-Holland, Zuid-West Zeeland, Groene Woud, Heuvelland, Arkenheem-Eemland, de Nieuwe Hollandse Waterlinie en de Stelling van Amsterdam.
2 Archeologiebalans 2002, Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek (tegenwoordig RACM). Evaluatie cultuurhistorie - 2 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
1.3 Onderzoekskader
Het kader van het onderzoek is door de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM) gegeven in een projectvoorstel3, het doel en de onderzoeks- vragen komen hier rechtstreeks uit voort.
Doel
Het doel van het onderzoek is drieledig:
1. Onderzoek naar de vraag of enerzijds de cultuurhistorische aspecten (archeologie, cultuurlandschappen, gebouwde monumenten- en beschermde stads- en dorps- gezichten) - en specifiek werelderfgoederen - beleidsmatig en juridisch zijn verankerd in gemeentelijke ruimtelijke plannen en provinciale plannen;
2. Onderzoek of er in de praktijk ook daadwerkelijk naar gehandeld wordt;
3. Onderzoek naar de vraag of bij de goedkeuring van bestemmingsplannen door de provincie wordt getoetst op cultuurhistorisch beleid en wetgeving.
Onderzoeksvragen
De doelstelling leidt tot de volgende onderzoeksvragen:
1. In hoeverre en op welke wijze zijn cultuurhistorie en werelderfgoedgebieden vast- gelegd of verwerkt in streekplannen en gemeentelijke ruimtelijke plannen;
2. In hoeverre is hierbij sprake van een daadwerkelijke veiligstelling, welke waarden zijn hiermee beschermd, wat zijn de eventuele risicofactoren;
3. Welke rol speelt deze verankering in bestemmingsplannen bij concrete projecten en initiatieven;
4. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan ten aanzien van de toekomstige be- scherming onder de Wro, waarbij zowel de instrumenten van de Wro in beschou- wing worden genomen als eventuele overige instrumenten.
Met de bepaling van het doel en de onderzoekvragen is het onderzoekskader afgeba- kend. De vertaling van het onderzoekskader naar het daadwerkelijke evaluatieonder- zoek (onderzoeksmethode) valt uiteen in een kwantitatieve- en een kwalitatieve analyse.
Kwantitatieve analyse
De kwantitatieve analyse bestaat uit een analyse van nationale beleid- en wetgevings- kaders, provinciale plannen, gemeentelijke bestemmingsplannen en vrijstellingsplannen als bedoeld in artikel 19 (lid 1 en 2) van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De kwantitatieve analyse geeft inzicht in de `papieren' doorwerking van cultuurhistorie.
Voor de kwantitatieve analyse zijn de volgende documenten geanalyseerd:
- Op rijksniveau: Nota Ruimte, Nota Belvedere, Agenda Vitaal Platteland, en relevante wetgeving;
- Op provinciaal niveau: per provincie in ieder geval het provinciale omgevingsplan of streekplan en voor zo ver aanwezig en relevant provinciale verordeningen, handrei- kingen ruimtelijke plannen en specifiek cultuurhistorisch beleid (in totaal 45 plannen evenredig verdeeld over de provincies);
3 Projectvoorstel `Evaluatie cultuurhistorie in bestemmingsplannen' Een onderzoek naar de stand van zaken van de doorwerking van cultuurhistorisch rijksbeleid en wetgeving in gemeentelijke plannen', RACM, november 2007.
Evaluatie cultuurhistorie - 3 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- Op gemeentelijk niveau: een selectie van (vastgestelde) gemeentelijke bestem- mingsplannen en vrijstellingsplannen artikel 19 WRO uit de onderzoekperiode 1 januari 2006 tot en met 31 augustus 2007 (in totaal 150 plannen, evenredig verdeeld per provincie). Deze periode houdt verband met de inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monumentenzorg (1 september 2007). Alleen plannen die vóór de inwerkingtreding van deze laatste wet zijn vastgesteld, zijn dus meegenomen in het onderzoek.
De rijks- en provinciale beleidsdocumenten zijn beschreven en samengevat in fact- sheets, waarbij gekeken is naar:
- de doorwerking van het nationale beleid naar het provinciale beleid;
- de toevoegde waarde van het provinciale beleid ten opzichte van het landelijk beleid;
- en de `sturingskracht' richting beleid en plannen op lokaal niveau.
De gemeentelijke plannen zijn gescreend en verwerkt in een database.
Kwalitatieve analyse
Daar waar in de kwantitatieve analyse de `papieren' doorwerking is geanalyseerd, is de kwalitatieve analyse juist gericht op `het handelen'. De kwalitatieve analyse maakt onderscheid tussen het provinciale en het gemeentelijke handelen.
De kwalitatieve analyse is gebaseerd op interviews met medewerkers van de afdelingen ruimtelijke plannen en cultuurhistorie bij alle provincies. Aan de volgende punten is in deze gesprekken aandacht besteed:
- bestuurlijke prioriteit voor cultuurhistorie in ruimtelijke plannen;
- de rol van cultuurhistorie in het ruimtelijk planvormingsproces. Deze rol is te onderscheiden in proces, kennis en capaciteit;
- aard van de doorwerking: conserverend of ontwikkelend (rol van het Belvedere gedachtegoed);
- prioriteit voor cultuurhistorie bij de toetsing van gemeentelijke plannen (provincies) en de handhaving van bestemmingsplannen (gemeenten);
- de doorwerking van cultuurhistorie in concrete uitvoeringstrajecten.
Om inzicht te krijgen in het gemeentelijke handelen zouden in eerste instantie twee regionale bijeenkomsten worden georganiseerd met een selectie van gemeenten. Omdat hiervoor te weinig aanmeldingen waren, is hiervan afgezien en is gekozen voor een alternatieve aanpak. Met een selectie van twee gemeenten per provincie zijn tele- fonische interviews gehouden, met vergelijkbare vragen als voor de provinciale inter- views zijn gehanteerd. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van de lijst van gemeenten waarvan plannen zijn geanalyseerd bij de kwantitatieve analyse. De inter- views geven inzicht in het gemeentelijk handelen ten aanzien van cultuurhistorie.
1.4 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft het rijks- en provinciaal ruimtelijk kader dat de basis vormt voor de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. In hoofdstuk 3 wordt het provinciaal handelen belicht: het `eigen provinciaal handelen én de sturing op en de stimulering van de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen.
Evaluatie cultuurhistorie - 4 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
De hoofdstukken 4 en 5 staan de gemeenten centraal. In hoofdstuk 4 bezien vanuit de plananalyse, en in hoofdstuk 5 vanuit het gemeentelijk handelen (gemeentelijke plannen en uitvoering).
Alle hoofdstukken worden (in `kaders') afgesloten met de belangrijkste bevindingen en conclusies.
In hoofdstuk 6 worden, als samenvatting, de belangrijkste conclusies op een rij gezet en worden aanbevelingen gedaan.
Evaluatie cultuurhistorie - 5 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
2 RUIMTELIJK KADER
2.1 Inleiding
Het ruimtelijk kader voor de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen wordt enerzijds bepaald door wetgeving en rijksbeleid, anderzijds door provin- ciaal beleid. Dit hoofdstuk geeft een beeld van dit ruimtelijk kader.
Om dit ruimtelijk kader te kunnen plaatsen in het perspectief van de onderzoeksperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007), zijn de relevante onderdelen hiervan in onder- staand kader gedateerd.
- % +,,,
- - % . / 0112
- & $ 3 % 0114
- * - 5 % +,26 .) 71 0118/
- 9 % +,88
- $ 9 % +,,0
- % +,,8
- * ! % + 011:
- * % + 0118
- ! " 0 7
Uit deze `tijdlijn' kan met het oog op de onderzoeksperiode verondersteld worden dat gemeenten ten tijde van het opstellen van de betreffende ruimtelijke plannen op de hoogte waren van de diverse onderdelen van het ruimtelijk kader en dat de doorwerking van de voor cultuurhistorie relevante kaders tot de gemeentelijke opgave behoorde. Voor de Nota Ruimte geldt dat strikt genomen niet helemaal (immers begin 2006 vast- gesteld).
Voor de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) geldt dat zeker niet, maar dat is juist mede leidend geweest voor de bepaling van de onderzoeksperiode (en het mogelijk zichtbare effect van de Wamz in vervolgmetingen). Daarbij dient wel te worden aangetekend dat op verschillende wijzen in de voorgaande jaren is `voorgesorteerd' op het gedachtegoed van deze wet. De basis daarvoor ligt in de Wet Ruimtelijke Ordening (`een goede ruimtelijke ordening' voor bestemmingsplannen en `een goede ruimtelijke onderbouwing' voor vrijstellingsplannen) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb, 'het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af'). Met het Verdrag van Malta is voorts de noodzaak tot afweging (zie Awb) specifiek voor archeologie zichtbaar gemaakt. Door de toenmalige Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB, thans RACM) zijn de archeologische belangen concreet ingevuld met de Archeologische Monumentenkaart (AMK) en de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden (IKAW). Ook heeft de ROB in het rapport `Archeologie en Evaluatie cultuurhistorie - 6 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
bestemmingsplannen'4 geanticipeerd op de inwerkingtreding van de Wamz, door aan te geven op welke wijze archeologische waarden in een bestemmingsplan kunnen worden verwerkt.
Ook de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (Wro) tenslotte valt buiten de `scope' van de onderzoeksperiode; ook voor deze wet is het effect in vervolgmetingen interessant.
2.2 Rijksbeleid en wetgeving
2.2.1 Rijksbeleid
Nota Ruimte (2006)
De basis voor het ruimtelijke rijksbeleid ligt in de Nota Ruimte. Hoewel de nota een veel bredere scoop dan alleen cultuurhistorie kent, is cultuurhistorie een belangrijk aan- dachtspunt.
De Nota Ruimte bevat de visie van het Kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. De Nota Ruimte schept ruimte voor ontwikkeling uitgaande van het motto 'ecentraal wat kan, centraal wat moet'en verschuift het accent van het stellen van d
ruimtelijke beperkingen naar het stimuleren van gewenste ontwikkelingen. De nota ondersteunt gebiedsgerichte ontwikkeling. Cultuurhistorie maakt deel uit van de generieke basiskwaliteit die in de Nota Ruimte is vastgelegd.
Met de Nota Ruimte is een belangrijk kader neergelegd voor de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen:
- Door de sturingsfilosofie `decentraal wat kan, centraal wat moet' (belangrijke verant- woordelijkheden voor provincies en gemeenten);
- Door de focus op een ontwikkelingsgerichte benadering (ontwikkelingsplanologie, gebiedsontwikkeling);
- Door de benoeming van cultuurhistorie als basiskwaliteit die zal moeten doorwerken in plannen op provinciaal en lokaal niveau (cultuurhistorische paragraaf, voorschrif- ten, plankaart);
- Door de bepaling dat de planologische bescherming van de werelderfgoederen (inclusief de voorlopige lijst) moet zijn geregeld in de streek- en bestemmingsplannen;
- Door het bestendigen van de benadering van `behoud door ontwikkeling' uit de Nota Belvedere;
- Door de introductie van de nationale landschappen;
- Door de aankondiging van de integratie van het architectuur- en Belvedere-beleid in het Actieprogramma Ruimte en Cultuur;
- En door de benoeming (in het uitvoeringsprogramma) van de nationale projecten Nieuwe Hollandse Waterlinie en De Limes.
Basiskwaliteit in de Nota Ruimte
In de Nota Ruimte is cultuurhistorie als basiskwaliteit benoemd, wat wil zeggen dat er zowel een wettelijke (Monumentenwet 1988) als inhoudelijk basiskwaliteit geldt voor alle gebieden in Nederland, ongeacht of deze gebieden nu wel of niet behoren tot de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur. De algemene basiskwaliteit is de ondergrens voor
4 Archeologie en bestemmingsplannen, Royal Haskoning, december 2003 (zie voor digitale versie van dit rapport www.archis.nl)
Evaluatie cultuurhistorie - 7 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
alle ruimtelijke plannen, dus datgene waar een ruimtelijk plan minimaal aan moet voldoen. De basiskwaliteit omvat de waarden die het rijk tenminste gegarandeerd wil zien en waarvoor het rijk een systeemverantwoordelijkheid behoudt. Voor de cultuurhistorie betekent dit dat in principe alle ruimtelijke plannen in Nederland een cultuurhistorische paragraaf zouden moeten bevatten, waaruit af te lezen is hoe de betreffende overheid beleidsmatig omgaat met haar cultuurhistorisch erfgoed, maar ook dat het beleid wordt vertaald naar voorschriften en plankaart.
Nationale landschappen in de Nota Ruimte
De Nota Ruimte wijst 20 nationale landschappen aan en geeft de globale begrenzing ervan weer (PKB-kaart 7). Het Groene Hart is precies begrensd (PKB-kaart 9). Land- schappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten worden in de nationale land- schappen behouden, beheerd en versterkt, waarbij de toeristisch-recreatieve betekenis moet toenemen. In algemene zin geldt dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behou- den of versterkt (`ja, mits-regime'). Provincies nemen op basis van de globale begren- zing op PKB-kaart 7 een gedetailleerde begrenzing van de nationale landschappen op in hun streekplannen en werken daarin de per nationaal landschap benoemde kern- kwaliteiten uit. Deze zijn leidend voor de ruimtelijke ontwikkeling. Het rijk zal het streek- plan hierop toetsen5.
Werelderfgoederen in de Nota Ruimte
De rijksoverheid heeft de internationale verplichting om de bescherming van de wereld- erfgoederen in eigen land via bestaande instrumenten te realiseren. De benodigde bescherming en ontwikkeling van de gebieden (inclusief de gebieden op de voorlopige lijst) dient te worden gerealiseerd in streek- en bestemmingsplannen6.
Agenda Vitaal Platteland (2004)
Het platteland kan worden gezien als voorraadkamer van archeologie en cultuurhistorie. In de Agenda Vitaal Platteland is aangegeven dat een zorgvuldige combinatie van nieuwe impulsen met bestaande landschappelijke en cultuurhistorische waarden bij- draagt aan een vitaal en aantrekkelijk platteland. Uitgangspunten zijn een duurzaam beheer van het agrarisch cultuurlandschap en behoud en ontwikkeling van cultuur- historische waarden.
De Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland zijn sturend voor het landschapsbeleid. Daarin is onderscheid gemaakt in:
- Generiek landschapsbeleid voor heel Nederland: algemene kernkwaliteiten, waaronder de culturele kwaliteit (kenmerken met betrekking tot cultuurhistorie, culturele vernieuwing en architectonische vormgeving);
- En aanvullend specifiek landschapsbeleid voor gebieden met bijzondere land- schappelijke waarden (specifieke kernkwaliteiten), zoals de twintig Nationale Landschappen en de Reconstructiegebieden.
De daadwerkelijke integratie van doelen vindt plaats op gebiedsniveau. Overheden heb- ben hierbij de rol om gezamenlijk, met behoud van ieders verantwoordelijkheid, het zelf- organiserend vermogen van het platteland beter te benutten en te stimuleren. Uitgangs- punt is steeds: decentraal wat kan, centraal wat moet.
5 Nota Ruimte, paragraaf 3.4.3
6 Nota Ruimte, paragraaf 3.4.2
Evaluatie cultuurhistorie - 8 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Nota Belvedere (1999)
In de Nota Belvedere geeft het Rijk haar visie op de wijze waarop met de cultuurhistori- sche kwaliteiten in de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland kan worden om- gegaan. Uitgangspunt van de Nota Belvedere is cultuurhistorische waarden als vol- waardig uitgangspunt te gebruiken in ruimtelijke ontwikkelingen. Het credo is: `behoud door ontwikkeling'. Werken in de Belvedere-trant betekent voortbouwen op het aan- wezige erfgoed (zichtbaar en onzichtbaar) als inspiratiebron voor nieuwe ontwikkelin- gen. Even belangrijk is dat volwaardige integratie van cultuurhistorie bijdraagt aan de identiteit en daarmee ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Het behoud en het benutten van het cultureel erfgoed voegt kwaliteit toe aan de culturele dimensie van de ruimtelijke inrichting. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is een ontwikkelingsgerichte benadering. Die invalshoek dient in het ruimtelijk beleid te worden bevorderd.
Hoofddoelstelling van de Nota Belvedere is dus de cultuurhistorische identiteit sterker richtinggevend te maken voor de inrichting van de ruimte. Ten aanzien van de doorwer- king van het cultuurbeleid geeft de Nota Belvedere aan dat gemeenten, provincies, Rijk, maatschappelijke organisaties en burgers een gemeenschappelijke verantwoordelijk- heid hebben voor het behoud en de ontwikkeling van het cultuurhistorisch erfgoed bij ruimtelijke ontwikkelingen. De uitvoering van het beleid dient waar mogelijk op decen- traal (regionaal of lokaal) niveau te gebeuren en alleen waar nodig op rijksniveau. Voorbeeldprojecten zijn de Nieuwe Hollandse Waterlinie en de Limes. De Nieuwe Hollandse Waterlinie heeft betrekking op een voormalige militaire verdedigingslinie die loopt van de voormalige Zuiderzee bij Muiden tot aan de Biesbosch. Limes is de grens van het voormalige Romeinse Rijk en loopt in Nederland van Katwijk naar Arnhem.
2.2.2 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, 1965) Bestemmingsplan
Het bestemmingsplan is binnen de Wet op de Ruimtelijke Ordening het belangrijkste instrument. Het is het enige instrument dat voor overheid en burgers rechtstreeks bindende voorschriften geeft over toegelaten bebouwing en over toegelaten gebruik van grond en bebouwing. Met een bestemmingsplan kan de gemeenteraad bepalen welke inrichting en bebouwing en welk gebruik in het plangebied is toegestaan.
De regels in het bestemmingsplan worden gesteld vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening7. Onder het begrip goede ruimtelijke ordening valt onder meer de bescherming van cultuurhistorische waarden. Dit betekent dat bij de vaststelling en regulering van bestemmingsplannen de eventuele gevolgen voor cultuurhistorie moeten worden afgewogen.
Het bestemmingsplan behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Bij deze goed- keuring moeten gedeputeerde staten het streekplan (provinciaal beleid) en planologi- sche kernbeslissingen (nationaal beleid) in acht nemen8. Tegen het besluit omtrent goedkeuring staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
7 Artikel 10, eerste lid, WRO
8 Artikel 4a, tiende lid, WRO
Evaluatie cultuurhistorie - 9 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Buitenplanse vrijstelling (artikel 19 WRO) De gemeenteraad (of B&W via delegatie) is bevoegd met een projectvrijstelling af te wijken van het bestemmingsplan voor het realiseren van een concreet bouwplan. De vrijstelling moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, waaronder bij voorkeur een (inter)gemeentelijk structuurplan wordt verstaan. Voordat de vrijstelling mag worden verleend, moet Gedeputeerde Staten worden verzocht om een verklaring van geen bezwaar. De beslissing omtrent verlening van de buitenplanse vrijstelling staat open voor bezwaar en beroep. Tegen een uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
2.2.3 Wet ruimtelijke ordening (Wro, 2008)
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Deze wet vervangt de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en biedt een nieuw stelsel van verantwoordelijk- heden en bevoegdheden. De wet onderscheidt enerzijds het beleidsdocument, waarin het ruimtelijke ontwikkelingsbeeld wordt beschreven, en anderzijds de wijze waarop de wettelijke bevoegdheden worden aangewend om dat beleid ook daadwerkelijk te reali- seren. Bij de toedeling van bevoegdheden is de wetgever uitgegaan van het principe `bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid': een overheidsniveau dat verantwoordelijk is voor een bepaald ruimtelijk beleid, moet ook de bevoegdheden hebben om dat waar te maken. Dit betekent dat rijk, provincies en gemeenten in de Wro in beginsel dezelfde wettelijke instrumenten hebben:
- voor de vastlegging van beleid: structuurvisies;
- voor de normstelling ten aanzien van het grondgebruik (wat is waar toegestaan/verboden): bestemmingsplannen/ inpassingsplannen;
- voor de realisatie: projectbesluit en coördinatiebevoegdheden.
Structuurvisie
De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van een be- paald gebied, alsmede de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijke beleid9. Een struc- tuurvisie is alleen bindend voor het orgaan dat dit beleidsdocument opstelt. Strikt genomen betekent dit dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmings- plan niet verplicht is een provinciale of rijksstructuurvisie in acht te nemen. De intentie van de wetgever is echter dat de gemeenten kennis nemen van het beleid van andere overheden en dat, in goed overleg, laten doorwerken in hun eigen structuurvisie.
Bestemmingsplan
De Wro bevat de verplichting een bestemmingsplan elke tien jaar opnieuw vast te stel- len10. Als niet aan deze verplichting wordt voldaan, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van leges11. De procedure voor de vaststelling van het bestemmingsplan is door het schrappen van het provinciale goedkeuringstraject verkort van 58 weken naar 24 weken. De provinciale goedkeuring is vervangen door een toetsingsmoment in de bestemmingsplanprocedure zelf. Na bekendmaking van het ontwerpbestemmingsplan kunnen Gedeputeerde Staten of de Minister van VROM de gemeenteraad een zoge- noemde reactieve aanwijzing geven, als het ontwerpplan onvoldoende aansluit bij dan wel onvoldoende rekening houdt met het provinciale respectievelijk het rijksbeleid12.
9 Artikelen 2.1, 2.2 en 2.3, eerste lid, Wro
10 Artikel 3.1, tweede lid, Wro
11 Artikel 3.1, vierde lid, Wro
12 Artikel 3.8, zesde lid, Wro
Evaluatie cultuurhistorie - 10 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Tegen de vaststelling van een bestemmingsplan kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Projectbesluit
Met de inwerkingtreding van de Wro is de mogelijkheid een buitenplanse vrijstelling van het bestemmingsplan (artikel 19 WRO-oud) te verkrijgen, vervallen. Ter verwezenlijking van een project kan volgens de Wro13 voorafgaand aan een bestemmingsplanwijziging wel een zogenoemd projectbesluit worden genomen. Een projectbesluit is vergelijkbaar met een buitenplanse vrijstelling.
De procedure voor de verkrijging van een projectbesluit is met het vervallen van het goedkeuringsvereiste voor bestemmingsplannen net zo lang als de procedure voor de vaststelling van een bestemmingsplan. B&W zijn verplicht binnen één jaar nadat een projectbesluit onherroepelijk is geworden, een ontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen waarin het projectbesluit is verwerkt14. Als niet aan deze verplichting wordt vol- daan, wordt de bevoegdheid tot het invorderen van leges opgeschort of komt deze zelfs te vervallen15.
Tegen een projectbesluit moet eerst beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Daarna kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tegen een bestemmingsplan dat zijn grondslag vindt in een projectbesluit, kunnen niet opnieuw zienswijzen worden ingediend16.
Algemene regels
Ter verwezenlijking van de provinciale respectievelijk nationale belangen kunnen provincies en rijk algemene regels stellen (in een provinciale verordening respectievelijk in een AMvB) over de inhoud van bestemmingsplannen17. Met het stellen van algemene regels wordt bereikt dat provinciale respectievelijk nationale belangen doorwerken tot op gemeentelijk niveau. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet de gemeente zich houden aan deze algemene regels18. Onder verwijzing naar deze algemene regels kunnen derden (burgers/ belangengroepen) zich er bij de rechter op beroepen dat een bestemmingsplan in strijd is met provinciale respectievelijk nationale belangen. Naar verwachting zullen de nationale landschappen en de werelderfgoederen worden opgenomen in de AMvB Ruimte+,.
2.2.4 Wet op de archeologische monumentenzorg (1 september 2007) Op 1 september 2007 is de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) in werking getreden. Deze wet is gericht op de implementatie van het Europees verdrag inzake de bescherming van het archeologisch erfgoed (Verdrag van Malta) en voorziet
13 Artikel 3.10, eerste lid, Wro
14 Artikel 3.13, eerste lid, Wro
15 Artikel 3.13, vierde lid, Wro
16 Artikel 3.14 Wro
17 Artikelen 4.1 en 4.3, eerste lid, Wro
18 Artikelen 4.1 en 4.3, tweede lid, Wro
19 Onder de Wro zal deze doorwerking moeten worden geregeld door het opnemen van de nationale landschappen en de werelderfgoederen (voorzover niet aangewezen als beschermd stads- of dorpsgezicht) in de AMvB Ruimte. In de realisatieparagraaf nationaal ruimtelijk beleid, VROM, LNV, VenW, EZ, OC&W en Defensie, juni 2008, p. 50/52 (zie voor digitale versie van dit rapport www.vrom.nl), is deze wijze van doorwerking ook aangekondigd. Evaluatie cultuurhistorie - 11 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
in een wijziging van de Monumentenwet 1988, de Ontgrondingenwet, de Wet milieubeheer en de Woningwet.
Een belangrijk uitgangspunt van het verdrag is dat het archeologisch erfgoed zoveel mogelijk in de bodem (in situ) bewaard blijft. Alleen als het ongestoord bewaard blijven van de archeologische resten in de bodem niet mogelijk is, moet de in de bodem aan- wezige informatie door middel van opgravingen worden veiliggesteld. Een ander belang- rijk uitgangspunt van het verdrag is de integratie van archeologie en ruimtelijke orde- ning. Bij het ontwikkelen van ruimtelijk beleid moet het belang bij behoud van archeo- logische waarden vanaf het begin onderdeel zijn van de besluitvorming.
In de wet is expliciet vastgelegd dat bij vaststelling van een bestemmingsplan rekening moet worden gehouden met aanwezige en te verwachten monumenten. Dat betekent dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet alleen rekening moet worden gehouden met bekende monumenten, maar ook met de omstandigheid dat in bepaalde terreinen nog archeologische resten in de bodem kunnen worden aangetroffen. De wet heeft in zoverre een ruimer toepassingsbereik dan de Monumentenwet 1988 (deze wet beschermt alleen aangewezen monumenten).
Het bestemmingsplan biedt verschillende mogelijkheden om (verwachte) archeologische waarden te beschermen. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad om na zorgvuldig onderzoek te bepalen waar welke bestemming moet worden toegekend en in hoeverre de (verwachte) archeologische waarden zullen worden beschermd. De gemeenteraad kan andere belangen laten prevaleren boven het belang bij bescherming van de archeologische waarden. Aan de motivering om andere belangen te laten prevaleren, zullen zwaardere eisen worden gesteld, naarmate het belang bij bescher- ming van de archeologische waarden groter is. Dit is onder meer zichtbaar in juris- prudentie (bijvoorbeeld Coevorden en Tiel), waaruit blijkt dat gemeenten (zelfs al in het `pre-Malta-tijdperk) de te verwachten waarden in het bestemmingsplan moeten veilig- stellen. Voor een beschrijving van de wijze waarop archeologische waarden in een bestemmingsplan kunnen worden verwerkt, kan worden verwezen naar het in opdracht van de (voormalige) Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek opgestelde rapport `Archeologie en bestemmingsplannen'20.
De wet geeft Provinciale Staten de mogelijkheid gebieden die (naar verwachting) archeologisch waardevol zijn, aan te wijzen als archeologische attentiegebieden (zie artikel 44 Monumentenwet 1988). Van deze mogelijkheid mag alleen gebruik worden gemaakt als geldende bestemmingsplannen uit een oogpunt van archeologische monu- mentenzorg onvoldoende bescherming bieden. De gemeenteraad is verplicht bestem- mingsplannen binnen het aangewezen gebied aan te passen.
2.2.5 Monumentenwet 1988
De Monumentenwet 1988 regelt de bescherming van monumenten en stads- en dorps- gezichten21. Onder beschermde monumenten vallen zowel gebouwde monumenten als archeologische monumenten22.
20 Archeologie en bestemmingsplannen, Royal Haskoning, december 2003 (zie voor digitale versie van dit rapport www.archis.nl)
21 Volgens artikel 1, aanhef en onder f, van de Monumentenwet 1988 wordt onder stads- en dorpsgezichten verstaan groepen van onroerende zaken die van algemeen belang zijn wegens hun Evaluatie cultuurhistorie - 12 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Monumenten
Het is verboden beschermde monumenten te beschadigen of te vernielen23. De aan- wijzing van een monument als beschermd rijksmonument betekent niet dat de eigenaar er niets aan mag veranderen. Voor het wijzigen, afbreken of verwijderen van een monu- ment is alleen een vergunning nodig24.
De Monumentenwet 1988 regelt alleen de bescherming van rijksmonumenten. Naast dit beschermingsregime bestaat het beschermingsregime van gemeenten en provincies. Gemeenten en provincies kunnen op grond van hun eigen monumentenverordening zelfstandig bescherming bieden aan individuele monumenten en stads- en dorps- gezichten.
Onder gebouwde monumenten vallen onder meer ook de werelderfgoederen die bestaan uit gebouwen (Rietveld Schröderhuis en het Woudagemaal).
Stads- en dorpsgezichten
De ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Volkshuisvesting, Ruimte- lijke Ordening en Milieubeheer zijn bevoegd stads- en dorpsgezichten aan te wijzen als beschermd stads- en dorpsgezicht25. De gemeenteraad is verplicht een bestemmings- plan vast te stellen dat voorziet in de bescherming van een beschermd stads- of dorps- gezicht26. Het is verboden bouwwerken binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht zonder of in afwijking van een vergunning geheel of gedeeltelijk te slopen27.
Werelderfgoed `Molens van Kinderdijk' is al aangewezen als beschermd stads- of dorps- gezicht op grond van de Monumentenwet 1998. Voor `Schokland' ligt dit in het verschiet.
2.2.6 Natuurbeschermingswet 1998
Landschapsgezichten
Gedeputeerde Staten zijn bevoegd gebieden buiten de bebouwde kom aan te wijzen als beschermd landschapsgezicht28. Een dergelijke aanwijzing wordt gekoppeld aan een beschrijving van de kenmerken van het landschapsgezicht. Net als bij een beschermd stads- of dorpsgezicht heeft de aanwijzing tot gevolg dat de gemeenteraad ter bescherming van het beschermd landschapsgezicht een bestemmingsplan moet vaststellen dat voorziet in deze bescherming29.
schoonheid, hun onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang dan wel hun wetenschappelijke of cultuurhistorische waarde en in welke groepen zich een of meer monumenten bevinden.
22 Artikel 1, aanhef en onder b en c, van de Monumentenwet 1988
23 Artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988
24 Artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet 1988
25 Artikel 35, eerste lid, van de Monumentenwet 1988
26 Artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988
27 Artikel 37, eerste lid, van de Monumentenwet 1988
28 Artikel 23, van de Natuurbeschermingswet 1998
29 Artikel 26, van de Natuurbeschermingswet 1998 Evaluatie cultuurhistorie - 13 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
2.2.7 Conclusies rijksbeleid en wetgeving
9 ! ) . ! + 0112 ; 7+ 011: / %
- = - . / ! % o = " " . ) /' o = " . ) /'
o >
'
o = ! . " ? " " /' o = " ! ) ' o = ' o = ) ) & - ' o = . / > * = @ '
-
* - 5 9 +,88 +,,8 A
% ! !
* ! . / * .9 +,88 /
- ) . / ! 9 +,88 " . ) / 5 !
= !
---
---
A ! ! !
) ) ! .9 +,88 +,,8/
) ) ! ! 9 +,88 +,,8 " ! = Evaluatie cultuurhistorie - 14 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
!
'
= ! 71 = ) ) ! ! " " ! ' =
! " . ! / ! ) ) ! " . - / 5 " . ! ! ) " ! / ! . - / 5 !
7+ = " ! " " !
. ! / !
---
.* - 5 & - / ) . /
* ! . * - 5 70 & 77 - 74/ ! ? " =
---
---
5 . / " "
5 .* - 5 &
- /
=
! ! ! ! = ! ! & 9 .&9 B/ " ! * = ! ! = ! B & * . B&* / " ! & $ $ ! . * - 5 70 &
30 Daarbij kan worden gedacht aan een bestemming 'Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden Alcn'
31 Daarbij kan worden gedacht aan een bestemming 'Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden Alcn'
32 WRO: `goede ruimtelijke ontwikkeling' (bestemmingsplannen) en `goede ruimtelijke onderbouwing (vrijstellingsplannen).
Evaluatie cultuurhistorie - 15 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
77 - 74/ ! ? " =
---
!
C . D / ! ! ! ! !
& ! ! ! & . /76 = ! ! ! . / '
5 .* - 5 &
- /
= ! ! ! " " )
$ . " " / ! " % ! . * - 5 &
- / ! ? " =
---
!
!
! !
33 Awb: `afweging belangen'.
34 Nota Ruimte: hierin is cultuurhistorie als basiskwaliteit benoemd; de basiskwaliteit dient expliciet te worden meegenomen in ruimtelijke afwegingen.
35 Zie in dit kader de voorbeeldvoorschriften in het rapport `Archeologie en bestemmingsplannen', Royal Haskoning, december 2003 (www.archis.nl)
Evaluatie cultuurhistorie - 16 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
2.3 Provinciaal beleid
2.3.1 Karakteristiek per provincie
Naast rijksbeleid en wetgeving is ook provinciaal beleid richtinggevend voor gemeenten, en vormt als zodanig een belangrijk onderdeel van het ruimtelijk kader, zoals dat in dit hoofdstuk wordt beschreven.
De analyse van het provinciale beleid, waaronder alle streek- en omgevingsplannen en specifiek cultuurhistorisch beleid, laat zien dat provincies het (ruimtelijk) beleid ten aan- zien van cultuurhistorie en de sturing van en op gemeentelijke ruimtelijke plannen op verschillende wijze invullen. In deze paragraaf wordt per provincie een korte beschou- wing gegeven op het beleid ten aanzien van ruimte en cultuurhistorie. Voor een nadere beschrijving van relevante en kenmerkende fragmenten uit de provinciale documenten wordt verwezen naar de factsheets in bijlage 1.
1. Fryslân
Cultuurhistorisch beleid
De provincie Fryslân heeft haar integrale cultuurhistorische beleid vastgelegd in de Nota Erfgoed (met een specifieke deelnota voor archeologie). Tevens beschikt de provincie over een cultuurhistorische kaart (CHK, met aandacht voor aardkunde, archeologie, historische geografie en bouwhistorie) en de FAMKE (Friese Archeologische Monumen- tenkaart Extra).
Ruimtelijk beleid
In het Streekplan Fryslân 2007 - 2017 is uitgebreid aandacht voor alle aspecten van cultuurhistorie (archeologie, cultuurlandschap en gebouwde monumenten) onder het motto `behoud door ontwikkeling'. Cultuurhistorie is niet weergegeven op de streek- plankaart, maar is separaat opgenomen op een cultuurhistorische kaart.
- % $ 9 '
- % ! ! ! '
- % '
- % " = E * @ F " " . >B/ . / > " = * ! ! " . >B/
Doorwerking gemeenten
Een gezamenlijke aanpak staat in het streekplan centraal. Een bijlage bij het streekplan geeft een overzicht van de eigen taken op gebied van cultuurhistorie. Maar ook welke taken er voor gemeenten liggen:
- Op gemeentelijk niveau: cultuurhistorische waarden worden op juiste en herkenbare wijze betrokken in bestemmingsplannen, welstandsbeleid, beeldkwaliteitplannen, landschapsontwikkelingsplannen;
Evaluatie cultuurhistorie - 17 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- Op provinciaal niveau: gemeentelijke bestemmingsplannen en provinciale plannen en besluiten (bijvoorbeeld ontgrondingen) worden getoetst op de wijze waarop reke- ning is gehouden met cultuurhistorische waarden.
In het streekplan is aangeven dat gemeentelijke plannen en besluiten specifiek getoetst moeten worden op cultuurhistorie. Een archeologische paragraaf in gemeentelijke plan- nen is verplicht. Verwacht wordt ook dat gemeenten archeologisch beleid met bijbeho- rende instrumenten ontwikkelen. Ook ten aanzien van gebouwde monumenten en be- schermde stads- en dorpsgezichten wijst de provincie op het belang van het vastleggen van essentiële kenmerken in ruimtelijke plannen.
2. Groningen
Cultuurhistorisch beleid
De provincie Groningen heeft haar cultuurhistorische beleid in beperkte mate beschreven in de algemene Cultuurnota 2005-2008. Cultuurhistorie maakt onderdeel uit van culturele planologie, waarbij verbindingen worden gelegd met het landschap, architectuur en cultuurhistorie. De relatie tussen ruimte en cultuurhistorie beperkt zich tot de relatie met een goede ruimtelijke onderbouwing: bij het opstellen van een ruimtelijke onderbouwing (door gemeenten) moet bij de ruimtelijke effecten aandacht besteed worden aan cultuurhistorie.
De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK). Een cultuur- historische hoofdstructuur is in ontwikkeling .
Ook in het Actieplan Vitaal Platteland Centraal Groningen 2007- 2013 wordt aandacht gevraagd voor speciale gebiedskarakteristieken (landschap, cultuurhistorie) die bepa- lend zijn voor de identiteit van een gebied.
Ruimtelijk beleid
De cultuurhistorisch waardevolle gebieden van Groningen worden beschreven in Provinciaal Omgevingsplan II Groningen 2006 - 2010. Het cultuurhistorisch ruimtelijk beleid is gericht op archeologie en behoud, herstel en ontwikkeling van karakteristieke natuur- en landschapswaarden en -elementen.
- % ! $ 9 ' ) . /
---
" ! '
- % ) = ! ! '
- % ) ! '
- % " " = * ! 9 ) > ! !
Aangekondigd wordt dat in het nieuwe omgevingsplan de herziening van het monumen- tenbeleid op basis van wijzigingen van de Monumentenwet wordt doorgevoerd.
Evaluatie cultuurhistorie - 18 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Doorwerking gemeenten
Basis voor de doorwerking van het provinciaal ruimtelijk beleid wordt gevormd door de Handreiking voor het opstellen en beoordelen van Gemeentelijke Ruimtelijke Plannen. Daarin staat onder meer aangegeven dat bescherming van archeologie dient te worden gerealiseerd door het bestemmen van de archeologische waarden (doorgaans door middel van een `nadere aanduiding' of een `dubbelbestemming'). Bij in de Nota Belvedere benoemde waardevolle Groningse gebieden besteedt de provincie nadrukke- lijk aandacht aan de inpassing in het landschap en de stijl waarin wordt gebouwd. Natuurlijke en cultuurhistorische kenmerken worden gehandhaafd en waar mogelijk hersteld en verder ontwikkeld.
3. Drenthe
Cultuurhistorisch beleid
Het cultuurhistorisch beleid is uitgebreid vastgelegd in de Cultuurnota Drenthe. Het belang van het cultureel erfgoed voor de provincie Drenthe wordt breed onderschreven. De provincie wil de cultuurhistorische rijkdom behouden en versterken. Het gaat daarbij niet alleen om authentieke landschappen en zichtbaar aanwezig cultuurhistorisch erfgoed en waardevolle gebouwen, maar ook de rijke geschiedenis en volkscultuur. Om dit te bereiken wordt de `oude' objectgerichte sectorale benadering vervangen door een integrale gebiedsgerichte visie.
In de cultuurnota is aangegeven dat bij de toetsing en ontwikkeling van ruimtelijke plan- nen de cultuurhistorische waarden een belangrijke plaats inneemt. Deze waarden zijn in het provinciaal omgevingsplan opgenomen. Ook wordt een cultuurhistorische waarden- kaart ontwikkeld.
In het Meerjarig integraal projectplan cultureel erfgoed is het beleid nader uitgewerkt:
1. Opstellen provinciale visie op ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen gebaseerd op cultuurhistorische kwaliteiten;
2. In beeld brengen cultuurhistorische waarden in Drenthe (CHW) en toepassen CHW in ruimtelijke planvorming;
3. Uitwerken meerjarig ontwikkelings- en uitvoeringsprogramma van projecten met financieringskader;
4. Benoemen provinciaal instrumentarium (formatie, overleg) voor stimuleren en realiseren meerjarenprogramma.
Ruimtelijk beleid
In het Provinciaal Omgevingsplan II Drenthe 2004 is aangegeven dat het beleid zich richt op het handhaven van de oorspronkelijke functie. Wanneer dit niet mogelijk is, zal medewerking worden verleend aan een andere functie, mits het behoud van de cultuurhistorische waarde zo goed mogelijk is verzekerd.
- % 9 9 ) ! = " '
---
- % ? ' ! ! '
- %
! " ! ( $ ) Evaluatie cultuurhistorie - 19 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
!
" =
---
- % " " !
Doorwerking gemeenten
In het provinciaal omgevingsplan is een hoofdstuk opgenomen met betrekking tot land- schap, cultuurhistorie en archeologie die, samen met een kaartbeeld de basis vormt voor de beoordeling van bestemmingsplannen.
De gemeenten spelen een grote rol in de uitvoering van het beleid dat vaak op lokaal niveau wordt bepaald. Ze stellen vaak eigen cultuurnota's op waarin cultuur en cultuur- historie belangrijke elementen zijn. De provincie wil graag een rol als regisseur in het faciliteren van afstemming, kennis en inspiratie.
4. Flevoland
Cultuurhistorisch beleid
De provincie Flevoland heeft haar beleid beschreven in het Cultuurbeleid provincie Flevoland 2005-2008 en in de Nota archeologiebeleid. Het (integrale) beleid is gericht op het behoud van Flevolandse karakteristieken door deze in te zetten als ruimtelijke kwaliteit ter versterking van nieuwe ontwikkelingen. Er wordt ingezet op het gebruik van het culturele erfgoed als inspiratiebron voor ruimtelijke ontwikkelingen. De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK). Een cultuurhistorische hoofdstructuur is in ontwikkeling.
In juni 2002 is de Nota Archeologiebeleid vastgesteld. Er is zowel een Archeologische monumentenkaart als een indicatieve Kaart Archeologische Waarden voor Flevoland. Beide kaarten zijn opgenomen in het omgevingsplan.
Ruimtelijk beleid
Het Omgevingsplan Flevoland 2006 - 2015 besteedt veel aandacht aan cultuurhistorie. De Belvedere-gebieden, het nationaal landschap en werelderfgoed maken integraal deel uit van de cultuurhistorische en landschappelijke kern- en basiskwaliteiten van de provincie.
- %
9 '
3 & B .3& BG / ' )+1 '
- % ) . E H " / ! ! > = ! ! D ! ! '
- % ! '
- % H 3 & & B $ " .H / Evaluatie cultuurhistorie - 20 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
= . ! E ! / H " ) $ " ! = "
---
Doorwerking gemeenten
De provincie verwacht van de gemeenten dat zij bij de besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen expliciet rekening houden met de cultuurhistorische en landschappelijke kern- en basiskwaliteiten en dat zij nieuwe ontwikkelingen zo goed mogelijk inpassen.
5. Overijssel
Cultuurhistorisch beleid
De provincie Overijssel heeft haar beleid beschreven in een algemene Cultuurnota, cultuurhistorisch beleid maakt vooral deel uit van het ruimtelijk beleid. De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK).
Ruimtelijk beleid
De provincie Overijssel richt in het Streekplan 2000+ haar beleid ten aanzien van cul- tuurhistorie in algemene zin op het behoud c.q. de bescherming van de voor Overijssel unieke waarden. Tegelijkertijd wil de provincie nadrukkelijk ruimte bieden aan vernieu- wing en ontwikkeling. Deze intenties zijn in lijn met het rijksbeleid zoals dat naar voren komt in de Nota Belvedere. Anders dan het Rijk werkt de provincie voor wat betreft de Belvedere-gebieden niet met een stapeling van waarden maar met een beleid op maat voor elk van de drie afzonderlijke onderdelen van het cultureel erfgoed (archeologie, historisch landschap en historische bebouwing).
- % ! " '
- % ; ! !
---
5 ! ! '
- %
9 = ! $ ) ! I ! '
- % 5 "
Doorwerking gemeenten
Het streekplan biedt niet in alle gevallen een voldoende toetsingskader, daarom is de Handleiding en beleidsregels inzake Wet en Besluit op de Ruimtelijke Ordening opge- steld. In deze handleiding zijn beleidsregels opgenomen met een meer algemene strek- king over de plansystematiek en technische aspecten van de bestemmingsplannen.
In gemeentelijke plannen wordt vanaf het begin van de planvorming rekening gehouden met cultuurhistorische waarden. Deze worden geïnventariseerd en het resultaat van de inventarisatie vastgelegd in de plantoelichting. Daarbij wordt duidelijk op welke wijze de bescherming van de cultuurhistorische is geregeld. Het gaat niet alleen om het behoud, Evaluatie cultuurhistorie - 21 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
maar ook om het ontwikkelingsgericht omgaan met die waarden: cultuurhistorie als inspiratiebron voor het versterken van de ruimtelijke kwaliteit.
Voor een eerste oriëntatie dienen de Archeologische Monumentenkaart (inventarisatie van archeologische waarden) en de Indicatieve Kaart Archeologische Waarden (inven- tarisatie van archeologische verwachtingen) te worden geraadpleegd. Wanneer er vol- gens de Archeologische Monumentenkaart sprake is van archeologische terreinen van (zeer) hoge waarde ligt een aanlegvergunningstelsel in de rede. Terreinen van hoge archeologische waarden worden op de plankaart aangegeven en zijn bij voorkeur voorzien van een dubbelbestemming.
6. Gelderland
Cultuurhistorisch beleid
Het provinciaal integraal cultuurhistorisch beleid is vastgelegd in de Nota Belvoir-2 en Vanuit een inzichtelijk verleden, archeologisch beleid.
De missie van Belvoir 2 is `streven naar een ontwikkelingsgericht cultuurhistorische be- leid waarbij cultuurhistorische waarden als kernkwaliteiten een belangrijke impuls geven aan de kwaliteit van de leefomgeving'. Essentieel hierbij is dat de cultuurhistorische kwaliteiten duurzaam in stand worden gehouden. Met behulp van Belvoir 2 wil de pro- vincie het cultuurhistorisch beleid gebiedsgericht aanpakken. De komende jaren is de blik gericht op de verschillende gebieden in Gelderland. Als uitgangspunt geldt dat de eigen cultuurhistorische identiteit van ieder gebied moet worden ontwikkeld, versterkt of hersteld. In de afgelopen periode is de het Gelders erfgoed geïnventariseerd en vast- gelegd in de Gelderse cultuurhistorische waardenkaart.
Het archeologisch beleid is uitgewerkt aan de hand van een vijftal thema's: zichtbaar- heid, integratie in planvorming, bijdrage aan de economie, duurzame instandhouding en vergroting besef en draagvlak.
Ruimtelijk beleid
Uitgangspunt voor het cultuurhistorisch beleid in het Streekplan Gelderland 2005 - 2010 is `behoud door ontwikkeling'. Omgaan met cultuurhistorische kwaliteiten houdt niet het bevriezen van ontwikkelingen in maar juist omgaan met ontwikkelingen.
De provincie heeft daarnaast een Streekplanuitwerking Nationale Landschappen. Het doel voor de Nationale Landschappen is om landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten te behouden, duurzaam te beheren en waar mogelijk te versterken.
- %
! . 9 ) "/'
- % ! . / ! ! " "
* !
- %
---
$
- ! Evaluatie cultuurhistorie - 22 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
---
*
- '
- %
9 $ ( 9 ) '
- % ( " = ( > *
"
Doorwerking gemeenten
De provincie werkt met accentverschillen in de plantoetsing (passief, achteraf) en plan- begeleiding (actief, vooraf). Deze verschillen zijn als volgt schematisch geschetst:
$ ) $ 5 "
. /
' D
7. Utrecht
Cultuurhistorisch beleid
Utrecht heeft haar cultuurbeleid uit Dat moet je breed zien, cultuurprogramma 2000- 2005 uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma Cultuurhistorische Hoofdstructuur. De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK).
Ruimtelijk beleid
De beleidopgave van de provincie Utrecht in het Streekplan Utrecht 2005-2015 ten aan- zien van cultuurhistorie is het behouden van aardkundig en cultuurhistorisch waarde- volle gebieden en objecten en de herkenbaarheid, zichtbaarheid, toegankelijkheid en functionaliteit daarvan vergroten.
In de Cultuurhistorische Hoofdstructuur (CHS) zijn historisch waardevolle structuren van bovenlokaal belang (grotendeels overeenkomend met Belvedere gebieden) vastgelegd. Ten aanzien van de CHS heeft de provincie prioriteiten uitgewerkt waarbij het onder- scheid wordt gemaakt in `veiligstellen' (in gemeentelijke bestemmingsplannen), `eisen stellen' en `actief versterken' (provinciale projecten).
Een streekplanuitwerking voor de nationale landschappen is in procedure.
- % " '
- %
!
H " >
* . " /
---
Evaluatie cultuurhistorie - 23 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- %
'
- % 5 - H J " " = > * " > * =
---
" ) $ = !
Doorwerking gemeenten
De provincie stimuleert bij het uitwerken van de Cultuurhistorische Hoofdstructuur en bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen de gemeenten om behoud en ontwikke- ling van het cultureel erfgoed in hun plannen op te nemen. Ter bevordering van het in- bedden van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen bestaat het stimuleringsinstrument `cul- tuurhistorische effectrapportage' (CHER); daarbij worden de effecten van een ruimtelijke ingreep voor de cultuurhistorische waarden in beeld gebracht.
Voor de doorwerking van het provinciaal ruimtelijk beleid naar de gemeenten is de Handleiding bestemmingsplannen 2006 opgesteld. Een bestemmingsplan dat betrek- king heeft op een gebied met de aanduiding `veiligstellen' bevat bestemmingen en be- stemmingsvoorschriften die het behoud van de cultuurhistorisch waardevolle structuren waarborgen. In gebieden met de aanduiding `veilig stellen' zijn transformaties aanvaard- baar, mits de cultuurhistorisch waardevolle structuren behouden blijven. Grootschalige transformaties in gebieden met de aanduiding `veiligstellen' zijn niet aanvaardbaar, tenzij er geen reëel alternatief voor de locatie is en de gekozen oplossing de cultuur- historische waarde zo min mogelijk aantast. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied met de aanduiding 'eisen stellen' bevat bestemmingen en bestemmings- voorschriften gericht op het in standhouden van en het voortbouwen op de cultuur- historische waarden.
8. Noord-Holland
Cultuurhistorisch beleid
De provincie Noord-Holland heeft haar integrale cultuurhistorisch beleid beschreven in het Beleidskader Landschap en Cultuurhistorie. De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK).
Bij het nadenken over toekomstige ontwikkelingen moet de cultuurhistorie als volwaar- dig aspect in de planvorming worden meegenomen. Daarbij is `behoud door ontwikke- ling' het leidend thema. In het beleid ten aanzien van landschap en cultuurhistorie zijn `behoud', `versterken' en `ontwikkelen' regelmatig terugkerende begrippen. Het zijn be- grippen die vaak tegenover elkaar worden geplaatst, waar ze naast elkaar worden be- doeld. In kwetsbare gebieden, waar de historische structuur nog gaaf aanwezig is, zal het accent meer liggen op `behoud'. In gebieden waar de historische structuur ernstig is verwaterd en waar grootschalige ontwikkelingen op het gebied afkomen, zal het accent meer liggen op `ontwikkeling'. Maar zoals gezegd zal ook in die gebieden `behoud' een thema zijn, om de ontwikkelingsgeschiedenis is behouden.
Evaluatie cultuurhistorie - 24 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Ruimtelijk beleid
De provincie Noord-Holland heeft in haar planologisch beleidskader 2004 - 2014(betreft twee streekplannen voor noord en zuid) zoekgebieden aangewezen met extra aandacht voor aardkundige waarden en voor cultuurhistorisch waardevolle gebieden. In deze gebieden dient bij ruimtelijke ontwikkelingen rekening gehouden te worden met de waarden. Daarnaast wijst de provincie ook zogenaamde uitsluitingsgebieden aan waar sprake is van bijzondere natuurlijke waarden en kenmerken of landschappelijke en cul- tuurhistorische waardevolle elementen en structuren die moeten worden beschermd, behouden en worden versterkt. Het gaat hier vooral om gebieden die bescherming genieten op grond van al bestaande wettelijke en beleidskaders.
De nationale landschappen zijn begrensd in een streekplanherziening. In nationale land- schappen mag in beginsel maar zeer beperkte uitbreiding van stedelijk ruimtebeslag plaatsvinden. De Stelling van Amsterdam (werelderfgoed) en de Nieuwe Hollandse Waterlinie (voorlopige lijst) vallen als (mogelijk) werelderfgoed ook samen met een nationaal landschap.
- % ' ! ? '
- % ' ! ? '
- % " ! '
- % " = H & " . H )> K / ! 72 = > * . / $ " .( ( * ! ; * & ! H GK G/ "
Doorwerking gemeenten
Voor de doorwerking van het provinciaal beleid naar de gemeentelijke plannen beschikt de gemeente over een Leidraad provinciaal ruimtelijk beleid.
De Cultuurhistorische Waardenkaart geeft een overzicht van de aanwezige cultuur- historische waarden. Er wordt van uit gegaan dat deze kaart als informatie- en inspi- ratiebron wordt gebruikt bij de belangenafweging in ruimtelijke planprocessen en daar- mee fungeert als een belangrijk hulpmiddel voor gemeenten. De cultuurhistorische waarden moeten in een vroeg stadium van planontwikkeling worden geïnventariseerd, bij het ontwerp worden gebruikt en bij de vaststelling worden meegewogen.
Archeologisch waardevolle terreinen monumenten en andere elementen van cultuur- historische waarde dienen in bestemmingsplannen te worden opgenomen en be- schermd te worden.
36 Zie: Een toekomst voor het werelderfgoed in Nederland, Lysias, 2008 (in opdracht van ministerie van OC&W).
Evaluatie cultuurhistorie - 25 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
9. Zuid-Holland
Cultuurhistorisch beleid
Zuid-Holland beschrijft in de Voortgangsnotitie Culturele Planologie (2006) de stand van zaken met betrekking tot de culturele planologie uit haar algemene Cultuurplan 2005- 2008: identiteit en Inspiratie. Kenmerken van verschillende gebieden dienen mee- genomen te worden in planvorming; cultuurhistorie als uitgangspunt voor planologie. Cultuurhistorie geen kostenpost maar een verrijking. Het belangrijkste basisinstrument is de cultuurhistorische hoofdstructuur. Daarnaast beschikt de provincie over een cultuur- historische waardenkaart.
Ruimtelijk beleid
Het ruimtelijk beleid van de provincie Zuid-Holland (betreft twee streekplannen) is gericht op de bescherming van waardevolle landschappen en structuren en het behoud van cultureel erfgoed in de vorm van belangrijke objecten of gebieden die kenmerkend zijn voor een bepaalde periode of gebeurtenis. De kernkwaliteiten van het Zuid- Hollandse landschap staan beschreven in de Contourennota Levend Landschap.
Het provinciaal beleid is gericht op het beschermen van cultureel erfgoed voor zo ver vastgelegd in de cultuurhistorische hoofdstructuur. Er ligt een opgave om cultuur- historische en archeologische waarden richtinggevend te laten zijn voor de verdere ontwikkeling van een gebied; cultuurhistorie is geen kostenpost maar een verrijking. Cultureel erfgoed is belangrijke drager van de kwaliteit van de leefomgeving.
- % $ 9 ! 9 ! '
- % ! '
- % " ? B ) " ) ! '
- % H K )> K B !
7: = " .& ; 5 $ ) 3 & E > $ " / !
Doorwerking gemeenten
Archeologische waarden dienen beschermd te worden door een juridische regeling in een bestemmingsplan. Ook in de zogenaamde TOP-gebieden, Belvedere-gebieden, beschermde stads- en dorpsgezichten moet bescherming en versterking worden geregeld in het bestemmingsplan.
10. Zeeland
Cultuurhistorisch beleid
Basis voor het algemene provinciale cultuurhistorisch beleid wordt gevormd door de Nota Cultuur Continu 2005 - 2008. In Cultuur Continu staat de integrale benadering van
37 Zie: Een toekomst voor het werelderfgoed in Nederland, Lysias, 2008 (in opdracht van ministerie van OC&W).
Evaluatie cultuurhistorie - 26 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
cultuur en de bijdrage die cultuur, in al haar verschijningsvormen, levert aan een duurzame Zeeuwse samenleving centraal.
Uitvoeringsnota's van de cultuurnota zijn er voor archeologie (Uitwerking Archeologie 2006-2012) en monumenten (Uitwerking Cultuurhistorie en Monumenten 2007-2012). De Uitwerking Archeologie stelt de volgende ambities centraal: behoud in situ, optimaliseren kennis voor beleid en ontsluiting archeologisch erfgoed.
De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK) en een cultuurhistorische hoofdstructuur (CHS).
Ruimtelijk beleid
Het cultuurhistorisch beleid van de provincie Zeeland in het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 is gericht op drie ontwikkelingsstrategieën: behoud cultuurhistorische relic- ten, behoud door ontwikkeling en versterken samenhang en herkenbaarheid van het cultuurhistorisch erfgoed als voorwaarde voor het inpassen van een nieuwe ontwikke- ling.
- % & 9 ! !
+ '
- %
5 ! ! " . /'
- %
! ! " = ! " " " = ! '
- % K " "
Doorwerking gemeenten
De provinciale inspanningen richten zich onder andere op het behouden en beschermen van de meest waardevolle elementen en relicten door het bieden van een adequate planologische bescherming. De cultuurhistorische hoofdstructuur legt hiervoor de basis.
11. Noord-Brabant
Cultuurhistorisch beleid
Noord-Brabant heeft het algemene beleid uit de Cultuurnota Weten, maken, beleven uitgewerkt in de Nota Monumenten 2004-2007: Van object naar project.
De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK) en een cultuurhistorische hoofdstructuur (CHS).
Ruimtelijk beleid
Het beleid van Noord-Brabant, het Streekplan Noord Brabant 2002, gaat uit van het res- pecteren van cultuurhistorische en andere landschappelijke waarden en ze te gebruiken als inspiratiebron voor de verhoging van de landschappelijke kwaliteit van het onbe- bouwde en bebouwde gebied. Beleid is gericht op behoud, bescherming, herstel en versterking van cultuurhistorische waarden met betrekking tot bouwkundig erfgoed, Evaluatie cultuurhistorie - 27 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
historisch geografisch erfgoed en archeologisch erfgoed. Ditzelfde geldt voor aardkundige waarden/erfgoed.
In gebieden met een hoge en zeer hoge waardering op de cultuurhistorische waarden- kaart zijn alleen ingrepen toelaatbaar die de historische functie en waarden voortzetten en herstellen.
- % ) "" > $ 9 '
- % " ) > ! ! > ( * . / " '
- % ) " > * "
Doorwerking gemeenten
Gemeenten moeten aantonen op welke manier er rekening is gehouden met landschap- pelijke en cultuurhistorische (landschaps)waarden. In 2002 is de cultuurhistorische waardenkaart opgesteld. In gebieden met een hoge en zeer hoge waardering zijn alleen ingrepen toelaatbaar die historische functie en waarden voortzetten en herstellen.
12. Limburg
Cultuurhistorisch beleid
De Limburgse Nota Provinciaal Erfgoedbeleid is in 2006 vastgesteld en vormt feitelijke een uitvoeringsprogramma voor cultuurhistorie. De provincie beschikt over een cultuurhistorische waardenkaart (CWK) en een cultuurhistorische hoofdstructuur (CHS).
Ruimtelijk beleid
Het cultuurhistorisch beleid van de provincie Limburg in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 is gericht op behoud, ontwikkeling en beheer van aardkundige, cultuur- historische en landschappelijke waarden in hun onderlinge samenhang. De provincie richt zich niet op geïsoleerde waarden maar meer op archeologische ensembles en archeologische waarden in hun landschappelijk omgeving. Limburg herbergt belangrijke waarden op het gebied van aardkunde, cultuurhistorie en landschap. Deze waarden zijn belangrijke dragers van de Limburgse identiteit: het lange termijngeheugen van Limburg.
- % ! ! ! = ! L
---
= 9 9 ) '
- % "
> K )@ ! =
---
Evaluatie cultuurhistorie - 28 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
'
- % >
---
---
= "
---
- % @ "
Doorwerking gemeenten
Bij het opstellen van ruimtelijke plannen moet rekening gehouden worden met de hoofd- lijnen van de jonge en oude landschappen en de aanwezige historische landschapsele- menten. De provincie beschikt hiertoe over de Handreiking Ruimtelijke Ordening.
2.3.2 De provinciale karakteristieken gebundeld Provinciaal cultuurhistorisch beleid
Alle provincies beschikken over een cultuurhistorisch beleid, dat richtinggevend is voor gemeenten. Soms is dit beleid vervat in een algemene cultuurnota, zoals Groningen, Overijssel, Flevoland en Zuid-Holland. Soms in de vorm van een cultuurhistorische nota (bijvoorbeeld Fryslân, Drenthe, Gelderland, Utrecht, Noord-Holland en Limburg) al dan niet met een specifieke uitwerking van bijvoorbeeld archeologie (bijvoorbeeld Flevoland en Zeeland) en/of monumentenzorg (bijvoorbeeld Zeeland en Noord-Brabant).
Het provinciaal cultuurhistorisch beleid heeft, op hoofdlijnen, veel met elkaar gemeen: breed opgezet (archeologie, cultuurlandschappen, gebouwde monumenten), integraal, met een belangrijke relatie naar het ruimtelijk domein en met directe verwijzing naar het Belvedere-beleid (`behoud door ontwikkeling').
Maar ook zijn er accentverschillen te zien. Zo legt Fryslân de nadruk op cultuurhistorie in de breedste zin van het woord, terwijl Flevoland het accent (logischerwijs) legt op archeologie. Drenthe wil haar beleid met toenemende mate richten op behoud van het totale cultuurhistorische erfgoed. Voor Utrecht ligt het accent bijvoorbeeld op de cultuur- historische hoofdstructuur, terwijl Overijssel kiest voor beleid op maat voor elk van de drie afzonderlijke aspecten van het cultureel erfgoed (archeologie, historisch landschap en historische bebouwing). Andere provincies laten veelal de wettelijke kaders het beleid bepalen, vooral op het gebied van archeologie (Verdrag van Malta, Wet op de archeologische monumentenzorg) en gebouwde monumenten (Monumentenwet).
Alle provincies beschikken over een cultuurhistorische kartering. De meeste provincies, met uitzondering van Friesland en Groningen (beide zijn hiermee bezig), hebben deze kartering vertaald in een cultuurhistorische waardenkaart (CWK). Vijf provincies (Utrecht, Zuid-Holland, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg) werken met een cultuur- historische hoofdstructuur (CHS), de provincies Groningen, Drenthe en Flevoland zijn daar mee bezig.
Voor een deel van de provincies is de cultuurhistorische kartering vooral een informatie- en inspiratiebron voor gemeenten. In andere provincies speelt de cultuurhistorische waardenkaart (als waarderingskader) en/of de cultuurhistorische hoofdstructuur (als richtinggevend kader) een rol in het streek- of omgevingsplan.
Evaluatie cultuurhistorie - 29 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Provinciaal ruimtelijk beleid
De streek- en omgevingsplannen zijn als provinciaal beleidskader formeel richting- gevend voor bestemmingsplannen. In alle streek- en omgevingsplannen wordt aandacht besteed aan cultuurhistorie. In zijn algemeenheid én specifiek (archeologie, cultuurland- schap, gebouwde monumenten). Vaak wordt cultuurhistorie in relatie gebracht met ruimtelijke kwaliteit en identiteit. Vaak ook ontwikkelingsgericht (nieuwe sturingsfilosofie, behoud door ontwikkeling, ontwikkelingsplanologie, gebiedsontwikkeling).
De doorwerking van het provinciaal ruimtelijk beleid naar gemeentelijke plannen komt in alle streek- en omgevingsplannen expliciet terug, ook in relatie tot cultuurhistorie. Onder meer wordt gewezen op de verplichting van een archeologische of cultuurhistorische paragraaf (Fryslân, Noord-Holland), het rekening houden met cultuurhistorische kern- en basiskwaliteiten (Flevoland, Overijssel), het uitwerken en hanteren van de Cultuur- historische Hoofdstructuur en/of de Cultuurhistorische Waardenkaart (Utrecht, Noord- Holland, Zeeland, Noord-Brabant, Limburg), het toepassen van de cultuurhistorische effectrapportage (Utrecht), het veiligstellen van beschermde stads- en dorpsgezichten (Fryslân), het bestemmen van archeologische waarden op grond van de AMK en IKAW (Groningen, Overijssel, Zuid-Holland) en de inpassing van de Belvedere-gebieden (Groningen, Noord-Holland),
Circa de helft van de provincies heeft dat vertaald in een handreiking bestemmings- plannen of plantoetsing (Groningen, Overijssel, Utrecht, Noord-Holland, Limburg.
Opvallend is dat de provincie Flevoland concrete beleidsbeslissingen in haar beleid heeft opgenomen ten aanzien van cultuurhistorie, specifiek op het gebied van archeo- logisch erfgoed, voor het overige zijn deze er niet.
Specifieke provinciale accenten (ten opzichte van het rijksbeleid) hebben met name betrekking op het cultuurlandschap. Daar liggen de mogelijkheden om regionale iden- titeiten te herkennen en te erkennen en deze door te vertalen in een gebiedsgerichte aanpak.
Beleid rondom archeologie en gebouwde monumenten kent minder provinciale accen- ten. Met de Wet op de archeologische momentenzorg lijkt er weinig ruimte en behoefte aan een nadere provinciale invulling (met bijvoorbeeld het archeologisch beleid van de provincie Flevoland als uitzondering). Datzelfde geldt in feite voor de gebouwde monu- menten en de beschermde stads- en dorpsgezichten, waar rijk en gemeenten aan zet zijn (met bijvoorbeeld de provinciale monumentenverordeningen van de provincies Drenthe, Noord-Holland, Zeeland en Zuid-Holland als uitzondering).
De datering en tijdshorizon van de diverse streek- en omgevingsplannen verschilt uiter- aard. Dat heeft tot gevolg dat niet altijd recente (rijks-)ontwikkelingen al doorwerken in de bestudeerde documenten. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Wet op de archeologische monumentenzorg, maar zeker voor de doorwerking van de nationale landschappen in het provinciaal ruimtelijk beleid.
Nationale landschappen
Vrijwel alle provincies hebben de nationale landschappen begrensd, kernkwaliteiten nader beschreven en uitvoeringsprogramma's opgesteld38. Opvallend is dat de provin-
38Overigens blijkt dit voornamelijk uit de provinciale interviews; vanwege de `datering' van de geanalyseerde streek- en omgevingsplannen, valt dit nog niet te herleiden uit de plannen. Evaluatie cultuurhistorie - 30 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
cies zich over het algemeen wel aan de vanuit het rijk `opgelegde' taak houden tot het uitwerken van de gebieden, maar dat geen van de provincies heeft besloten tot het nemen van een concrete beleidsbeslissing ten aanzien van het nationaal landschap.
Werelderfgoederen39
Voor het provinciaal ruimtelijk beleid zijn de volgende provinciale ruimtelijke plannen van belang: Fryslân (Woudagemaal), Noord-Holland (droogmakerij de Beemster en de Stelling van Amsterdam), Utrecht (Rietveld Schröderhuis en een deel van de Stelling van Amsterdam), Zuid-Holland (Kinderdijk) en Flevoland (Schokland):
- Het werelderfgoed `ir. D.F. Woudagemaal te Lemmer' is benoemd in het Streekplan van Fryslân. Er is weliswaar geen specifiek beleid voor geformuleerd, maar het ge- maal maakt wel deel uit van de cultuurhistorische waardenkaart (CHK) die een belangrijke onderlegger is voor alle (provinciale en gemeentelijke) ruimtelijke plan- nen;
- Voor wat betreft Droogmakerij de Beemster en de Stelling van Amsterdam kan gesteld worden dat bescherming in het streekplan (met name Streekplan Noord- Holland Zuid) geregeld is, maar dat de condities en voorwaarden niet strikt geregeld zijn;
- Op het Rietveld Schröderhuis wordt in het Streekplan van Utrecht niet specifiek ingegaan;
- Het Streekplan Zuid-Holland Zuid biedt planologische bescherming aan de Kinder- dijk, maar gewezen wordt op een goede doorvertaling in de bestemmingsplannen voor een optimale planologische bescherming;
- Met de aanwijzing van Schokland als Provinciaal Archeologisch en Aardkundig Kerngebied (PArK) in het omgevingsplan van Flevoland is dit werelderfgoed op provinciaal niveau voldoende planologisch beschermd.
Geconcludeerd kan worden dat de werelderfgoederen in het provinciaal ruimtelijk beleid planologisch redelijk goed is verankerd. Echt stevig is dat niet, aanvullende bescherming in de gemeentelijke bestemmingsplannen is nodig.
Voor de erfgoederen die op de voorlopige lijst staan, kan geconcludeerd worden dat in de streek- en omgevingsplannen weinig specifieke aandacht is voor die erfgoederen, althans in relatie tot hun status als mogelijk toekomstig werelderfgoed. Aandacht voor de monumenten op de voorlopige lijst is er wel indien het monument (tevens) deel uit- maakt van bijvoorbeeld een Belvedere-gebied of nationaal landschap.
39 Mede gebaseerd op: Een toekomst voor het werelderfgoed in Nederland, Lysias, 2008 (in opdracht van ministerie van OC&W).
Evaluatie cultuurhistorie - 31 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
2.3.3 Conclusies provinciaal beleid
9 !
---
- 9 M ! ! " ! F ) @ $ - B 41% ) . / '
- ! ! % o % ! . / ) ! . /' o . >B/ " ) . * B/ " " . >H/'
* B >H ) " '
o ) .
---
! . ) /'
o ) " ) ! ' ' o
---
o ! " ! ) ' " ' -
40 De relatie tussen ruimte en cultuurhistorie is, recent, ook in andere trajecten onderzocht. In dit hoofdstuk is hiervan mede gebruik gemaakt:
- Evaluatie Belvedere, `op na(ar) 2009, Royal Haskoning, 2008
- Cultuurhistorisch beleid binnen LNV na 2009, Alterra, 2008
- Ruimte met Karakter, Fons Asselbergs (Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed), 2008 Evaluatie cultuurhistorie - 32 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
3 INZICHT IN HET PROVINCIALE HANDELEN
3.1 Inleiding
Na de beschrijving van het provinciaal beleid `op papier' (paragraaf 2.3), volgt dit hoofd- stuk een beeld van het provinciaal handelen. In februari 2008 zijn hiertoe alle provincies geïnterviewd. De gesprekspartners waren afkomstig vanuit verschillende disciplines, zoals ruimtelijke plannen, cultuurhistorie en archeologie. Het bleek niet altijd mogelijk om medewerkers van alle relevante disciplines aan tafel te krijgen.
In de gesprekken is een aantal thema's aan de orde gesteld: het belang van cultuurhis- torie, de rol van cultuurhistorie in het ruimtelijke planvormingsproces, andere provinciale activiteiten en een doorkijk naar de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening. De algemene be- vindingen zijn hieronder per thema uitgewerkt. De opzet voor de interviews, de lijst van geïnterviewde personen, alsmede de gespreksverslagen zijn opgenomen in de bijlagen 4, 5 en 6.
Ook in het ronde-tafel-gesprek (d.d. 18 september 2008) is uitgebreid stilgestaan bij het `provinciaal handelen'.
3.2 Belang van cultuurhistorie
Cultuurhistorie verankerd in beleid
De meeste provincies benadrukken in het gesprek het belang van cultuurhistorie. Dit belang komt, naar zeggen, vooral tot uiting in de diverse beleidnota's, verordeningen, waardenkaarten, et cetera. De laatste jaren hebben provincies steeds meer en speci- fieker beleid ontwikkeld op het gebied van cultuurhistorie. Voorbeelden hiervan zijn ondermeer archeologische beleid, nota's over molenbiotopen en dijken.
Ook in de provinciale streek- en omgevingsplannen is cultuurhistorie verankerd, met aandacht voor bijvoorbeeld de nationale landschappen, de Nota Belvedere, ruimtelijke kwaliteit en cultuurhistorische hoofdstructuren.
Vrijwel alle provincies hebben in het beleid de nationale landschappen begrensd, kern- kwaliteiten nader beschreven en uitvoeringsprogramma's opgesteld. Hierbij wijkt de begrenzing soms af van die van het Rijk. Ook de planologische bescherming van de zes werelderfgoederen is adequaat geregeld, zo is aangegeven in de gesprekken. Tevens is Kinderdijk beschermd als stads- en dorpsgezicht; voor Schokland ligt dit in het verschiet. Het beeld van de werelderfgoederen komt, met enige nuance, overeen met de bevindingen uit het Lysias-onderzoek (zie paragraaf 2.3). Voor de werelderfgoederen op de voorlopige lijst is in de streek- en omgevingsplannen (anders dan de status van die gebieden als Belvedere-gebied, nationaal landschap, beschermd monument of beschermd stads- en dorpsgezicht), geen of weinig specifieke aandacht.
Met deze bevindingen uit de interviews wordt het beeld uit paragraaf 2.3 over de provin- ciale beleidsplannen bevestigd.
Van objectgericht naar gebiedsgericht
Archeologie is en blijft belangrijk in het provinciaal beleid, maar is volgens vele provin- cies, met het Verdrag van Malta, de AMK/IKAW, het rapport "Archeologie en Bestem- mingsplannen" en (later) de Wet op de archeologische monumentenzorg, in hoge mate Evaluatie cultuurhistorie - 33 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
uitgekristalliseerd. Het kader is duidelijk, evenals het toetsingskader voor bestemmings- plannen. Eenzelfde beeld geldt in feite voor (archeologische) monumenten (waarvoor de provincies Drenthe, Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland een eigen provinciale monumentenverordening hebben), mede ook door het wettelijk kader van de Monumentenwet 1988. Dit betekent overigens niet dat de provincies niet (meer) actief zijn ten aanzien van deze cultuurhistorische aspecten (objecten). Zo zetten vrijwel alle provincies in op instandhouding van (archeologische) monumenten door subsidies te verstrekken voor onderhoud en/of restauratie. Zuid-Holland maakt daarbij een heel specifieke keuze door alleen in te zetten op molens. Negen provincies kennen het instrument van het Cultuurfonds voor Monumenten.
Interessant in de gesprekken is de toenemende aandacht voor het cultuurlandschap. Dit komt mede voort uit de introductie in de Nota Ruimte van de nationale landschappen, maar ook uit de toenemende aandacht voor identiteit en ruimtelijke kwaliteit. De provin- cies zijn nog wel zoekende naar de wijze waarop ruimtelijke kwaliteiten in zijn alge- meenheid en cultuurlandschappen (waaronder de nationale landschappen) in het bijzonder, beschermd kunnen worden. Ruimte met Karakter41 (advies en rapportage) onderschrijft dit in feite.
Van beleid naar uitvoering
In de provinciale plannen is veel aandacht voor Belvedere en `behoud door ontwikke- ling'. Ook uit de gesprekken en het ronde-tafel-gesprek spreekt een toenemend besef dat cultuurhistorie een kans is om kwaliteit te realiseren. Voor de provincies is hier met name een rol weggelegd in de `grote gebiedsontwikkelingen' met een bovenlokaal belang, zoals bijvoorbeeld de reconstructiegebieden, Ruimte voor de Rivier-projecten en grote natuurprojecten. Ter illustratie worden diverse voorbeelden genoemd waar cultuurhistorie een belangrijke, ontwikkelingsgerichte rol speelt. Provincie Zuid-Holland participeert bijvoorbeeld in de concrete uitvoeringsprojecten Zuidplas, Merwerdezone en Kinderdijk. Provincie Zeeland noemt als voorbeeld de projecten Spaanse Linies en het landfront Vlissingen. Noord-Brabant benoemt de reconstructiegebieden. Overijssel het Ruimte voor de Rivier-project IJsselsprong. En in de provincie Limburg is cultuurhistorie een belangrijk uitgangspunt in het project Via Belgica en het project Landschapsvisie Zuid-Limburg.
Dit beeld sluit aan bij het rapport Cultuurhistorisch beleid binnen LNV na 200942 (Alterra, 2008). In dit rapport wordt gesteld dat zich een mentaliteitsverandering heeft voorge- daan bij de verschillende provincies: "Cultuurhistorie is veel minder het blok aan het been van de RO hoek geworden. Er zijn, ook mede door de Belvedere-subsidieregeling voorbeeldprojecten opgestart die laten zien dat in de planvormingsfase cultuurhistorie een kwaliteitsverhogende functie kan vervullen. In RO-processen is cultuurhistorie steeds meer een argument geworden, ook om dingen sneller voor elkaar te krijgen."
Maar ook een belangrijke kanttekening is op zijn plaats. De Evaluatie Belvedere43 is daar helder over. In de evaluatie wordt onderschreven dat de plannen `op orde' zijn, maar dat nu de slag gemaakt moet worden in de doorvertaling naar de uitvoering. Het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG), de nationale landschappen en de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening worden daarbij als belangrijke `motors' genoemd. De slag is
41 Fons Asselbergs (Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed), 2008
42 Alterra, 2008
43 Royal Haskoning, 2008
Evaluatie cultuurhistorie - 34 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
ingezet, maar: "Juist in de beweging van beleid naar uitvoering ligt er nog een belang- rijke opgave voor de doorwerking van het Belvedere-beleid richting de uitvoerings- praktijk." Blijvende aandacht voor de slag `van beleid naar uitvoering' is dan ook noodzakelijk. De aanknopingspunten liggen er (zie bovengenoemde projecten), de goede voorbeelden zijn er ook. De uitdaging is nu om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspirerende kracht van cultuurhistorie, een structurele plek te geven in de gebiedsontwikkelingen waarin de provincie een `leidende' rol speelt. Bijvoorbeeld via ontwerpeisen, een procesmatige verankering (zoals het Q-team in de Ruimte voor de Rivier-projecten) of via het instrumentarium van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
3.3 Cultuurhistorie in het bestemmingsplanproces Ruimtelijk kader als basis voor doorwerking Het ruimtelijk kader van rijk en provincie vormt de basis voor de doorwerking van cul- tuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. De provincies, zo blijkt uit de interviews en het ronde-tafel-gesprek, vinden dit kader voor wat betreft archeologie en beschermde stads- en dorpsgezichten eenduidig en voldoende richtinggevend. Voor het cultuurland- schap is dit kader minder scherp. De cultuurlandschappelijke waarden spelen weliswaar een prominente rol in het provinciaal ruimtelijk kader, maar dat is niet altijd een garantie voor doorwerking in de gemeentelijke ruimtelijke plannen. In de doorwerking op lokaal niveau draait het om afwegingen binnen het cultuurlandschappelijk belang (`in hoeverre is een, beperkte, aantasting nog acceptabel?'), en om afwegingen tussen cultuurland- schappelijke en andere economische en maatschappelijke belangen. Bovendien is op lokaal niveau de handhaving van groot belang. Mogelijk zit in deze afwegingsmechanis- men en het handhavingsaspect de `angel' van het sluipend proces van verrommeling.
Toetsing bestemmingsplannen
Gedeputeerde Staten keuren bestemmingsplannen goed. Bij deze goedkeuring moeten Gedeputeerde Staten het streekplan (provinciaal beleid) en planologische kernbeslissin- gen (nationaal beleid) in acht nemen. Hiertoe worden bestemmingsplannen door de provincie getoetst.
Alle provincies geven aan te toetsen op de aanwezigheid van cultuurhistorische waar- den zoals archeologie, cultuurlandschap en beschermde stads- en dorpsgezichten. Toetsing op de aanwezigheid van gebouwde en archeologische monumenten is minder aan de orde, bescherming van deze monumenten is immers geregeld via de Monumen- tenwet 1988.
Het toetsingskader voor de beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologie is eenduidig, vooral door de helderheid van het ruimtelijk kader. Voor het cultuurlandschap is dat minder het geval (zie boven).
Uit de analyse van de gemeentelijke plannen (zie hoofdstuk 4) blijkt dat de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke plannen weliswaar redelijk is, maar dat ook een aantal belangrijke kanttekeningen aan de orde is. Voor de analyse van gemeentelijke plannen is, overwegend, gekeken naar vastgestelde plannen. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de door ons geconstateerde tekortkomingen bij de toetsing en goedkeuring door de provincie kennelijk niet of onvoldoende aan het licht komen, of geen doorslaggevende rol spelen in de toetsing en goedkeuring van (ontwerp)bestemmingsplannen door de provincies. Strikt genomen, en geredeneerd Evaluatie cultuurhistorie - 35 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
vanuit het `sectorale perspectief' van cultuurhistorie, schiet derhalve ook de provinciale toetsing tekort. Mogelijk (maar dat komt niet expliciet uit het onderzoek naar voren) speelt hierin het integrale perspectief van de provinciale toetsing een rol. Een integraal perspectief waarin het cultuurhistorisch aspect onvoldoende wordt bekeken en meegewogen (bijvoorbeeld het ontbreken van een deugdelijke cultuurhistorische paragraaf of het ontbreken van een deugdelijke afweging tussen cultuurhistorische en ander belangen), of waarin de rol en het belang van het cultuurhistorisch aspect in het uiteindelijke integrale oordeel geen of een onvoldoende doorslaggevende rol speelt. Tegelijkertijd doet dit een beroep op de wijze waarop de provincies cultuurhistorie binnen de mogelijkheden van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (waarin de provinciale toetsrol is komen te vervallen) `op de kaart zetten (zie ook paragraaf 3.5).
Stimuleren en faciliteren gemeenten
Vrijwel alle provincies geven aan dat zij, ten behoeve van de doorwerking van cultuur- historie, een actieve en stimulerende rol hebben richting gemeente. Genoemd zijn:
- Het actief inzetten op informeel en formeel vooroverleg over concrete plannen en regulier overleg om met de gemeenten de ruimtelijke planvorming af te stemmen. In sommige provincies is bij het vooroverleg ook het provinciaal steunpunt betrokken;
- Circa de helft van de provincies heeft de doorwerkingsopgave `specifiek' gemaakt met een handreiking of checklist bestemmingsplannen;
- Alle provincies faciliteren de doorvertaling naar bestemmingsplannen door middel van een cultuurhistorische kartering. De meeste provincies, met uitzondering van Friesland en Groningen (beide zijn hiermee bezig), hebben deze kartering vertaald in een cultuurhistorische waardenkaart (CWK). Vijf provincies (Utrecht, Zuid- Holland, Zeeland, Noord-Brabant en Limburg) werken met een cultuurhistorische hoofdstructuur (CHS), de provincies Groningen, Drenthe en Flevoland zijn daar mee bezig;
- In vrijwel alle provincies is een informatie- of steunpunt voor gemeenten die geadvi- seerd willen worden op het gebied van cultuurhistorie. Ook worden cursussen gegeven. Deze steunpunten, provinciale loketten voor kennis en advies, worden (gedeeltelijk) door de provincies en het rijk gefinancierd;
- Een groot aantal provincies stelt subsidie beschikbaar voor het opstellen van cul- tuurhistorisch beleid en/of stimuleren gemeenten om kwaliteitskaders te formuleren (bijvoorbeeld beeldkwaliteitsplannen, identiteitsplannen).
Ervaringen met gemeenten
Ongeveer de helft van de provincies geeft aan dat de gemeenten goed omgaan met cul- tuurhistorie in bestemmingsplannen. Bij de andere helft van de provincies wisselen de ervaringen per gemeenten. Deze provincies geven aan dat gemeenten een duidelijke vooruitgang boeken op het gebied van archeologie en beschermde stads- en dorps- gezichten. Het verankeren van cultuurlandschappen en werelderfgoederen komt minder goed uit de verf.
Verschillen tussen gemeenten kunnen onder meer voortkomen uit het verschil in capa- citeit, zo wordt in de gesprekken aangegeven. Grotere gemeenten hebben veelal een eigen archeologische dienst of een eigen archeoloog of cultuurhistoricus. Deze gemeenten hebben meestal ook een eigen cultuurhistorisch of archeologisch beleid geformuleerd. Kleinere gemeenten hebben veelal geen eigen archeologische of cultuur- historische medewerkers. Er zijn provincies waar de gemeenten zelf een adviesorgaan opzetten of een intergemeentelijke archeoloog met andere gemeenten delen.
Evaluatie cultuurhistorie - 36 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
! " +,)12)0118 %
= ) D
* ! =
---
! ! "
! & F > 5 ! )
!
* ! ) N
- = ! ! " ) L ! '
- = ! "" O ) " '
- ( !
" ! ( ! "
3.4 Relatie met het Rijk
Uit de gesprekken komt een positief beeld naar voren over de rijkskaders. Zo hebben het Verdrag van Malta en de Wet op de archeologische monumentenzorg geleid tot een actieve rol van de provincies bij het adviseren en toetsen van gemeentelijke plannen op het gebied van archeologie. Daarnaast blijken de Nota Ruimte en de Nota Belvedere belangrijk kaders voor de provincies om ruimtelijke kwaliteiten van cultuurhistorische waardevolle gebieden beter te definiëren, zoals de nationale landschappen en de Belvedere-gebieden. Wat betreft de beschermde stads- en dorpsgezichten en gebouw- de rijksmonumenten tenslotte, vervult het rijk (i.c. de RACM) een belangrijke rol. De RACM is niet alleen belangrijk voor het leveren van kennis over deze aspecten, maar wordt ook gezien als adviseur met het oog op de bescherming van deze objecten en gebieden in de gemeentelijke ruimtelijke plannen. Maar ook de kennisrol van de RACM voor wat betreft archeologie en het cultuurlandschap wordt positief gewaardeerd.
Wel is er bij de provincies een kritisch geluid ten aanzien van tegenstrijdige beleidsdoel- stellingen die vanuit het Rijk aan de provincies worden opgelegd. Een voorbeeld hiervan is het beleid omtrent het behoud van het open landschappelijke karakter versus het beleid rond de ontwikkeling van grootschalige agrarische bedrijven die juist dit open karakter aantasten. Een ander punt van zorgen vormt de ontwikkeling van grootschalige bedrijventerreinen, waardoor de openheid van het cultuurlandschap wordt aangetast.
Wat betreft de werelderfgoederen ziet een aantal provincies tenslotte vooral een rol weggelegd voor het rijk omdat het hier objecten betreft die van nationaal en inter- nationaal belang zijn.
Evaluatie cultuurhistorie - 37 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
3.5 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening
Provinciaal belang en inzet van instrumenten De provincies zijn momenteel (n.b.: de interviews zijn gehouden in februari 2008) druk bezig met het vormgeven van de nieuwe provinciale taken in het kader van de Wro. Hierbij leggen de provincie vast wat binnen de eigen provincie van provinciaal belang is. Op basis hiervan bepalen de provincies de inzet van instrumenten. Hierbij gaat het om strategische keuzes als het vooraf regelen van cultuurhistorie in een provinciale ver- ordening of meer achteraf beoordelen door gebruik te maken van een reactieve aan- wijzing.
Ten tijde van de interviews was nog vrijwel onbekend of en zo ja welke cultuurhistori- sche aspecten als provinciaal belang zullen worden beschouwd en welke instrumenten de provincies zullen gaan inzetten op het gebied van cultuurhistorie. Provincie Brabant heeft al wel bepaald dat cultuurhistorie en archeologie van provinciaal belang zijn. En provincie Zeeland zal alle terreinen die staan aangegeven op de Archeologische Monumentenkaart als provinciaal belang bestempelen. In de provincie Noord-Holland zijn tien aandachtsgebieden voor cultuurhistorie van provinciaal belang aangewezen.
Enkele provincies denken bij de inzet van instrumenten aan een verordening. Andere provincies geven de voorkeur aan goed (vroegtijdig) overleg en vertrouwen tussen provincie en gemeenten. Provincies Flevoland, Noord-Holland en Gelderland geven aan dat zij waarschijnlijk kiezen voor het inzetten van een reactieve aanwijzing in plaats van een verordening.
In voorbereiding op de Wro bouwen de meeste provincies hun streek- of omgevingsplan om tot een structuurvisie. Hierbij zal meer aandacht komen voor het beschrijven van de ruimtelijke kwaliteit.
#
= E " !
* = " "! ! ) ! ! "
= " ! * ! " = E ! ! !
Uit het ronde-tafel-gesprek komt voor een deel een meer actueel beeld naar boven. Zo zijn de provincies Groningen en Overijssel al ver gevorderd met het nieuwe Omgevings- plan. In deze plannen, die de status krijgen van structuurvisie, ligt een grote nadruk op identiteit en ruimtelijke kwaliteit. De plannen beogen een belangrijke inspiratiebron te zijn voor de gemeenten.
In zijn algemeenheid wordt de Wet ruimtelijk ordening gezien als een potentiële kans om cultuurhistorie `op de kaart' te zetten. De vraag of deze potentie ook daadwerkelijk wordt verzilverd, is volledig afhankelijk van de ambitie van de provinciale besturen. In hoeverre gaat cultuurhistorie een rol spelen in de formulering van het `provinciaal belang'? Zeker nu duidelijk is dat dit provinciaal belang alleen daadkracht heeft (bijvoorbeeld als grond voor een reactieve aanwijzing) als dit belang een plaats krijgt in de provinciale veror- dening. Maar ook: met welke ambitie gaan de provincies welke instrumenten (verorde- Evaluatie cultuurhistorie - 38 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
ning, inpassingsplannen, aanwijzingen) inzetten? Pas als duidelijk is wat de provinciale ambities zijn, zal duidelijk worden of gemeenten met het `nieuwe ruimtelijk kader' vol- doende worden gestimuleerd hun eigen cultuurhistorische ambities te formuleren en of het `wegvallen' van de provinciale goedkeuringsbevoegdheid al dan niet een `bedreiging' zal zijn.
Gemeenten en de (nieuwe) Wro
De provincies zijn verdeeld over de rol van de gemeenten binnen de (nieuwe) Wro. Enerzijds onderschrijven de provincies het uitgangspunt `decentraal wat kan, centraal wat moet', anderzijds maken de provincies zich zorgen over de vraag of de gemeenten `dit wel aankunnen'.
3.6 Conclusies
3 * - 5
- > )
---
---
---
" 0 7 F . " / 3 . / *
- . K )> / ." 0118/ ! 5 ! ) F " . / & )
- ! * ! O ! = " ! ! " " ) N K " . ! / 9 %
. ! / ! N 3 ! ! "
---
---
" ! !
3
-
---
Evaluatie cultuurhistorie - 39 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
---
= " " - '
- = ! " ! = ! ) L
"
= F " % C
) # $ ! ! % ! = ) ! = ) " ) .! P ) - - ) / " . / * 3
- > " ) !
$
=
" . ) N/ "
9 ! ! "
'
- ! )
---
! > ) !
---
.! / A M .! " 4/ $ M
---
" " . / H
---
9 . ? ! / " F "
.
" " " / "
" D !
Evaluatie cultuurhistorie - 40 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
. / * . / ! '
- = ! ) = ) !
---
. / " ! = M " 4'
- 5 " . /
" . " /
---
" . ) / ( ! ) .! " ) 4 6/
9 . / " A ! ? . / *
3 -
- A "
-& 9 '
- B ! ! ) .
/ D ! " ! ! ""
Evaluatie cultuurhistorie - 41 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4 ANALYSE GEMEENTELIJKE PLANNEN
4.1 Inleiding
In totaal zijn 141 gemeentelijke plannen geanalyseerd. De inventarisatie is uitgevoerd aan de hand van een invulformulier (zie bijlage 3). In het invulformulier zijn de `antwoordmogelijkheden' zoveel mogelijk gestandaardiseerd, waardoor de uitkomsten van de individuele ruimtelijke plannen gemakkelijk vergelijkbaar zijn. De gegevens van de checklist zijn verwerkt in een database.
4.2 Aanwezigheid/afwezigheid relevante informatie Bij de inventarisatie van gemeentelijke plannen hebben de provincies aangegeven welke plannen relevant zijn op het gebied van cultuurhistorie binnen de gestelde onderzoeksperiode (1 januari 2006 - 31 augustus 2007). Deze selectie is waar nodig aangepast en uitgebreid. Hierbij is ook specifiek gekeken naar plannen waar wereld- erfgoed een rol speelt.
Bij de daadwerkelijke analyse bleek dat een klein deel van de bestemmingsplannen een status voorontwerp had. Bij navraag bij de provincies had dit veelal te maken met de gekozen onderzoeksperiode, waardoor deze plannen nog niet de gehele procedure hadden doorlopen. Daarnaast ontbraken in enkele gevallen onderdelen van het dossier zoals de plankaart of de toelichting of waren de plannen over meerdere dossiers ver- spreid. Ook waren enkele van te voren geselecteerde dossiers niet beschikbaar. In deze gevallen zijn alternatieve plannen bekeken. Er waren ook enkele partiele herziening van bestaande bestemmingsplannen, waarbij alleen de gewijzigde planonderdelen in het dossier waren opgenomen.
4.3 Opbouw van het hoofdstuk
In de navolgende paragrafen zijn de bevindingen van de analyse van de gemeentelijke ruimtelijke plannen weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
- 4.4: algemene gegevens, waaronder het aantal onderzochte plannen, de steek- proefgrootte en de mate uitbesteding van de plannen;
- 4.5: de aanwezigheid van een cultuurhistorische paragraaf en een cultuurhistorische beleidsparagraaf in de plannen;
- 4.6: de mate waarin de cultuurhistorische waarden in de toelichting zijn beschreven;
- 4.7: de nadere uitwerking van archeologische aspecten in toelichting, voorschriften en plankaart;
- 4.8: de nadere uitwerking van het aspect cultuurlandschap in toelichting, voorschrif- ten en plankaart;
- 4.9: de nadere uitwerking van de aspecten gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten in toelichting, voorschriften en plankaart;
- 4.10: de nadere uitwerking van werelderfgoederen in toelichting, voorschriften en plankaart;
- 4.11: betrokkenheid van RACM en andere instanties bij planvorming.
Om vervolgens ook uitspraken te kunnen doen over de mate waarin en waarop cultuur- historie doorwerkt in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, is gebruik gemaakt van onderstaand schema. Dit schema is afgeleid van de beschouwing in paragraaf 2.2, waarin is aangegeven op welke wijze voor welke cultuurhistorische waarden Evaluatie cultuurhistorie - 42 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
bescherming in het bestemmingsplan aan de orde is. N.B.: dit schema is gebaseerd op het ruimtelijk kader dat betrekking heeft op de onderzoekperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007), dus `zonder' Wet op de archeologische monumentenzorg en de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
Uitspraken die op basis van dit schema zijn af te leiden, zijn steeds aan het einde van de paragrafen 4.7 tot en met 4.10 weergegeven.
$
* = 3 +,
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
/
3 +,/
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
/
3 +,/ $ % &
* = 3 +,
- ) - 9 +,88 - !
- ) - - ! +,,8
'
* = 3 +,
- @ - - -
- ) - * -5% - "
---
- & ) % "
- - % ? " )
---
- * " - - - 9 +,88
- - * -5% - " .&9 B B&* / )
- & ) % "
- - % ? Evaluatie cultuurhistorie - 43 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
" )
---
- ) - * -5% - "
---
- & ) % "
- - % ? " )
---
Evaluatie cultuurhistorie - 44 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.4 Algemene gegevens
$
- ! ! 78 +17 M ! + 0112 )7+ 011:'
- $ ! ,1Q ?
Aantal onderzochte plannen in onderzoeksperiode Voor het analyseren van de gemeentelijke plannen is ervoor gekozen om per provincie circa 12 plannen te analyseren. Aangezien enkele dossiers niet beschikbaar, compleet of geschikt waren, zijn er enkele plannen afgevallen. Uiteindelijk zijn er 141 gemeente- lijke plannen geanalyseerd waarvan 38 buitenplanse vrijstellingen (art. 19 WRO, verder: vrijstellingsplannen) en 103 bestemmingsplannen.
Verdeling 141 onderzochte plannen
38
art 19 BP
103
Steekproefgrootte
In de onderstaande tabel is de steekproefgrootte ten opzichte van het totaal aantal plan- nen per provincie voor de onderzoeksperiode (1 januari 2006 - 31 augustus 2007) weer- gegeven. Het aantal plannen binnen de onderzoeksperiode betreft een indicatie aan- gezien niet alle provincies de benodigde informatie hierover konden aanleveren. In bijlage 2 is een volledig overzicht gegeven van alle onderzochte plannen.
totaal aantal plannen binnen % van het werkelijke plannen per provincie onderzochte plannen onderzoeksperiode aantal plannen provincie art 19 BP Totaal art 19 BP art 19 BP Drenthe 4 8 12 283 41 1% 20% Flevoland 4 8 12 154 135 3% 6% Fryslan 4 8 12 615 220 1% 4% Gelderland 3 5 8 424 427 nb nb Groningen 2 8 10 205 72 1% 11% Limburg 11 11 nb nb nb nb Noord-Brabant 3 11 14 nb nb nb nb Noord-Holland 2 8 10 576 133 0% 6% Overijssel 4 12 16 392 405 1% 3% Utrecht 4 9 13 564 89 1% 10% Zeeland 3 9 12 nb 184 nb 5% Zuid-Holland 5 6 11 482 148 1% 4% Totaal 38 103 141 3695 1854
Evaluatie cultuurhistorie - 45 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Uitbesteding gemeentelijke plannen
Van het aantal onderzochte plannen is bepaald hoeveel door de gemeenten zelf zijn gemaakt en welke plannen zijn uitbesteed. Hieruit blijkt dat van de 38 vrijstellingsplan- nen er 5 plannen door de gemeente zijn gemaakt (13%) en van de 103 bestemmings- plannen er 11 plannen door de gemeenten zijn gemaakt (11%). Bij 16 vrijstellings- plannen en 28 bestemmingsplannen kon niet worden vastgesteld door wie ze zijn gemaakt. De overige 17 vrijstellingsplannen en 64 bestemmingsplannen zijn door adviesbureaus opgesteld.
Opstellers vrijstellingsplannen Opstellers bestemmingsplannen (38 plannen) (103 plannen) 5 11 gemeenten 28 gemeenten 16 adviesbureaus adviesbureaus onbekend onbekend 17 64
Evaluatie cultuurhistorie - 46 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.5 Cultuurhistorische paragraaf, beschreven waarden en beleidsparagraaf Bij het inventariseren van de gemeentelijke plannen is gekeken of een cultuurhistorische paragraaf in het bestemmingsplan en vrijstellingsplan aanwezig is. Indien de paragraaf aanwezig is, is bekeken of de aanwezige waarden hierin beschreven zijn.
$
"
- F .,2Q / .8,Q / " > !
- . "/ * - 5 "" ) . / ) . / >
.! " 0/ +11Q )
- = ! " ! = M "
---
"
" . M ) " 4 2/
- ,7Q . / :,Q . /
---
5 - * - 5
---
- 88Q 27Q ) = .! " 0/ 5 !
- . ) " " ! "" " / * - ) 5 "" . / . /'
- 9 "
.! " 0/ ! .+ 0112 ; 7+ 011:/ " = . - ) / . ) ) / =
Evaluatie cultuurhistorie - 47 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Aanwezigheid cultuurhistorische paragraaf
Uit de inventarisatie blijkt dat in 99 van 103 bestemmingsplannen (96%) en in 34 van de 38 vrijstellingsplannen (89%) een cultuurhistorische paragraaf aanwezig is. In 4 bestem- mingsplannen en 4 vrijstellingsplannen is geen cultuurhistorische paragraaf aanwezig. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat de dossiers niet compleet waren en dus niet kon worden nagegaan of er wel of geen cultuurhistorische paragraaf aanwezig is. Hieronder zijn de resultaten weergegeven.
aanwezigheid cultuurhistorische aanwezigheid cultuurhistorische paragraaf in BP' (103 plannen)
s paragraaf in Art. 19 (38 plannen) 4
ja 4 ja nee nee 99 34
In de meeste bestemmingsplannen en vrijstellingsplannen is een cultuurhistorische paragraaf aanwezig. Hiermee wordt, in zijn algemeenheid, in voldoende mate tegemoet gekomen aan de vereisten uit de Nota Ruimte (doorvertaling van de basiskwaliteit mid- dels een cultuurhistorische paragraaf) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening betreffen- de `een goede ruimtelijke ordening' (bestemmingsplannen) en een `goede ruimtelijke onderbouwing' (vrijstellingsplannen). Hoewel de `score' hoog is, mag op grond van het ruimtelijk kader een 100%-score verwacht worden.
Daarbij dient ook te worden aangetekend dat de aanwezigheid van een cultuurhisto- rische paragraaf nog niets zegt over de kwaliteit van de paragraaf en over daadwerke- lijke bescherming van cultuurhistorische waarden in het bestemmingsplan. Hoewel de aard van de analyse een diepgaande kwalitatieve beschrijving niet mogelijk maakt, geven de hierna volgende beschouwingen over `beschreven waarden' en `beleid en wetgeving' hiervan wel een kwantitatieve indicatie. Daaruit blijkt dat in een, weliswaar beperkt deel, van de bestemmingsplannen en vrijstellingsplannen de cultuurhistorische waarden en het cultuurhistorische beleid onvoldoende beschreven worden. Gegeven de Uitgangspunten van de Nota Ruimte (cultuurhistorie als basiskwaliteit) en de Wet op de ruimtelijke ordening (`goede ruimtelijke ordening' en `goede ruimtelijke onderbouwing'), is dit een belangrijk aandachtspunten voor de gemeenten.
Aanwezigheid cultuurhistorische waarden in cultuurhistorische paragraaf (nadere uitwerking en analyse in paragraaf 4.6)
Bekeken is of voor het deel van de plannen waarin een cultuurhistorische paragraaf aanwezig is ook de cultuurhistorische waarden zijn beschreven. Hieruit blijkt dat in 92 van 99 bestemmingsplannen (93%) en in 27 van de 34 vrijstellingsplannen (79%) waarin een cultuurhistorische paragraaf aanwezig is ook de waarden beschreven worden. beschrijving cultuurhistorische waarden indien er een beschrijving cultuurhistorische waarden indien er een cultuurhistorische paragraaf aanwezig is cultuurhistorische paragraaf aanwezig is in BP' (99 plannen)
s in Art.19 (34 plannen) 3 4 5 ja ja onbekend 2 onbekend nee nee 27 92
Evaluatie cultuurhistorie - 48 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
In de overige 7 bestemmingsplannen en 7 vrijstellingsplannen zijn de cultuurhistorische waarden niet beschreven, waaronder 3 bestemmingsplannen en 2 vrijstellingsplannen waarbij niet kon worden vastgesteld of er waarden aanwezig waren door incomplete dossiers en 4 bestemmingsplannen en 5 vrijstellingsplannen waarbij geen waarden beschreven waren. Bij deze 7 bestemmingsplannen en 7 vrijstellingsplannen moet wel worden opgemerkt dat, hoewel er geen cultuurhistorische waarden beschreven zijn, er in 6 bestemmingsplannen en in 5 vrijstellingsplannen wel een beleidsparagraaf aan- wezig is waarin ook het cultuurhistorische beleid is beschreven.
Aanwezigheid beleidsparagraaf
Bij de inventarisatie is ook gekeken naar de mate waarin het cultuurhistorisch rijks- en provinciaalbeleid en wetgeving is beschreven in de plannen. Hierbij is bepaald hoeveel plannen een beleidsparagraaf bevatten. Hieruit blijkt dat in 24 van de 38 vrijstellingen (63%) en in 91 van 103 bestemmingsplannen (88%) een beleidsparagraaf aanwezig is.
Aanwezigheid beleidsparagraaf in art 19 Aanwezigheid beleidsparagraaf in BP (38 plannen) (103 plannen) 12 14 ja ja 24 nee nee 91
De aandacht voor het rijks- en provinciaal ruimtelijk kader schiet in een deel van de gemeentelijke plannen tekort. Ook deze conclusie is terug te voeren op de vereisten uit de Nota Ruimte (doorvertaling van de basiskwaliteit middels een cultuurhistorische paragraaf, waaruit af te lezen is hoe de betreffende overheid beleidsmatig omgaat met haar cultuurhistorisch erfgoed) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening betreffende `een goede ruimtelijke ordening' (bestemmingsplannen) en een `goede ruimtelijke onder- bouwing' (vrijstellingsplannen).
Van de plannen met een beleidsparagraaf is tevens bepaald welke onderdelen van het ruimtelijk kader zijn beschreven.
De Nota Ruimte wordt in 4 van de Aanwezigheid specifiek beleid in beleidsparagraaf: 24 vrijstellingen met een beleids- Nota Ruimte (24 vrijstellingsplannen en 91 bestemmingsplannen) paragraaf genoemd. Van deze 4 d vrijstellingsplannen zijn er 2 plan- 80 art 19 58 nen die een beschrijving geven 60 BP 40 van een specifiek Nationaal Land- 16 20 4 2 2 9
---
schap en waarbij tevens de meoneg reek latnaa Nota ruimte indien ja, specifiek indien ja, worden de kernkwaliteiten zijn benoemd. Nationaal Landschap kernkwaliteiten aanwezig? benoemd? Daarnaast blijkt dat in 58 van de
91 bestemmingsplannen met een beleidsparagraaf de Nota Ruimte wordt genoemd. Van deze 58 bestemmingsplannen zijn er 16 plannen die ingaan op een specifiek Nationaal Landschap, waarbij in 9 plannen tevens een beschrijving van de kernwaarden wordt gegeven.
Evaluatie cultuurhistorie - 49 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
De Nota Belvedere wordt in
slechts 1 van de 24 vrijstellingen Aanwezigheid specifiek beleid in beleidsparagraaf: met een beleidsparagraaf ge- Nota Belvedere (24 vrijstellingsplannen en 91 bestemmingsplannen) noemd. In 27 van de 91 bestem-
mingsplannen met een beleids- d 27 paragraaf wordt aandacht geschon- 30 25 20 20 ken aan de Nota Belvedere, 15 art 19 10 waarbij in 20 bestemmingsplannen 5 1 BP
---
ook nog één of meerdere speci- meoneg reek latnaa Nota Belvedere indien ja, specifiek Belvederegebied fieke Belvedere-gebieden aan- aanwezig? wezig zijn.
De streekplannen of provinciale Aanwezigheid specifiek beleid in beleidsparagraaf: Streekplan/POP omgevingsplannen (POP's) worden (24 vrijstellingsplannen en 91 bestemmingsplannen) in 17 van de 24 vrijstellingsplannen
met een beleidsparagraaf genoemd, d
72 art 19 waarbij in 7 plannen specifiek cul- 80 60 BP 38 tuurhistorisch beleid beschreven 40 17 15 20 7 4 wordt en in 4 plannen ook nog een meoneg reek latnaa 0 beschrijving van kernkwaliteiten Streekplan/POP indien ja, specifiek indien ja, worden cultuurhistorisch de kernkwaliteiten worden gegeven. In 72 van de 91 beleid aanwezig? benoemd? bestemmingsplannen met een beleidsparagraaf wordt het streek- of omgevingsplan aangehaald, waarbij in 38 plannen ook specifiek cultuurhistorische beleid wordt beschreven en in 4 plannen de kernkwaliteiten worden benoemd.
Voor wat betreft de wetgeving is Aanwezigheid specifieke wetgeving in beleidsparagraaf: gekeken naar het Verdrag van (24 vrijstellingsplannen en 91 bestemmingsplannen) Malta, de Wet op de archeologische d monumentenzorg, Monumentenwet 60 51 1988 en het Unesco Werelderfgoed. 50 40 30 31 art 19 20 12 7 Hieruit blijkt dat in 12 van de 24 2 10 0 BP vrijstellingsplannen en in 51 van de meoneg reek latnaa Verdrag van Malta, Monumentenwet UNESCO Wet op de 1988 Werelderfgoed 91 bestemmingsplannen met een archeologische beleidsparagraaf het Verdrag van monumentenzorg Malta of de Wet op de archeologische monumentenzorg is aangehaald. Daarnaast is de Monumentenwet 1988 in 7 van de 24 vrijstellingsplannen en in 31 van de 91 bestem- mingsplannen met een beleidsparagraaf beschreven. Het Unesco erfgoed is in geen enkel vrijstellingsplan en in 2 van de 91 bestemmingsplannen met een beleidsparagraaf beschreven.
Uit bovenstaande beschouwing kan geconcludeerd worden dat de beschrijving van het ruimtelijk kader (zie hoofdstuk 2), ook in relatie tot de onderzoeksperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007), in de cultuurhistorische paragraaf verre van volledig is. Dat geldt vooral voor het ruimtelijk kader (beleid en wetgeving) van het rijk, in wat mindere mate voor het provinciaal ruimtelijk kader. Daarbij is het beeld voor de vrijstellingsplannen ook nog eens minder dan voor de bestemmingsplannen het geval is.
Evaluatie cultuurhistorie - 50 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.6 Beschrijving cultuurhistorische waarden
$
---
- ,7Q . / :,Q . /
---
5 - . / *
- 5 . /
---
- > ! ) ! '
- ! ! " I '
- $ " "
!
D
- * ! . B > -& 9 /
---
. +11Q / ) ! . 21Q / " . +1Q /
= ! . M N/ " ! ! " 0 0 " 4 7 ! %
o = ) ) ! .9 +,88/ ! . ) +,,8/ . - / " .
- /'
o . / 9 +,88 . " ! /'
o $ )
* - 5 &
- ! ? " ! 5 ! " " ! = ! " !
" 4 : 4 +1 ! "! ) " > " ) ! > ) . / "
Evaluatie cultuurhistorie - 51 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Toelichting
Indien er cultuurhistorische waarden in de plannen aanwezig zijn is bekeken welke waarden hierin beschreven zijn. Hierbij zijn de cultuurhistorische waarden onder- verdeeld naar een viertal aspecten, te weten: archeologie, cultuurlandschap, gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten en werelderfgoed. Bij elk aspect konden de verschillende waarden worden aangegeven. Bijvoorbeeld bij het aspect 'rcheologie'
---
kon worden aangegeven of er beschermde archeologisch monumenten, overige archeologische gebieden of gebieden met een archeologische verwachtingswaarde aanwezig waren. In de onderstaande tabel zijn voor elk aspect de verschillende keuzemogelijkheden weergegeven.
aspect waarden beschermd archeologisch monument overige archeologische gebieden gebieden met een archeologische verwachtingswaarde Archeologie niet aanwezig Nationaal Landschap Belevederegebied gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden Cultuurlandschap niet aanwezig beschermde rijksmonumenten beschermde stads- en dorpsgezichten Gebouwde monumenten, beschermde overige monumenten (gemeentelijk, provinciaal) stads - en dorpsgezichten niet aanwezig aangewezen lijst voorlopige lijst Werelderfgoederen niet aanwezig Beschreven waarden
In de onderstaande grafiek zijn de resultaten weergegeven. Van de 27 vrijstellingsplan- nen met een cultuurhistorische paragraaf waarin de waarden beschreven zijn is 11 keer een archeologische waarde beschreven, 9 keer een cultuurlandschap, 10 keer een gebouwd monument of beschermd stads- en dorpsgezicht en 1 keer een werelderfgoed. Van de 92 bestemmingsplannen met een cultuurhistorische paragraaf waarin de waarden beschreven zijn is 77 keer een archeologische waarde beschreven, 76 keer een cultuurlandschap, 68 keer een gebouwd monument of beschermd stads- en dorps- gezicht en 1 keer een werelderfgoed. In meer van de helft van de bestemmingsplannen worden meerdere cultuurhistorische aspecten beschreven.
In de bestemmingsplannen speelt de beschrijving van de cultuurhistorische waarden een prominentere rol dan in de vrijstellingsplannen.
beschrijving cultuurhistorische waarden per aspect (27 art 19 en 92 BP')
---
90
d 80 77 76 meoneg reek latnaa 10 68 70
60
50
40 art 19 30
20 11 9 10 BP
1 1
-
archeologie cultuurlandschap Gebouwde Werelderfgoederen monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten
Evaluatie cultuurhistorie - 52 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Beschreven waarden in vergelijk met andere bronnen Bij de inventarisatie van de beschreven waarden is ook gekeken of deze waarden in de plannen overeenkomen met de waarden die beschreven zijn in andere bronnen. Hierbij is ondermeer kaartmateriaal van de RACM, KICH, diverse beleidsdocumenten, de Nota Belvedere, Unesco lijst en het Syntaxonomisch Biologisch Systeem Alterra (voor begrenzing van de Nationale Landschappen) gebruikt. Op basis hiervan is het aantal gevonden waarden uit de andere bronnen vergeleken met het aantal gevonden waarden uit de analyse. Let wel, de bronnen zijn gebaseerd op basis van 38 vrijstellingsplannen en 103 bestemmingsplannen.
beschrijving cultuurhistorische waarden in bronnen per aspect (38 art 19 en 103 BP')
---
dmeoneg reek latnaa 110
120 99
100 79 art 19
80
60 32 BP
40 8 16 11
20 4 0
archeologie cultuurlandschap Gebouwde Werelderfgoederen monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten
Wanneer de gevonden waarden worden vergeleken met de werkelijk aanwezige waar- den op basis van andere bronnen, kan geconcludeerd worden dat, in vergelijk met de gevonden waarden in de bronnen, de beschreven waarden voor wat betreft archeologie goed is (nagenoeg 100%), voor cultuurlandschap en beschermde gebouwde monumen- ten en beschermde stads- en dorpsgezichten redelijk (ruim 60%) en de werelderf- goederen slecht (ruim 10%).
Deze vergelijking is interessant (komen de gevonden waarden uit de bronnen terug in de analyse van de plannen?), maar moet worden afgezet tegen de verplichtingen die voortkomen uit het ruimtelijk kader, zoals dat in paragraaf 2.2 en het schema in paragraaf 4.3 is uiteengezet:
- Die directe wettelijke verplichting is er wel voor de beschermde stads- en dorps- gezichten (Monumentenwet 1988), beschermde landschapsgezichten (Natuurbeschermingswet 1998), nationale landschappen (Nota Ruimte), werelderf- goederen (Nota Ruimte);
- Bescherming van de beschermde (archeologische) monumenten is geregeld via de Monumentenwet 1988, bescherming via het bestemmingsplan is niet aan de orde (wel mogelijk een `signaleringswaarde' in toelichting en/of plankaart, echter zonder juridische betekenis);
- Voor de `overige archeologische gebieden', `gebieden met archeologische verwach- tingswaarde', `overige cultuurlandschappelijke waarden' en de Belvederegebieden is er op grond van de Wet Ruimtelijke Ordening, de Algemene wet bestuursrecht en de Nota Ruimte een verplichting om de belangen van deze waarden expliciet af te wegen ten opzichte van andere belangen. Om deze afweging te kunnen maken is het nodig om in de cultuurhistorische paragraaf de cultuurhistorische waarden zorgvuldig te beschrijven. Deze verplichting is uiteraard geen garantie dat, op basis van de afweging van de diverse belangen, deze waarden ook daadwerkelijke worden beschermd.
Evaluatie cultuurhistorie - 53 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
In de paragrafen 4.7 tot en met 4.10 worden deze bevindingen voor de afzonderlijke cultuurhistorische aspecten nader gespecificeerd.
Verdeling van de cultuurhistorische waarden per provincie In de onderstaande grafieken is voor de aspecten archeologie, cultuurlandschap, gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten en de werelderf- goederen per provincie aangegeven hoe vaak een waarde is gevonden.
Voor de 92 bestemmingsplannen met cultuurhistorische waarden hebben de provincies Limburg, Utrecht en Zeeland deze verschillende aspecten het vaakst beschreven, met Limburg als uitschieter. In de 27 vrijstellingsplannen met cultuurhistorische waarden zijn weinig verschillen in de beschreven waarden per provincie.
archeologische waarden indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen)
14 d 12 meoneg reek latnaa 10
8 art 19 (n=27)
6 BP (n=92)
---
---
---
Drenthe Flevoland Fryslan Gelderland Groningen Limburg Noord- Noord- Overijssel Utrecht Zeeland Zuid- Brabant Holland Holland cultuurlandschap waarden indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen)
16
14 dmeoneg reek latnaa 12
10
8 art 19 (n=27)
6 BP (n=92)
---
---
---
Drenthe Flevoland Fryslan Gelderland Groningen Limburg Noord- Noord- Overijssel Utrecht Zeeland Zuid-Holland Brabant Holland Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen)
16
14 dmeoneg reek latnaa 12
10
8 art 19 (n=27)
6 BP (n=92)
---
---
---
Drenthe Flevoland Fryslan Gelderland groningen Limburg Noord- Noord- Overijssel Utrecht Zeeland Zuid- Brabant Holland Holland Werelderfgoed indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen)
---
dmeoneg reek latnaa art 19 (n=27)
1 BP (n=92)
---
Drenthe Flevoland Fryslan Gelderland Groningen Limburg Noord- Noord- Overijssel Utrecht Zeeland Zuid-Holland Brabant Holland Evaluatie cultuurhistorie - 54 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.7 Archeologie
Bij de inventarisatie is nagegaan in welke mate archeologie is opgenomen in de plan- nen. Hierbij is gekeken naar de toelichting, de voorschriften en de plankaart. Hierbij zijn de archeologische waarden onderverdeeld in beschermde archeologische monumenten, overige archeologische gebieden44, gebieden met een archeologische verwachtings- waarde45 of niet aanwezig.
$
---
- A M ::
---
---
D
- * ! . B > -& 9 /
---
. +11Q /'
- = ! . M N/ " ! ! " 0 0 " 4 7 ! %
o = 9 +,88 " 5 !
---
!
" A M ) >
A ! ! ! ' o $ )
* - 5 &
- ! " ! F ! " ! "
9 ! &9 B B&* " " & $ 9 " & 42 " . " * !/ M ! . / > * ! " .&9 B B&* $ 9 & / ! 5
44 Dit zijn de gebieden die voorkomen op de Archeologische Monumentenkaart (AMK).
45 Dit zijn gebieden die voorkomen op de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden (IKAW).
46 Royal Haskoning, december 2003.
Evaluatie cultuurhistorie - 55 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
---
> ! . )/ . % " )
---
/ ! ) ! . )/ " & " . /
- & % . 61Q / " ! " " '
- ( " ! . %
---
/ '
- " !
---
= ! ! & . = " &
Archeologie in de toelichting
In de onderstaande grafiek is weergegeven hoe vaak het aspect archeologie is beschre- ven in de toelichting. Hieruit blijkt dat in de 27 vrijstellingen met cultuurhistorische para- graaf waarin waarden beschreven zijn het aspect archeologie 11 keer wordt genoemd in de toelichting (zie ook paragraaf 4.5), waaronder 3 keer een beschermd archeologisch monument, 4 keer een overige archeologische gebied en 4 keer een gebied met een archeologische verwachtingswaarde.
Daarnaast blijkt uit de analyse dat in de 92 bestemmingsplannen met cultuurhistorische paragraaf waarin waarden beschreven zijn 77 keer archeologie is genoemd (zie ook paragraaf 4.5), waaronder 16 keer een beschermd archeologisch monument, 20 keer een overige archeologisch gebied en 41 keer een gebied met een archeologische verwachtingswaarde.
archeologische waarden indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen) dmeoneg reek latnaa 50 41 art 19
40
30 16 20 BP
20 4 4
10 3
0
beschermd archeologisch overige archeologische gebieden met een monument gebieden archeologische verwachtingswaarde
Evaluatie cultuurhistorie - 56 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Toetsing archeologische waarden (toelichting) aan andere bronnen Bij de inventarisatie van de beschreven waarden is ook gekeken of deze waarden in de plannen overeenkomen met de waarden die beschreven zijn in andere bronnen. Hierbij is ondermeer kaartmateriaal van de RACM, KICH, diverse beleidsdocumenten, de Nota Belvedere, Unesco lijst en het Syntaxonomisch Biologisch Systeem Alterra (voor begrenzing van de Nationale Landschappen) gebruikt. Op basis hiervan is het aantal gevonden waarden uit de andere bronnen vergeleken met het aantal gevonden waarden uit de analyse. Let wel, de bronnen zijn gebaseerd op basis van 38 vrijstellingsplannen en 103 bestemmingsplannen.
In de onderstaande grafieken staan de resultaten van de 27 vrijstellingsplannen en 92 bestemmingsplannen voor de archeologische waarden. In de vrijstellingsplannen en de bestemmingsplannen (`uit analyse') zijn nagenoeg dezelfde waarden gevonden als in de bronnen (`aanwezig').
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden archeologie art 19 (27 plannen) dmeoneg reek latnaa 10 8
8 6 aanwezig
6 3
4 2 uit analyse
---
---
beschermd archeologisch monument overige archeologische gebieden en archeologische gebieden met een verwachtingswaarde Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden archeologie BP (92 plannen) dmeoneg reek latnaa 80 59 61
60 aanwezig
40 20 16
20 uit analyse
-
beschermd archeologisch overige archeologische gebieden monument en archeologische gebieden met een verwachtingswaarde
Paragraaf 2.2 als referentie
In paragraaf 2.2 is aangegeven voor welke cultuurhistorische waarden bescherming in het bestemmingsplan wel of niet verplicht is. Voor de archeologische waarden laat dit het volgende beeld zien:
---
* = 3 +,
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
---
3 +,/ $ % &
* = 3 +,
- - - Evaluatie cultuurhistorie - 57 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
'
* = 3 +,
- - * -5% - " .&9 B B&* / )
- & ) % "
- - % ? " )
---
Wanneer de bevindingen van de plananalyse en de bronnen hieraan worden gespie- geld, kunnen hieraan de volgende conclusies worden verbonden:
- De bescherming van archeologische monumenten is geregeld via de Monumenten- wet 1988 en/of provinciale en gemeentelijke verordeningen. Omdat geen sprake mag zijn van `dubbelbescherming', is bescherming via het bestemmingsplan niet aan de orde. Wel kunnen deze monumenten als `signaleringswaarde' in de toe- lichting worden beschreven en/of op de plankaart worden aangegeven. Uit de plan- analyse volgt dat dit voor gemeenten gebruikelijk is. Hieraan kan echter geen juridische betekenis worden gegeven.
Uiteraard mag een bestemmingsplan niet zonder meer ontwikkelingen mogelijk maken die strijdig zijn met een aanwijzing als beschermd monument;
- Voor `overige archeologische gebieden' en `gebieden met een archeologische ver- wachtingswaarde' geldt, op grond van de Wet Ruimtelijke Ordening, de Algemene wet bestuursrecht en de Nota Ruimte een plicht om het belang van deze waarden af te wegen ten opzichte van andere belangen. Een zorgvuldige beschrijving van `overige archeologische waarden' en `gebieden met een archeologische verwach- tingswaarde' in de cultuurhistorische paragraaf is nodig voor een dergelijke zorgvuldige afweging.
Met de concretisering van deze waarden in de AMK en IKAW, de specificatie van de afwegingsplicht uit de Awb in het Verdrag van Malta en de voorbeeldvoorschriften in het rapport `Archeologie en bestemmingsplannen'47, is dit voor archeologie specifiek gemaakt (en later `geformaliseerd' in de Wamz). In de plananalyse komen deze waarden (in vergelijk met de bronnen) ook nagenoeg volledig terug. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de, vooruitlopend op de Wamz, beschikbare specificaties (AMK/IKAW, Verdrag van Malta, rapport `Arche- ologie en Bestemmingsplannen'), succesvol zijn geweest. Ook door veel provincies is hierop in de streekplannen en in de toetsing van bestemmingsplannen actief `geanticipeerd'.
Hoewel de beschrijving van deze archeologische (verwachtings-)waarden geen garantie is voor een daadwerkelijke juridische bescherming in het bestemmingsplan (immers: het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad bij afweging van alle betrokken belangen te bepalen in hoeverre voor deze waarden daadwerkelijk tot bescherming wordt overgegaan), biedt deze beschrijving in ieder geval een basis om het belang bij bescherming van deze archeologische (verwachtings-)waarden te kunnen afwegen tegen andere belangen.
47 Royal Haskoning, december 2003.
Evaluatie cultuurhistorie - 58 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Archeologie in de voorschriften (alleen bestemmingsplannen) Bij de voorschriften van de bestemmingsplannen is eerst de vraag gesteld of er een specifieke juridische regeling aanwezig is ten aanzien van cultuurhistorie. Van de 103 bestemmingsplannen zijn er 3 afgevallen (aangeduid met onbekend), aangezien er geen voorschriften in het dossier aanwezig waren. In 56 bestemmingsplannen blijkt dat er wel een specifieke juridische regeling voor cultuurhistorie aanwezig is en bij 44 bestemmingsplannen niet.
Hieruit kan geconcludeerd worden dat er in een groot deel van de plannen (circa 50%) geen specifieke juridische regeling aanwezig is voor cultuurhistorische aspecten in de voorschriften.
Wanneer alleen gekeken wordt naar de 56 bestemmingsplannen waarin wel een juridi- sche regeling aanwezig is in de voorschriften, dan blijkt dat de archeologische waarden op verschillende manieren in de voorschriften zijn verankerd. In de 56 bestemmings- plannen is 9 keer een specifieke juridische bestemming gevonden voor archeologische waarden, 24 keer een dubbelbestemming, 31 keer een aanlegvergunning, 9 keer een aanduiding, 12 keer een binnenplanse vrijstelling en 11 keer een binnenplanse wijzi- gingsbevoegdheid.
juridische regeling in voorschriften ten aanzien van cultuurhistorie in BP':
---
archeologie (56 plannen) specifieke bestemming
40 dubbelbestemming
31
30 24 aanlegvergunningenstelsel
20 aanduiding
12
9 9 11 binnenplanse vrijstelling
10
binnenplanse wijzigingsbevoegdheid 0
archeologie
Archeologie in de plankaarten (alleen bestemmingsplannen) Bij de inventarisatie is eerst een vraag gesteld of er een specifieke juridische regeling is opgenomen in de plankaart ten aanzien van cultuurhistorie. Hieruit blijkt dat in 56 van
103 bestemmingsplannen een specifieke regeling is opgenomen in de plankaart. Bij 6 bestemmingsplannen ontbrak een plankaart.
Hieruit kan geconcludeerd worden dat er in een groot deel van de plannen (circa 50%) geen specifieke juridische regeling aanwezig is voor cultuurhistorische aspecten op de plankaart.
Wanneer er alleen naar de 56 plannen met een specifieke juridische regeling in de plankaart wordt gekeken, zijn er verschillende manieren waarop archeologie is opge- nomen. Dit kan door middel van een specifieke bestemming, een dubbelbestemming, een aanduiding of anders. Uit de inventarisatie blijkt dat 8 keer een specifieke bestem- ming, 23 keer een dubbelbestemming, 15 keer een aanduiding en 1 keer een andere waarde is gevonden.
Evaluatie cultuurhistorie - 59 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
cultuurhistorische waarden op de plankaart: archeologie (56 BP')
---
nednoveg reek latnaa -
25 23
20 specifieke bestemming
15
15 dubbelbestemming aanduiding
10 8
anders
5 1 archeologie
Daar waar bescherming zichtbaar is op de plankaart, is dat meestal door middel van een aanwijzing van gebieden als `Archeologisch waardevol gebied' (dubbelbestem- ming). Dit sluit aan bij de voorbeeldvoorschriften in het rapport `Archeologie en bestem- mingsplannen'48.
48 Royal Haskoning, december 2003.
Evaluatie cultuurhistorie - 60 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.8 Cultuurlandschappen
Bij de inventarisatie is nagegaan in welke mate cultuurlandschappen zijn opgenomen in de plannen. Hierbij is gekeken naar de toelichting, de voorschriften en de plankaart. Hierbij zijn de cultuurlandschappen onderverdeeld in nationale landschappen, Belvedere-gebieden, beschermde landschapsgezichten en gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden.
$
---
- A M :2
---
,
D
- * ! . B > -& 9 /
---
. 21Q /'
- = ! . M N/ " ! ! " 0 0 " 4 7 ! %
o = ! . ) +,,8/ M ! ! ' ! ' o = . - /
---
" 9 ! .+ 0112 ; 7+
011:/ 9 )
---
.! " 7/ K )@ 4,' o $
* - 5 & - ! " ! F ! ! " ! " M . / .! " "" / > ! I ! $
5 . / ! " "
---
> !
49 Discussiestuk Nationaal Landschap Zuid-Limburg, doorwerking in de RO-praktijk, naar aanleiding van een overleg tussen LNV, RACM en de provincie Limburg, 5 december 2007. Evaluatie cultuurhistorie - 61 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
. %
---
! ) / ! ! " " . /
- $ ! $ ( " !
. % "
---
---
- " ! " = ! " . & / =
Cultuurlandschappen in de toelichting
In de onderstaande grafiek is weergegeven hoe vaak het aspect cultuurlandschap is beschreven in de toelichting. Hieruit blijkt in de 27 vrijstellingen met cultuurhistorische paragraaf waarin waarden beschreven zijn het aspect cultuurlandschap 9 keer wordt
Daarnaast blijkt uit de analyse dat in de 92 bestemmingsplannen cultuurhistorische paragraaf waarin waarden beschreven zijn 76 keer het aspect cultuurlandschap wordt genoemd (zie ook paragraaf 4.5), waaronder 10 keer een Nationaal Landschap, 11 keer een Belvedere-gebied, 55 keer een gebied met overige cultuurlandschappelijke waar- den. In de onderzochte plannen zijn geen beschermde landschapsgezichten gevonden. In de bestemmingsplannen speelt het aspect cultuurlandschap dus een prominentere rol dan in de vrijstellingsplannen. Hierbij zijn de gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden het vaakst benoemd.
cultuurlandschap indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen) d 60 55 meoneg reek latnaa 50 art 19
40 BP
30
20 10 11 9
10 0 0 0
nationaal landschap Belvèderegebied gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden
Toetsing cultuurlandschappelijke waarden (toelichting) aan andere bronnen Bij de inventarisatie van de beschreven waarden is ook gekeken of deze waarden in de plannen overeenkomen met de waarden die beschreven zijn in andere bronnen. Op Evaluatie cultuurhistorie - 62 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
basis hiervan is het aantal gevonden waarden uit de andere bronnen vergeleken met het aantal gevonden waarden uit de analyse. Let wel, de bronnen zijn gebaseerd op basis van 38 vrijstellingsplannen en 103 bestemmingsplannen.
In de onderstaande grafieken staan de resultaten van de 27 vrijstellingsplannen en 92 bestemmingen voor de cultuurlandschappelijke waarden. In de vrijstellingsplannen zijn minder cultuurlandschappelijke waarden in de plannen beschreven (`uit analyse') dan op basis van de bronnen (`aanwezig'). Ook in de bestemmingsplannen zijn, in vergelijk met de bronnen (`aanwezig'), niet alle cultuurlandschappelijke waarden in de plannen beschreven (`uit analyse').
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden cultuurlandschap art 19 (27 plannen) dmeoneg reek latnaa 18
20 aanwezig
15 11 9
10 uit analyse
---
5 0 0
---
Nationaal Landschap Belevederegebied gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden cultuurlandschap BP (92 plannen) dmeoneg reek latnaa 54 55
60 aanwezig
38
40 uit analyse
---
20 10 7
---
Nationaal Landschap Belevederegebied gebieden met overige cultuurlandschappelijke waarden
Paragraaf 2.2 als referentie
In paragraaf 2.2 is aangegeven voor welke cultuurhistorische waarden bescherming in het bestemmingsplan wel of niet verplicht is. Voor het cultuurlandschap laat dit het volgende beeld zien:
---
* = 3 +,
- - - $ % &
* = 3 +,
- ) - - ! +,,8
---
* = 3 +,
- @ - - -
- ) - * -5% - "
---
Evaluatie cultuurhistorie - 63 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- & ) % "
- - % ? " )
---
- ) - * -5% - "
---
- & ) % "
- - % ? " )
---
Wanneer de bevindingen van de plananalyse en de bronnen hieraan worden gespiegeld, kunnen hieraan de volgende conclusies worden verbonden:
- Bescherming van de beschermde landschapsgezichten is verplicht (Natuurbescher- mingswet 1998). In de plananalyse zijn deze niet gevonden; dit sluit aan bij het alge- meen beeld dat in Nederland nog nauwelijks gebruik gemaakt wordt van deze mogelijkheid;
- Ook de bescherming van de nationale landschappen is verplicht (Nota Ruimte). In vergelijk met de bronnen worden de nationale landschappen slechts in beperkte mate in de cultuurhistorische paragraaf beschreven. Mogelijk is de onderzoeks- periode (1 januari 2006 31 augustus 2007) hieraan debet. Maar het gebrek aan aandacht voor de nationale landschappen in bestemmingsplannen is in ieder geval een belangrijk punt van aandacht, zo blijkt bijvoorbeeld ook uit de provinciale interviews (zie hoofdstuk 3), maar bijvoorbeeld ook de bevindingen rondom het nationaal landschap Zuid-Limburg50;
- Voor `overige cultuurlandschappelijke waarden' en de Belvederegebieden geldt, op grond van de Wet Ruimtelijke Ordening, de Algemene wet bestuursrecht en de Nota Ruimte een plicht om het belang van deze waarden af te wegen ten opzichte van andere belangen. Een zorgvuldige beschrijving van deze cultuurlandschappelijke waarden in de cultuurhistorische paragraaf is nodig voor een dergelijke zorgvuldige afweging.
In de plananalyse komen de `overige cultuurlandschappelijke waarden' waarden (in vergelijk met de bronnen) veelvuldig terug (zelfs meer dan aangetroffen in de bronnen). Hieruit kan worden geconcludeerd dat gemeenten deze waarden op adequate wijze beschrijven. Voor de Belvederegebieden valt dit beeld een stuk negatiever uit. Overigens vindt bescherming van (delen van) deze Belvederegebieden wel plaats via de nationale landschappen of mogelijk, na afweging, op grond van `overige cultuurlandschappelijke waarden'; Hoewel de beschrijving van deze cultuurlandschappelijke waarden geen garantie is voor een daadwerkelijke juridische bescherming in het bestemmingsplan (immers: het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad bij afweging van alle betrok- ken belangen te bepalen in hoeverre voor deze waarden daadwerkelijk tot bescher-
50 Discussiestuk Nationaal Landschap Zuid-Limburg, doorwerking in de RO-praktijk, naar aanleiding van een overleg tussen LNV, RACM en de provincie Limburg, 5 december 2007. Evaluatie cultuurhistorie - 64 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
ming wordt overgegaan), biedt deze beschrijving in ieder geval een basis om het belang bij bescherming van deze cultuurlandschappelijke waarden te kunnen af- wegen tegen andere belangen.
Cultuurlandschappen in de voorschriften (alleen bestemmingsplannen) Wanneer alleen gekeken wordt naar de 56 plannen waarin een juridische regeling aan- wezig is in de voorschriften, dan blijkt dat de cultuurlandschappen op verschillende manieren in de voorschriften zijn verankerd. In de 56 bestemmingsplannen is 53 keer een specifieke juridische regeling gevonden voor een cultuurlandschappelijke waarde, waaronder 18 keer een specifieke bestemming, 6 keer een dubbelbestemming, 12 keer een aanlegvergunning, 1 keer een aanduiding, 10 keer een binnenplanse vrijstelling en
6 keer een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid.
juridische regeling in voorschriften ten aanzien van cultuurhistorie in BP':
---
cultuurlandschap (56 plannen)
20 18 specifieke bestemming
15 dubbelbestemming
12
10 aanlegvergunningenstelsel
10 6 6 aanduiding
5 binnenplanse vrijstelling
---
0 binnenplanse wijzigingsbevoegdheid cultuurlandschap
Cultuurlandschappen in de plankaarten (alleen bestemmingsplannen) Bij de inventarisatie is ook gekeken naar de wijze waarop cultuurlandschappen zijn op- genomen in de plankaarten. Wanneer er alleen naar de 56 plannen met een specifieke juridische regeling in de plankaart wordt gekeken zijn er verschillende manieren waarop cultuurlandschappen zijn opgenomen. Dit kan door middel van een specifieke bestem- ming, een dubbelbestemming of een aanduiding.
Uit de inventarisatie blijkt dat van de 56 bestemmingsplannen 20 keer een cultuurland- schappelijke waarde op de plankaarten staan aangegeven, waaronder 12 keer een specifieke bestemming, 2 keer een dubbelbestemming en 6 keer een aanduiding.
cultuurhistorische waarden op de plankaart: cultuurlandschap (56 BP')
---
nednoveg reek latnaa -
15 12 specifieke bestemming
10 dubbelbestemming
---
5 aanduiding
---
cultuurlandschap
Daar waar bescherming zichtbaar is op de plankaart, is dat meestal door middel van een specifieke bestemming (bijvoorbeeld `Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden'). Dit is in de praktijk gebruikelijk. Evaluatie cultuurhistorie - 65 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.9 Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten Bij de inventarisatie is nagegaan in welke mate gebouwde monumenten en beschermde stads - en dorpsgezichten zijn opgenomen in de plannen. Hierbij is gekeken naar de toelichting, de voorschriften en de plankaart. Hierbij zijn de monumenten en bescherm- de stads- en dorpsgezichten onderverdeeld in beschermde monumenten (rijk), be- schermde stads- en dorpsgezichten en overige monumenten (gemeentelijk, provinciaal).
$
) ! "
- A M 28 .42/ " ) " ! .00/
+1 . 8 0/ D ) !
- * ! . B > -& 9 /
---
) ! . 21Q /'
- = ! . M N/ " ! ! " 0 0 " 4 7 ! %
o = ) ! .9 +,88/ M ! . / '
o = 9 +,88 " 5 !
---
!
" > A M
. 46Q /
) ! " . /
- $ ) ! . / ! " . & /
Gebouwde monumenten, beschermde stads en dorpsgezichten in de toelichting In de onderstaande grafiek is weergegeven hoe vaak het aspect gebouwde monumen- ten en beschermde stads- en dorpsgezichten is beschreven in de toelichting van de plannen. Hieruit blijkt dat in de 27 vrijstellingen met cultuurhistorische paragraaf waarin waarden beschreven zijn 10 keer het aspect gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten wordt genoemd (zie ook paragraaf 4.5), waaronder 4 keer een beschermd monument (rijk), 2 keer een beschermd stads- en dorpsgezicht, 4 keer een overig monument (gemeentelijk, provinciaal). Evaluatie cultuurhistorie - 66 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Daarnaast blijkt uit de analyse dat in de 92 bestemmingsplannen met cultuurhistorische paragraaf waarin waarden beschreven zijn 68 keer het aspect gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten wordt genoemd (zie ook paragraaf 4.5), waar- onder 26 keer een beschermd monument (rijk), 22 keer een beschermd stads- en dorps- gezicht, 20 keer een overig monument (gemeentelijk, provinciaal). In de bestemmings- plannen speelt het aspect gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorps- gezichten blijkbaar een prominentere rol dan in de vrijstellingsplannen.
Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten indien cultuurhistorische waarden aanwezig art 19 (27 plannen) en BP (92 plannen) dmeoneg reek latnaa art 19
30 26 22 20 BP
20
10 4 2 4 0
beschermd monument beschermde stads- en overige monumenten dorpsgezicht (gemeentelijk, provinciaal)
Toetsing beschermde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten (toelichting) aan andere bronnen
Bij de inventarisatie van de beschreven waarden is ook gekeken of deze waarden in de plannen overeenkomen met de waarden die beschreven zijn in andere bronnen. Op basis hiervan is het aantal gevonden waarden uit de andere bronnen vergeleken met het aantal gevonden waarden uit de analyse. Let wel, de bronnen zijn gebaseerd op basis van 38 vrijstellingsplannen en 103 bestemmingsplannen.
In de onderstaande grafieken staan de resultaten van de 27 vrijstellingsplannen en 92 bestemmingsplannen voor de gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten. In de vrijstellingsplannen zijn nagenoeg dezelfde waarden in de plan- nen beschreven (`uit analyse') als in bronnen (`aanwezig'), met uitzondering van de beschermde monumenten. In de bestemmingsplannen zien we een vergelijkbaar beeld terug.
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten art 19 (27 plannen) reek latnaa d 7 meoneg8 5
6 4 4 4 aanwezig
4 2
2 uit analyse 0
beschermde beschermde stads- overige monumenten monumenten en dorpsgezichten (gemeentelijk, provinciaal) Evaluatie cultuurhistorie - 67 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden Gebouwde monumenten, beschermde stads - en dorpsgezichten BP (92 plannen) reek latnaa d 51
meoneg 60 26 24 22 35 aanwezig
40 20
20
- uit analyse beschermde beschermde stads- en overige monumenten monumenten dorpsgezichten (gemeentelijk, provinciaal)
Paragraaf 2.2 als referentie
In paragraaf 2.2 is aangegeven voor welke cultuurhistorische waarden bescherming in het bestemmingsplan wel of niet verplicht is. Deze beschouwing levert voor gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten het volgende beeld op:
---
* = 3 +,
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
/
3 +,/ $ % &
* = 3 +,
- ) - 9 +,88 - !
'
* = 3 +,
- - -
Wanneer de bevindingen van de plananalyse en de bronnen hieraan worden gespiegeld, kunnen hieraan de volgende conclusies worden verbonden:
- Bescherming voor de beschermde stads- en dorpsgezichten is verplicht (Monument- enwet 1988). In de plananalyse komen deze waarden (in vergelijk met de bronnen) ook nagenoeg volledig terug;
- De bescherming van gebouwde monumenten is geregeld via de Monumentenwet
1988 en/of provinciale en gemeentelijke verordeningen. Omdat geen sprake mag zijn van `dubbelbescherming', is bescherming via het bestemmingsplan niet aan de orde. Wel kunnen deze monumenten als `signaleringswaarde' in de toelichting worden beschreven en/of op de plankaart worden aangegeven. Hieraan kan echter geen juridische betekenis worden gegeven.
Uit de plananalyse volgt dat de beschermde monumenten in vergelijk met de bronnen lang niet altijd (circa 45% niet) gebruik wordt gemaakt van de `signaleringswaarde'.
Gebouwde monumenten, beschermde stads en dorpsgezichten in de voor- schriften (alleen bestemmingsplannen)
Wanneer alleen gekeken wordt naar de 56 plannen waarin een juridische regeling aan- wezig is in de voorschriften, dan blijkt dat de beschermde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten op verschillende manieren in de voorschriften zijn verankerd.
Evaluatie cultuurhistorie - 68 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
In de plannen met een specifieke juridische regeling is 53 keer een beschermende rege- ling voor beschermde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten gevon- den, waaronder 8 keer een aanlegvergunning, 12 keer een dubbelbestemming, 16 keer een aanlegvergunning, 4 keer een aanduiding, 11 keer een binnenplanse vrijstelling en
2 keer een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid.
juridische regeling in voorschriften ten aanzien van cultuurhistorie in BP':
---
gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten (56 plannen) specifieke bestemming
20 16
15 12 dubbelbestemming
---
10 8 aanlegvergunningenstelsel
---
5 2 aanduiding 0 binnenplanse vrijstelling gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten binnenplanse wijzigingsbevoegdheid
Gebouwde monumenten, beschermde stads en dorpsgezichten in de plan- kaarten (alleen bestemmingsplannen)
Bij de inventarisatie is ook gekeken naar de wijze waarop gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten zijn opgenomen in de plankaarten. Wanneer er alleen naar de 56 plannen met een specifieke juridische regeling in de plankaart wordt gekeken zijn er verschillende manieren waarop gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten zijn opgenomen. Dit kan door middel van een specifieke bestemming, een dubbelbestemming, een aanduiding of op een andere manier.
Uit de inventarisatie blijkt dat er van de 57 bestemmingsplannen met een specifieke juridische regeling er 40 keer een beschermd monument en/of beschermd stads- en dorpsgezicht op de plankaart staat aangegeven, waaronder 8 keer een specifieke bestemming, 14 keer een dubbelbestemming, 17 keer een aanduiding en 1 keer een andere wijze van bescherming.
cultuurhistorische waarden op de plankaart: gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten (56 BP')
---
nednoveg reek latnaa specifieke bestemming
20 17
14 dubbelbestemming
15 8 aanduiding
10 anders
5 1
-
gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten
Voor de stads- en dorpsgezichten (bescherming in bestemmingsplan verplicht) is het aannemelijk dat deze beschermd worden door het opnemen van een specifieke bestemming (bijvoorbeeld `Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden').
Evaluatie cultuurhistorie - 69 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.10 Werelderfgoederen
Bij de inventarisatie is nagegaan in welke mate werelderfgoederen zijn opgenomen in de plannen. Hierbij is gekeken naar de toelichting, de voorschriften en de plankaart. Hierbij zijn werelderfgoederen onderverdeeld in aanwezig in de lijst en aanwezig in de voorlopige lijst.
$
" "
- A M + " +
---
D "
- * ! . B > -& 9 /
---
" . +1Q /'
- = ! . M N/ " ! ! " 0 0 " 4 7 ! = . / " " = . / " = ! @M ) !
5 .! " / . / ! "
* " " . /
- $ " . /
---
Werelderfgoederen in de toelichting
Uit de inventarisatie blijkt dat slechts in 1 vrijstellingsplan en 1 bestemmingsplan het aspect werelderfgoed is beschreven in de toelichting. In beide plannen gaat het om een werelderfgoed met een voorlopige status, te weten: de Nieuwe Hollandse Waterlinie en de Waddenzee.
Toetsing werelderfgoederen (toelichting) aan andere bronnen Bij de inventarisatie van de beschreven waarden is ook gekeken of deze waarden in de plannen overeenkomen met de waarden die beschreven zijn in andere bronnen. Op basis hiervan is het aantal gevonden waarden uit de andere bronnen vergeleken met het aantal gevonden waarden uit de analyse. Let wel, de bronnen zijn gebaseerd op basis van 38 vrijstellingsplannen en 103 bestemmingsplannen.
In de onderstaande grafieken staan de resultaten van de vrijstellingsplannen en bestem- mingen voor de werelderfgoederen. In de vrijstellingsplannen zijn minder werelderf- goederen (voorlopige lijst) beschreven (`uit analyse') dan op basis van de bronnen (`aanwezig'). Bij de analyse van de bestemmingsplannen is 1 keer een werelderfgoed Evaluatie cultuurhistorie - 70 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
met een voorlopige status gevonden (`uit analyse'). Ook dat is aanzienlijk minder dan in de bronnen is aangetroffen (`aanwezig').
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden Werelderfgoederen art 19 (27 plannen) ) aanwezig %( nennalp 6 4 uit analyse
4
2 1
- 0
-
aanwezig in lijst voorlopige lijst
Toetsing aan werkelijk aanwezige waarden Werelderfgoederen BP (92 plannen) )%( nennalp 15 10 aanwezig
10
5 1 uit analyse 0 1 - 0
-
aanwezig in lijst voorlopige lijst aanwezig maar status onbekend
Referentie aan paragraaf 2.2
In paragraaf 2.2 is aangegeven voor welke cultuurhistorische waarden bescherming in het bestemmingsplan wel of niet verplicht is. Deze beschouwing levert voor de wereld- erfgoederen het volgende beeld op:
---
* = 3 +,
- - 9 +,88 - .- - " ) . H J 9
* /
3 +,/ $ % &
* = 3 +,
- ) - 9 +,88 - ! .B
H /
'
* = 3 +,
- * " - - -
9 +,88
Wanneer de bevindingen van de plananalyse hieraan worden gespiegeld, kunnen hieraan de volgende conclusies worden verbonden:
- Het valt op dat (in vergelijk met de bronnen) de (voorlopige) werelderfgoederen slechts in beperkte mate in de cultuurhistorische paragraaf beschreven worden (iets meer dan 10%). Een doorwerking in de voorschriften en de plankaart ontbreekt Evaluatie cultuurhistorie - 71 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
zelfs. Dit, terwijl een bescherming van de werelderfgoederen via het bestemmingsplan verplicht is. Deze constatering sluit aan op het Lysias-onderzoek. Onbekendheid kan hier een rol spelen (zeker bij de voorlopige werelderfgoederen), maar mogelijk ook de discussie over de vraag in hoeverre gemeenten verantwoordelijk (moeten) zijn voor erfgoederen van nationaal belang.
Werelderfgoederen in de voorschriften (alleen bestemmingsplannen) Wanneer alleen gekeken wordt naar de 56 plannen waarin een juridische regeling aan- wezig is in de voorschriften, dan blijkt dat van de 2 plannen waar een werelderfgoed met een voorlopige status aanwezig is de waarden niet verankerd zijn in de voorschriften.
Werelderfgoederen in de plankaarten (alleen bestemmingsplannen) Bij de inventarisatie is ook gekeken naar de wijze waarop werelderfgoederen zijn opge- nomen in de plankaarten. Uit de inventarisatie blijkt dat van de 2 plannen waar een werelderfgoed met een voorlopige status aanwezig is deze waarden niet verankerd zijn op de plankaart.
Aanvulling op de analyse
Door de selectiecriteria (onder meer de onderzoeksperiode) voor de te onderzoeken bestemmingsplannen is in dit onderzoek weinig zicht gekregen op de vigerende bestem- mingsplannen voor de werelderfgoederen. In het Lysias-onderzoek is dit beeld wel geschetst.
Het Lysias-onderzoek concludeert dat de doorvertaling van de planologische bescher- ming van de werelderfgoederen in bestemmingsplannen niet optimaal geregeld is:
- Voor de Beemster geldt nu nog een bestemmingsplan uit 1994; in 2005 is de gemeente Beemster gestart met een actualisering van dat plan;
- Ten aanzien van de bescherming van Schokland wordt in het Lysias-onderzoek alleen gesproken over het welstandsbeleidsplan;
- In bestemmingsplannen van de gemeenten Nieuw Lekkerland en Alblasserdam is het werelderfgoed Kinderdijk met de status beschermd dorpsgezicht vastgelegd;
- De planologische bescherming van de Stelling van Amsterdam strekt zich uit over
110 vigerende bestemmingsplannen, waarvan 80 binnen de provincie Noord- Holland en 30 binnen de provincie Utrecht; voor zover bekend geven de bestemmingsplannen vooralsnog geen feitelijke uitwerking aan de aanwezigheid van de Stelling als werelderfgoed.
Een toekomst voor het werelderfgoed in Nederland, Lysias, 2008 (in opdracht van ministerie van OC&W)
Evaluatie cultuurhistorie - 72 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.11 Betrokkenheid van RACM en andere instanties bij planvorming Bij de inventarisatie is gekeken in hoeveel gevallen de RACM een reactie in het art. 10 BRO overleg heeft uitgebracht op het voorontwerp bestemmingsplan. Indien belangen van de BRO-partners (waaronder de RACM) in het geding zijn, is het BRO-overleg verplicht. Er geldt echter geen verplichting voor de BRO-partners om een inspraak- reactie in te dienen.
Van de 103 bestemmingsplannen zijn er 86 bestemmingsplannen waarbij op basis van de dossiers een art. 10 BRO heeft plaatsgevonden. Van deze 86 plannen heeft de RACM bij 54 plannen een reactie gegeven en bij 32 niet.
overlegreactie art 10 BRO door RACM
ingediend op het VOBP (86 plannen)
ja
32 nee
54
Daarnaast is er ook op de vrijstellingsplannen ingesproken. Van de 38 vrijstellings- plannen zijn er 17 plannen zijn waarbij op basis van de dossiers inspraak heeft plaats- gevonden. Van deze 17 plannen heeft de RACM bij 12 plannen een reactie gegeven en bij 5 niet. Hierbij moet vermeld worden dat hier ook geen verplichting geldt voor de RACM om een inspraakreactie te in te dienen.
overlegreactie art 10 BRO door RACM ingediend op de vrijstellingsplannen (17 art 19) ja
5 nee
12
Op basis van de analyse is hieronder een overzicht gemaakt van veel voorkomende opmerkingen van de RACM bij inspraakreacties van vrijstellingsplannen en bestemmingsplannen.
- geen aanleiding voor commentaar;
- aanvullende (archeologisch) onderzoek noodzakelijk;
- beleid en wettelijke kader onvoldoende beschreven;
- landschappelijke waarden onvoldoende beschreven.
Raad van State
Bij de inventarisatie is ook gekeken naar het aantal plannen waarbij goedkeuring is onthouden of waarbij via de Raad van State beroep is aangetekend. In totaal zijn er 9 plannen waarbij de Raad van State een uitspraak moest doen.
Evaluatie cultuurhistorie - 73 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Van deze 9 plannen zijn er twee plannen waarin bezwaar is ingediend bij de Raad van State op grond van cultuurhistorische aspecten en drie plannen waarbij een vermoeden bestaat dat er op grond van cultuurhistorisch aspecten beroep is aangetekend. In één bestemmingsplan gaat het om de cultuurhistorische waarde van een brug in de gemeente Alkmaar. De ingediende bezwaren voor dit plan zijn ontvankelijk verklaard. Ook is er een plan in de gemeente Eemsmond waarbij de een bezwaar is ingediend omdat de openheid van de Waddenzee zou worden aangetast door de plaatsing van 17 windmolens nabij Eemshaven. Dit bezwaar is ook ontvankelijk verklaard, maar onder de voorwaarde dat 17 windmolens bij Lauwersoog moeten worden verwijderd.
Gewijzigde vaststelling
Bij de inventarisatie is ook bekeken hoeveel bestemmingsplannen er gewijzigd zijn vastgesteld. Hieruit blijkt dat van de 103 bestemmingsplannen er 49 bestemmings- plannen (circa 47%) gewijzigd zijn vastgesteld. Hierbij zijn er zeker 8 plannen waarbij cultuurhistorie een rol heeft gespeeld in de gewijzigde vaststelling en 4 waarbij dit waarschijnlijk het geval is. Van de 8 plannen waarbij (mede) op grond van cultuur- historische aspecten een gewijzigde vaststelling heeft plaatsgevonden, zijn hieronder de redenen genoemd:
- Openheid landschap wordt aangetast;
- Glastuinbouw geeft een aantasting van de aanwezige landschappelijke waarden, zoals oeverwallen, beeldbepalende bebouwing, kasteelterreinen, lintbebouwing e.d.;
- Aanvullend archeologische onderzoek noodzakelijk, gemeente moet inzichtelijk maken op welke wijze cultuurhistorische panden zijn geselecteerd;
- Archeologische inventarisatie ontbreekt, cultuurhistorische structuur niet aange- geven, onduidelijkheid over de bescherming van buitenplaatsen, de monumenten missen in voorschriften;
- Grafheuvels opnemen, ja mits regime opnemen, archeologisch veldonderzoek noodzakelijk, ontwikkelingen niet mogelijk maken in verband met bescherming Monumentenwet.
Evaluatie cultuurhistorie - 74 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
4.12 Conclusies
In de voorgaande paragrafen zijn in kaders de belangrijkste bevindingen en conclusies beschreven. In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies nog eens op een rij gezet.
$
"
- & ! F ) " > !
- * - 5 > .! " 0/ +11Q ) B " " '
- ,7Q . / :,Q . ) / "
5 - * - )
5
'
- * ! . B > -& 9 /
---
. +11Q / ) ! . 21Q / " . +1Q /'
- = .! " 0/
---
---
E
- *
! . B > -& 9 / ) " . +11Q /'
- *
---
o = 9 +,88 " 5 !
---
!
" A M ) >
A ! ! ! ' o $ )
* - 5 &
- ! " ! F ! Evaluatie cultuurhistorie - 75 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
" ! "
9 ! &9 B B&* " " & $ 9 " & 60 " . " * !/ 5
---
M ! . / ) > * ! ) " .&9 B B&* $ 9 & ) / ! 5 )
---
> ! . )/
---
! ) . )/ "
- $ " & % . 61Q / " ! " " '
- ( " !
---
! / '
- " ! ) " ) = ! ! & . = " & E
- *
! . B > -& 9 / " . 21Q /'
- *
---
o = ! . ) +,,8/ M ! ! ' ! ' o = . - /
---
" 9 ! .+ 0112 ; 7+
011:/ 9 ! .! " 7/ K )@ 67' o = ! ) . / 5 . / ! " " '
52 Royal Haskoning, december 2003.
53 Discussiestuk Nationaal Landschap Zuid-Limburg, doorwerking in de RO-praktijk, naar aanleiding van een overleg tussen LNV, RACM en de provincie Limburg, 5 december 2007. Evaluatie cultuurhistorie - 76 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
o $
* - 5 & - ! " ! F ! ! " ! " M . / .! " "" / > ! I ! $ 5 . / ! ) " "
'
> !
. %
---
! ) / !
! "
- $ " $
! $
( " !
. ! / '
- " !
" = ! " . & / = E ) !
- *
! . B > -& 9 / " ) ! . 21Q /'
- *
---
o = ) ! .9 +,88/ M ! . / '
o = 9 +,88 " 5 ! )
---
! " >
A M
. 46Q /
- $ " $ ) ! . ) / ! " . & ) Evaluatie cultuurhistorie - 77 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
/
E "
- *
! . B > -& 9 / )
---
" . / " . +1Q /'
- *
. / ")
---
= . / " = ! @M ) ! 5 .! " / . / ! " '
- $ " $ " . / "
-& 9 - H !
- 21Q M !
+1 -5) " -& 9 ' ! . / !
---
- ! , - H $ . / !
= !
' ! ! '
- $ +17 ! 4, . 4:Q / ! ) > ! ! 8 " !
Evaluatie cultuurhistorie - 78 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
5 INZICHT IN HET GEMEENTELIJK `HANDELEN'
5.1 Inleiding
Om inzicht te krijgen in het gemeentelijk `handelen' bij de doorwerking van cultuurhisto- rie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, zijn telefonische interviews met gemeenten afgenomen. Per provincie zijn (gemiddeld) twee gemeenten geïnterviewd. Voor de interviews zijn gemeenten benaderd, waarvan in dit onderzoek de bestemmingsplannen zijn onderzocht (zie hoofdstuk 4).
Gesproken is met de ambtenaar die vanuit beleidsoogpunt het meest betrokken is bij het thema cultuurhistorie in ruimtelijke plannen. Afhankelijk van de gemeentelijke organi- satie waren dit beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening, beleidsmedewerkers cultuur- historie en archeologie, maar in enkele gevallen ook projectleiders en stedenbouw- kundigen.
De bevindingen uit de interviews zijn hieronder per thema uitgewerkt in de paragrafen
5.2 tot en met 5.5. De gehanteerde interviewvragen en de gespreksverslagen zijn in bijlage 9 en 10 opgenomen.
Paragraaf 5.6 geeft een reflectie op de bevindingen uit de interviews op basis van de plananalyse uit hoofdstuk 4, de Evaluatie Belvedere, een recent rapport van de Erfgoed- inspectie en het ronde-tafel-gesprek (d.d. 18 september 2008). Hieruit volgt een aantal kritische kanttekeningen ten opzichte van de bevindingen uit de gemeentelijke inter- views.
5.2 Belang van cultuurhistorie
Bestuurlijke prioriteit
De bestuurlijke aandacht voor cultuurhistorie binnen een gemeente wordt vaak bepaald door de persoonlijke interesse van een individuele wethouder en de waarde die hij of zij aan cultuurhistorie hecht. Onbekend is of cultuurhistorie verankerd is in een bestuurs- akkoord. De behartiging van cultuurhistorische aspecten bij (ruimtelijke) ontwikkelingen is daardoor veelal afhankelijk van de daadkracht van de betreffende wethouder.
Een uitzondering hierop vormen gemeenten waar cultuurhistorie als een belangrijk onderdeel van de toeristische waarde van de gemeente wordt beschouwd. In deze gemeenten hechten de besturen een groter belang aan bescherming en ontwikkeling van cultuurhistorische elementen.
Van een bestuurlijke prioritering tussen de verschillende aspecten zoals archeologie, cultuurlandschap of gebouwde monumenten is vrijwel nooit sprake.
Cultuurhistorisch beleid
In ongeveer een derde van de geïnterviewde gemeenten komt het cultuurhistorisch be- leid pas tot uitdrukking in het bestemmingsplan. Nog een derde van de gemeente heeft sectoraal beleid vastgelegd in beleidsnota's specifiek gericht op cultuurhistorie dan wel archeologie. De overige gemeenten stellen op dit moment cultuurhistorische beleid op; dit beleid is nog niet in procedure of vastgesteld.
Evaluatie cultuurhistorie - 79 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Aanleiding voor het opstellen van cultuurhistorisch beleid is verschillend. Men vindt de schaal en uitgangspunten van de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden (IKAW) onvoldoende gedetailleerd, politiek gezien wil men meer inzetten op cultuur- historie, of men ziet het als uitvoering van de wetgeving. Dit laatste heeft vaak een relatie met de aanwezige gebieden binnen de gemeentegrens die een bepaalde cultuur- historische waarde hebben.
In gemeenten met vastgesteld cultuurhistorisch beleid vormt dit altijd het uitgangspunt voor de bestemmingsplannen. In de praktijk blijkt dat dit beleid een belangrijk instrument is bij de afweging van de verschillende belangenafweging binnen het ruimtelijke plan. Voordeel daarvan is dat vooraf het cultuurhistorisch kader bekend is; hierdoor worden minder vaak adhoc-keuzes gemaakt.
Zowel gemeenten met, als gemeenten zonder cultuurhistorisch beleid zijn van mening dat voldoende bescherming uitgaat naar aanwezige cultuurhistorische waarden vanuit de huidige wetgeving en rijks- en provinciaal beleid. Ook is men van mening dat ge- meenten cultuurhistorische waarden voldoende beschermen via het ruimtelijk instru- mentarium.
Cultuurhistorische aspecten
Het algemene oordeel van de gemeenten, dat bestaande wetgeving en beleidskaders voldoende bescherming bieden aan cultuurhistorie en archeologie, vertaalt zich in de focus van een groot deel van de gemeenten op die wettelijke aspecten en de provinciale beleidskaders. Binnen hun werkzaamheden maken de gemeenten vrijwel nooit onder- scheid voor wat betreft de prioriteit tussen de verschillende aspecten als archeologie, cultuurlandschap, gebouwde monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten en werelderfgoederen. Ook nationale landschappen, Belvedere-gebieden en werelderf- goederen krijgen binnen de gemeenten vanuit beleidsmatig oogpunt meestal geen extra aandacht. Wel wordt bij gebieden met dergelijke aanwijzingen ingezet op uitvoerings- projecten in samenwerkingsverbanden.
Activiteiten van gemeenten
Naast het ontwikkelen van cultuurhistorisch beleid en de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen, geeft een aantal gemeenten aan ook in de uitvoering specifiek aandacht te besteden aan cultuurhistorie. Het zijn gemeenten waar op dit moment pro- jecten met een belangrijk cultuurhistorische component richting uitvoeringsfase gaan. Voorbeelden hiervan zijn het Floriadeterrein in Venlo, de Nieuwe Hollandse Waterlinie in Woudrichem en de projecten voortkomend uit het nationaal landschap IJsseldelta in de gemeente Kampen. Overeenkomst tussen deze projecten is dat in een vroeg stadium in het planvormingsproces bepaald is dat cultuurhistorie een belangrijk uitgangspunt moet zijn. Daarnaast zijn het projecten die worden uitgevoerd in samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, eventueel de provincie en overige partners.
Door burgers en projectontwikkelaars wordt het belang van cultuurhistorie en archeo- logie in projecten onderkend en belangrijk geacht. Gemeenten geven aan, dat cultuur- historie wel vaak wordt beschouwd als een vertragende en kostenverhogende factor, bijvoorbeeld omdat extra onderzoek moet worden verricht en/of extra maatregelen moeten worden getroffen. Dit kan een effect hebben op de `sympathie' voor cultuur- historie en archeologie.
Evaluatie cultuurhistorie - 80 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
5.3 Cultuurhistorie in het ruimtelijk planvormingsproces Doorwerking in bestemmingsplannen
Alle gemeenten geven aan dat cultuurhistorie via een beschrijving in de toelichting bij het bestemmingsplan is opgenomen. Wanneer daar vanuit wetgeving en/of beleids- kaders van het rijk of de provincie aanleiding voor is (voor wat betreft de waarde van ge- bieden, structuren en objecten), worden deze beschermd via een aanlegvergunningen- stelsel, dubbelbestemmingen en/of aanduidingen. In die gevallen is dan ook vaak archeologisch onderzoek uitgevoerd.
De doorwerking van cultuurhistorische aspecten in bestemmingsplannen is primair con- serverend. Bij het opstellen van een bestemmingsplan wordt rekening gehouden met aanwezige cultuurhistorische waarden. Waar mogelijk probeert een deel van de gemeenten wel om bij ruimtelijke ontwikkelingen cultuurhistorische elementen terug te brengen of te versterken. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het terugbrengen van karak- teristieke beplanting en het, bij nieuwbouw, aansluiten op het karakter van de histori- sche bebouwing of de verkavelingstructuur.
Bij de afweging tussen cultuurhistorische belangen en andere belangen moet binnen de gemeente `worden geknokt' voor de belangen van cultuurhistorie. Zoals eerder gezegd, helpt een eigen beleidsnota hier goed bij en wordt het `onderhandelen' makkelijker.
Organisatie
De beleidsmatige werkzaamheden rond cultuurhistorie en archeologie is in ongeveer tweederde van de gemeenten ondergebracht bij de beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening. Cultuurhistorie en archeologie zijn daarbij dan een onderdeel van een veel breder werkpakket. Aangegeven wordt dat men `het er bij doet'; naast de vele andere werkzaamheden. Bij ongeveer eenderde van de gemeenten is er een beleidsmedewer- ker cultuurhistorie of archeologie.
Het is lastig om een conclusie te trekken over de vraag in welke gevallen en waarom binnen een gemeente cultuurhistorie in het takenpakket valt van een beleidsmedewer- ker ruimtelijke ordening dan wel een beleidsmedewerker cultuurhistorie of archeologie. Zowel in kleine als grotere gemeenten zijn beide werkzaam. Ook is er geen relatie te leggen tussen gemeenten waar vanuit wetgeving en beleidskaders waardevollere gebieden zijn aangewezen en gemeenten waar dit niet of minder het geval is. Wel valt op dat gemeenten met een beleidsmedewerker cultuurhistorie of archeologie in alle gevallen, met uitzondering van één gemeente, specifiek cultuurhistorisch beleid hebben vastgesteld dan wel op dit moment in procedure heeft.
In geen enkele gemeenten is structureel overleg tussen medewerkers die zich bezig houden met cultuurhistorie, archeologie, monumenten en ruimtelijke ordening. Deze thema's worden vrijwel altijd besproken aan de hand van concrete plannen, ontwikke- lingen en projecten. In enkele gevallen vormt cultuurhistorie een vast agendapunt van een bredere overlegstructuur.
Zowel in de grotere als de kleinere gemeenten weten de medewerkers elkaar goed te vinden en zijn er korte lijnen.
Evaluatie cultuurhistorie - 81 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Kennis
Beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening geven aan dat ze redelijk goed op de hoogte zijn van de bestaande wetgeving en de relevante beleidskaders. Omdat cultuurhistorie en archeologie slechts een onderdeel van hun takenpakket is, ontbreekt echter vaak specifieke inhoudelijk kennis over deze onderwerpen. In meerdere gevallen blijkt verder dat persoonlijke interesse bij de desbetreffende ambtenaar bepalend kan zijn hoe met deze aspecten in de planvorming wordt omgegaan. Voor de specifiek inhoudelijke ken- nis zijn deze gemeenten vaak afhankelijk van derden. Deze derden zijn onder andere de provincie, een regionaal archeoloog, regionale steunpunten en plaatselijke organisaties.
Uit de gesprekken met de beleidsmedewerkers die zich fulltime bezig houden met cul- tuurhistorie en archeologie blijkt dat zij dieper in de materie zitten, een breder netwerk hebben en vaak ook meer uitgaan van ontwikkeling binnen deze sector. Zij zijn vaak meer ontwikkelingsgericht en gaan verder dan alleen behoud en bescherming van de waarden.
Handhaving
Toezicht van de in bestemmingsplannen opgenomen cultuurhistorische waarden gebeurt over het algemeen alleen bij de toetsing van vergunningaanvragen. Geen enkele gemeente geeft binnen de handhavingsopgave prioriteit aan cultuurhistorie. Meldingen op dit vlak komen vrijwel altijd binnen via het zogenaamde `piepsysteem'. In de praktijk komen deze meldingen echter sporadisch voor. Anderzijds hebben de gemeenten ook niet de indruk dat er, voor zover daar zicht op is, door het ontbreken van specifieke handhaving cultuurhistorische waarden zijn verdwenen.
Een gemeente (Hoogeveen) is overgegaan tot het kopen van gronden die archeologisch waardevol zijn. Dit is volgens die gemeente de meest betrouwbare manier om er voor te zorgen dat de waarden behouden en beheerd worden. De gemeente Kampen heeft aangegeven dat, doordat de gronden in het buitengebied in eigendom zijn van de gemeente, de handhaving van waarden beter gewaarborgd is.
5.4 Relatie met hogere overheden
Relatie met provincie
Bestemmingsplannen worden onder het regime van de `oude' Wet op de Ruimtelijke Ordening door de provincie getoetst. In enkele gevallen is over cultuurhistorische aspecten in een eerder stadium overleg geweest tussen gemeente en provincie. De gemeenten die sectoraal beleid hebben vastgesteld voor cultuurhistorie en/of archeo- logie hebben dit in de meeste gevallen besproken met de provincie. Deze gemeenten hebben ook vaker en intensiever contact met de provincie.
Gemeenten zeggen prettig samen te werken met de provincies. De contacten worden als goed omgeschreven en er zijn korte lijnen. Voor wat betreft de cultuurhistorische uitgangspunten zitten gemeenten en de provincie vrijwel altijd op één lijn. Tegenstrijdige inzichten over de belangenafweging rond cultuurhistorie zijn eigenlijk niet aan de orde.
Er vindt vrijwel geen structureel overleg plaatst tussen gemeenten en provincies over cultuurhistorie. Gemeenten en provincies vinden elkaar naar aanleiding van concrete (ruimtelijke) ontwikkelingen. Het initiatief voor dergelijke overleggen komt vrijwel altijd vanuit de behoefte van de gemeenten. De overleggen kunnen een informatief karakter Evaluatie cultuurhistorie - 82 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
hebben, maar soms gaat het verder en wordt de provincie gevraagd mee te denken over afwegingen en uitgangspunten. Daarentegen geeft een deel van de gemeenten aan dat zij zeer goed in staat is zelf de cultuurhistorische aspecten te behartigen en dat daarvoor geen overleg noodzakelijk is.
De meeste gemeenten geven aan dat de provincie één van de belangrijkste informatie- bronnen rond cultuurhistorie en archeologie is. Met name met betrekking tot specialis- tische kennis. Een beperkt aantal gemeenten, zoals de gemeente Venlo, is van mening dat de provincie juist de kennis en informatie van de gemeente gebruikt. Op gemeente- lijk niveau is de gebiedskennis veel uitgebreider en meer gedetailleerd dan bij de provin- cie. Deze kennis is dan veelal afkomstig van plaatselijke heemkundeverenigingen, amateurarcheologen et cetera.
Gemeenten in de provincie Groningen, Zeeland en Drenthe geven aan dat zij relatief weinig contact hebben met de provincie. Voor informatie en kennis over cultuurhistori- sche aspecten en archeologie maken zij gebruik van organisaties als Libau Steunpunt, Stichting Cultureel Erfgoed Zeeland en Drents Plateau. De organisaties hebben een deel van de taken rond cultuurhistorie van de provincie overgenomen. Deze taken gaan vaak verder dan alleen informatie geven. Zij beoordelen vaak ook de archeologische onderzoeken of geven advies over op te stellen gemeentelijk beleid.
De provincie wordt als een zeer belangrijke samenwerkingspartner gezien bij samen- werkingsverbanden die zijn opgezet in het kader van bijvoorbeeld de nationale land- schappen, gemeentelijk en/of provinciaal overschrijdende projecten. Voorbeelden hier- van zijn de nationale landschappen in de gemeente Kampen en Woudrichem. Maar bijvoorbeeld ook de projecten waarin meerdere gemeenten samen met de provincie cultuurhistorisch beleid opstellen (Stuurgroep Noord Groningen) en een project zoals de Floriade 2012 in Venlo. In deze verbanden zitten zowel de betreffende gemeenten als de provincies en soms overige partners. Samenwerking in dergelijke constructies wordt als essentieel beschouwd ten einde projecten met belangrijke cultuurhistorische aspecten tot uitvoering te brengen.
Relatie met de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten Alle geïnterviewde gemeenten die rijksmonumenten dan wel rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten binnen hun grenzen hebben, geven aan er ten aanzien van de vergun- ningverlening overleg plaatsvindt met de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM). Dit contact komt dus met name voort uit wettelijke proce- dures.
Het contact met de RACM beperkt zich echter niet tot wettelijke procedures alleen. Zo ziet de gemeente Kampen voor de RACM een duidelijke rol als sparringpartner weg- gelegd bij het nog op te stellen bestemmingsplan voor de binnenstad met haar vele monumenten. Ook de gemeente Venlo ziet de RACM als een sparringpartner en verge- lijkt deze rol met die van de provincie. De gemeente Venlo en het RACM hebben structureel overleg (5 maal per jaar). Een ander voorbeeld is de gemeente Den Helder. De RACM is nauw betrokken bij de met name stedelijke ontwikkelingen die rond cultuurhistorie en archeologie spelen. Ook de gemeente Bronckhorst heeft overleg gehad naar aanleiding van een concrete ontwikkeling. In dit geval de zogenaamde Traproutes die door RACM zijn ontwikkeld in de gemeente.
Evaluatie cultuurhistorie - 83 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
De gemeenten die buiten de wettelijke verplichtingen om contacten hebben met de RACM zijn gemeenten die over het algemeen hoger inzetten op cultuurhistorie en archeologie binnen hun gemeentegrenzen. Opvallend is dat het gemeenten betreft die een specifiek beleid hebben opgesteld voor cultuurhistorie of deze in procedure hebben.
De gemeenten geven overigens aan dat de contacten op rijksniveau allemaal lopen via de RACM. De meeste gemeenten geven aan dat er voldoende contact met de RACM is en dat ondersteuning door de RACM (mogelijk) is.
De gemeente Zaltbommel geeft aan dat de RACM zich te sterk op alleen de rijksmonu- menten en rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten richt. Ontwikkelingen vinden vaak plaats aan de rand van deze gebieden en kunnen hierop een grote invloed uitoefenen. Omdat het plangebied zich buiten de begrenzing van het stadsgezicht bevindt, onthoudt de RACM zich volgens de gemeente ten onrechte van advies. De gemeente Zaltbommel wenst daarom een grotere betrokkenheid van de RACM, het advies van de RACM is immers gewenst in `de strijd' om de verschillende belangen.
5.5 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening
Vrijwel unaniem geven de geïnterviewde gemeenten aan dat er geen concrete afspra- ken zijn gemaakt tussen deze gemeenten en de betreffende provincies over de veran- derende rol in het kader van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De gemeenten ver- wachten of streven ernaar zoveel mogelijk de bestaande werkwijzen met betrekking tot cultuurhistorie in ruimtelijke plannen te handhaven. De verwachting is dat er eerder in het planvormingsproces overleg zal plaatsvinden met de provincie. Daarbij wordt ook gesteld dat de verwachting is dat de rol van de provincie van vooral toetsend naar meer meedenkend zal gaan.
Een aantal gemeenten heeft het gevoel dat de provincies de verantwoording voor cul- tuurhistorie en archeologie `over de schutting' hebben gegooid, zonder dat daar bijvoor- beeld een financiële vergoeding, extra capaciteit of kennis tegenoverstaat. Met name bij de kleine gemeenten, waar cultuurhistorie vaak een onderdeel is van een breder werk- pakket van een ambtenaar, wordt dit als negatief ervaren.
5.6 Reflectie op de bevindingen uit de interviews Uit de voorgaande paragrafen volgt een overwegend positief beeld over de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen en over het gemeentelijk hande- len. Vanuit de plananalyse (hoofdstuk 4) is echter een kritische reflectie op zijn plaats. Dat geldt ook vanuit de bevindingen van een tweetal andere onderzoeken (Evaluatie Belvedere54 en rapport Op weg naar professionele monumentenzorg van de Erfgoed- inspectie55) en het ronde-tafel-gesprek (d.d. 18 september 2008). Mogelijk is het posi- tieve beeld uit de gemeentelijk interviews mede bepaald door de betrokkenheid en gedrevenheid van
54 Royal Haskoning, 2008.
55 `Op weg naar professionele monumentenzorg. Inspectie 16 gemeenten met 150-200 rijksmonumenten', Erfgoedinspectie, september 2008 Evaluatie cultuurhistorie - 84 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Gemeentelijke plannen
Uit de voorgaande paragrafen volgt een overwegend positief beeld over de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Voor een deel komt dit overeen met de bevindingen van de plananalyse uit hoofdstuk 4. De plananalyse geeft echter ook aanleiding tot een aantal kritische kanttekeningen. Zo blijkt uit de plananalyse bijvoorbeeld dat de meeste gemeentelijke plannen een cultuurhistorische paragraaf hebben, maar dat op grond van het ruimtelijk kader in feite een 100%-score verwacht mag worden. Een soortgelijke kanttekening volgt uit de plananalyse voor wat betreft de aanwezigheid en kwaliteit van de beschrijving van het ruimtelijk kader (beleidsparagraaf) en de volledigheid van de beschreven waarden (in vergelijk met de bronnen). Deze laatste kantekening geldt niet zozeer voor de `overige archeologische gebieden', `be- schermde stads- en dorpsgezichten' en de `overige cultuurlandschappelijke waarden', maar wel voor de nationale landschappen en de werelderfgoederen (bescherming van beide in het bestemmingsplan verplicht).
Er ligt dus nog een opgave voor gemeenten om de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke plannen te versterken. Bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het ruimtelijk planproces en beschikbaarheid van kennis (`de inhoud') en vaardigheden (`het proces') zijn daarvoor van groot belang. Ook hier past een kant- tekening op het positieve beeld uit de interviews, zoals bijvoorbeeld vanuit een recent rapport van de Erfgoedinspectie.
Op weg naar professionele monumentenzorg van de erfgoedinspectie gaat weliswaar niet specifiek in op de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plan- nen, maar op het `gemeentelijk handelen' ten aanzien van de uitvoering van de monu- mentenzorg (rijksmonumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten). Uit het rap- port volgt, conform het beeld uit de interviews, een grote betrokkenheid van de mede- werkers monumentenzorg. Positieve resultaten zijn daarom vaak toe te schrijven aan die betrokken medewerkers, maar van een stevige verankering van de monumenten- zorg is geen sprake. Het rapport geeft voorts aan dat bij 13 van de 16 gemeenten niet integraal wordt gewerkt. Volgens het rapport bestaat er bij de meeste geïnspecteerde gemeenten nauwelijks inzicht in de aanwezige cultuurhistorische waarden, waardoor het risico groot is dat geen bewuste keuzes worden gemaakt en waarden ongemerkt ver- dwijnen. In `slechts' 6 van de 16 gemeentelijke handhavingsnota's wordt specifiek aan- dacht besteed aan de handhaving van monumenten. Vanuit het ronde-tafel-gesprek wordt het ontbreken van prioriteit voor handhaving van cultuurhistorische waarden, als belangrijke schakel tussen plannen en uitvoering, bevestigd. Zo kan in een plan een aanlegvergunningenstelsel vereist zijn, terwijl dit in de praktijk niet werkt.
Overigens moet bij het zoeken naar mogelijkheden voor de versterking nadrukkelijk niet alleen naar de gemeenten worden gekeken. Veel plannen worden uitbesteed, zo blijkt uit hoofdstuk 4 (met als mogelijk nadeel dat gemeenten te veel op afstand staan bij de totstandkoming van de plannen). Aandacht voor kennis en vaardigheden bij de externe adviesbureaus is dus ook op zijn plaats.
Tenslotte past hier een opmerking over de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening. Net zoals bij de provincies (zie paragraaf 3.5) wordt de Wro (en de Grondexploitatiewet) in het ronde-tafel-gesprek gezien als een potentiële kans voor een verbeterde doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Een potentie, die valt of staat bij de ambitie van het gemeentebestuur, zoals deze in de structuurvisie zichtbaar zal moeten worden. Nog minder dan bij de provincies, is een eerste beeld hiervan (`hoe Evaluatie cultuurhistorie - 85 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
gaan de gemeenten het doen?') voor de gemeenten beschikbaar. Veel gemeenten lijken de keuzes en ambities van de provincies af te wachten. Vanuit het perspectief van cul- tuurhistorie, kunnen deze ambities mogelijk nog positief beïnvloed worden.
Gemeentelijk handelen
De Evaluatie Belvedere gaat niet zozeer in op de doorwerking in de gemeentelijke ruim- telijke plannen, maar wel op het (al dan niet ontwikkelingsgerichte) `gemeentelijk hande- len' in projecten en initiatieven:
) $
& ) " ) R = ! R 9 " ! #
In de evaluatie wordt gesproken over een interessante groep gemeentelijke `koplopers', met inspirerende mensen en voorbeelden, én met de opgave om `het bereik' te verbre- den naar de grote middengroep.
Net zoals bij de doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, geldt voor de rol van cultuurhistorie in de uitvoering van concrete projecten in feite het- zelfde: bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het project en beschikbaarheid van kennis (`de inhoud') en vaardigheden (`het proces'). In het ronde- tafel-gesprek wordt daarbij gewezen op een goede mix tussen de `harde' (bijvoorbeeld wettelijk bepaalde) en `zachte' (bijvoorbeeld inspiratiekracht en ontwikkelingsgericht- heid) aangrijpingspunten vanuit cultuurhistorie. De review van de doorwerking van cul- tuurhistorie in het plan- en uitvoeringsproces van Leidsche Rijn56, geeft daarvan een goed beeld. Met onder meer aandacht voor beleid en bestuur, planproces, kennis en vaardigheden, organisatie, rollen en taken, financiën en wet- en regelgeving. In de review van Leidsche Rijn is ook specifiek gekeken naar de vertaling van plannen naar de concrete uitvoering. Daaruit wordt duidelijk dat de in de plannen vastgelegde ambities voor en afspraken over cultuurhistorie, niet altijd garantie bieden voor de daadwerkelijke realisatie van die ambitie en afspraken. Verschillende oorzaken kunnen daaraan ten grondslag liggen. Genoemd worden onder meer: toenemende financiële druk in de fase van realisatie (waardoor andere keuzes gemaakt worden), beperkingen die aan het licht komen op grond van regelgeving rondom bijvoorbeeld grondwater, kabels en leidingen, milieu en veiligheid, en de invloed van ontwikkelaars met grondposities in het gebied.
56 Levend Verleden: een reflectie op inzet en handelen van de cultuurhistorische sector in Leidsche Rijn en andere casussen, Royale Haskoning / projectbureau Belvedere, 2008 Evaluatie cultuurhistorie - 86 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
5.7 Conclusies
Samenvatting van de bevindingen
In onderstaand kader zijn de bevindingen uit de gemeentelijke interviews samengevat.
$
- " . / '
- F " " ) ' !
- * )
---
- =
' ! '
- = % " ! " " '
- ( ! " ) " ! " ' ) ! '
- > ) " " " ' !
-
- = % ) . ! / . /'
---
- -& 9 . / ) ! ' -& 9 )
*
- > * " '
*
- A ! ! ) ! $ ! '
- ( %
o = M . ! / ) !
. "/ ' o = F " " . ) / Evaluatie cultuurhistorie - 87 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
---
o &
? '
- ( %
o = F
9 !
. / . /
9 #
& E&9 BF #
* N# > S-& 9 T N#
* ! # > # = #
= " ! # F #
!
N) #
Evaluatie cultuurhistorie - 88 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
6.1 Inleiding
Aan dit onderzoek ligt een probleemstelling ten grondslag, waarin gesteld wordt dat er onvoldoende inzicht is in de doorwerking van de voor cultuurhistorie relevante elemen- ten uit het ruimtelijk kader (zie hoofdstuk 2) in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen. Het gaat daarbij om archeologie, cultuurlandschap, beschermde gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten en de werelderfgoederen. Aandacht wordt gevraagd voor de plannen zelf, als ook voor het `handelen' van gemeenten en provincies, waaronder de provinciale toetsing van bestemmingsplannen. Tenslotte wordt aandacht gevraagd voor de mogelijke gevolgen voor de bescherming van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening.
Met deze vragen als basis is in dit onderzoek het relevante ruimtelijk kader beschreven (hoofdstuk 2: rijk en provincie, beleid en wetgeving), zijn de gemeentelijke plannen ge- analyseerd (hoofdstuk 4) en is, door middel van interviews, een beeld verkregen van het provinciale (hoofdstuk 3) en gemeentelijke handelen (hoofdstuk 5). De onderzoeksopzet maakt het mogelijk om, op basis van deze `0-meting', vervolgmetingen uit te voeren. Daarin kunnen onder meer de effecten zichtbaar gemaakt worden van de inwerking- treding van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening en de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz).
In de voorgaande hoofdstukken zijn de bevindingen van het onderzoek beschreven en zijn, per hoofdstuk, de bevindingen en conclusies samengevat. In dit afsluitende hoofd- stuk worden de hoofdconclusies op een rij gezet (6.2, met allereerst een samenvatting, gekoppeld aan de onderzoeksvragen) en worden aanbevelingen gedaan (6.3).
6.2 Conclusies
6.2.1 Samenvatting conclusies gekoppeld aan de onderzoeksvragen In hoeverre en op welke wijze zijn cultuurhistorie en werelderfgoedgebieden vast- gelegd of verwerkt in streekplannen en gemeentelijke ruimtelijke plannen?
- De provincies hebben het cultuurhistorische en (cultuurhistorische relevant) ruimte- lijk beleid op orde, met uitzondering van de positie van de voorlopige werelderf- goederen. Dit blijkt uit deze plananalyse en wordt ook door ander recent onderzoek bevestigd. Van belang hierbij is de ontwikkeling binnen de provinciale focus van een `objectgerichte' naar een `gebiedsgerichte' benadering en de mede daaruit vloeiende toenemende aandacht voor een ontwikkelingsgerichte benadering en de focus op ruimtelijke kwaliteit;
- Uit de gemeentelijke plananalyse volgt een aantal kanttekeningen met betrekking tot de doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen: o De aanwezigheid van een cultuurhistorische paragraaf in de plannen, die in 4% van de bestemmingsplannen en 11% van de vrijstellingsplannen ontbreekt; o De in de paragraaf beschreven cultuurhistorische waarden, die in 7% van de bestemmingsplannen met een cultuurhistorische paragraaf en in 21% van de vrijstellingsplannen met een cultuurhistorische paragraaf ontbreekt; met specifieke aandacht voor cultuurlandschappen (waaronder de nationale landschappen) en de werelderfgoederen; Evaluatie cultuurhistorie - 89 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
o De beschrijving van het cultuurhistorisch relevant beleid, die in 12% van de bestemmingsplannen met een cultuurhistorische paragraaf en in 37% van de vrijstellingsplannen met een cultuurhistorische paragraaf ontbreekt; met specifieke aandacht voor het rijksbeleid;
- Er ligt een belangrijke opgave voor gemeenten om de doorwerking van cultuur- historie in ruimtelijke plannen te versterken. Bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het ruimtelijk planproces en beschikbaarheid van kennis (`inhoud') en vaardigheden (`proces') zijn daarvoor van groot belang. Aan- grijpingspunten voor een verbeterde doorwerking dienen niet alleen te worden geadresseerd aan de gemeenten, maar nadrukkelijk ook aan de externe advies- bureaus.
In hoeverre is hierbij sprake van een daadwerkelijke veiligstelling, welke waarden zijn hiermee beschermd, wat zijn de eventuele risicofactoren?
- Voor wat betreft de veiligstelling in de gemeentelijke ruimtelijke plannen kan gecon- cludeerd worden dat:
o De bescherming van archeologische en gebouwde monumenten in gemeente- lijke ruimtelijke plannen weliswaar niet aan de orde is (immers: bescherming vindt plaats via Monumentenwet), maar dat deze monumenten meestal (archeo- logische monumenten) of vaak (gebouwde monumenten) wel een `signalerende waarde' hebben in de cultuurhistorische paragraaf en/of op de plankaart; o De bescherming op grond van de Monumentenwet van de beschermde stads- en dorpsgezichten goed is en de mogelijkheid tot bescherming van landschaps- gezichten (op grond van de Natuurbeschermingswet) niet toegepast wordt; o De `overige archeologische gebieden' en de `overige cultuurlandschappelijke waarden', zoals is bedoeld in de Nota Ruimte (basiskwaliteit), Wet op de Ruim- telijke ordening (`goede ruimtelijke ordening' en `goede ruimtelijke onderbou- wing') en de Algemene wet bestuursrecht (`afweging belangen'), in voldoende mate worden beschreven in de plannen, opdat op basis daarvan een afweging met andere belangen gemaakt kan worden (N.B.: dit is uiteraard geen garantie voor daadwerkelijke bescherming). Dit geldt niet voor de Belvederegebieden, waar dit op grond van dezelfde overwegingen (WRO, Awb en Nota Ruimte) wel verwacht mag worden;
o Bescherming van nationale landschappen en werelderfgoederen tekort schiet; o De wijze waarop bescherming van cultuurhistorische waarden in voorschriften en plankaart zichtbaar is, plaatsvindt via de daarvoor `geëigende' voorschriften en planbestemmingen;
- Gegeven de kwantitatieve insteek van dit onderzoek verdient het aanbeveling om de vraag van de `daadwerkelijke bescherming' met meer diepgang te bekijken (zie ook paragraaf 6.3);
- Gegeven de kanttekeningen uit dit onderzoek over de doorwerking van cultuurhisto- rie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, verdient het aanbeveling om de onder- steuning door de provincies van de gemeenten op dit punt te versterken, met name met betrekking tot het cultuurlandschap (waaronder de nationale landschappen) en de werelderfgoederen. Uiteraard dient deze vraag beantwoord te worden vanuit de context van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
Welke rol speelt deze verankering in bestemmingsplannen bij concrete projecten en initiatieven?
Zowel voor provincies als voor gemeenten ligt er nog een belangrijke opgave voor de doorwerking van de `plannen' in de uitvoeringspraktijk. Blijvende aandacht voor de slag Evaluatie cultuurhistorie - 90 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
`van beleid naar uitvoering' is dan ook noodzakelijk. De aanknopingspunten liggen er, de goede voorbeelden zijn er ook. De uitdaging is nu om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspirerende kracht van cultuurhistorie, een structurele plek te geven in de gebiedsontwikkelingen, waarin provincies en gemeenten een `leidende' rol hebben.
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan ten aanzien van de toekomstige be- scherming onder de Wro, waarbij zowel de instrumenten van de Wro in beschou- wing worden genomen als eventuele overige instrumenten? De Wet ruimtelijk ordening is voor provincies en gemeenten een potentiële kans om cultuurhistorie `op de kaart' te zetten. De vraag of deze potentie ook daadwerkelijk wordt verzilverd, is op dit moment nog onvoldoende helder en is volledig afhankelijk van de ambitie van de provinciale en gemeentelijke besturen. Pas als duidelijk is wat de provin- ciale en gemeentelijke ambities zijn (provinciale en gemeentelijke belangen, inzet instru- menten), zal duidelijk worden of provincies en gemeenten met het `nieuwe ruimtelijk kader' een stevige basis hebben voor de eigen uitvoeringspraktijk, of gemeenten met het `nieuwe ruimtelijk kader' voldoende worden gestimuleerd hun eigen cultuurhistori- sche ambities te formuleren en of het `wegvallen' van de provinciale goedkeurings- bevoegdheid al dan niet een `bedreiging' zal zijn.
6.2.2 Wetgeving en rijksbeleid
Met het oog op de onderzoeksperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007) is vanuit het rijk voor de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen het volgende ruimtelijk kader relevant:
Rijksbeleid: Nota Ruimte als belangrijke basis De Nota Ruimte (planologische kernbeslissing) is het belangrijkste nationale beleids- kader voor de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen. Het gaat dan zowel om een aantal belangrijke uitgangspunten (`decentraal wat kan, centraal wat moet', ontwikkelingsgerichte benadering), als om een aantal specifieke elementen, zoals de benoeming van cultuurhistorie als basiskwaliteit (met doorwerking in de gemeentelijke ruimtelijke plannen) en de verplichte doorwerking van de nationale landschappen en de werelderfgoederen.
Wetgeving: duidelijkheid over doorwerking Voor de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen is de volgende wetgeving relevant:
- Wet op de Ruimtelijke Ordening, met het oog op `een goede ruimtelijke ordening' (bestemmingsplannen) en `een goede ruimtelijke onderbouwing' (vrijstellingsplan- nen);
- Algemene wet bestuursrecht, met het oog op de afweging van belangen (`het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af');
- Monumentenwet 1988, met het oog op beschermde (archeologische) monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten;
- Natuurbeschermingswet 1998, met het oog op beschermde landschapsgezichten.
De (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening en de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) vallen dus buiten het bestek van het ruimtelijk kader. Daarbij dient ten aanzien van de Wamz wel te worden aangetekend dat op verschillende wijzen in de voorgaande jaren is `voorgesorteerd' op het gedachtegoed van deze wet. De basis daarvoor ligt in Evaluatie cultuurhistorie - 91 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
de Wet Ruimtelijke Ordening (`een goede ruimtelijke ordening' voor bestemmingsplan- nen en `een goede ruimtelijke onderbouwing' voor vrijstellingsplannen) en de Algemene wet bestuursrecht (die vraagt om een zorgvuldige afweging van belangen). Met het Verdrag van Malta is voorts de noodzaak tot afweging (zie Awb) specifiek voor archeo- logie geagendeerd. Door de toenmalige Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonder- zoek (ROB, thans RACM) zijn de archeologische belangen concreet ingevuld met de Archeologische Monumentenkaart (AMK) en de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden (IKAW). Ook heeft de ROB in het rapport `Archeologie en bestemmings- plannen' geanticipeerd op de inwerkingtreding van de Wamz, door aan te geven op welke wijze archeologische waarden in een bestemmingsplan kunnen worden verwerkt.
Doorwerking wetgeving en beleid in gemeentelijke ruimtelijke plannen: kader voor beoordeling
In onderstaand schema is aangegeven op welke wijze voor welke cultuurhistorische waarden bescherming in het bestemmingsplan aan de orde is. Wetgeving en rijksbeleid (N.B.: zonder Wamz en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening) vormen hiervoor de basis, mogelijk aangevuld met provinciaal en gemeentelijk beleid en provinciale en gemeentelijke verordeningen.
$
* = 3 +,
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
/
3 +,/
- - 9 +,88 - . ) ) - " ) .
---
/
3 +,/ $ % &
* = 3 +,
- ) - 9 +,88 - !
- ) - - ! +,,8
'
* = 3 +,
- @ - - -
- ) - * -5% - "
---
- & ) % "
- - % ? " )
---
Evaluatie cultuurhistorie - 92 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- * " - - -
9 +,88
- - * -5% - " .&9 B B&* / )
- & ) % "
- - % ? " )
---
- ) - * -5% - "
---
- & ) % "
- - % ? " )
---
6.2.3 Provincies: plannen en handelen
Provinciaal beleid onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening: de plannen op orde
- Met de analyse van de provinciale beleidsplannen, zoals beschreven in deze para- graaf, kan in concluderende zin aangesloten worden op conclusies uit de Evaluatie Belvedere, Cultuurhistorisch beleid binnen LNV en Ruimte met Karakter6:: de provincies hebben het cultuurhistorisch en (cultuurhistorisch relevant) ruimtelijk beleid op orde;
- Belangrijke elementen ter onderbouwing van deze conclusie zijn: o Alle provincies beschikken over een provinciaal cultuurhistorische beleid: breed opgezet (archeologie, cultuurlandschappen, gebouwde monumenten), integraal, met een belangrijke link naar het ruimtelijk domein en met directe verwijzing naar Belvedere (`behoud door ontwikkeling'); o Alle provincies beschikken over een cultuurhistorische kartering (CHK) en/of een cultuurhistorische waarderingskaart (CWK) of cultuurhistorische hoofdstructuur (CHS); de CWK en CHS spelen ook een waarderende dan wel richtinggevende rol in het streek- of omgevingsplan; o In de streek- en omgevingsplannen wordt cultuurhistorie breed opgevat (archeo- logie, cultuurlandschappen, gebouwde monumenten), gerelateerd aan identiteit
57 De relatie tussen ruimte en cultuurhistorie is, recent, ook in andere trajecten onderzocht. In dit hoofdstuk is hiervan mede gebruik gemaakt:
- Evaluatie Belvedere, `op na(ar) 2009, Royal Haskoning, 2008
- Cultuurhistorisch beleid binnen LNV na 2009, Alterra, 2008
- Ruimte met Karakter, Fons Asselbergs (Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed), 2008 Evaluatie cultuurhistorie - 93 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
en ruimtelijke kwaliteit, en ontwikkelingsgericht ingezet (cultuurhistorie als inspi- ratiebron voor ontwikkeling);
o Het provinciaal ruimtelijk beleid is, aanvullend op het ruimtelijk kader van het rijk, minder specifiek op de aspecten archeologie, gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten; wel, en in toenemende mate, op het aspect cultuurlandschap;
o Vrijwel alle provincies hebben de nationale landschappen begrensd, kernkwali- teiten beschreven en uitvoeringsprogramma's opgesteld; o De aangewezen werelderfgoederen zijn redelijk goed verankerd in de provinciale streek- en omgevingsplannen; voor de werelderfgoederen op de voorlopige lijst is dit niet het geval; aandacht hiervoor is, mede op grond van de Nota Ruimte, vereist;
- Met dit beleid onderstrepen de provincies het belang van cultuurhistorie. In de inter- views wordt dit ook bevestigd. Van belang hierbij is de ontwikkeling binnen de pro- vinciale focus van `objectgericht' naar `gebiedsgericht' (i.c. de cultuurlandschappen, waaronder de nationale landschappen), en de mede daaruit vloeiende toenemende aandacht voor een ontwikkelingsgerichte benadering en de focus op ruimtelijke kwaliteit.
Provinciaal beleid onder de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening: potentiële kansen aanwezig, benutting potentie nog onvoldoende in zicht
- De rol van de provincies onder de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening was ten tijde van de interviews nog onvoldoende uitgekristalliseerd. Bij enkele provincies (Bra- bant, Zeeland en Noord-Holland) was al bekend dat cultuurhistorie als provinciaal belang bestempeld zal worden. Over de inzet van instrumenten voor cultuurhisto- rische aspecten was nog veel onduidelijkheid. Een aantal provincies geeft aan de voorkeur te geven aan goed (vroegtijdig) overleg en vertrouwen. Andere provincies denken aan het opstellen van een verordening voor cultuurhistorie;
- In zijn algemeenheid wordt de Wet ruimtelijk ordening door de provincies gezien als een potentiële kans om cultuurhistorie `op de kaart' te zetten. De vraag of deze potentie ook daadwerkelijk wordt verzilverd, is op dit moment nog onvoldoende helder en is volledig afhankelijk van de ambitie van de provinciale besturen. Pas als duidelijk is wat de provinciale ambities zijn (benoemen van het provinciaal belang, inzet instrumenten), zal duidelijk worden of provincies met het `nieuwe ruimtelijk kader' een stevige basis hebben voor de eigen uitvoeringspraktijk, of gemeenten met het `nieuwe ruimtelijk kader' voldoende worden gestimuleerd hun eigen cultuur- historische ambities te formuleren en of het `wegvallen' van de provinciale goed- keuringsbevoegdheid al dan niet een `bedreiging' zal zijn.
Van beleid naar uitvoering: een belangrijke opgave Het belang van cultuurhistorie, de ontwikkeling van `objectgericht' naar `gebiedsgericht' en de toenemende aandacht voor ruimtelijke kwaliteit manifesteert zich in de uitvoe- ringspraktijk. Deze uitvoeringspraktijk wordt in de interviews geïllustreerd met diverse projectvoorbeelden, waarin cultuurhistorie vanaf een pril begin als inspiratiebron wordt gebruikt, met het oog op het realiseren van kwaliteit. De Evaluatie Belvedere geeft echter een belangrijke kanttekening op dit positieve beeld: "Juist in de beweging van beleid naar uitvoering ligt er nog een belangrijke opgave voor de doorwerking van het Belvedere-beleid richting de uitvoeringspraktijk." Vanuit dit onderzoek wordt deze opgave nadrukkelijk onderschreven: blijvende aandacht voor de slag `van beleid naar uitvoering' is dan ook noodzakelijk. De aanknopingspunten liggen er, de goede voor- beelden zijn er ook. De uitdaging is nu om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, Evaluatie cultuurhistorie - 94 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
waaronder de inspirerende kracht van cultuurhistorie, een structurele plek te geven in de gebiedsontwikkelingen, waarin de provincie een `leidende' rol heeft. Bijvoorbeeld via ontwerpeisen, een procesmatige verankering (zoals het Q-team in de Ruimte voor de Rivier-projecten) of via het instrumentarium van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
Cultuurhistorie in het bestemmingsplanproces: meer sturing gewenst op het cultuurlandschap (waaronder de nationale landschappen) en werelderfgoederen
- Het ruimtelijk kader van rijk en provincie is voor wat betreft archeologie en beschermde stads- en dorpsgezichten eenduidig en voldoende richtinggevend voor de doorwerking in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Voor het cultuurlandschap is dit kader minder scherp en eenduidig. De cultuurlandschappelijke waarden spelen weliswaar een prominente rol in het provinciaal ruimtelijk kader, maar dat is niet altijd een garantie voor doorwerking in de gemeentelijke ruimtelijke plannen. In de doorwerking op lokaal niveau draait het om afwegingen binnen het cultuurland- schappelijk belang (`in hoeverre is een, beperkte, aantasting nog acceptabel?'), en om afwegingen tussen cultuurlandschappelijke en andere economische en maat- schappelijke belangen. Bovendien is op lokaal niveau de handhaving van groot belang. Mogelijk zit in deze afwegingsmechanismen en het handhavingsaspect de `angel' van het sluipend proces van verrommeling;
- Bij de toetsing van bestemmingsplannen letten alle provincies op de aanwezigheid van cultuurhistorische waarden, met name archeologie, cultuurlandschap en de beschermde stads- en dorpsgezichten. De provincies zijn redelijk tevreden over de bescherming van cultuurhistorie in bestemmingsplannen door gemeenten. De inbedding van archeologie en beschermde stads- en dorpsgezichten in het bestem- mingsplan verloopt in het algemeen goed. Dit geldt in mindere mate voor de aspecten cultuurlandschap (nationale landschappen) en werelderfgoederen, deze aspecten komen nog onvoldoende tot uitdrukking in de gemeentelijke plannen. Dit laatste wordt bevestigd met de analyse van de gemeentelijke plannen (voor wat betreft nationale landschappen) en het Lysias-onderzoek (voor wat betreft werelderfgoederen);
- Uit de analyse van de gemeentelijke plannen (zie hoofdstuk 4) blijkt dat de door- werking van cultuurhistorie in gemeentelijke plannen weliswaar redelijk is, maar dat ook een aantal belangrijke kanttekeningen aan de orde is. Voor de analyse van gemeentelijke plannen is, overwegend, gekeken naar vastgestelde plannen. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de door ons geconstateerde tekortkomingen bij de toetsing en goedkeuring door de provincie kennelijk niet of onvoldoende aan het licht komen, of geen doorslaggevende rol spelen in de toetsing en goedkeuring van (ontwerp)bestemmingsplannen door de provincies. Strikt genomen, en geredeneerd vanuit het `sectorale perspectief' van cultuurhistorie, schiet derhalve ook de provinciale toetsing tekort. Mogelijk (maar dat komt niet expliciet uit het onderzoek naar voren) speelt hierin het integrale perspectief van de provinciale toetsing een rol. Een integraal perspectief waarin het cultuurhistorisch aspect onvoldoende wordt bekeken en meegewogen (bijvoorbeeld het ontbreken van een deugdelijke cultuurhistorische paragraaf of het ontbreken van een deugdelijke afweging tussen cultuurhistorische en ander belangen), of waarin de rol en het belang van het cultuurhistorisch aspect in het uiteindelijke integrale oordeel geen of een onvoldoende doorslaggevende rol speelt. Tegelijkertijd doet dit een beroep op de wijze waarop de provincies cultuurhistorie binnen de mogelijkheden van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (waarin de provinciale toetsrol is komen te vervallen) `op de kaart zetten;
Evaluatie cultuurhistorie - 95 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- Ondersteuning van gemeenten vindt op diverse manieren plaats, bijvoorbeeld met een actief formeel en informeel (voor)overleg, een handreiking bestemmingsplan- nen, met de cultuurhistorische karteringen, waardenkaarten en hoofdstructuren, met de provinciale steunpunten (informatie en advies) en het beschikbaar stellen van subsidies voor het ontwikkelen van cultuurhistorisch beleid en/of het stimuleren van gemeenten om kwaliteitskaders te formuleren (bijvoorbeeld beeldkwaliteitsplannen, identiteitsplannen). Gegeven de kanttekeningen uit dit onderzoek over de door- werking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, verdient het aan- beveling om de ondersteuning van de gemeenten op dit punt te versterken, met name met betrekking tot het cultuurlandschap (waaronder de nationale landschap- pen) en de werelderfgoederen. Uiteraard dient deze vraag beantwoord te worden vanuit de context van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.
6.2.4 Gemeenten: beleid, ruimtelijke plannen en handelen Gemeentelijk cultuurhistorisch beleid: Wet ruimtelijke ordening als kans De bestuurlijke prioriteit voor cultuurhistorie is vaak gekoppeld aan persoonlijke interes- se van de wethouder en/of aan de bijdrage van cultuurhistorische waarden aan de (toeristische) uitstraling van de gemeente. Eenderde van de gemeenten beschikt over een specifiek cultuurhistorisch en/of archeologisch beleid; indien aanwezig, wordt dit beleid beschouwd als een waardevolle bouwsteen voor het ruimtelijk planvormings- proces. Nog eenderde van de gemeenten geeft aan dat men bezig is met het formuleren van cultuurhistorisch beleid.
Met de Wet ruimtelijke ordening, en de verplichting van gemeenten om een structuur- visie op te stellen, ligt er een kans voor de gemeenten om hierin de gemeentelijke ambitie voor wat betreft cultuurhistorie in ruimtelijke plannen neer te leggen.
Gemeentelijke plannen - plananalyse
Cultuurhistorische paragraaf: aandachtspunten ter verbetering!
- Een groot deel van de gemeentelijke ruimtelijke plannen bevat een cultuurhistori- sche paragraaf. Hiermee wordt, in zijn algemeenheid, in voldoende mate tegemoet gekomen aan de vereisten uit de Nota Ruimte en de Wet op de Ruimtelijke Orde- ning. Hoewel de `score' hoog is, mag op grond van het ruimtelijk kader (zie hoofd- stuk 2) een 100%-score verwacht worden. Kijkend naar de in de cultuurhistorische paragraaf `beschreven waarden' en `beleid en wetgeving' schiet bovendien de inhoud van de paragraaf tekort;
- In respectievelijk 93% (bestemmingsplannen) en 79% (vrijstellingsplannen) van de plannen met een cultuurhistorische paragraaf wordt een beschrijving van de cultuur- historische waarden gegeven. Op grond van de Nota Ruimte en de Wet op de Ruim- telijke Ordening ligt hier een belangrijk aandachtspunt voor de gemeentelijke ruimte- lijke plannen;
- De aandacht voor het ruimtelijk kader (zie hoofdstuk 2) schiet in een deel van de gemeentelijke plannen tekort. Dat geldt vooral voor het ruimtelijk kader van het rijk en in wat mindere mate voor het provinciaal ruimtelijk kader. Daarbij is het beeld voor de vrijstellingsplannen ook nog eens minder dan voor de bestemmingsplannen het geval is.
Evaluatie cultuurhistorie - 96 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
Archeologie: positief beeld
- In vergelijk met het beeld van de werkelijk aanwezige waarden op basis van andere bronnen kan worden geconcludeerd dat de mate van beschrijving van de waarden voor wat betreft archeologie goed is (nagenoeg 100%);
- Wanneer de gevonden waarden in relatie worden gebracht met de al dan niet ver- plichte bescherming, kan het volgende worden geconcludeerd: o De bescherming van archeologische monumenten is geregeld via de Monumen- tenwet 1988 en/of provinciale en gemeentelijke verordeningen. Omdat geen sprake mag zijn van `dubbelbescherming', is bescherming via het bestem- mingsplan niet aan de orde. Uit de plananalyse volgt dat deze monumenten vaak als `signaleringswaarde' in de toelichting worden beschreven en/of op de plankaart worden aangegeven;
o Voor `overige archeologische gebieden' en `gebieden met een archeologische verwachtingswaarde' geldt, op grond van de Wet Ruimtelijke Ordening, de Algemene wet bestuursrecht en de Nota Ruimte een plicht om het belang van deze waarden af te wegen ten opzichte van andere belangen. Een zorgvuldige beschrijving van `overige archeologische waarden' en `gebieden met een archeologische verwachtingswaarde' in de cultuurhistorische paragraaf is nodig voor een dergelijke zorgvuldige afweging In de plananalyse komen deze waarden (in vergelijk met de bronnen) ook nagenoeg volledig terug. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de, vooruitlopend op de Wamz, beschikbare specificaties (AMK/IKAW, Verdrag van Malta, rapport `Archeologie en Bestemmingsplannen'), succesvol zijn geweest. Ook door veel provincies is hierop in de streekplannen en in de toetsing van bestemmingsplannen actief `geanticipeerd';
- In de voorschriften zijn de `overige archeologische gebieden' en `gebieden met een archeologische verwachtingswaarde' vooral beschermd via een dubbelbestemming en/of aanlegvergunning. Daar waar bescherming zichtbaar is op de plankaart, is dat meestal door een aanwijzing van gebieden als `Archeologisch waardevol gebied' (dubbelbestemming). Dit sluit aan bij de voorbeeldvoorschriften in het rapport `Archeologie en bestemmingsplannen'.
Cultuurlandschap: bescherming nationale landschappen schiet tekort
- In vergelijk met het beeld van de werkelijk aanwezige waarden op basis van andere bronnen kan worden geconcludeerd dat de mate van beschrijving van de waarden voor wat betreft het cultuurlandschap matig is (circa 60%);
- Wanneer de gevonden waarden in relatie worden gebracht met de al dan niet ver- plichte bescherming, kan het volgende worden geconcludeerd: o In de plananalyse zijn geen beschermde landschapsgezichten (Natuurbescher- mingswet 1998) gevonden; dit sluit aan bij het algemeen beeld dat in Nederland nog nauwelijks gebruik gemaakt wordt van deze mogelijkheid; o In vergelijk met de bronnen worden de nationale landschappen slechts in beperkte mate in de cultuurhistorische paragraaf beschreven. Mogelijk is de onderzoeksperiode (1 januari 2006 31 augustus 2007) hieraan debet. Maar het gebrek aan aandacht voor de nationale landschappen in bestemmings- plannen is in ieder geval een belangrijk punt van aandacht; o Voor `overige cultuurlandschappelijke waarden' en de Belvederegebieden geldt, op grond van de Wet Ruimtelijke Ordening, de Algemene wet bestuursrecht en de Nota Ruimte een plicht om het belang van deze waarden af te wegen ten opzichte van andere belangen. Een zorgvuldige beschrijving van deze Evaluatie cultuurhistorie - 97 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
cultuurlandschappelijke waarden in de cultuurhistorische paragraaf is nodig voor een dergelijke zorgvuldige afweging.
In de plananalyse komen de `overige cultuurlandschappelijke waarden' waarden (in vergelijk met de bronnen) veelvuldig terug (zelfs meer dan aangetroffen in de bronnen). Hieruit kan worden geconcludeerd dat gemeenten deze waarden op adequate wijze beschrijven. Voor de Belvederegebieden valt dit beeld een stuk negatiever uit. Overigens vindt bescherming van (delen van) deze Belvederegebieden wel plaats via de nationale landschappen of mogelijk, na afweging, op grond van `overige cultuurlandschappelijke waarden'; Hoewel de beschrijving van deze cultuurlandschappelijke waarden geen garantie is voor een daadwerkelijke juridische bescherming in het bestemmings- plan, biedt deze beschrijving in ieder geval een basis om het belang bij bescherming van deze cultuurlandschappelijke waarden te kunnen afwegen tegen andere belangen;
- In de voorschriften zijn de cultuurlandschappelijke waarden vooral beschermd via een dubbelbestemming en/of aanlegvergunning. Daar waar bescherming zichtbaar is op de plankaart, is dat meestal door middel van een specifieke bestemming (bij- voorbeeld `Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuur- waarden'). Dit is in de praktijk gebruikelijk.
Beschermde gebouwde monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten: positief beeld
- In vergelijk met het beeld van de werkelijk aanwezige waarden op basis van andere bronnen kan worden geconcludeerd dat de mate van beschrijving van de waarden voor wat betreft gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten matig is (circa
60%);
- Wanneer de gevonden waarden in relatie worden gebracht met de al dan niet ver- plichte bescherming, kan het volgende worden geconcludeerd: o De bescherming van de beschermde stads- en dorpsgezichten (Monumenten- wet 1988) is goed geregeld;
o De bescherming van gebouwde monumenten is geregeld via de Monumenten- wet 1988 en/of provinciale en gemeentelijke verordeningen. Omdat geen sprake mag zijn van `dubbelbescherming', is bescherming via het bestemmingsplan niet aan de orde. Uit de plananalyse volgt dat deze monumenten in circa 55% van de gevallen als `signaleringswaarde' in de toelichting worden beschreven en/of op de plankaart worden aangegeven;
- Voor de stads- en dorpsgezichten (bescherming in bestemmingsplan verplicht) is het aannemelijk dat deze beschermd worden door het opnemen van een specifieke bestemming (bijvoorbeeld `Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden').
Werelderfgoederen: bescherming werelderfgoederen schiet tekort
- In vergelijk met het beeld van de werkelijk aanwezige waarden op basis van andere bronnen kan worden geconcludeerd dat de mate van beschrijving van de waarden voor wat betreft de (voorlopige) werelderfgoederen slecht is (circa 10%);
- Wanneer de gevonden waarden in relatie worden gebracht met de al dan niet ver- plichte bescherming, wordt duidelijk dat in vergelijk met de bronnen de (voorlopige) werelderfgoederen slechts in beperkte mate in de cultuurhistorische paragraaf beschreven worden. Voor de (voorlopige) werelderfgoederen ontbreekt bovendien een juridische doorwerking in de voorschriften en op de plankaart. Dit terwijl een bescherming van de (voorlopige) werelderfgoederen via het bestemmingsplan Evaluatie cultuurhistorie - 98 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
verplicht is. Deze constatering sluit aan bij het Lysias-onderzoek. Onbekendheid kan hier een rol spelen (zeker bij de voorlopige werelderfgoederen), maar mogelijk ook de discussie over de vraag in hoeverre gemeenten verantwoordelijk (moeten) zijn voor erfgoederen van nationaal belang.
RACM, Raad van State en gewijzigde vaststelling: cultuurhistorie regelmatig (mede) grond voor bezwaren en gewijzigde vaststelling
- In circa 60% van de procedures waar op grond van de analyse inzicht is verkregen in het art. 10 BRO-overleg, heeft de RACM een reactie gegeven; de opmerkingen hebben betrekking op de noodzakelijkheid van aanvullend (archeologisch) onder- zoek, en de onvoldoende beschrijving van beleid en wettelijk kader en de land- schappelijke waarden;
- In totaal zijn er 9 plannen waarbij de Raad van State een uitspraak moest doen. Van twee plannen is bekend dat (mede) bezwaar is ingediend op grond van cultuurhisto- rische aspecten. De relevante bezwaren hebben betrekking op de cultuurhistorische waarde van een brug en de openheid van het landschap; beide bezwaren zijn ontvankelijk verklaard;
- Van de 103 bestemmingsplannen zijn er 49 bestemmingsplannen (circa 47%) ge- wijzigd vastgesteld. Hierbij zijn er zeker 8 plannen waarbij cultuurhistorie een rol heeft gespeeld in de gewijzigde vaststelling.
Gemeentelijk handelen: kritische reflectie op het overwegend positieve beeld uit de interviews
Over de plannen zelf: aandacht voor de verbeterpunten uit de plananalyse (hoofdstuk 4)
- Uit de interviews: de gemeenten zijn positief over de doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Wetgeving en beleidskaders van rijk en provin- cie vormen voldoende basis voor de bescherming van cultuurhistorische waarden in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Daar waar relevant, werken wetgeving en beleid ook voldoende daadwerkelijk door in de gemeentelijke ruimtelijk plannen; deze door- werking is overwegend conserverend van aard;
- Reflectie: voor een deel komt dit beeld overeen met de bevindingen uit de planana- lyse (hoofdstuk 4). De plananalyse geeft echter ook aanleiding tot een aantal kriti- sche kanttekeningen. Zo blijkt uit de plananalyse bijvoorbeeld dat de meeste gemeentelijke plannen een cultuurhistorische paragraaf hebben, maar dat op grond van het ruimtelijk kader in feite een 100%-score verwacht mag worden. Een soort- gelijke kanttekening volgt uit de plananalyse voor wat betreft de aanwezigheid en kwaliteit van de beschrijving van het ruimtelijk kader (beleidsparagraaf) en de volle- digheid van de beschreven waarden (in vergelijk met de bronnen). Deze laatste kanttekening geldt niet zozeer voor de `archeologische waarden', `beschermde stads- en dorpsgezichten' en de `overige cultuurlandschappelijke waarden', maar wel voor de `beschermde monumenten', `Belvedere-gebieden' (hoewel bescherming van beide in het bestemmingsplan niet verplicht is), en vooral de nationale land- schappen en de werelderfgoederen (bescherming van beide in het bestemmings- plan wel verplicht).
Over het planproces: versterking inbedding cultuurhistorie in organisatie en planproces
- Uit de interviews: de organisatie van de doorwerking is verschillend: met of zonder cultuurhistorisch of archeologisch medewerker, al dan niet als onderdeel van de afdeling ruimtelijke ordening. Gemeenten zonder cultuurhistorisch of archeologisch medewerker beschikken niet over voldoende specifieke inhoudelijk kennis en zijn Evaluatie cultuurhistorie - 99 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
daarvoor afhankelijk van derden; de mogelijkheden hiertoe zijn voldoende beschik- baar. Handhaving van bestemmingsplannen met het oog op cultuurhistorisch rele- vante bestemmingen en/of voorschriften heeft geen prioriteit; de noodzaak daarvan wordt ook niet hoog ingeschat;
- Reflectie: uit een recent onderzoek van de Erfgoedinspectie volgt dat cultuurhistorie onvoldoende (beleids- en procesmatig) is verankerd in het gemeentelijk ruimtelijk planproces, dat er vaak onvoldoende integraal wordt gewerkt en dat handhaving van cultuurhistorie niet veel prioriteit krijgt. Er ligt dus nog een opgave voor gemeenten om de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen te versterken. Bestuur- lijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het ruimtelijk planproces en beschikbaarheid van kennis (`inhoud') en vaardigheden (`proces') zijn daarvoor van groot belang. Aangrijpingspunten voor een verbeterde doorwerking dienen niet alleen te worden geadresseerd aan de gemeenten, maar nadrukkelijk ook aan de externe adviesbureaus.
Over de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening: potentiële kansen aanwezig, benutting potentie nog onvoldoende in zicht
Net zoals bij de provincies wordt de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (en de Grond- exploitatiewet) gezien als een potentiële kans voor een verbeterde doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen. Een potentie, die valt of staat bij de ambitie van het gemeentebestuur, zoals deze in de structuurvisie zichtbaar zal moeten worden. Nog minder dan bij de provincies, is een eerste beeld hiervan (`hoe gaan de gemeenten het doen?') voor de gemeenten beschikbaar. Veel gemeenten lijken de keuzes en ambities van de provincies af te wachten. Vanuit het perspectief van cultuur- historie, kunnen deze ambities mogelijk nog positief beïnvloed worden.
Over de uitvoering: een belangrijke opgave
De Evaluatie Belvedere gaat niet specifiek in op de doorwerking in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, maar wel op het `gemeentelijk handelen' in projecten en initiatieven: "Aandacht voor bescherming van cultuurhistorie in projecten is er wel, maar vaak wordt die aandacht te laat of versnipperd ingebracht, mede door het ontbreken van een gemeentelijk beleidskader voor cultuurhistorie. ... De verschillen tussen de gemeenten zijn groot. In het algemeen hebben grotere gemeenten op dit punt hogere ambities dan kleinere gemeenten. ... Meer dan op provinciaal niveau blijkt de aandacht voor Belvedere afhankelijk te zijn van `de juiste persoon op de juiste plek'."
In de evaluatie wordt gesproken over een interessante groep gemeentelijke `koplopers', met inspirerende mensen en voorbeelden, én met de opgave om `het bereik' te verbreden naar de grote middengroep. Net zoals bij de doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, geldt voor de rol van cultuurhistorie in de uitvoering van concrete projecten in feite hetzelfde: bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het project en beschikbaarheid van kennis (`de inhoud') en vaardigheden (`het proces'). In het ronde-tafel-gesprek wordt daarbij gewezen op een goede mix tussen de `harde' (bijvoorbeeld wettelijk bepaalde) en `zachte' (bijvoorbeeld inspiratiekracht en ontwikkelingsgerichtheid) aangrijpingspunten vanuit cultuurhistorie.
Evaluatie cultuurhistorie - 100 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
6.3 Aanbevelingen
Aanbevelingen voor de provincies
- In de Wet ruimtelijke ordening ligt de kans om cultuurhistorie in zijn algemeenheid, en het cultuurlandschap in het bijzonder op provinciaal niveau `op de kaart' te zet- ten. Juist met het cultuurlandschap (ten opzichte van de andere cultuurhistorische aspecten) kan de provincie haar stempel drukken op het ruimtelijk beleid. Helder- heid en standvastigheid richting gemeenten over de waarden van het cultuurland- schap kan bijdragen aan het tegengaan van het sluipende proces van de aantasting van het (cultuur)landschap.
Met de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening is nu het momentum om de potentiële kansen van deze wet te verzilveren. Het gaat dan zowel om het benoemen van de `provinciale belangen' als om de inzet van het instrumentarium (structuurvisie, pro- vinciale verordening, inpassingsplan, aanwijzing, overleg gemeenten). Met het oog op het `eigen handelen' (`waar staan wij voor en hoe doen we dat') én met het oog op de sturing op en beïnvloeding en stimulering van het gemeentelijk ruimtelijk beleid;
- In de nieuwe structuurvisies van de provincies moet meer aandacht uitgaan naar de werelderfgoederen op de voorlopige lijst;
- Het verdient aanbeveling om, binnen de mogelijkheden die de provincie heeft (met ook hier een verwijzing naar de kansen die de Wet ruimtelijke ordening biedt), de doorwerking van cultuurhistorie in zijn algemeenheid en de nationale landschappen en werelderfgoederen in het bijzonder, in gemeentelijke ruimtelijke plannen te bevorderen: via het provinciaal beleid, in het overleg hierover met gemeenten en in de overdracht van informatie en kennis;
- In de `leidende rol' die de provincie heeft in gebiedsontwikkelingen ligt een opgave om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspirerende kracht van cultuurhistorie, en meer structurele plek te geven.
Aanbevelingen voor de gemeenten
- De doorwerking van cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen dient in zijn algemeenheid op een aantal punten te worden verbeterd: het structureel opnemen van een cultuurhistorische paragraaf, een verbeterde aandacht voor de beschrijving van het rijks- en provinciaal ruimtelijk kader en meer aandacht voor de beschrijving van de diverse cultuurhistorische aspecten; bestuurlijke aandacht, een goede inbed- ding van cultuurhistorie in de gemeentelijke organisatie en (vooral) het ruimtelijk planproces is hiervoor van groot belang;
- Bij de behartiging van het belang bij bescherming van cultuurhistorie wordt aan- bevolen te focussen op nationale landschappen en werelderfgoederen, omdat deze gebieden voor bescherming afhankelijk zijn van het bestemmingsplan en hier geen wettelijke plicht tot bescherming in het bestemmingsplan bestaat zoals bij de beschermde stads-, dorps- en landschapsgezichten;
- In verband met de grootschalige inhuur van externen bij het opstellen van bestem- mingsplannen verdient het aanbeveling deze externe partijen actief te benaderen om het belang bij bescherming van cultuurhistorie aan te geven, alsmede om met hen te overleggen over de wijze waarop deze waarden kunnen worden beschermd;
- In de Wet ruimtelijke ordening ligt de kans om cultuurhistorie op gemeentelijk niveau `op de kaart' te zetten. Met de Wet ruimtelijke ordening is nu het momentum om deze potentiële kansen te verzilveren. Het gaat dan om het bepalen van de ge- meentelijke ambitie, het benoemen van de `gemeentelijke belangen' én om de inzet van het instrumentarium (structuurvisie, bestemmingsplan, beheersverordening); Evaluatie cultuurhistorie - 101 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
- In de `leidende rol' die de gemeente heeft in uitvoering van ruimtelijke projecten ligt een opgave om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspireren- de kracht van cultuurhistorie, een meer structurele plek te geven. Bestuurlijke aan- dacht, een goede inbedding in de projectorganisatie en beschikbaarheid van kennis en vaardigheden zijn daarvoor van groot belang.
Aanbevelingen voor de RACM, IPO en VNG
- Dit onderzoek brengt in retrospectief een aantal `tekortkomingen' aan het licht als het gaat om de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen en wijst, in perspectief' op de kansen voor de toekomst, waaronder de Wet ruimtelijke ordening. Primair liggen hier opgaven voor provincies en gemeenten om te komen tot verbete- ring van de huidige praktijk en het benutten van de kansen voor de toekomst. Zowel `in de plannen' als `in de uitvoeringspraktijk'. Secundair liggen er mogelijkheden voor bijvoorbeeld RACM, IPO en VNG om provincies en gemeenten daarbij te onder- steunen. Onder meer:
o RACM: beschikbaar (blijven) stellen van kennis over cultuurhistorische waarden in zijn algemeenheid en de doorwerking daarvan in het ruimtelijk planproces in het bijzonder;
o IPO en VNG: bevorderen van de `positie' van cultuurhistorie in de nieuwe ruim- telijke kaders van provincies en gemeenten onder de Wet ruimtelijke ordening; o IPO, VNG, RACM: bevorderen van de (bestuurlijke) aandacht en bewustwording bij gemeenten ten aanzien van de verplichte doorwerking van nationale land- schappen en werelderfgoederen in de gemeentelijke ruimtelijke plannen; o IPO, VNG, RACM: faciliteren van gemeenten met een handreiking `cultuur- historie in bestemmingsplannen' (onder de Wet ruimtelijke ordeningen), met aandacht voor de verplichtingen uit het ruimtelijke kader (tabel paragraaf 4.3 als basis), mogelijkheden en onmogelijkheden en voorbeelden van mogelijke ambities en voorschriften.
Aanbevelingen voor vervolgmetingen
- Uit de plananalyse volgt dat de nationale landschappen en de werelderfgoederen onvoldoende worden beschermd. In de vervolgmetingen is specifieke aandacht hiervoor gewenst;
- De Wet op de archeologische monumentenzorg en de Wet ruimtelijke ordening vallen buiten het bestek van de onderzoeksperiode. In de vervolgmetingen zal bekeken moeten worden wat het effect is van deze nieuwe wetgeving;
- Ook is in vervolgmetingen de relatie met (de effecten van) de Standaard Vergelijk- bare Bestemmingsplannen 2008 (SVBP2008) interessant;
- Dit onderzoek richt zich op de `output' van het ruimtelijke planproces. De `outcomes' (de daadwerkelijke effecten op het behoud en de ontwikkeling van het erfgoed) komen hiermee niet in beeld. Een relatie tussen `output' (vervolgmetingen) en `outcomes' (bijvoorbeeld in de Erfgoedmonitor) is interessant.
Aanbevelingen voor nader onderzoek
- De analyse van de 140 gemeentelijke ruimtelijke plannen is gebaseerd op een kwantitatieve analyse. Dit heeft geleid tot bevindingen en conclusies op `planniveau'. Op grond van de onderzoeksaanpak is het niet mogelijk om de doorwerking op `objectniveau' te bekijken. Bijvoorbeeld: werkt een specifiek `overig archeologisch gebied', dat beschreven is in de toelichting wel of niet door in de voorschriften en/of plankaart, waarom wel of niet (`wat zijn de afwegingen ten opzichte van andere belangen?'), en zo ja, op welke wijze? Deze benadering vraagt om een analyse met Evaluatie cultuurhistorie - 102 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008
meer diepgang, mogelijk ook gecombineerd met interviews waaruit de procesgang helder gemaakt kan worden. Een analyse van een beperkt aantal plannen kan op deze wijze meer diepgang geven aan de bevindingen uit dit onderzoek;
- Het beeld van de inzet van de Wet ruimtelijke ordening bij provincies en gemeenten is in dit onderzoek beperkt. Gekoppeld aan de vervolgmetingen is een actualisering van het provinciaal en gemeentelijk beeld over cultuurhistorie onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening van belang, met aandacht voor het benoemen van het `provin- ciale en lokale belangen' en de inzet van de instrumenten.
Evaluatie cultuurhistorie - 103 - 9T1225.A0/R002/GENS/Stee Definitief rapport 9 december 2008