Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Toelichting Beleidsregels aanwijzing kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke
grondslag 2010-2015 (artikel 2.42 van de Mediawet)
ALGEMENE TOELICHTING
Inleiding
Met ingang van de periode 2010-2015 kan het Commissariaat op grond van artikel 2.42, eerste lid,
van de Mediawet kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag aanwijzen voor
het verzorgen van media-aanbod op kerkelijk en geestelijk terrein voor de landelijke publieke
mediadienst. Ten behoeve van de hieraan voorafgaande periode van 5 jaar heeft het Commissariaat
de op grond van artikel 39f (oud) van de Mediawet door hem toegewezen zendtijd verdeeld over
zeven godsdienstige en geestelijke hoofdstromingen in Nederland. Eveneens is met ingang van
genoemde periode een nieuwe systematiek voor de urentoedeling geïntroduceerd. Van de totale
hoeveelheid voor de genootschappen beschikbare uren is
- 25% verdeeld volgens een stelsel van vaste-voeten, ten behoeve van de noodzakelijk geachte
vindbaarheid en herkenbaarheid van het programma van de onderscheiden genootschappen
(vaste-voet-zendtijd); en
- 75% verdeeld op basis van de omvang van de achterban (proportionele zendtijd).
Ten behoeve van de verdeling van de proportionele zendtijd heeft het Commissariaat de omvang van
de achterban ingedeeld in drie grootteklassen, A, B, en C:
- A: bij de hoofdstroming van 2.000.000 personen of meer;
- B: bij de hoofdstroming tussen 2.000.000 en 500.000 personen;
- C: bij de hoofdstroming van minder dan 500.000 personen.
De zendtijd voor A, B, en C is toegewezen in de verhouding A:B:C=20:13:3.
De door het Commissariaat toegepaste indeling van de betrokken genootschappen in de door hem
gehanteerde grootteklassen, is onder meer door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State niet onredelijk bevonden. Met uitspraak van 10 januari 2007 heeft de Afdeling overwogen dat
het stelsel van vaste voeten en proportionele zendtijdverdeling de grenzen van een redelijke
beleidsbepaling niet te buiten gaat.
De uitgangspunten voor de aanwijzing van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke
grondslag voor de verzorging van media-aanbod zijn bij het met ingang van 1 januari 2009 van kracht
worden van de nieuwe Mediawet niet gewijzigd.
Kerkgenootschap of genootschap op geestelijke grondslag
Van het begrip kerkgenootschap is geen strak omlijnde definitie te geven. Wetgeving noch
jurisprudentie bieden hiervoor voldoende aanknopingspunten. Kenmerkend element is de doelstelling
van gemeenschappelijke Godsverering of religieuze/geestelijke bezinning. Bij de afbakening van het
begrip genootschap op geestelijke grondslag geldt eveneens dat de centrale doelstelling moet zijn
gelegen in het belijden van een gemeenschappelijke (religieuze) levensovertuiging.
Hoofdstromingen
Als voortzetting en nadere verfijning van het sinds 1988 gevoerde beleid dat gericht is op het
tegengaan van versnippering van zendtijd en organisaties, heeft het Commissariaat in 1995 besloten
dat zendtijd op grond van artikel 39f (oud) van de Mediawet slechts wordt toegewezen ten behoeve
van de religieuze en geestelijke hoofdstromingen in ons land. Onder religieuze dan wel geestelijke
hoofdstroming verstaat het Commissariaat een religieuze dan wel geestelijke stroming die door
kwantiteit van haar aanhang en/of de historie van haar aanwezigheid in de Nederlandse samenleving
constituerend is voor de hedendaagse Nederlandse pluriforme religieuze en geestelijke cultuur. In
artikel 2.42, tweede lid, van de Mediawet is deze hoofdstromingengedachte vastgelegd: voor
aanwijzing voor het verzorgen van media-aanbod komen slechts in aanmerking genootschappen die
representatief geacht kunnen worden voor een in Nederland aanwezige kerkelijke of geestelijke
hoofdstroming.
Verdeling van de zendtijd/uren
Met het oog op een rechtvaardige verdeling van de zendtijd/uren die aan de genootschappen kan
worden toegewezen, geldt het uitgangspunt dat een zekere differentiatie plaats vindt naar rato van de
omvang van de stroming. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft in verschillende
uitspraken aangegeven het aanhouden van een dergelijke onderlinge verhouding in zendtijd niet
onbillijk te vinden. De vaststelling van de hoeveelheid zendtijd/uren is echter niet beperkt tot het
uitvoeren van een rekensom. Dat zou er immers toe kunnen leiden dat kleinere genootschappen de
beschikking krijgen over zo weinig zendtijd/uren dat zij zich niet op een aanvaardbare wijze met hun
programmering kunnen profileren.
Artikel 2.42 van de Mediawet beoogt een zo groot mogelijke pluriformiteit in het media-aanbod op
kerkelijk en geestelijk terrein op de publieke radio en televisie te bewerkstelligen. Deze doelstelling
van pluriformiteit steunt bij de aanwijzing voor de verzorging van media-aanbod op twee pijlers. De
eerste pijler is de herkenbaarheid en de vindbaarheid van de programma's van de genootschappen
binnen het totale programma-aanbod van de publieke omroep. Deze vorm van pluriformiteit wordt
aangeduid met de term openheid. Ten einde de vindbaarheid en herkenbaarheid van de
desbetreffende programma's te bevorderen heeft het Commissariaat voor de periode 2005-2010 25%
van de totaal beschikbare zendtijd/uren voor de genootschappen verdeeld volgens een systeem van
"vaste voeten" gelijk voor elk van de hoofdstroming. De tweede pijler is de omvang van de
hoofdstroming. Bij deze vorm van pluriformiteit, ook wel aangeduid als afspiegeling, krijgen de
hoofdstromingen met een grote kwantitatieve aanhang in zekere mate evenredig meer
zendtijd/uren toegewezen dan in getalsmatige zin kleine genootschappen.
Voor de periode 2005-2010 is de zendtijd voor de genootschappen (in alfabetische volgorde) aldus
verdeeld:
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Boeddhisme, aan de Boeddhistische Unie
Nederland (25 uur televisie- en 78 uur radiozendtijd);
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Hindoeïsme, aan de Stichting Organisatie voor
Hindoe Media (25 uur televisie- en 91 uur radiozendtijd);
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Humanisme, aan de Humanistische Omroep
Stichting (32 uur televisie- en 130 uur radiozendtijd);
- ten behoeve van de hoofdstroming van de Islam, aan de Stichting Verzorging Islamitische
Zendtijd (65 uur televisie- en 195 uur radiozendtijd);
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Jodendom, aan het Nederlands Israëlitische
Kerkgenootschap (25 uur televisie- en 78 uur radiozendtijd);
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Katholicisme, aan het Rooms Katholiek
Kerkgenootschap (94 uur televisie- en 286 uur radiozendtijd)
- ten behoeve van de hoofdstroming van het Protestantisme, aan de Stichting Verzorging
Kerkelijke Zendtijd (104 uur televisie- en 286 uur radiozendtijd)
ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 2
In het kader van de zendtijdtoewijzing voor de periode 2005-2010 onderscheidde het Commissariaat
de volgende zeven hoofdstromingen (in alfabetische volgorde): het Boeddhisme, het Hindoeïsme, het
Humanisme, de Islam, het Jodendom, het Katholicisme en het Protestantisme. Ten behoeve van deze
periode heeft het Commissariaat het Katholicisme en het Protestantisme ingedeeld in grootteklasse A,
de Islam in grootteklasse B en het Boeddhisme, het Hindoeïsme, het Humanisme en het Jodendom in
grootteklasse C.
Voor de afbakening van het begrip hoofdstroming komt gewicht toe aan de getalsmatige presentie van
de stroming in de Nederlandse samenleving, doch daarnaast speelt de historische worteling van een
stroming in de Nederlandse cultuur een belangrijke rol. Verwezen zij in dat verband naar de uitspraak
van de Rechtbank Amsterdam van 19 maart 1999. De Rechtbank overwoog daarbij dat een beroep op
het gelijkheidsbeginsel niet slaagt als een stroming met een vergelijkbare of zelfs kleinere achterban
dan die van de afgewezen aanvrager historisch gegroeide rechten kan doen gelden. De hiervoor
opgenomen definitie van hoofdstroming is mede gebaseerd op deze overweging.
De voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft in verschillende uitspraken aandacht
besteed aan het belang van het noodzakelijke maatschappelijk draagvlak, in de zin van een
voldoende grote representatieve achterban. De desbetreffende uitspraken maken duidelijk dat tot de
achterban gerekend worden diegenen waarvan vast staat dat zij daadwerkelijk affiniteit hebben met
het godsdienstige of geestelijke gedachtegoed van de stroming. Zo worden mensen die wel eens een
publicatie aanschaffen of een cursus over de desbetreffende hoofdstroming volgen niet gerekend tot
de achterban.
Ten behoeve van de zendtijdtoewijzing voor de periode 2010-2015 houdt het Commissariaat vast aan
het uitgangspunt dat de hedendaagse Nederlandse pluriforme religieuze en geestelijke cultuur niet
meer hoofdstromingen kent dan de genoemde zeven hoofdstromingen.
Artikel 3, tweede en derde lid
Artikel 2.44, eerste lid, van de Mediawet bepaalt dat genootschappen in hun aanvragen hun
representativiteit ten genoegen van het Commissariaat aantonen. Het is dus aan de aanvrager om
aan te tonen dat hij representatief is voor de hoofdstroming die hij zegt te vertegenwoordigen. De
representativiteit kan bijvoorbeeld blijken uit cijfermatige gegevens over de samenstelling van de
directe achterban. De praktijk leert echter dat er stromingen zijn die minder hecht georganiseerd zijn,
of waarvan de aanhang gekenmerkt wordt door een zekere tegenzin om zich te organiseren. In
dergelijke gevallen kan de representativiteit blijken uit adhesiebetuigingen van relevante organisaties
die werkzaam zijn op het religieuze of geestelijke terrein van de stroming.
Artikel 3, vierde lid
Ingevolge het bepaalde in artikel 2.3, tweede lid, van de Mediawet stelt de NPO een gedragscode op
ter bevordering van goed bestuur en integriteit bij de landelijke publieke media-instellingen. Artikel
2.142a van de ontwerp-Erkenningswet voegt hieraan toe dat de bestuurlijke organisatie van de
landelijke publieke media-instellingen hun bestuurlijke organisatie zodanig inrichten dat er een helder
onderscheid is tussen het dagelijks bestuur en het onafhankelijke toezicht daarop. De organisatie of
instelling die het media-aanbod verzorgt en uitzendt is derhalve bestuurlijk zodanig ingericht dat zij
voldoet aan de eisen op het terrein van goed bestuur, goed (intern) toezicht, verantwoording,
transparantie (openheid), integriteit en omgang met belanghebbenden. Deze eisen gelden ook voor
de bestuurlijke inrichting van het uitvoeringsorgaan. De door het Commissariaat te hanteren
toetsingscriteria zijn de volgende:
1. Goed bestuur
Er is een bestuur of directie, dat invulling geeft aan de statutaire functie van bestuur van de instelling.
De taken en werkwijze zijn vastgelegd in statuten en reglementen. Nevenfuncties van bestuurders zijn
bekend. Er zijn in statuten dan wel in reglementen of in een profielschets deskundigheidseisen gesteld
voor iedere afzonderlijke positie in het bestuur.
2. Goed (intern) toezicht
Ten behoeve van het onafhankelijk toezicht op het dagelijks bestuur is er een orgaan ingericht dat
organisatorisch gescheiden is van het dagelijks bestuur. De taken en werkwijze zijn vastgelegd in
statuten en reglementen. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van dat orgaan ten aanzien
van het werkgeverschap van het bestuur, adviesrecht en goedkeuring van belangrijke besluiten zijn
zodanig, dat hij zijn taak naar behoren kan uitvoeren. Er zijn in statuten, reglementen of profielschets
deskundigheids- en onafhankelijkheidseisen gesteld aan iedere afzonderlijke positie in het orgaan en
er is vastgesteld en gedocumenteerd dat (kandidaat-)leden van dit orgaan aan deze eisen voldoen.
3. Verantwoording
Er is een beleid voor verantwoording van beleid en prestaties door het bestuur conform Richtlijn 3 van
de gedragscode Publieke Omroep, voor verantwoording van de werkzaamheden van het
toezichtorgaan door het toezichtorgaan en voor verantwoording van goede toepassing van wetten en
(governance-)regels in het algemeen. Dit verantwoordingsbeleid gaat expliciet in op de doelgroepen
(belanghebbenden) en manieren (website, jaarverslag) van verantwoording.
4. Transparantie
Er is een regeling op basis waarvan belanghebbenden informatie moeten kunnen verkrijgen over de
beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en procedures binnen de omroepinstelling die hen aangaan
alsmede over de overwegingen en motivering van ten aanzien van hen genomen beslissingen. Er is
een transparant salarisbeleid en een regeling voor openbaarmaking van topinkomens.
5. Integriteit
Er is een integriteitbeleid, waarin in ieder geval wordt verwezen naar Richtlijn 2 ter bevordering van
integriteit en Regeling 1 van de gedragscode Publieke Omroep en aandacht wordt geschonken aan
een interne gedragscode, omgaan met informatie en geheimhouding, de vertrouwenspersoon, een
procedure voor het melden van een misstand binnen de eigen organisatie, alsmede het afhandelen
van de melding (klokkenluiderregeling), onverenigbaarheid van functies (incompatibiliteiten), melding
en toetsing van nevenwerkzaamheden, financiële belangenverstrengeling, regels voor post
employment, omgaan met geschenken en giften en een onafhankelijke inkoopprocedure.
6. Omgang met belanghebbenden
Er is beleid waarin groepen belanghebbenden bij de omroepinstelling worden onderscheiden en dat
waarborgt dat de instelling zich regelmatig op de hoogte stelt van de ervaringen en behoeften van
deze belanghebbenden en adequaat reageert op veranderingen daarin. In dit beleid wordt voorts
aandacht geschonken aan een klachtenregeling, klanttevredenheid, dienstbaarheid
(servicegerichtheid), correcte bejegening (respect) en kwaliteitszorg ten aanzien van de
dienstverlening.
7. Overig
Er zijn regels opgesteld over marktactiviteiten en omgang met potentiële strijdigheden met (Europese)
regelgeving hieromtrent. Het regulerend kader voor marktactiviteiten is vastgelegd in artikel 57a van
de Mediawet (oud) en de beleidsregels nevenactiviteiten die het Commissariaat in 2007 gewijzigd
heeft vastgesteld.
De norm is dat alle toetsingscriteria voldoen aan de van toepassing zijnde wetten en regels, alsmede
aan de moderne normen voor `good governance'.
Artikel 3, vijfde lid
Uit de nauwkeurige beschrijving van de administratieve organisatie moet blijken dat door
functiescheiding binnen de organisatie die het media-aanbod verzorgt en uitzendt de rechtmatige
besteding van de omroepmiddelen is gewaarborgd. De organisatie dient zodanig ingericht te zijn dat
de vaststelling van de betaling (de bestemming van het geld), de goedkeuring van de betaling en de
daadwerkelijke betaling in verschillende handen is.
Artikel 3, zesde, zevende en achtste lid
Naast het uitgangspunt van de zeven hoofdstromingen is een tweede uitgangspunt, opgenomen in
artikel 2.45, tweede lid, van de Mediawet, dat er per kerkelijke of geestelijke hoofdstroming slechts
één representatieve organisatie of instelling wordt aangewezen. De organisatie of instelling kan ook
de rechtspersoon zijn, als bedoeld in artikel 2.42, eerste lid, van de Mediawet, waarin twee of meer
kerkgenootschappen onderscheidenlijk genootschappen op geestelijke grondslag samenwerken. De
genootschappen kunnen, ingevolge het derde lid van artikel 2.49 van de Mediawet, de verzorging van
hun programma's opdragen aan een omroepvereniging of aan een door hen in het leven geroepen
uitvoeringsorgaan. Een en ander om versnippering van zendtijd/uren over organisaties te voorkomen.
Bekend is dat niet alle hoofdstromingen centraal georganiseerd zijn in één overkoepelende
rechtspersoon. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat men zich binnen één religie organiseert langs lijnen
van etnische herkomst, of dat binnen een hoofdstroming substromingen te onderscheiden zijn die zich
los van elkaar georganiseerd hebben. Indien een dergelijke situatie zich voordoet en meerdere
aanvragers een aanvraag indienen voor een hoofdstroming dan bevordert het Commissariaat voor
zover dat redelijkerwijs mogelijk is samenwerking door of samengaan van die aanvragers, aldus artikel
2.45, eerste lid, van de Mediawet.
Het achterwege blijven van samenwerking of samengaan kan ertoe leiden dat het Commissariaat
besluit voor de desbetreffende hoofdstroming geen genootschap aan te wijzen voor de verzorging van
media-aanbod. Het achterwege blijven van samengaan of samenwerking leidt er in ieder geval niet
toe dat voor de desbetreffende hoofdstroming meer dan één genootschap wordt aangewezen. Artikel
2.45, tweede lid, van de Mediawet sluit dit uit: per kerkelijke of geestelijke hoofdstroming vindt slechts
één aanwijzing plaats. Indien meerdere aanvragen worden ingediend ten behoeve van één
hoofdstroming, en samenwerking of samengaan blijft uit, dan kent het Commissariaat bij de
beoordeling van die aanvragen gewicht toe aan de grootte van de achterban. Onder omstandigheden
kan het Commissariaat hiervan afwijken. Hierbij valt te denken dat één der partijen moedwillig niet
meewerkt aan een samenwerking of samengaan.
Het Commissariaat wijst erop dat deze uitgangspunten ook gelden voor de intrekking van de
aanwijzing, indien de aan de aanwijzing ten grondslag liggende samenwerking of het aan de
aanwijzing ten grondslag liggen samengaan van organisaties binnen één hoofdstroming naar het
oordeel van het Commissariaat zonder goede grond wordt beëindigd.
Artikel 4
Het Commissariaat is voornemens de systematiek die hij hanteerde voor de zendtijdverdeling voor de
periode 2005-2010 ook te hanteren voor de verdeling van de uren voor de periode 2010-2015.