Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

ONDERZOEK HUISVESTING
VOORTGEZET ONDERWIJS

- eindrapport -

Drs. C.E. Wissink
Dr. S.W. van der Ploeg

Amsterdam, januari 2009
Regioplan publicatienr. 1707

Regioplan Beleidsonderzoek
Nieuwezijds Voorburgwal 35
1012 RD Amsterdam
Tel.: +31 (0)20 - 5315315
Fax : +31 (0)20 - 6265199

Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het ministerie van OCW.

INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding ........................................................................................... 1
1.1 Achtergronden en aanleiding onderzoek........................... 1
1.2 Onderzoeksvragen............................................................. 2
1.3 Onderzoeksverantwoording............................................... 3
1.4 Leeswijzer.......................................................................... 6

2 Achtergronden vrijwillige doordecentralisatie ............................. 7
2.1 Beschrijving van de huidige systematiek........................... 7
2.2 Vrijwillige doordecentralisatie............................................. 10
2.3 Vrijwillige doordecentralisatie: stand van zaken................ 12
2.4 Alternatieve scenario's....................................................... 14
2.5 Visies op huisvestingsverantwoordelijkheid....................... 16

3 Vrijwillige doordecentralisatie of niet?.......................................... 19 3.1 Uitgebreide responsbeschrijving........................................ 19 3.2 Wel (onderhandelingen tot) vrijwillige doordecentralisatie 21 3.3 Geen vrijwillige doordecentralisatie................................... 25

4 Scenario's voor doordecentralisatie.............................................. 35 4.1 Draagvlak voor alternatieven............................................. 35

5 Conclusies........................................................................................ 43 5.1 Functioneren gedeelde huisvestingsverantwoordelijkheid 43 5.2 Belemmeringen en oplossingen vrijwillige door- decentralisatie.................................................................... 45 5.3 Draagvlak alternatieve scenario's...................................... 46

Bijlagen ........................................................................................... 49 Bijlage 1 Tabellen ............................................................................. 51 Bijlage 2 Literatuur............................................................................ 53

1 INLEIDING

1.1 Achtergronden en aanleiding onderzoek

In 1997 is de verantwoordelijkheid en het budget voor huisvesting voor
scholen voor primair, speciaal en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd van
het Rijk naar de gemeenten. Sindsdien ontvangen gemeenten een vergoeding
voor onderwijshuisvesting in de algemene uitkering uit het gemeentefonds (in
2007 ging het om een bedrag van 1,29 miljard1). Gemeenten kregen de
wettelijke opdracht om te voorzien in adequate huisvesting voor het primair en
voortgezet onderwijs, op basis van een verordening (Verordening voorzienin-
gen huisvesting onderwijs).2 De gemeenten werden verantwoordelijk voor (de
realisatie van) nieuwbouw, uitbreiding bestaande bouw, grootschalig onder-
houd buitenzijde van het gebouw en aanpassing aan de binnenzijde van het
gebouw. Schoolbesturen werden medeverantwoordelijk voor hun huisvesting,
namelijk voor het onderhoud van de binnenzijde van het gebouw.
Sinds 1 januari 2005 is de volledige taak en het bijbehorende budget voor
onderhoud aan gebouwen bij wet overgedragen van de gemeenten naar de
scholen voor voortgezet onderwijs (vo). Sindsdien zijn schoolbesturen verant-
woordelijk voor al het onderhoud (binnen- en buitenzijde) en aanpassingen.
De gemeenten bleven verantwoordelijk voor uitbreiding en nieuwbouw.3

Bij de decentralisatie in 1997 is in de WVO de mogelijkheid opgenomen om de
schoolbesturen nog (veel) meer huisvestingsverantwoordelijkheid te geven
door middel van vrijwillige doordecentralisatie: de gemeenteraad kan besluiten
tot overheveling van een groter deel of zelfs alle huisvestingstaken en -
middelen aan de scholen.4 In dat geval betaalt de gemeenteraad een jaarlijkse
bijdrage voor de huisvestingskosten aan het bevoegd gezag. De regelgeving
met betrekking tot doordecentralisatie is weinig gedetailleerd. De inhoud van
de overeenkomst over doordecentralisatie is het resultaat van afspraken die
schoolbestuur en gemeente hierover samen maken.

1 Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk. Handreiking voor de verankering van lokaal
maatwerk in de onderwijshuisvesting, VNG, augustus 2007.

2 Idem.

3 Brief aan Tweede Kamer, toelichting op wetsvoorstel huisvesting VO PO, vergaderjaar
2004-2005, nr. 29687.

4 Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 76v.

---

In 2001 (publicatie juni 2002) is onderzoek verricht naar ervaringen met
doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet onderwijs.5 Uit het
onderzoek bleek dat er (op dat moment) zowel onder schoolbesturen als
onder gemeenten onvoldoende draagkracht was om over te gaan tot een
wettelijk te regelen verplichte en volledige overheveling van huisvestingstaken.
Gemeenten zagen het als een inbreuk op het voeren van een integraal
accommodatie- en vastgoedbeleid. Schoolbesturen gaven aan de rol van
gemeenten op het gebied van nieuwbouw en uitbreiding alsmede economisch
claimrecht als strategisch en efficiënt te ervaren.

Uit een in november 2006 gehouden veldraadpleging over de bekostigings-
systematiek in het voortgezet onderwijs komt een ander beeld naar voren. Er
is, onder meer, sprake van knelpunten in de bekostiging van huisvesting.
Voorts is door scholen aangegeven dat de gedeelde verantwoordelijkheid
(schoolbestuur en gemeente) niet voor alle scholen voldoet.6
Scholen/besturen willen zelf de verantwoordelijkheid hebben voor de volledige
huisvesting, dus inclusief nieuwbouw en uitbreiding in plaats van de huidige
gedeelde verantwoordelijkheid. Redenen hiervoor zijn dat in de huidige situatie
schoolbesturen vinden dat ze niet in staat zijn te beoordelen of alle middelen
die voor huisvesting aan de gemeente ter beschikking worden gesteld, ook
voor de bestemde doelen worden gebruikt. Bovendien wordt in de huidige
bekostigingssystematiek geen rekening gehouden met het aantal vestigingen.
De staatssecretaris van voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs gaf aan dat
`hoewel dit onderwerp losstaat van het bekostigingssysteem' het signaal van
de scholen serieus te nemen, te willen onderzoeken en de Kamer daarover in
2008 te willen informeren.7

1.2 Onderzoeksvragen

Het hoofddoel van het onderzoek is: Zicht krijgen op het functioneren van de
gedeelde verantwoordelijkheid voor huisvesting tussen scholen voor vo en
gemeenten, de voor- en nadelen van de huidige systematiek en het
inventariseren van draagvlak voor geschikte alternatieven.

5 DHV Huisvesting en Vastgoed (juni 2002). Doordecentralisatie bij het voortgezet onderwijs,
ervaringen van gemeenten en scholen op het gebied van doordecentralisatie van
onderwijshuisvesting. Amersfoort: DHV Huisvesting en vastgoed.
Het betreft een verkennend onderzoek, waarvoor in totaal zestien gemeenten en 33 scholen
zijn bevraagd.

6 McDaniel, Olaf en Jochem Duijnhouwer (16 november 2006), Versnellingssessies
Ministerie van OCW, Directie VO. Amsterdam: CBE Consultants. De veldraadpleging had
betrekking op de bekostigingssystematiek in het voortgezet onderwijs en bestond uit twee
sessies met ieder vijftien deelnemers. De deelnemers waren werkzaam op een school als
directeur/bestuurder of hoofd financiën. Daarnaast hebben beleidsambtenaren van het
kerndepartement deelgenomen aan de veldraadpleging.

7 Brief aan de Tweede Kamer van 20 april 2007, onderwerp: Bekostigingssystematiek
Voortgezet Onderwijs. Den Haag, 20 april 2007.

Deze centrale vraag is uitgewerkt in drie hoofdvragen en een aantal
subvragen:

1) Hoe functioneert de gedeelde verantwoordelijkheid voor de huisvesting
tussen scholen voor voortgezet onderwijs en gemeenten?
In welke mate is er sprake van vrijwillige doordecentralisatie in de
hoofdvormen:

- Overheveling van budget naar het schoolbestuur onder behoud van
economisch claimrecht bij de gemeente?

- Overheveling van budget en economisch claimrecht naar het
schoolbestuur?

2) Wat zijn de voor- en nadelen van de huidige systematiek?

2a. Welke factoren belemmeren de vrijwillige doordecentralisatie?

2b. Op welke manier kunnen die belemmeringen worden weggenomen?

3) Welk draagvlak is er voor alternatieven voor de huidige systematiek?

3a. Wordt de voorkeur gegeven aan het vergemakkelijken van de
vrijwillige doordecentralisatie of aan een (al dan niet gefaseerde)
wettelijke overheveling?

3b. Wat zijn de argumenten voor en tegen een (al dan niet gefaseerde)
wettelijke overheveling?

1.3 Onderzoeksverantwoording

1.3.1 Aanpak

Het onderzoek is opgebouwd uit de volgende onderdelen:

· deskresearch;

· dataverzameling: gestructureerde telefonische interviews en webenquête;

· paneldiscussies.

In deze paragraaf worden de verschillende onderdelen van het onderzoek
achtereenvolgens beknopt beschreven.

Deskresearch

In deze fase van het onderzoek is bestaande informatie over de verdeling van
de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in het vo verzameld en
bestudeerd. Het gaat hierbij om met name informatie uit eerder onderzoek.8
Verder is in deze fase kennisgenomen van een door de VO-raad opgestelde

8 We hebben ons hierbij beperkt tot materiaal dat is verschenen sinds 2002, het jaar waarin
de vorige rapportage over doordecentralisatie verscheen: DHV Huisvesting en vastgoed,
Doordecentralisatie bij het voortgezet onderwijs, ervaringen van gemeenten en scholen op
het gebied van doordecentralisatie van onderwijshuisvesting, Amersfoort, juni 2002.

---

notitie over doordecentralisatie waarin onder andere een aantal scenario's
voor doordecentralisatie van de huisvestingsmiddelen voor het vo zijn voor-
gesteld.9. Daarnaast is een aantal publicaties van de VNG over dit onderwerp
bestudeerd10

Dataverzameling: gestructureerde telefonische interviews en webenquête
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn gestructureerde telefonische
interviews gehouden met beleidsmedewerkers van gemeenten en (indien
mogelijk meerdere) bestuurders van schoolbesturen voor het voortgezet
onderwijs in dezelfde gemeenten. Tabel 1.1 laat een verdeling naar
gemeenten en schoolbesturen zien. De gemeenten zijn geselecteerd door een
steekproef waarbij rekening is gehouden met de gemeentegrootte en
bestuursomvang.

Tabel 1.1 Gemeenten naar omvang en voorgestelde steekproef
Gemeenteomvang Aantal Te benaderen voor onderzoek
gemeenten*
Gemeenten Besturen Besturen per
gemeente
Minder dan 20000 inw. 96 6 6 1
20000-* Gemeenten met minstens één vestiging of locatie van een school voor voortgezet onderwijs.

Parallel aan de telefonische interviews zijn de resterende schoolbesturen voor
vo benaderd met het verzoek om deelname aan een internetenquête over
doordecentralisatie huisvesting vo. Het gaat hierbij om in totaal 331 school-
besturen.

Paneldiscussies

Tot slot zijn er 5 paneldiscussies georganiseerd waaraan door vertegen-
woordigers van schoolbesturen en van gemeenten is deelgenomen. Tijdens
deze bijeenkomsten is gesproken over het functioneren van de huidige
systematiek gedeelde verantwoordelijkheid en de mogelijkheid tot vrijwillige
doordecentralisatie. Verder is ingegaan op de mogelijke alternatieve
scenario's voor de huidige systematiek van gedeelde verantwoordelijkheid
waaronder bijvoorbeeld het scenario van functionele decentralisatie. In het

9 VO-raad, Doordecentralisatie. Een verkenning van mogelijkheden van overheveling van
taken en middelen voor de huisvesting van gemeente naar schoolbesturen in het voortgezet
onderwijs. Utrecht, februari 2008.

10 Hierbij gaat het met name om: 'Decentralisatie door doordecentralisatie. Een handreiking
voor doordecentralisatie van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs.',
VNG en besturenkoepels, 1997. En `Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk.
Handreiking voor de verankering van lokaal maatwerk in de onderwijshuisvesting', VNG,
2007.

rapport is een analyse opgenomen van de voor- en nadelen, knelpunten,
mogelijkheden, oplossingen en voorwaarden die per scenario tijdens de
panelbijeenkomsten naar voren zijn gekomen.

1.3.2 Beknopte responsbeschrijving

In totaal namen dertig medewerkers van gemeenten deel aan de telefonische
interviews. Daarnaast hebben we gesproken met 43 medewerkers van school-
besturen vo.

Negen van de initieel benaderde gemeenten hebben afgezien van deelname
aan de telefonische interviews. Daarvoor in de plaats is een reservegemeente
benaderd. De meest voorkomende redenen voor afzien van deelname aan het
onderzoek, waren tijdgebrek en een tekort aan kennis van het onderwerp. Wat
betreft de schoolbesturen geldt dat er in totaal 83 schoolbesturen zijn bena-
derd die waren gevestigd in een of meer gemeenten die tot de onderzoeks-
groep behoorden:

· Drieënveertig schoolbesturen (waarvan drie met scholen in meerdere
onderzoeksgemeenten) hebben hieraan gehoor gegeven.

· Veertien schoolbesturen hebben, ondanks herhaalde pogingen, niet
gereageerd op ons verzoek.

· Elf schoolbesturen bleken bij nader inzien niet tot de onderzoeksgroep te
behoren omdat sprake was van een verticale scholengemeenschap of
omdat het ging om een po-bestuur.

· Vijftien schoolbesturen bleken niet bereid om aan het onderzoek deel te
nemen. Te druk en te weinig interesse in het onderwerp waren de
voornaamste redenen om niet aan het onderzoek deel te nemen.

Webenquête De schoolbesturen vo die nog niet waren benaderd voor deelname aan het
telefonische interview, zijn in de tweede helft van april 2008 per brief benaderd
met het verzoek om deelname aan de webenquête.11 In de eerste week van
mei 2008 is aan alle schoolbesturen die de vragenlijst nog niet hadden
ingevuld, een rappelbrief verstuurd waarin nogmaals werd verzocht om
deelname aan het onderzoek. Uiteindelijk heeft ruim veertig procent van de
benaderde schoolbesturen voor voortgezet onderwijs de webenquête
ingevuld.12 Tabel 1.3. geeft een overzicht van de deelname aan de
webenquête.

11 Voorts had de VO-raad in haar nieuwsbrief (VO-actueel, 32, 17 april 2008) aandacht
gevraagd voor het onderzoek.

12 We zijn niet in de gelegenheid om een non-responsanalyse te doen. We vermoeden dat
schoolbesturen die niet aan de webenquête hebben deelgenomen hiervoor dezelfde
redenen hebben als de schoolbesturen die niet aan de telefonische interviews wilden
meewerken hebben opgegeven, namelijk een gebrek aan tijd en/of interesse in het
onderwerp.

We willen erop wijzen dat een responspercentage van 42 procent in het algemeen
voldoende is om een representatief beeld te kunnen schetsen.

---

Tabel 1.2 Deelname schoolbesturen vo aan webenquête

Volledig of grotendeels ingevuld 140 (42%)
Niet of nauwelijks ingevuld 23 (7%)
Niet deelgenomen 168 (51%)

Totaal 331 (100%)

1.4 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft de achtergrond en stand van zaken met betrekking tot
vrijwillige doordecentralisatie op basis van bestaande bronnen. Hoofdstuk 3
behandelt de resultaten van de telefonische interviews en de webenquête.
Hierbij maken we onderscheid tussen gemeenten en schoolbesturen waar wel
sprake is van vrijwillige doordecentralisatie, en gemeenten en schoolbesturen
waar dat (nog) niet het geval is. In hoofdstuk 4 beschrijven we het draagvlak
onder gemeenten en schoolbesturen voor alternatieven voor de huidige
systematiek van gedeelde verantwoordelijkheid en de kanttekeningen die
hierbij door de betrokken partijen zijn gezet. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies
van dit onderzoek.

2 ACHTERGRONDEN VRIJWILLIGE DOORDECENTRALISATIE

In het eerste hoofdstuk is kort beschreven wat de aanleiding en achtergrond is
voor het onderzoek. In dit hoofdstuk gaan we hier dieper op in. We betrekken
hierbij onderzoeken die in de afgelopen jaren op het terrein van vrijwillige
doordecentralisatie zijn uitgevoerd.1 Daarnaast is gebruikgemaakt van
documentatie van de VO-raad en de VNG.

2.1 Beschrijving van de huidige systematiek

Zoals beschreven moeten schoolbesturen zich sinds 1997 tot de gemeenten
wenden voor de aanvraag van middelen voor onderwijshuisvesting. Voor het
financieren hiervan ontvangen gemeenten jaarlijks een vergoeding van het
Rijk, in de vorm van een toevoeging van de middelen in het algemeen
gedeelte van het gemeentefonds (het gaat om een ongeoormerkte toevoeging,
gemeenten zijn vrij in de besteding ervan). In 2005 vond een aanpassing
plaats in de verdeling van de huisvestingsverantwoordelijkheid. Het
schoolbestuur, dat al verantwoordelijk was voor het onderhoud van
schoolgebouwen aan de binnenkant, werd hiermee verantwoordelijk voor alle
activiteiten die onder de noemer aanpassing dan wel onderhoud vallen (de
vergoeding voor deze huisvestingstaken is afkomstig van het Rijk en maakt
deel uit van de lumpsumfinanciering).2 Voor nieuwbouw, vervanging en
uitbreiding bleven de schoolbesturen aangewezen op de gemeenten. De door
de gemeente, na op overeenstemming gericht overleg met de schoolbesturen,
vastgestelde `Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs' (VVH) vormt
het kader voor het (jaarlijkse) proces van aanvragen van middelen voor
huisvesting door schoolbesturen en beoordelingen door de gemeente.3

In `Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk' noemt de VNG het resultaat
van de decentraliseringsoperatie van 1997 `succesvol'. De overgang van
verantwoordelijkheden van Rijk naar gemeenten is `zonder grote problemen'

1 Daarbij hebben we ons over het algemeen beperkt tot de informatie die sinds 2002 is
verschenen (het jaar waarin het rapport over het vorige onderzoek naar doordecentralisatie
bij het voortgezet onderwijs uitkwam: DHV Huisvesting en Vastgoed, ervaringen van
gemeenten en scholen op het gebied van doordecentralisatie van onderwijshuisvesting.
Doordecentralisatie bij het voortgezet onderwijs, juni 2002).

2 Bij deze wetswijziging is ook het begrip `onderhoud' verruimd. In de WVO werd
onderscheid gemaakt tussen onderhoud buitenkant en binnenkant en aanpassing
binnenkant van het gebouw. Met de wetswijziging is dit onderscheid komen te vervallen.
Alles wat eerst viel onder `aanpassing' is `onderhoud' geworden en valt daarmee onder de
verantwoordelijkheid van het schoolbestuur.

3 Door de VNG is in 1997 een modelverordening opgesteld die in feite een vertaling is van
de rijksnormen die voor 1997 golden. In 2007 is de modelverordening flink aangepast en
derhalve geen een-op-een-vertaling meer van de rijksnormen van 1997.

---

verlopen en huisvesting van scholen is bij de gemeente in goede handen.4
Ook de minister van OCW stelt dat `de decentralisatie van de taken en
verantwoordelijkheden van de onderwijshuisvesting een succes is'.5
Uit de monitor onderwijshuisvesting blijkt dat, in elk geval op macroniveau,
gemeenten grosso modo in onderwijshuisvesting investeren wat ze daarvoor
(in een fictief budget) in het gemeentefonds ontvangen. Dit fictieve budget
bedroeg in 2006 1,29 miljard.6 In figuur 2.1 worden de bruto-investeringen
van de gemeenten in onderwijshuisvesting weergegeven.

Figuur 2.1 Bruto-investeringen gemeenten in onderwijshuisvesting

CBS Webmagazine, 5 september 2007

De eerdergenoemde modelverordening VVH heeft er volgens de VNG voor
gezorgd dat de gemeentelijke onderwijshuisvestingstaken een `zachte landing'
hebben gemaakt. De verordening fungeert als een belangrijk houvast voor
zowel schoolbesturen als gemeenten. De verordening (en het jaarlijkse
huisvestingsprogramma) voorziet echter niet in een meerjarenplanning, terwijl
er juist sprake is van een tendens om consensus tussen gemeenten enerzijds
en schoolbesturen anderzijds voor meerdere jaren vast te leggen.7 De
verordening zelf kan niet of nauwelijks worden aangepast om in de behoefte
van meerjarenplanning te voorzien. De onderwijswetten bepalen namelijk zeer
nauwkeurig op welke wijze de gemeente haar zorgplicht in verordeningen en
procedures moet vastleggen. Schoolbesturen en gemeenten die op de korte

4 Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk. Handreiking voor de verankering van lokaal
maatwerk in de onderwijshuisvesting, VNG, aug. 2007.

5 Brief aan de Tweede Kamer, onderwerp; monitor onderwijshuisvesting, 16 juni 2006.

6 Idem.

7 Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk. Handreiking voor de verankering van lokaal
maatwerk in de onderwijshuisvesting, VNG, 2007.

en middellange termijn meer zekerheid willen hebben over de te verwachten
investeringsbeslissingen kunnen een Integraal Huisvestingsplan (IHP)
overeenkomen, wat een (financiële) meerjarenplanning wel mogelijk maakt.
Een andere mogelijkheid om de verordening te `omzeilen' en tegemoet te
komen aan de behoefte van integraal beleid, een meerjarenplanning en een
beleidsrijke onderwijshuisvesting is het sluiten van een overeenkomst tussen
schoolbestuur en gemeente, de zogenaamde vrijwillige doordecentralisatie.8
Beide routes naar onderwijshuisvesting vallen binnen de huidige wettelijke
kaders van de WVO.

2.1.1 Huisvesting in de onderwijssectoren po en bve
De huisvestingssystematiek in het primair onderwijs (po) lijkt sterk op die in het
vo. Bij de decentralisatie van 1997 zijn gemeenten hiervoor verantwoordelijk
geworden en, net als in het vo, wordt de verantwoordelijkheid gedeeld met de
schoolbesturen po. Net als in de WVO is in de WPO de mogelijkheid tot
vrijwillige doordecentralisatie opgenomen. Anders dan in het vo is in het po
geen sprake geweest van een wijziging in de gedeelde verantwoordelijkheid
ten aanzien van huisvesting tussen schoolbestuur en gemeente. In 2004 is wel
onderzoek gedaan naar het draagvlak onder schoolbesturen voor overheve-
ling van verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud naar de schoolbesturen.9
Daaruit bleek dat er in het primair onderwijs geen breed draagvlak was voor
verplichte doordecentralisatie (58% had voorkeur voor het handhaven van de
bestaande situatie waarin doordecentralisatie op vrijwillige basis mogelijk is,

42% was voor het verplicht stellen van doordecentralisatie). Deze onderzoeks-
resultaten waren voor de minister van OCW aanleiding om de bestaande
verdeling van verantwoordelijkheid tussen gemeenten en schoolbesturen in
het primair onderwijs niet aan te passen.10

In de beroeps- en volwasseneneducatie (bve) is de huisvestingsverantwoor-
delijkheid volledig anders geregeld. Hier is sinds 1 juli 1997 sprake van
functionele decentralisatie, dat wil zeggen, de verantwoordelijkheid voor
huisvesting is vanuit het Rijk gedecentraliseerd naar de schoolbesturen zelf.
De gebouwen en terreinen in de bve-sector zijn overgedragen aan de
instellingen.11 Met de overdracht trad ook een nieuw bekostigingsstelsel in
werking. Iedere instelling krijgt een vast bedrag voor de instandhouding van de
huisvesting.

8 Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk. Handreiking voor de verankering van lokaal
maatwerk in de onderwijshuisvesting, VNG, 2007.

9 Diepeveen, M., A. Vermeij en S.W. van der Ploeg, S.W., Overheveling van
verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud naar schoolbesturen. Draagvlakonderzoek.
Regioplan, Amsterdam maart 2004.

10 Brief aan Tweede Kamer d.d. 7 juni 2004, kenmerk PO/A/04/25871.

11 Goedkeuring op 27 mei 1997 door de Eerste Kamer van het wetsvoorstel 'Wijziging van
de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met decentralisatie van huisvestings- en
bestedingsbeslissingen en vervallen van het economisch claimrecht', ook wel de Omkering
Kapitaaldienst Financiering (OKF-BVE) genoemd.

---

De bedoeling van de overdracht was de onderwijsinstellingen een grotere
eigen verantwoordelijkheid te geven ten aanzien van hun huisvesting.
Zeggenschap, eigen verantwoordelijkheid waren de drijfveren voor de
Omkering Kapitaaldienst Financiering (OKF) waarmee de instellingen het
economisch claimrecht over hun vastgoed verkregen. Het economisch
claimrecht werd om niet aan het bve overgedragen. Via verevening op basis
van de waarde van het vastgoed van alle instellingen afzonderlijk werd
gestreefd naar een vergelijkbare startpositie voor alle instellingen.12

2.1.2 Functionele vs territoriale decentralisatie
In de aanloop naar de decentralisatie van onderwijshuisvesting voor vo, po en
so naar de gemeenten is de keuze tussen functionele en territoriale decen-
tralisatie aan de orde geweest. De redenen om voor vo, po en so te kiezen
voor territoriale decentralisatie terwijl voor het bve werd gekozen voor
functionele decentralisatie hebben niet alleen te maken met schaalgrootte,
maar ook met de eventueel benodigde nadere regelgeving (ook ten aanzien
van leegstand), de extra financiële constructies (zowel een initiële impuls als
een waarborgfonds) en het draagvlak van het lokale onderwijsbeleid.13

2.2 Vrijwillige doordecentralisatie

Vrijwillige doordecentralisatie betekent niets meer en niets minder dan de
overheveling van taken en middelen (voor huisvesting) van de gemeenten
naar scholen in het voortgezet onderwijs. De mogelijkheid voor vrijwillige
doordecentralisatie is vastgelegd in artikel 76v van de Wet op het voortgezet
onderwijs:

In afwijking van dit hoofdstuk kan de gemeenteraad besluiten dat jaarlijks een
bedrag voor huisvestingskosten wordt betaald aan het bevoegd gezag van
een andere dan een gemeentelijke school voor zover die op het grondgebied
van die gemeente in stand wordt gehouden. De gemeenteraad neemt het
besluit in overeenstemming met het bevoegd gezag.14

Vrijwillige doordecentralisatie kan alleen plaatsvinden als schoolbestuur en
gemeente dit samen overeenkomen. Over de inhoud en omvang van de over
te dragen taken en de omvang van de over te dragen middelen, alsmede de
vorm van de overeenkomst geeft de wet geen duidelijkheid. Dit is afhankelijk

12 Huisvestingsautonomie in het beroepsonderwijs, RIGO, 2005.

13 OCW, Nota naar aanleiding van het nader verslag, vergaderjaar 1995-1996, 24 455,
nr. 11.

14 Ook de WPO biedt de mogelijkheid tot vrijwillige doordecentralisatie. Dit wordt bepaald in
artikel 111 van de WPO. Voor het speciaal onderwijs wordt vrijwillige doordecentralisatie
geregeld in artikel 109 van de WEC.

van overleg en afspraken tussen schoolbestuur en gemeenten.
Beide partijen kunnen het initiatief nemen tot (het verkennen van de
mogelijkheid tot) vrijwillige doordecentralisatie. Wanneer een schoolbestuur bij
de gemeente een verzoek indient tot vrijwillige doordecentralisatie is de
gemeente verplicht om inhoudelijk op het verzoek in te gaan. De gemeente is
verplicht een besluit te nemen over dit verzoek. Een eventuele afwijzing moet
goed worden beargumenteerd. Schoolbesturen kunnen tegen de beslissing
van de gemeente in beroep gaan.15

2.2.1 Overwegingen bij vrijwillige doordecentralisatie
Schoolbesturen en gemeenten kunnen heel verschillende overwegingen
hebben om al dan niet over te gaan tot vrijwillige doordecentralisatie. Vanuit
de gemeentelijke invalshoek wordt een voorname rol gespeeld door de
principiële afweging of onderwijshuisvesting een exclusieve verantwoordelijk-
heid van de lokale overheid is of dat dit (deels) aan schoolbesturen kan
worden overgedragen. Andere afwegingen zijn onder meer het belang van
integraal en efficiënt accommodatiebeleid, de mate van autonomie van de
schoolbesturen in de gemeente en organisatorische overwegingen
(uitvoeringslasten van de huisvestingsverantwoordelijkheid).16
Vanuit de schoolbesturen speelt onder meer een (verdere) vergroting van de
autonomie een belangrijke rol. Daaraan is de overweging gekoppeld of het
schoolbestuur zichzelf in staat acht deze verantwoordelijkheid te dragen in de
zin van aanwezigheid van voldoende deskundigheid, financiële mogelijkheden
en personeelscapaciteit. Net als bij de gemeente speelt de overweging van
vermindering van bestuurs- en uitvoeringslasten een rol, zeker wanneer een
schoolbestuur gebouwen in meerdere gemeenten heeft.17

2.2.2 Varianten van vrijwillige doordecentralisatie18
Doordat er in de wet niets is vastgelegd over de inhoud en omvang van de
over te dragen taken alsmede de vorm van de overeenkomst kent de
overeenkomst tot vrijwillige doordecentralisatie vele verschijningsvormen. Voor
het voortgezet onderwijs (sinds 01-01-2005 volledig verantwoordelijk voor
onderhoud en renovatie) is het belangrijkste onderscheid wel of geen
overdracht van economisch claimrecht:

15 In 2005 is in het doordecentralisatieartikel in de WVO opgenomen dat gemeenten een
besluit moeten nemen over het verzoek van een schoolbestuur waardoor het schoolbestuur
tegen dat besluit bezwaar en beroep kan aantekenen.

16 Zie voor een volledige opsomming van de overwegingen: Decentralisatie door
doordecentralisatie. Een handreiking voor doordecentralisatie van onderwijshuisvesting in
het primair en voortgezet onderwijs, VNG, Den Haag 1997.

17 Idem.

18 E.e.a. is beschreven aan de hand van de informatie uit `Decentralisatie door
doordecentralisatie. Een handreiking voor doordecentralisatie van onderwijshuisvesting in
het primair en voortgezet onderwijs, VNG en besturenkoepels, 1997.

---

· Alle huisvestingszaken zijn doorgedecentraliseerd. De gemeente draagt de
volledige zorgplicht over aan het schoolbestuur en het schoolbestuur kan
geen aanvragen meer doen op grond van de verordening. In deze situatie
heeft het schoolbestuur veel autonomie, maar draagt ook veel risico's. Bij
deze vorm van vrijwillige doordecentralisatie kunnen twee subvormen
worden onderscheiden:

- Algehele vrijwillige doordecentralisatie zonder overdracht van het
economisch claimrecht. Dat wil zeggen dat, indien het gebouw niet
meer hoeft te worden gebruikt door de daar gevestigde school, de
gemeente het eigendom verkrijgt. De gedachte hierachter is dat het
schoolgebouw is gerealiseerd met de inzet van publieke middelen.
Voor schoolbesturen betekent dit dat ze het gebouw niet mogen
verkopen zonder toestemming van het college van B en W en evenmin
dat er zonder toestemming zakelijke rechten op het gebouw mogen
worden gevestigd (bijvoorbeeld een hypotheek).

- Algehele vrijwillige doordecentralisatie met overdracht van het
economisch claimrecht. In dat geval krijgt het schoolbestuur, naast het
juridisch eigendom, ook het economisch eigendom van het gebouw.

Behalve afspraken over welke huisvestingstaken worden doorgedecen-
traliseerd vanuit de gemeente naar het schoolbestuur, kan in de overeenkomst
ook worden opgenomen dat de gemeente afziet van bepaalde wettelijke
bevoegdheden. Hierbij gaat het naast het al eerdergenoemde economisch
claimrecht vooral om het vorderingsrecht. Een overeenkomst voor vrijwillige
doordecentralisatie kan zowel voor bepaalde tijd als voor onbepaalde tijd
worden afgesloten.

2.3 Vrijwillige doordecentralisatie: stand van zaken
In het voorgaande is vooral ingegaan op de theorie rondom vrijwillige door-
decentralisatie. In deze paragraaf verleggen we de focus naar de praktijk.

Uit de `Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting' blijkt dat gemeenten en
schoolbesturen tot 2001 betrekkelijk weinig gebruik hebben gemaakt van de
mogelijkheden tot vrijwillige doordecentralisatie. Tabel 2.1 laat de ontwikkeling
vanaf 1997 tot en met 2000 zien, afgebeeld naar grootteklasse.19 Het is
duidelijk dat het aantal gemeenten dat overgaat tot vrijwillige doordecentra-
lisatie naar de schoolbesturen, toeneemt. De absolute aantallen blijven echter
bescheiden. Verder is duidelijk dat vrijwillige doordecentralisatie voornamelijk
plaatsvindt naar schoolbesturen in het voortgezet onderwijs.

19 Recentere gegevens zijn niet gevonden. Sinds 2001 maakt de vraag over doordecentrali-
satie geen deel meer uit van de `Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting' die wordt
uitgevoerd door Research voor Beleid.

Tabel 2.1 Mate van vrijwillige doordecentralisatie20
Grootteklasse Aantal gemeenten

1997 1998 2000
10.000-20.000 4 3 5

20.000-50.000 3 8 14

50.000-100.000 - - 2

100.000-200.000 - 1 2
> 200.000 - - -

Totaal 8 12 26
Bron: Research voor Beleid

Tabel 2.2 Vrijwillige doordecentralisatie naar schoolsoort21
Type onderwijs Aantal gemeenten

1997 1998 2000
Basisonderwijs 1 1 2
(Voortgezet) speciaal 3 1 1
onderwijs

Voortgezet onderwijs 3 8 16

Totaal 6 9 18
Bron: Research voor Beleid

In 2001 (publicatie juni 2002) is onderzoek verricht naar ervaringen met
vrijwillige doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet onderwijs.22
Het betreft een verkennend onderzoek, waarin totaal 16 gemeenten en 33
scholen zijn bevraagd. Het onderzoek gaf inzicht in de ervaringen (mogelijk-
heden en belemmeringen) die de scholen en gemeenten hebben met vrij-
willige doordecentralisatie.

In het onderzoek wordt geconcludeerd dat de grootste belemmering voor
gemeenten die geen overeenkomst voor vrijwillige doordecentralisatie hadden
afgesloten het afstaan van invloed op de onderwijshuisvesting is. Dit geldt in
het bijzonder bij overdracht van het economisch claimrecht. Daarnaast zagen
gemeenten belemmeringen in:

· behoud van politieke verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting;

· hoogte van de jaarlijkse vergoeding;

· andere prioriteiten.

20 De data in deze tabel zijn afkomstig uit de `Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO' respectievelijk de tweede en de derde meting, publicatie 1999 en 2001, Research
voor Beleid.

21 In 2000 waren er zes gemeenten die hadden doorgedecentraliseerd naar alle
schoolbesturen. Deze gemeenten zijn niet meegenomen in de tabel.

22 DHV Huisvesting en Vastgoed, Doordecentralisatie bij het voortgezet onderwijs,
ervaringen van gemeenten en scholen op het gebied van doordecentralisatie van
onderwijshuisvesting, Amersfoort, juni 2002.

Verder wordt geconcludeerd dat scholen die positief stonden tegenover
vrijwillige doordecentralisatie en geen overeenkomst hadden voor vrijwillige
doordecentralisatie de volgende voordelen zagen:

· investeringen in onderwijshuisvesting beter laten aansluiten op de behoefte
in het onderwijs;

· efficiëntie en flexibiliteit bij beheer van financiën en gebouwen;

· minder overleg met gemeenten (in het bijzonder bij overdracht van
economisch claimrecht).

Scholen zonder overeenkomst die negatief tegenover vrijwillige doordecen-
tralisatie stonden, gaven aan benadeeld te worden door een `achterstand' in
de huidige situatie van de onderwijshuisvesting. Scholen willen hun huis-
vesting eerst `op orde' hebben waarna vrijwillige doordecentralisatie wordt
uitgevoerd.

Gemeenten die destijds wel nieuwbouw of aanpassingen hadden doorge-
decentraliseerd waren daarover positief en gaven aan voldoende invloed
gehouden te hebben op de onderwijshuisvesting. Economisch claimrecht werd
alleen in enkele kleine gemeenten overgedragen, zodat binnen de gemeente
meer capaciteit vrij kwam voor andere zaken.

In 2005 zijn best practices van de besluitvorming over onderwijshuisvesting in
kaart gebracht.23 Een van de belangrijkste succesfactoren voor het uitvoeren
van vrijwillige doordecentralisatie is een gezamenlijke visie van gemeente en
scholen op onderwijs en onderwijsvoorzieningen. De bekostigingssystematiek
is van invloed op de wederzijdse belangen. In de huidige situatie kan het voor
een school bijvoorbeeld financieel voordelig zijn om in plaats van aanpas-
singen aan de huisvesting te pleiten voor nieuwbouw, omdat nieuwbouw wordt
bekostigd door de gemeente.

Vrijwillige doordecentralisatie is één van de manieren om te komen tot een,
door de schoolbesturen gewenste, grotere autonomie met betrekking tot
huisvesting. De VO-raad heeft daarnaast nog een aantal andere scenario's
uitgewerkt die tot meer autonomie geven aan de schoolbesturen. Deze
scenario's worden in de volgende paragraaf beschreven.

2.4 Alternatieve scenario's

Deze paragraaf is gebaseerd op de notitie `Doordecentralisatie. Een verken-
ning van de mogelijkheden van overheveling van taken en middelen voor
huisvesting van gemeente naar schoolbesturen in het voorgezet onderwijs'
van de VO-raad.

"In de kern gaat het bij doordecentralisatie om de beschikbaarstelling van een
periodieke vergoeding aan een schoolbestuur waarmee het de huisvesting van

23 M3V, DHV, Succesvol realiseren onderwijshuisvesting voortgezet onderwijs, 2005.

de school kan bekostigen"24. De middelen kunnen afkomstig zijn van de
gemeente (zoals het geval is in de huidige wetsbepaling in de WVO). Een
andere mogelijkheid is dat de middelen rechtstreeks door het Rijk aan de
schoolbesturen worden uitgekeerd. Er zijn dus verschillende scenario's
mogelijk voor overdracht van middelen voor huisvesting aan schoolbesturen.
Naast een `nulscenario' wat staat voor handhaving van de huidige
mogelijkheden voor vrijwillige doordecentralisatie worden de volgende
scenario's onderscheiden:

· Activeringsscenario: bevordering van vrijwillige doordecentralisatie van
gemeenten naar schoolbesturen. Vrijwillige doordecentralisatie krijgt
hierdoor een minder vrijblijvend karakter dan in de huidige situatie het
geval is. In dit scenario hoeft de WVO niet te worden aangepast.
Bevordering kan worden bewerkstelligd door bijvoorbeeld te werken met
voorbeeldovereenkomsten, voorlichting door experts en dergelijke.

· Functionele decentralisatie: algehele overheveling van taken en middelen
van gemeente naar Rijk en vervolgens van Rijk naar scholen. In dit
scenario is wel sprake van verandering in de wetgeving. Door centrale
wetgeving wordt de overheveling van taken en middelen gerealiseerd,
waarbij met de gemeenten wordt afgerekend door het Rijk en de scholen
met ingang van een bepaalde datum een jaarlijkse vergoeding ontvangen.

· Opting out: ook hier is sprake van functionele decentralisatie, maar dan
gefaseerd (dus niet voor alle schoolbesturen in een keer). Ook dit vergt een
wetswijziging. In de uitvoering betekent dit scenario dat scholen die dat
willen en voldoen aan een aantal criteria, recht krijgen op een
huisvestingsvergoeding (vanuit het Rijk).

Aan alle scenario's zitten haken en ogen die voor de gemeenten en
schoolbesturen heel verschillend kunnen zijn. In onderstaand schema (tabel

2.3) worden de scenario's op een aantal onderscheidende kenmerken
vergeleken.

24 VO-raad, Doordecentralisatie. Een verkenning van de mogelijkheden van overheveling
van taken en middelen voor huisvesting van gemeente naar schoolbesturen in het
voortgezet onderwijs, februari 2008, pag. 11.

Tabel 2.3 Kenmerken per scenario25
Kenmerken Nulscenario Functionele Opting out
decentralisatie
Zorgplicht Gemeente Bestuur Bestuur/
gefaseerd
Geldstroom Gemeentefonds OCW OCW
Vergoeding Conform Conform BVE Conform BVE
gemeentefonds
Afrekening Maatwerk Standaard Standaard
gemeenten

Economisch Bestuur/maatwerk Bestuur Bestuur
claimrecht

Gelijke Niveau gemeente Niveau Rijk Niveau Rijk/
behandeling Gefaseerd
scholen

Complexiteit Geen Hoog Rijk: beperkt
overgangsregeling Gemeente:
complex
Bron: VO-raad

2.5 Visies op huisvestingsverantwoordelijkheid
De VO-raad en de VNG als belangenbehartigers/koepelorganisaties van de, in
het vraagstuk van huisvesting VO, belangrijkste partijen, hebben elk een eigen
visie op welke manier de kwaliteit van onderwijshuisvesting het beste wordt
gediend.

De VO-raad geeft te kennen de voorkeur te geven aan het overdragen van de
integrale huisvestingsverantwoordelijkheid aan de schoolbesturen in het
voortgezet onderwijs. Daarbij speelt het principe van autonomie van school-
besturen een belangrijke rol. Verder wordt gewezen op de reeds bestaande
integrale bekostiging van personeel en exploitatie. Het is in dat kader `niet
meer dan logisch' om de volledige huisvestingsverantwoordelijkheid bij de
schoolbesturen te leggen. Tot slot wordt gewezen op een aantal ontwik-
kelingen die de scholenbouw in Nederland beïnvloeden en eveneens pleiten
voor een andere taak- en rolverdeling tussen gemeente en schoolbestuur:26

· Onderwijsvernieuwing: dit brengt nieuwe werkvormen met zich mee die
andere eisen stellen aan inrichting en indeling van gebouwen.

· Multifunctionaliteit van het schoolgebouw is het uitgangspunt geworden bij
nieuwbouw (versus het `stand alone' schoolgebouw).

· Nieuwe actoren en maatschappelijk vastgoed: woningcorporaties hebben
de mogelijkheid gekregen voorzieningen te realiseren met een (semi-)
publieke functie en zijn geïnteresseerd in onderwijsinstellingen als partner.

· Publiek-private samenwerking als belangrijke nieuwe vorm van
aanbesteding. Voorbeelden hiervan zijn DBFMO (Design, Build, Finance,

25 Idem.

26 VO-raad, Doordecentralisatie. Een verkenning van de mogelijkheden van overheveling
van taken en middelen voor huisvesting van gemeente naar schoolbesturen in het
voortgezet onderwijs, februari 2008.

Maintain en Operate), LBC (Living Building Concept) en geïntegreerde
contracten, MFA's (multifunctionele accomodaties).

De VNG pleit juist voor het handhaven van de huidige verdeling van bevoegd-
heden tussen schoolbesturen en gemeenten (inclusief de bestaande mogelijk-
heid tot vrijwillige doordecentralisatie). Daarvoor worden, naast de omvang-
rijke uitvoeringstechnische problemen die met het scenario van functionele
decentralisatie gepaard zouden gaan, de volgende argumenten aangevoerd:

· Onderwijshuisvesting is voor gemeenten het laatste instrument waarmee
gemeenten de regietaak op gebied van jeugd en onderwijs inhoud kunnen
geven.

· Op dit moment is voorzien in een democratisch gelegitimeerde vorm van
controle op de (omvangrijke) middelen voor onderwijshuisvesting. De
lokale gemeenschap kan vrij direct invloed uitoefenen op de manier waarop
de middelen worden besteed en lokaal maatwerk is mogelijk.

· Onderwijshuisvesting is bij de gemeenten in goede handen. De middelen
worden goed besteed (want) er worden nieuwe scholen gebouwd.

· De onderwijssector is gebaat bij rust na een periode van diverse grote
operaties.

In hoofdstuk 5 van dit rapport komt aan de orde wat het draagvlak is onder
schoolbesturen en gemeenten voor de verschillende scenario's, alsmede de
voor- en nadelen, knelpunten en mogelijkheden die door hen naar voren zijn
gebracht.

3 VRIJWILLIGE DOORDECENTRALISATIE OF NIET?

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag welke gemeenten en schoolbesturen
die aan het onderzoek deelnamen, zijn overgegaan tot vrijwillige doordecen-
tralisatie en welke dat niet hebben gedaan. Daarbij gaat het ons vooral om de
motieven om wel of niet door te decentraliseren. Daarnaast wordt voor de
groep waar wel sprake is van doordecentralisatie, ingegaan op de inhoud van
de overeenkomst tot doordecentralisatie, het verloop van de onderhandelingen
en de verwachtingen en ervaringen van de betrokkenen. Voor de groep waar
geen sprake is van vrijwillige doordecentralisatie, beschrijven we wat verwach-
tingen en knelpunten zijn, zowel vanuit het perspectief van de gemeenten als
vanuit het perspectief van de schoolbesturen.

3.1 Uitgebreide responsbeschrijving

De bevindingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de telefonische interviews
met dertig gemeenten en 43 bijbehorende schoolbesturen voor vo. Daarnaast
wordt gebruik gemaakt van de resultaten van de webenquête die is verspreid
onder 331 schoolbesturen voor vo. De respons op deze webenquête bedroeg
ruim veertig procent.

In tabel 3.1 is de verdeling van de respondenten over de deelnemende
gemeenten en schoolbesturen weergegeven

Tabel 3.1 Verdeling respondenten gemeenten en schoolbesturen
Gemeenteomvang Aantal Deelgenomen aan onderzoek
gemeenten*
Interviews (telefonisch) webenquête
Gemeenten Besturen Besturen
Minder dan 20000 inw. 96 6 4 8
20000- * Gemeenten met minstens één vestiging of locatie van een school voor voortgezet onderwijs.

In deze paragraaf gaan we in op een aantal kenmerken van de gemeenten en
schoolbesturen die aan de telefonische interviews of aan het webonderzoek
hebben deelgenomen.

Gemeenten Bijna driekwart van de gemeenten die hebben deelgenomen aan het
telefonisch interview, heeft te maken met meer dan één schoolbestuur voor vo
binnen hun gemeentegrenzen.Dit aantal kan variëren van twee tot 23 school-
besturen binnen de gemeentegrenzen. Bijna twee derde van de gemeenten uit
deze groep heeft te maken met vier à zes schoolbesturen. Door vier gemeen-

ten is aangegeven dat ze zelf onderdeel zijn van een schoolbestuur voor vo.
Op één na zijn alle gemeenten (zeer) positief over de samenwerking met de
schoolbesturen op het gebied van huisvesting.

In het onderzoek is nagegaan wat er sinds de decentralisatie van 1997 is
gerealiseerd op het gebied van huisvesting vo. Op één na hebben alle
gemeenten aangegeven in de periode 1997-2007 nieuwbouw, uitbreiding of
beide te hebben gerealiseerd op het gebied van huisvesting vo. De meeste
bouwactiviteiten zijn in of na 2000 gerealiseerd. Er is sprake van grote
spreiding in de omvang van de gedane investeringen en de normatieve
oppervlakte. Door meer dan de helft van de gemeenten is aangegeven dat het
grootste gedeelte van de kosten voor de bouwactiviteiten zijn gedragen door
de gemeenten zelf. Door negen gemeenten is aangegeven dat de schoolbe-
sturen een eigen bijdrage hebben geleverd aan de investeringen. Deze
bijdrage varieert van vier procent tot 83 procent van de investeringskosten. Uit
de telefonische interviews met de gemeenten komt naar voren dat markt-
partijen nog nauwelijks een rol spelen als het gaat om investeringen in
huisvesting vo. Een G4-gemeente heeft aangegeven in één bouwproject wel
te hebben gewerkt met een PPS-constructie.
De tabellen met betrekking tot bouwactiviteiten in de periode 1997-2007, de
omvang van de gedane investeringen, de wijze van financiering en de omvang
van de kapitaalslasten zijn opgenomen in bijlage I.

SchooI- In totaal hebben 183 schoolbesturen deelgenomen aan het onderzoek
besturen (zie tabel 3.1: webenquête n= 140, telefonische interviews n= 43). Ruim
veertig procent heeft aangegeven wat betreft huisvesting te maken te hebben
met meer dan één gemeente. Het aantal gemeenten waar schoolbesturen
mee te maken kunnen hebben, varieert van twee tot 28. Het is in dit verband
van belang op te merken dat de schoolbesturen die hebben deelgenomen aan
de telefonische enquête zijn bevraagd over hun ervaringen met één
gemeente.1 De schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de webenquête
zijn bevraagd over hun ervaringen met maximaal 3 gemeenten. Dit betekent
dat in dit rapport sprake is van 268 `schoolbestuur-gemeente-paren' op het
gebied van huisvesting vo. In een aantal tabellen is deze samenwerkings-
relatie tussen schoolbestuur en gemeente de eenheid van analyse.
Van de schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de webenquête,
beoordeelt tachtig procent de samenwerkingsrelaties met de gemeente(n) op
het gebied van huisvesting als positief tot zeer positief. Van de schoolbesturen
die hebben deelgenomen aan de telefonische interviews is bijna negentig
procent positief tot zeer positief over de samenwerking met de gemeente.

Wel of niet? Aan alle gemeenten die deelnamen aan het telefonische interview, is de vraag
voorgelegd op welke manier de gedeelde verantwoordelijkheid voor huisves-
ting vo momenteel is vormgegeven. Achtentwintig van de dertig gemeenten

1 Vanzelfsprekend gaat het hierbij om één van de gemeenten uit de steekproef voor dit
onderzoek.

gaven aan dat er geen sprake is van vrijwillige doordecentralisatie. Een grote
gemeente heeft aangegeven dat hier wel sprake van is en in één kleinere
gemeente wordt er momenteel met de schoolbesturen onderhandeld over
doordecentralisatie.

Uit de gegevens afkomstig van de schoolbesturen blijkt dat, voor de in totaal

268 schoolbestuur-gemeente-paren in 26 gevallen (10%) sprake is van
vrijwillige doordecentralisatie. In 22 gevallen (8%) is men nog in onder-
handeling over doordecentralisatie en in 220 gevallen (82%) is er geen sprake
van vrijwillige doordecentralisatie.

In het veld van vo-scholen en belangenvertegenwoordigers wordt aange-
nomen dat grotere schoolbesturen vaker zijn overgegaan tot vrijwillige door-
decentralisatie dan kleinere schoolbesturen. De gedachte hierachter is dat
grotere schoolbesturen de bestuurlijke en financiële draagkracht hebben om
de huisvestingsverantwoordelijkheid volledig te dragen. Uit de tabel 3.2 blijkt
echter dat er op het terrein van vrijwillige doordecentralisatie geen sprake is
van grote verschillen tussen grote schoolbesturen (schoolbesturen waar meer
dan één school voor vo onder valt) en kleine schoolbesturen (met maar één
school voor vo).

Tabel 3.2 Doordecentralisatie bij schoolbestuur-gemeente paren
Omvang Geen vrijwillige Onderhan- Wel vrijwillige Totaal
school- doorde- delingen doorde-
besturen VO centralisatie centralisatie
Met 1 school 155 (82%) 19 (10%) 16 (8%) 190 (100%)
Met meer dan 1 45 (80%) 3 (5%) 8 (14%) 56 (100%)
school

Bestuursomvang 20 (91%) - 2 (9%) 22 (100%)
onbekend

Totaal 220 22 26 268

3.2 Wel (onderhandelingen tot) vrijwillige doordecentralisatie
Zoals beschreven is het aantal gemeenten waar sprake is van (onderhan-
delingen over) vrijwillige doordecentralisatie beperkt. Slechts in twee
gemeenten is hiervan sprake. Door beide gemeenten is aangegeven dat de
vrijwillige doordecentralisatie betrekking heeft op alle schoolbesturen vo in de
gemeente. Er worden dus geen schoolbesturen uitgesloten van de
overeenkomst.

In een grote gemeente (100.000-250.000 inwoners) is de volgende constructie bedacht
om de vrijwillige doordecentralisatie vorm te geven. De schoolbesturen vo richten ten
behoeve van de huisvestingsverantwoordelijkheid gezamenlijk een coöperatie op. De
gemeente legt de verantwoordelijkheid en de middelen voor huisvesting vo in handen
van de coöperatie. Binnen de coöperatie stemmen de schoolbesturen onderling de
huisvestingsbehoefte, -plannen en -middelen op elkaar af.
De onderhandelingen zijn nog niet helemaal afgerond. De verwachting is dat alle
partijen voor de zomer tot overeenstemming komen en de overeenkomst voor
doordecentralisatie zullen ondertekenen.

In de kleine gemeente waar momenteel wordt onderhandeld over vrijwillige
doordecentralisatie, was men nog niet zover dat er een uitspraak kon worden
gedaan over de vorm die men wilde kiezen (overeenkomst voor bepaalde of
onbepaalde tijd en met of zonder overdracht van economisch claimrecht). Er is
door een onderzoeksbureau onder alle betrokken schoolbesturen (inclusief de
schoolbesturen voor primair onderwijs in de gemeente) onderzoek verricht
naar de wenselijkheid van vrijwillige doordecentralisatie. Gebleken is dat
enerzijds de schoolbesturen vo wel de volledige huisvestingsverantwoor-
delijkheid zouden willen hebben en dat de politiek op dit punt welwillend is.
Anderzijds hebben de schoolbesturen po op dit moment de meeste reserves
als het gaat om vrijwillige doordecentralisatie. Dit kalenderjaar zal het college
een standpunt innemen over dit onderwerp en kan er eventueel werkelijk
worden begonnen met onderhandelen.

In een kleine gemeente staan de onderhandelingen over vrijwillige doordecentralisatie
op stapel. Door twee schoolbesturen is eind 2007 het verzoek tot vrijwillige
doordecentralisatie ingediend. De gemeente beraadt zich hier nog op, maar is niet
onwelwillend. Volgens de medewerker van de gemeente is de volgende stap in het
proces dat er in de tweede helft van 2008 door de gemeente een notitie zal worden
opgesteld en dat eind 2008 de onderhandelingen zullen starten. Een ding staat al vast:
de gemeente geeft de voorkeur aan een beperkte vorm van doordecentralisatie.

3.2.1 Initiatief en motieven

Uit het onderzoek komt naar voren dat het initiatief voor vrijwillige door-
decentralisatie in de meeste gevallen bij de schoolbesturen ligt, dan wel bij het
schoolbestuur en de gemeente gezamenlijk.
De schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de webenquête motiveerden
de keuze voor vrijwillige doordecentralisatie vooral door te wijzen op het
belang van autonomie van schoolbesturen en het in één hand beleggen van
de huisvestingstaken voor vo (zie tabel 3.3). De gemeenten en schoolbesturen
die hebben deelgenomen aan de telefonische interviews, bevestigen dit beeld.
Door een kleinere gemeente is verder naar voren gebracht dat doordecen-
tralisatie een besparing betekent op de inspanning die nu gemoeid is met het
verwerken van aanvraag voor en uitvoering van huisvesting voor scholen. Uit
de telefonische interviews komt verder naar voren dat de belanghebbende
partijen (binnen één gemeente) heel verschillende motieven (kunnen) hebben
om voor vrijwillige doordecentralisatie te kiezen.

Respondent uit een grote gemeente (100.000-250.000 inwoners): "Een belangrijke
andere reden om over te gaan tot vrijwillige doordecentralisatie (naast het beleggen
van de huisvestingstaken in één hand en een verzakelijking van de relatie tussen
gemeente en schoolbestuur) was het beleggen van de verantwoordelijkheid voor
onderwijshuisvesting bij degenen die ook de inhoudelijke verantwoordelijkheid hebben
voor het verzorgen van het onderwijs in de gemeente".
Een vertegenwoordiger van een schoolbestuur in dezelfde gemeente: "Een belangrijke
reden om te kiezen voor vrijwillige doordecentralisatie (naast het belang van autonomie
van schoolbesturen en verzakelijking van de relatie tussen schoolbesturen en
gemeente) was gegarandeerde investeringsruimte in de komende tien jaar. "De
afgelopen tien jaar is er nauwelijks geïnvesteerd in huisvesting... met de nieuwe
constructie weten we in ieder geval zeker dat alle schoolbesturen in de komende tien
jaar middelen krijgen om de huisvesting aan te pakken..."

Tabel 3.3 Motieven voor vrijwillige doordecentralisatie
Schoolbestuur-gemeente-paren met/in onderhandeling over
vrijwillige doordecentralisatie (n= 48)2

Belang autonomie scholen 27 (29%)
Huisvestingstaken vo in 1 hand 20 (21%)
Verminderde uitvoeringslasten gemeente 13 (14%)
Verzakelijking van relatie tussen gemeente en schoolbestuur 14 (15%)
(subsidierelatie)

Vergroten mogelijkheden van particuliere partijen in huisvesting vo 8 (10%)
Anders 11 (12%)

Totaal 93 (100%)
Bron: Gecombineerde resultaten van web enquête en telefonische interviews onder
schoolbesturen vo

3.2.2 Inhoud overeenkomsten en voorwaarden

Uit de webenquête wordt duidelijk dat in de gevallen waar sprake is van vrij-
willige doordecentralisatie (of onderhandelingen daarover), het meestal gaat
om een vergaande vorm van vrijwillige doordecentralisatie. Dat wil dus zeggen
overeenkomsten voor onbepaalde tijd en met overdracht van economisch
claimrecht. Uit de telefonische interviews met medewerkers van gemeenten en
schoolbesturen wordt duidelijk waarom men vaker voor een vergaande variant
kiest. Volgens respondenten heeft de overeenkomst voor onbepaalde tijd en
met overdracht van economisch claimrecht de meeste toegevoegde waarde in
de zin van vrijheid, autonomie, handelingsruimte en toekomstperspectief (voor
de schoolbesturen). Een medewerker uit een grote gemeente (100.000-

250.000 inwoners) zegt: "Je moet doordecentralisatie goed doen, of helemaal
niet. Daarom kiezen wij voor de meest vergaande variant".
Uit de webenquête wordt ook duidelijk dat in de overeenkomsten tot vrijwillige
doordecentralisatie meestal afspraken worden opgenomen over een vergoe-
dingsbedrag per leerling. Verschillende schoolbesturen hebben aangegeven
dat het bedrag per leerling rond de 400 ligt. Tevens worden in de overeen-

2 De tabel is gebaseerd op de 48 schoolbestuur-gemeente-paren waar sprake is van
(onderhandelingen tot) vrijwillige doordecentralisatie op het totaal van 268 schoolbestuur-
gemeente-paren uit het onderzoek. Er mochten meerdere antwoorden worden ingevuld.

komsten afspraken opgenomen over de overdracht van kapitaallasten. Tabel

3.4 geeft een overzicht van andere veelgenoemde (financiële) voorwaarden
waaronder vrijwillige doordecentralisatie heeft plaatsgevonden of gaat
plaatsvinden.

In de hierboven beschreven case van een grote gemeente (100.000-250.000
inwoners) en schoolbesturen waar (bijna) sprake is van vrijwillige
doordecentralisatie, is ook gekozen voor de vorm waarbij sprake is van
overdracht van economisch claimrecht. Tevens zijn er afspraken gemaakt over
leegstand en de overdracht van kapitaallasten. De voorwaarden waaronder de
overeenkomst wordt gesloten, zijn nog niet helemaal uitonderhandeld.
Duidelijk is al wel dat er rekening zal worden gehouden met het aantal
leerlingen als het gaat om de omvang van de over te dragen middelen. Ook
het werken via een coöperatie in plaats van afzonderlijke schoolbesturen kan
worden gezien als een belangrijke voorwaarde voor vrijwillige
doordecentralisatie. Daarmee is de situatie in deze gemeente een illustratie
van de vrijheid die gemeenten en schoolbesturen onder de huidige wetgeving
hebben om zelf vorm en inhoud te geven aan de overeenkomst tot vrijwillige
doordecentralisatie.

Tabel 3.4 Voorwaarden in overeenkomst vrijwillige doordecentralisatie
Schoolbestuur-gemeente-paren met/in onderhandeling over
vrijwillige doordecentralisatie (n= 48)3
Indexering van de vergoeding 22 (46%)
Gemeente heeft het eerste recht van koop bij verkoop van schoolgebouw 19 (39%)
of terrein

Schoolbestuur mag voor geen enkele voorziening meer aanvraag 18 (37%)
indienen bij de gemeente

Schoolbestuur moet geld reserveren voor uitbreiding/nieuwbouw 14 (29%)
Vergoeding afhankelijk van het aantal leerlingen op ingangsdatum 11 (23%)
Anders 12 (25%)

Totaal 96
Bron: Gecombineerde resultaten van webenquête en telefonische interviews onder
schoolbesturen vo

3.2.3 Onderhandelingen, verwachtingen en ervaringen4
Uit de telefonische interviews die we hebben gevoerd, komt naar voren dat
onderhandelingen over doordecentralisatie niet eenvoudig zijn. Vanwege de
complexiteit van het onderwerp is het op zijn minst tijdrovend om bij alle
partijen `de neuzen dezelfde kant op te laten wijzen'. In de eerder beschreven

3 De tabel is gebaseerd op de 48 schoolbestuur-gemeente-paren waar sprake is van
(onderhandelingen tot) vrijwillige doordecentralisatie op het totaal van 268 schoolbestuur-
gemeente-paren uit het onderzoek. Er mochten meerdere antwoorden worden ingevuld.

4 In de webenquête is, omwille van het beperkt houden van de gegevensuitvraag bij de
respondenten, niet gevraagd naar deze onderwerpen. Deze paragraaf heeft derhalve alleen
betrekking op wat er uit de telefonische interviews naar voren is gekomen.

case van de grote gemeente (100.000-250.000 inwoners) waar (bijna) sprake
is van vrijwillige doordecentralisatie moesten niet alleen gemeente en
schoolbesturen het samen eens worden, ook de schoolbesturen onderling
moesten een gedeelde visie ontwikkelen. Veel overleg, zich richten op het
uiteindelijke doel (goede onderwijshuisvesting) en het vastleggen van heldere
afspraken over taken en bevoegdheden zijn in dit geval de belangrijkste
instrumenten gebleken in het oplossen van knelpunten in de
onderhandelingen. Andere succesfactoren zijn:

· focus op het gezamenlijke doel zowel inhoudelijk als financieel (niet blijven
steken in cijfers of juridische zaken) en daarmee de win-winsituatie
creëren;

· instelling van de betrokken partners;

· vertrouwen hebben in de betrokken partijen en elkaar kennen.

De twee gemeenten en vier schoolbesturen aan wie we de vraag hebben
kunnen voorleggen wat in het algemeen hun verwachtingen zijn ten aanzien
van vrijwillige doordecentralisatie, hebben aangegeven dit (zeer) positief in te
zien. Schoolbesturen dragen hierbij aan dat er meer transparantie komt
(financieel), dat men vrij is om de kapitaalmarkt op te gaan en zo meer
vermogen kan aantrekken voor de huisvesting en de onafhankelijkheid van het
gemeentelijke proces. Hierdoor kunnen processen sneller verlopen en kan
worden gebouwd zoals het schoolbestuur dat zelf wil. De gemeente ziet
financieel voordeel in vrijwillige doordecentralisatie doordat schoolbesturen
onder meer gezamenlijk kunnen inkopen (via de coöperatie) en elkaars
leegstand beter kunnen benutten. Een kleine gemeente ziet vooral voor de
eigen organisatie voordeel doordat er zowel ambtelijk als bestuurlijk minder
inspanning hoeft te worden geleverd op het terrein van huisvesting vo.

Omdat in geen van de gemeenten en schoolbesturen die we hebben
gesproken al jarenlang sprake was van vrijwillige doordecentralisatie, hebben
we geen informatie over de ervaringen die beide partijen daarmee hebben
opgedaan.

3.3 Geen vrijwillige doordecentralisatie

Voor verreweg de meeste gemeenten en schoolbesturen geldt dat er (nog)
geen sprake is van vrijwillige doordecentralisatie op het gebied van huis-
vesting vo. Uit tabel 3.5 blijkt dat bijna negentig procent van de schoolbesturen
hiervoor nooit een verzoek heeft ingediend bij de gemeente. Afgewezen dan
wel ingetrokken aanvragen komen nauwelijks voor.

Tabel 3.5 Wel of geen verzoek ingediend tot vrijwillige doordecentralisatie5
Schoolbestuur-gemeente paren

Nooit verzoek ingediend 196 (89%)
Verzoek doordecentralisatie is afgewezen 19 (9%)
Verzoek doordecentralisatie ingetrokken 5 (2%)

Totaal 220 (100%)
Bron: Gecombineerde resultaten van webenquête en telefonische interviews onder
schoolbesturen vo

3.3.1 Afgewezen of ingetrokken verzoek

Uit de webenquête onder schoolbesturen wordt duidelijk wat de belangrijkste
redenen zijn voor afwijzing van een verzoek tot vrijwillige doordecentralisatie
door de gemeente. De meest genoemde reden is onvoldoende zicht op de
gevolgen van doordecentralisatie. Ook genoemd zijn een tekort aan middelen
aan de kant van de gemeente en eventuele nadelige financiële consequenties
als gevolg van doordecentralisatie. De resultaten van de telefonische inter-
views met gemeenten en schoolbesturen bevestigen dit beeld.
Slechts enkele schoolbesturen hebben aangegeven overwogen te hebben om
tegen het besluit van de gemeente in beroep te gaan. Verreweg de meeste
schoolbesturen die werden geconfronteerd met een afwijzing van hun verzoek
tot vrijwillige doordecentralisatie, hebben dit echter niet gedaan. De redenen
hiervoor zijn divers. Een schoolbestuur heeft aangegeven dit niet te hebben
gedaan omdat ze geen beroepsmogelijkheden zagen. Andere schoolbesturen
geven aan dat er geen directe noodzaak was tot vrijwillige doordecentralisatie,
dat ze de verstandhouding met de gemeente goed wilden houden of dat ze
geen nut zagen in een gang naar de rechter, mede omdat de gemeente
absoluut was in de afwijzing van het verzoek.

Uit de tabel hierboven blijkt dat intrekking van een verzoek tot vrijwillige
doordecentralisatie door een schoolbestuur nog minder vaak voorkomt dan
afwijzing van een dergelijk verzoek door een gemeente. Uit het onderzoek is
naar voren gekomen dat knelpunten ten aanzien van de financiële afrekening
(omvang van de beschikbare middelen, veel geld vragen voor de bestaande
schoolgebouwen en slechte onderhoudssituatie van de bestaande gebouwen)
hierbij een voorname rol spelen.

Aan de schoolbesturen die hun verzoek tot doordecentralisatie hebben
ingetrokken is de vraag voorgelegd of en zo ja, wanneer en over welke vorm

5 De tabel is gebaseerd op de 220 van de in totaal 268 `samenwerkingsrelaties' met
gemeenten waar geen sprake is van (onderhandelingen tot ) vrijwillige doordecentralisatie.

van doordecentralisatie ze overwegen opnieuw met de gemeente te gaan
praten. De animo hiervoor onder de schoolbesturen blijkt gering.

3.3.2 Waarom geen verzoek tot vrijwillige doordecentralisatie?
Uit tabel 3.5 is af te lezen dat verreweg het grootste deel van de school-
besturen nooit een verzoek tot doordecentralisatie heeft ingediend. In deze
paragraaf gaan we in op de redenen om dit onderwerp niet aan te kaarten
zowel vanuit het perspectief van de gemeente als dat van de schoolbesturen.

School- Schoolbesturen noemen een groot aantal verschillende redenen waarom er tot
besturen nog toe niet is gesproken over vrijwillige doordecentralisatie (tabel 3.6). Zowel
in de webenquête als in de telefonische interviews is de meest genoemde
reden om het onderwerp vrijwillige doordecentralisatie niet aan te kaarten, dat
het schoolbestuur van mening is dat de onderwijshuisvesting bij de gemeente
in goede handen is (18.4%). Uit het interview met een medewerker van een
groot schoolbestuur (waarbij met geen enkele gemeente een overeenkomst tot
vrijwillige doordecentralisatie is gesloten) blijkt dat met bijna alle gemeenten
op goede voorwaarden afspraken zijn gemaakt over nieuwbouw. "Met vrijwel
alle gemeenten hebben we goede deals kunnen maken...".Ook kleinere
schoolbesturen die met maar één of enkele gemeenten te maken hebben, zijn
tevreden over de samenwerking met de gemeente op het gebied van
huisvesting en zien derhalve geen aanleiding om vrijwillige doordecentralisatie
op de agenda te zetten.

Een andere door schoolbesturen veelgenoemde reden om vrijwillige door-
decentralisatie niet aan te kaarten, is dat de gemeente niet wil (13.8%). Dit kan
naar voren gekomen zijn in verkennende of informele gesprekken over dit
onderwerp. Of tijdens het reguliere overleg met gemeente en
schoolbestu(u)r(en) over het onderwijs in de gemeente. Sommige
schoolbesturen hebben ideeën over de achterliggende motieven voor de
droge constatering dat "de gemeente niet wil doordecentraliseren". Dit varieert
van onwenselijkheid in ambtelijk-politieke zin tot het behoud van invloed op
huisvesting vo. "... gemeente houdt de boot af omdat ze het geld liever zelf
ontvangen, zodat ze kunnen schuiven..., een vinger in de pap kunnen
houden" (interview met medewerker van een klein schoolbestuur).
Een derde veelgenoemde reden om vrijwillige doordecentralisatie niet te
bespreken heeft een meer basaal karakter, namelijk het onderwerp heeft
binnen het schoolbestuur geen prioriteit (16.3%). Uit de interviews met
schoolbesturen is naar voren gekomen dat er in deze gevallen dringender
zaken waren die om aandacht vroegen zoals bijvoorbeeld renovaties,
onderwijskundige aanpassingen of zorgen over de terugloop in het aantal
leerlingen.

Tot slot is door schoolbesturen meerdere keren aangegeven dat het
aankaarten van vrijwillige doordecentralisatie op dit moment om verschillende
redenen niet gelegen komt, maar dat niet wordt uitgesloten dat dit op een later
moment wel zal worden aangekaart.

Tabel 3.6 Redenen om vrijwillige doordecentralisatie niet aan te kaarten
Schoolbestuur-gemeente-paren die nooit vrijwillige
doordecentralisatie hebben aangevraagd (n= 196)6

1 Huisvesting bij gemeente in goede handen 36 (18,4%)

2 Vrijwillige doordecentralisatie heeft geen prioriteit 32 (16,3%)

3 Gemeente wil geen vrijwillige doordecentralisatie 27 (13,8%)

4 (Niet opportuun) vanwege nieuwbouw (net gerealiseerd, nog bezig 17 (8,7%)
of gaat op korte termijn starten)

5 (Niet opportuun) vanwege (financiële) risico's /eerst meer 13 (6,6%)
duidelijkheid over (financiële) risico's

6 (Niet opportuun) vanwege werken met masterplannen/IHP 7 (3,6%)

7 Niet opportuun, overig 14 (7,1%)

8 Schoolbestuur te klein/éénpitter 7 (3,6%)

9 Diverse redenen in relatie tot de gemeente (schoolbestuur heeft pas 5 (2,6%)
sinds kort met gemeente te maken/schoolbestuur laat het initiatief bij
gemeente/schoolbestuur heeft vrijwillige doordecentralisatie
informeel besproken met gemeente)

10 Niet in belang van de school/strategisch niet interessant/geen 4 (2,0%)
toegevoegde waarde

11 Eerst oriëntatie op mogelijkheden /wenselijkheid 3 (1,5%)

12 Andere schoolbesturen willen/kunnen niet 3 (1,5%)

13 Anders 18 (9,2%)

14 Onbekend/weet niet 10 (5,1%)

Totaal 196 (100%)
Bron: Gecombineerde resultaten van web enquête en telefonische interviews onder
schoolbesturen vo

Gemeenten De redenen om vrijwillige doordecentralisatie niet aan te kaarten vertonen
grote overeenkomsten met de antwoorden van de schoolbesturen, maar dan
met de gemeentelijke bril op. Zowel grote als kleine gemeenten geven zelf ook
aan dat de huisvestingsverantwoordelijkheid bij hen in goede handen is en dat
er daarom voor schoolbesturen geen enkele reden is om de totale huisves-
tingsverantwoordelijkheid naar zich toe te trekken.
Daarnaast geven gemeenten (zowel klein als groot) aan geen vrijwillige
doordecentralisatie te willen, omdat ze een actieve rol willen blijven spelen op
het gebied van onderwijshuisvesting. "De gemeente wil integraal beleid en wil
zeggenschap over de schoolgebouwen" (grote gemeente).
Tot slot kwam uit de interviews naar voren dat vooral in enkele wat kleinere
gemeenten het onderwerp vrijwillige doordecentralisatie nauwelijks op de
agenda staat. Deels omdat er vanuit de schoolbesturen geen verzoeken
komen (en er dus geen noodzaak is om zich in het onderwerp te verdiepen),
deels omdat de capaciteit ontbreekt om een gemeentelijke visie op het
onderwerp te ontwikkelen.

6 De tabel is gebaseerd op de 48 schoolbestuur-gemeente-paren waar sprake is van
(onderhandelingen tot) vrijwillige doordecentralisatie op het totaal van 268 schoolbestuur-
gemeente-paren uit het onderzoek. Er mochten meerdere antwoorden worden ingevuld.

Een medewerker van een G4-gemeente vertelt: "Schoolbesturen hadden en hebben
het goed bij de gemeente. De gemeente heeft ervoor gezorgd dat de voorzieningen op
peil kwamen (80 projecten, 195 miljoen geïnvesteerd en nog eens 175 miljoen staat
open). In de collegeperiode 2002 tot 2006 is een bedrag van 250 miljoen euro
gereserveerd voor onderwijshuisvesting".
Twee van de vier schoolbesturen die we in deze gemeente hebben geïnterviewd,
beamen dat de gemeente de huisvestingsverantwoordelijkheid goed (en naar wens)
invult.

Door verscheidene schoolbesturen en gemeenten (zowel klein als middelgroot en
groot) is aangegeven dat er momenteel of in het verleden oriënterende of informele
gesprekken hebben plaatsgevonden over doordecentralisatie. Daarbij kan het gaan om
gesprekken tussen schoolbesturen onderling of om gesprekken tussen (het)
schoolbestu(ur)en en de gemeente. Dit heeft echter niet geleid tot een formeel verzoek
van de zijde van schoolbesturen tot doordecentralisatie of, van de zijde van de
gemeente, tot stappen in die richting. Soms omdat het onderwerp, na informele
besprekingen, door de gemeente `onbespreekbaar' is verklaard, soms omdat zowel
gemeente als schoolbesturen te veel aarzelingen bleken te hebben.

Toekomst Ook aan de schoolbesturen en gemeenten die nog nooit een verzoek tot
doordecentralisatie hebben ingediend (of ontvangen), is de vraag voorgelegd
of en zo ja, wanneer en over welke vorm van vrijwillige doordecentralisatie
wordt overwogen om te gaan praten.

Bijna zeventig procent van de schoolbesturen die hebben deelgenomen aan
de webenquête of aan de telefonische interviews heeft aangegeven binnen
een periode van vijf jaar hierover (met de gemeente) te willen gaan praten.
Kleine schoolbesturen hebben vaker aangegeven dit te willen oppakken dan
grote besturen (75% van de kleine schoolbesturen versus 61% van de grote
schoolbesturen). De meerderheid van de schoolbesturen heeft aangegeven te
willen praten over een vergaande vorm van vrijwillige doordecentralisatie, dus
met overdracht van economisch claimrecht.
Enige nuancering is hierbij wel op zijn plaats. Uit de interviews blijkt dat
schoolbesturen die het in de afgelopen jaren `goed' hebben gehad bij hun
gemeente, bijvoorbeeld doordat er sprake was van een soepele realisatie van
huisvestingsplannen en/of doordat de gemeente veel heeft geïnvesteerd in
onderwijshuisvesting, minder behoefte hebben aan het veranderen van de
gedeelde huisvestingsverantwoordelijkheid dan schoolbesturen die het minder
hebben getroffen met hun gemeente.

Een medewerker van een schoolbestuur in een G4-gemeente geeft aan in de toekomst
graag over vrijwillige doordecentralisatie te praten mede vanwege ontevredenheid over
de prestaties van de gemeente als het gaat om de uitvoering van huisvestings-
projecten. In de nabije toekomst zal het echter niet aan de orde zijn:
"...we dromen over vrijwillige doordecentralisatie voor het vo, maar het is nog niet
zover, het is nog te vroeg, mede omdat er wordt gewerkt op basis van een masterplan
huisvesting..."

Onder gemeenten is er veel minder animo om in de toekomst vrijwillige
doordecentralisatie op de agenda te zetten. Bijna twee derde van de
gemeenten zegt dit niet te overwegen. De redenen hebben met name
betrekking op de regie voor huisvesting vo zelf in handen willen houden en
invloed willen hebben op wat er op dit terrein binnen de gemeente gebeurt.
Ook wordt meerdere keren aangegeven dat het thema geen prioriteit heeft:
zoals het nu loopt, loopt het goed. Sommige gemeenten voelen zich hierin
gesterkt doordat er (in hun ogen) ook vanuit de schoolbesturen geen animo
lijkt te bestaan om de situatie van gedeelde verantwoordelijkheid voor
huisvesting te wijzigen. Enkele gemeenten hebben aangegeven niet te
beschikken over de (feitelijke) informatie om een afweging te kunnen maken
over voor- en nadelen van vrijwillige doordecentralisatie.

3.3.3 Verwachtingen, veranderingen, knelpunten
Aan alle gemeenten en schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de
telefonische interviews en waar (nog) geen sprake is van vrijwillige door-
decentralisatie, is de vraag voorgelegd wat de verwachtingen zijn van
vrijwillige doordecentralisatie, welke veranderingen zij hiervan voorzien en
welke knelpunten in de eigen organisatie bestaan voor het doorvoeren van
vrijwillige doordecentralisatie.

Op dit punt tekent zich een groot verschil af tussen schoolbesturen en
gemeenten. Terwijl bij de gemeenten een kleine meerderheid meer negatieve
verwachtingen heeft ten aanzien van vrijwillige doordecentralisatie, heeft bij de
schoolbesturen een ruime meerderheid positieve tot zeer positieve
verwachtingen.

School- Alle besturen met maar één school hebben positieve verwachtingen ten
besturen aanzien van vrijwillige doordecentralisatie. Van de besturen met meer dan één
school heeft ruim driekwart positieve verwachtingen. Ook de schoolbesturen
die eerder hadden aangegeven geen verzoek tot vrijwillige doordecentralisatie
te hebben ingediend omdat ze het goed hebben bij de gemeente, geven aan
positieve verwachtingen te hebben van vrijwillige doordecentralisatie.
Uit de interviews met medewerkers van schoolbesturen bleken met name de
onafhankelijkheid van de gemeente, de grotere vrijheid om te doen wat men
(het schoolbestuur) zelf wil, meer snelheid en slagvaardigheid in het proces
rondom huisvesting (minder bureaucratie en administratieve rompslomp van
aanvraagformulieren voor de gemeente en wachten op behandeling van de
aanvraag door de gemeente) de voornaamste redenen om positieve
verwachtingen te hebben ten aanzien van vrijwillige doordecentralisatie.
Schoolbesturen realiseren zich over het algemeen terdege dat de prijs van
meer vrijheid en onafhankelijkheid is dat ze zelf meer (financieel) risico
dragen. Potentiële knelpunten ten aanzien van vrijwillige doordecentralisatie
liggen met name op het financiële vlak. Verschillende besturen hebben
aangegeven dat ze graag vrijwillige doordecentralisatie zouden willen mits er
voldoende middelen tegenover staan en men tot een goede financiële
afrekening met de gemeente komt.

"In 2005 waren we blij verlost te zijn van de aanvragen rondom buitenonderhoud. We
zouden nu ook blij zijn om verlost te zijn van alle procedures. Scheelt werk en tijd. Veel
meer zelf kunnen beslissen en minder afhankelijk van ambtelijke processen..." (klein
schoolbestuur in middelgrote gemeente).

"Omdat je dan de plannen die je hebt als schoolbestuur kunt verwezenlijken. Veel
gerichter en adequater dan als het via de gemeente moet. Meer ook vanuit de inhoud
van het onderwijs (onderwijskundige vernieuwing) dan wat er sec nodig is qua
vierkante meters..." (klein schoolbestuur in kleine gemeente).

"Wij zien in vrijwillige doordecentralisatie een middel om de zaken in eigen hand te
houden, meer vrijheid te krijgen, meer mogelijkheden. Maar dan is het wel zo dat de
middelen kostendekkend moeten zijn. Dan zouden we het heel prettig vinden om
onafhankelijk te zijn..." (klein schoolbestuur in G4 gemeente).

"Afhankelijk van de hoeveelheid geld die we van de gemeente krijgen. Als we het
volledige bedrag uit het gemeentefonds zouden ontvangen, kunnen we prima onze
eigen broek ophouden. Is het minder, dan wordt vrijwillige doordecentralisatie minder
aantrekkelijk/lastiger..." (klein schoolbestuur in middelgrote gemeente).

Gemeenten Zowel kleine als middelgrote en grote gemeenten hebben negatieve verwach-
tingen ten aanzien van vrijwillige doordecentralisatie. De redenen die door de
gemeenten zijn aangevoerd hebben betrekking op het verlies van invloed op
de onderwijshuisvesting sec en onderwijshuisvesting als onderdeel van een
breder instrumentarium (integraal beleid, koppeling met jeugdbeleid en sociaal
beleid). Daarnaast vrezen gemeenten dat schoolbesturen onvoldoende
(financiële) draagkracht hebben om de verantwoordelijkheid voor deze taak
alleen te dragen en toch weer bij de gemeente aankloppen wanneer er
bijvoorbeeld gecombineerde voorzieningen of grote sportvoorzieningen
moeten worden gerealiseerd.

"Behoud van zorgplicht, gedoe met afspraken met scholen, kans dat de gemeente
alsnog met de gebakken peren zit. Verlies van invloed op RO, locaties van scholen,
vastgoed van gemeente, spreiding van scholen over de stad..." (G4 gemeente).

"Juist de gezamenlijkheid van de geldstroom maakt dat gemeenten bereid zijn meer
middelen te investeren in het onderwijs (dan ervoor binnenkomt via het gemeente-
fonds). Als je doordecentraliseert worden schoolbesturen afhankelijk van één
geldstroom, namelijk het gemeentefonds..." (grote gemeente).

"Gemeente gebruikt huisvesting als sturingsmiddel. Mooie voorzieningen in slechte
wijken om daarmee de scholen voor iedereen aantrekkelijk te houden. Besturen kijken
puur economisch. De gemeente heeft een bredere blik: onderwijshuisvesting dient
meer dan alleen het belang van onderwijs..." (G4 gemeente).

"Scholen kunnen dit op lange termijn nooit allemaal alleen regelen, financieel gezien
onhaalbaar...." (kleine gemeente).

Veranderingen Aan de schoolbesturen en gemeenten die hebben deelgenomen aan de
telefonische interviews, is gevraagd welke veranderingen zij verwachten na
doorvoering van vrijwillige doordecentralisatie. Wat betreft de schoolbesturen
is het meest genoemd een grotere mate van zelfstandigheid en vrijheid,
onafhankelijkheid van de gemeente als het gaat om de huisvesting. Een aantal
keren wordt in een adem genoemd dat sprake is van een grotere mate van
flexibiliteit, effectiviteit en slagvaardigheid doordat de bureaucratie van de
aanvraagprocedure richting de gemeente komt te vervallen. Enkele school-
besturen merken op dat een grotere mate van verantwoordelijkheid ook
betekent dat het schoolbestuur groter en professioneler moet worden. Er moet
expertise in huis worden gehaald (of ingehuurd) om op de juiste wijze invulling
te kunnen geven aan de toegenomen verantwoordelijkheid rondom
huisvesting.

De gemeenten zijn minder eensgezind in hun reactie. Een deel noemt het
verlies van huisvestingsverantwoordelijkheid als sturingsinstrument op het
onderwijs in de gemeente. Andere gemeenten noemen het verlies van
betrokkenheid bij en contact met schoolbesturen doordat er geen gezamenlijk
overleg over huisvesting meer noodzakelijk is. Door enkele gemeenten is
genoemd dat er minder personeel hoeft te worden ingezet op onderwijs-
huisvesting.

Knelpunten Tot slot is in de interviews aan de orde gekomen in hoeverre de respondenten,
voor hun eigen organisatie, knelpunten zien wat betreft het doorvoeren van
vrijwillige doordecentralisatie.

Door de respondenten bij gemeenten zijn financiële knelpunten het meest
genoemd. Dit kan variëren van zorgen over de financiële afhandeling, het
bepalen van de waarde van de bestaande gebouwen, de ingewikkelde
berekeningen van de omvang van de over te dragen middelen, tot zorg over of
en hoe schoolbesturen de huisvestingsverantwoordelijkheid financieel op orde
moeten krijgen.

"Het probleem is dat je te maken hebt met kleine schoolbesturen, die hebben minder
bestuurlijke en financiële spankracht (dan de gemeente). Het budget wordt opgeknipt in
kleine porties en dat heeft mogelijk invloed op de effectiviteit van de te besteden
huisvestingsmiddelen" (een beleidsmedewerker uit een middelgrote gemeente).

Naast financiële knelpunten is door gemeenten ook het verlies van invloed op
het huisvestingsbeleid genoemd en is de zorg uitgesproken dat uiteindelijk de
zorgplicht toch bij de gemeente blijft. Oplossingen voor de genoemde knel-
punten worden vooral gezocht in het maken van heldere afspraken over vorm
en voorwaarden van vrijwillige doordecentralisatie en het eenduidig vastleggen
in een overeenkomst.

De schoolbesturen blijken eveneens vooral financiële knelpunten te zien als
het gaat om het doorvoeren van vrijwillige doordecentralisatie. Er is vooral
zorg over de toereikendheid van de beschikbare middelen. Enkele kleine

schoolbesturen laten weten zich te klein te voelen om de benodigde financiële
draagkracht c.q. financiële risico's te dragen. Gerelateerd aan het knelpunt op
het gebied van financiën signaleren veel schoolbesturen dat er een knelpunt is
op het gebied van kennis en expertise van (de financiële en juridische
aspecten van) volledige huisvestingsverantwoordelijkheid. Evenals bij de
gemeenten worden oplossingen voor de financiële knelpunten vooral gezocht
in het maken van goede afspraken met de gemeente. Het tekort aan expertise
binnen de schoolbesturen lost men op door het `binnenhalen' van de
benodigde kennis. Hetzij door deze extern in te kopen, door de kennis van het
bestaande bestuur op dit punt uit te breiden of door het aantrekken van
nieuwe bestuursleden.

---

4 SCENARIO'S VOOR DOORDECENTRALISATIE

In dit hoofdstuk worden de scenario's voor doordecentralisatie zoals uiteen-
gezet in paragraaf 4 van hoofdstuk 2 nader onder de loep genomen. Daarbij
maken we gebruik van de informatie die uit de telefonische interviews met
medewerkers van gemeenten en schoolbesturen naar voren is gekomen.
Daarnaast maken we gebruik van het materiaal uit de 5 paneldiscussies die
binnen het kader van dit onderzoek zijn georganiseerd en specifiek ingingen
op de scenario's. Aan elke panelbijeenkomst namen zowel medewerkers van
gemeenten als van schoolbesturen deel. Daarnaast waren er vertegen-
woordigers van het ministerie van OCW, de VO-raad, VNG, het ministerie van
BZK en de Besturenraad aanwezig.1

4.1 Draagvlak voor alternatieven

Aan de gemeenten en schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de
telefonische interviews, zijn vier mogelijke scenario's voor doordecentralisatie
voorgelegd. Het betreft hier drie alternatieven voor de huidige mogelijkheid
van vrijwillige doordecentralisatie. Deze, door de VO-raad opgestelde
alternatieven stonden kort beschreven in de vragenlijst die voorafgaand aan
het telefonische interview aan alle respondenten is opgestuurd. Tijdens het
interview werd, indien nodig, een mondelinge toelichting gegeven op de
scenario's.

I Nulscenario: doorgaan op de huidige weg: vrijwillige doordecentralisatie
(schoolbestuur kan doordecentralisatie niet afdwingen).

II Activeringsscenario: Bevorderen van vrijwillige doordecentralisatie in kader van
meer autonome positie van schoolbestuur ten opzichte van gemeente: invoering
van maatregelen die de toepassing van de doordecentralisatiebepaling in WVO
bevorderen (bijvoorbeeld actieve voorlichting aan gemeenten en schoolbesturen,
werken met voorbeeldcontracten, aanpassing in wetgeving ten aanzien van
zorgplicht gemeente et cetera).

III Functionele decentralisatie-scenario: Centrale overheveling van taken en middelen
van Rijk naar scholen: functionele decentralisatie in één keer . De schoolbesturen
krijgen de integrale huisvestingsverantwoordelijkheid.

IV Opting-out-scenario: Gefaseerde overheveling van taken en middelen van Rijk
naar scholen: opting out, een variant op scenario III vanuit de gedachte dat niet
alle scholen tegelijkertijd in staat zullen zijn om deze taak in één keer
overgeheveld te krijgen.

1 Deze organisaties namen allen deel aan de begeleidingscommissie van dit onderzoek.

Voorkeuren In de eerste plaats is de gemeenten en schoolbesturen gevraagd om hun
voorkeur voor één van de scenario's uit te spreken. In tabel 3.5 staat de
verdeling over de verschillende scenario's afgebeeld. Het verschil in voor-
keuren tussen gemeenten en schoolbesturen is opvallend. Ruim de helft van
de gemeenten geeft de voorkeur aan het nulscenario. Hierbij gaat het zowel
om kleine als (middel)grote gemeenten. Ook drie van de G4-gemeenten
kiezen voor het nulscenario. De meerderheid van de gemeenten die de
voorkeur hebben gegeven aan het eerste scenario, motiveert dit door aan te
geven dat er in dit scenario sprake is van behoud van invloed van de
gemeente op het thema onderwijshuisvesting en, breder, op jeugdbeleid, RO
en maatschappelijk vastgoed. Met andere woorden, "het gemeentelijk belang
is in dit scenario beter afgedekt (dan in de andere scenario's)" (een
beleidsmedewerker van een G4-gemeente).
Tijdens de paneldiscussies is door een aantal gemeenten eveneens naar
voren gebracht dat onderwijshuisvesting meer is dan `stenen stapelen voor
een schoolgebouw'. Via onderwijshuisvesting wordt ook beleid gevoerd op de
algehele sociale infrastructuur, spreiding van voortgezet onderwijs in de stad
en dergelijke.

Tabel 4.1 Voorkeur scenario's

I II III IV Weet niet Totaal
Gemeenten 17 (57%) 3 (10%) 8 (27%) - 2 (6%) 30 (100%)
Schoolbesturen 8 (18%) 3 (7%) 30 (70%) 2 (5%) - 43 (100%)

Van de schoolbesturen kiest bijna driekwart voor het functionele
decentralisatie-scenario. Kleine schoolbesturen geven iets vaker de voorkeur
aan scenario 3 dan grote schoolbesturen (respectievelijk 74% en 68%). De
door schoolbesturen meest genoemde reden om de voorkeur te geven aan dit
scenario, heeft betrekking op zelfstandigheid, onafhankelijkheid en `los' zijn
van de gemeente. De drijfveer is niet zozeer gelegen in ontevredenheid met
de gemeente, maar vereenvoudiging van de huisvestingsverantwoordelijkheid
waarbij alles in één hand komt en er met één centrale regeling (van bovenaf)
taken, verantwoordelijkheden en middelen worden vastgesteld.

De voorzitter van een schoolbestuur met één vo-school en meerdere scholen voor po
in een middelgrote gemeente: "Een integrale huisvestingsverantwoordelijkheid (bij het
schoolbestuur) zodat de navelstreng met de gemeente wordt doorgeknipt. Daarmee
bevorder je ook continuïteit die nu ontbreekt. En voorkom je dat te veel andere
problemen op het bord van onderwijs(huisvesting) worden geschoven".

Een andere vaker genoemde reden heeft betrekking op een grotere mate van
gelijkheid, standaardisatie en helderheid voor alle scholen voor voortgezet
onderwijs wanneer er sprake zou zijn van functionele decentralisatie.

4.1.1 Voordelen, nadelen, knelpunten en risico's
Aan de respondenten van schoolbesturen en gemeenten is gevraagd of ze
(vanuit hun eigen perspectief) per scenario voor- en nadelen, knelpunten en
risico's konden noemen. Tijdens de telefonische interviews bleek dit een
lastige opgave te zijn. Vanwege de beperkte invulling van de scenario's gaven
meerdere respondenten aan over onvoldoende informatie te beschikken om
steekhoudende uitspraken te kunnen doen. Vooral met de `tussenvarianten' II
en IV konden de respondenten moeilijk uit de voeten. Uit de gesprekken wordt
duidelijk dat voor beide partijen met name de financiële aspecten van de
scenario's als knelpunt en risico worden beschouwd. Voor de gemeenten
speelt daarbij met name een goede afrekening van de gedane investeringen.
Voor schoolbesturen is de omvang van de beschikbare middelen een belang-
rijk aandachtspunt. In de tabellen hieronder geven we op hoofdlijnen de
resultaten weer.

Tabel 4.2 Gemeenten: voordelen, nadelen, knelpunten en risico's
Scenario Voordelen Nadelen Knelpunten Risico's
I Behoud van invloed Moeten werken Financieel Behoud zorgplicht

op onderwijs- met (afrekening met Impasse tussen
huisvesting compromissen, schoolbesturen,
schoolbesturen en
consensus overdracht
Recht kunnen doen gemeente
middelen)
aan de specifieke,

lokale situatie

Behoud van

keuzemogelijkheid:

doordecentralisatie

als alle partijen het

willen

II Behoud van invloed Verlies van grip op Financieel Zorgplicht

huisvesting vo
Bijdrage aan Behoud zorgplicht Gelijkwaardige
discussie vanuit startpositie
voorlichting en scholen
voorbeeldcontracten

III Helderheid, Verlies van Financieel: dekking Financieel

gelijkheid, invloed op van gedane Achteruitgang in
duidelijkheid voor en onderwijshuis- investeringen, kwaliteit
tussen vesting verrekenings-
huisvesting
schoolbesturen operatie,
Niet meer kunnen gelijkwaardige
Vermindering inspelen op lokale startpositie
werklast gemeente situatie
Scholen
Ook de beconcurreren
schoolbesturen elkaar via
die niet willen huisvesting
moeten mee

Vervolg tabel 4.2

Scenario Voordelen Nadelen Knelpunten Risico's
IV Doordecentralisatie Naast elkaar Financieel Financieel
`naar wens' bestaan van 2 (afrekening met (gemeente
systemen (wel en schoolbesturen, behoudt
niet doorgedecen- gelijkwaardige verantwoordelijk-
traliseerd) startpositie) heid `arme'
schoolbesturen en
Probleembesturen kan dit niet meer
blijven bij compenseren met
gemeente, sterke de `rijke'
schoolbesturen schoolbesturen)
gaan voor door-
decentralisatie

Tabel 4.3 Schoolbesturen: voordelen, nadelen, knelpunten en risico's
Scenario Voordelen Nadelen Knelpunten Risico's
I Beperkte financiële Afhankelijkheid Financieel Financieel
risico's van de gemeente (onvoldoende
transparantie over
Inspelen op lokale Administratief beschikbare
situatie proces (duurt
bedragen)
lang voordat er
Samenwerking met iets wordt

gemeente gerealiseerd)
(belanghebbende

partijen samen

verantwoordelijk)

II Meer autonomie Gebrek aan
deskundigheid bij
beide partijen
III Zelfstandigheid, eigen Verantwoordelijk Verplichte karakter Financieel

beleid voeren, zijn voor de Financieel: risico's Te weinig
onafhankelijkheid van financiën

kunnen dragen, deskundigheid
gemeente, gelijkheid, Expertise nodig voldoende middelen
helderheid

Lastiger inspelen
Huisvesting in 1 hand op lokale situatie

IV Tijd om aan Geen heldere Financieel Financieel

verantwoordelijkheid startsituatie voor Expertise
`te wennen' de scholen door
langdurige

`overgangs-

periode'

De tabellen geven een eerste indruk van hoe respondenten tegen de
verschillende scenario's aankijken. Tijdens de paneldiscussies is veel dieper
ingegaan op de voor de betrokken partijen verschillende haken en ogen aan
elk scenario.

Op basis van de beschikbare informatie uit de interviews en de panel-
discussies zijn we gekomen tot drie typen argumenten die door gemeenten en
schoolbesturen naar voren zijn gebracht.

Principiële argumenten

Een deel van de gemeenten neemt het principiële standpunt in dat er geen
sprake moet zijn van verdergaande doordecentralisatie van huisvestings-
verantwoordelijkheid naar de schoolbesturen, omdat de gemeente daarmee
een belangrijk sturingsmiddel verliest. Daarbij gaat het om meer dan alleen
onderwijshuisvesting. Het gaat om integraal accommodatiebeleid/-
maatschappelijk vastgoed, jeugdbeleid, sociale infrastructuur, wijkgericht
werken en dergelijke. Gemeenten zijn van mening dat zij beter dan
schoolbesturen in staat zijn om dit beleid integraal vorm te geven.

Schoolbesturen wijzen erop dat de gedeelde huisvestingsverantwoordelijkheid
niet strookt met de tendens naar autonomie voor schoolbesturen en de
lumpsumfinanciering. Scholen zijn al voor een heel groot deel zelfstandig en
beschikken al over veel middelen om hun taken en verantwoordelijkheden uit
te voeren. In dat licht is het paradoxaal dat ze voor een relatief klein deel van
het totale budget zich tot de gemeente moeten wenden teneinde nieuwbouw
of uitbreiding te kunnen realiseren.

Financiële argumenten

Door een deel van de gemeenten wordt naar voren gebracht dat ze sinds de
decentralisatie van 1997 (veel) meer in onderwijshuisvesting hebben gestoken
dan ze daarvoor zelf in het gemeentefonds hebben ontvangen. In een situatie
van verdere doordecentralisatie zien gemeenten hiertoe geen directe
aanleiding meer. Sommige schoolbesturen zullen bij vrijwillige doordecen-
tralisatie/functionele decentralisatie minder middelen in handen krijgen dan er
nu (via de gemeente) voorhanden zijn. Een beleidsmedewerker van een G4-
gemeente geeft in dit verband aan dat `vrijwillige doordecentralisatie daarom
geen nut heeft voor de schoolbesturen'. Schoolbesturen realiseren zich dat ze
er in sommige gemeenten financieel op achteruit zullen gaan.
Andere financiële argumenten die door gemeenten naar voren worden
gebracht hebben betrekking op verlies van controle (door de gemeente) op de
besteding (door schoolbesturen) van huisvestingsmiddelen (gemeenschaps-
geld), verwachte complexiteit met betrekking tot ontvlechting van middelen
voor huisvesting uit het gemeentefonds en afrekening/overdracht van gedane
investeringen.

Een belangrijk financieel argument voor schoolbesturen is de hoogte van het
bedrag per leerling dat ze tot hun beschikking krijgen. Bij een (te) lage
vergoeding per leerling wordt het door schoolbesturen niet aantrekkelijk
gevonden om de volledige huisvestingsverantwoordelijkheid te krijgen.
Illustratief is in dit geval de casus van een aantal schoolbesturen vo in een
kleine gemeente (20.000-50.000 inwoners). Zij hadden de handen ineen-
geslagen en waren al geruime tijd met de gemeente in onderhandeling over
vrijwillige doordecentralisatie. Het lag binnen handbereik, maar strandde op
een, in de ogen van de schoolbesturen, te laag bedrag per leerling dat de
gemeente bereid was door te sluizen.

Andere financiële argumenten die door schoolbesturen naar voren worden

gebracht, hebben betrekking op de overname van gebouwen van gemeenten
(met name voor grote schoolbesturen is dit een aandachtspunt omdat zij veel
gebouwen (in een keer) moeten overnemen), een goede afrekening/
verevening met gemeenten en een gelijkwaardige startpositie voor alle
schoolbesturen.

Procedurele argumenten

Gemeenten hebben aangegeven dat kennis en ervaring van onderwijs-
huisvesting vooral in hun organisatie zit en vooralsnog veel minder bij de
schoolbesturen. Dit is met name ook van belang voor integraal accommodatie-
beleid/maatschappelijk vastgoed. Voorts wordt betoogd dat onderwijs-
huisvesting een deel van het contact tussen gemeenten en schoolbesturen
over onderwijs reguleert en dat het wegvallen daarvan niet wenselijk is. Last
but not least blijft in het geval van vrijwillige doordecentralisatie de zorgplicht
voor gemeente.

Schoolbesturen wijzen erop dat in de huidige situatie huisvesting een
tijdrovend en inspannend proces is doordat er met (veel) gemeenten moet
worden overlegd. Sommige zijn van mening dat de verordening (te) weinig
ruimte biedt om de gewenste huisvesting te realiseren. Doordecentralisatie
biedt de mogelijkheid om sneller en flexibeler de huisvesting te realiseren en
volledig `baas over eigen huis' te zijn, zodat schoolbesturen zelf de vorm
(kunnen inspelen op onderwijsvernieuwingen) en ook het gebruik (bijvoorbeeld
openstelling buiten schooltijden voor medegebruik) van hun huisvesting
bepalen. Tot slot wordt gewezen op de mogelijkheid van samenwerking met
derden (PPS, woningbouwcorporaties) en de extra flexibiliteit die dit oplevert
door bijvoorbeeld bouw en beheer over te laten aan derden en naar behoefte
ruimte te huren.

4.1.2 Oplossingen en voorwaarden

Uit het bovenstaande is duidelijk geworden dat gemeenten en schoolbesturen
verschillende argumenten hebben aangevoerd voor of juist tegen de onder-
scheiden scenario's. Uit de paneldiscussies zijn ook oplossingen en voor-
waarden naar voren gekomen hetgeen duidelijk maakt dat de argumenten niet
onoverkomelijk hoeven te zijn (met uitzondering van de principiële argu-
menten). In deze paragraaf beschrijven we per type argument (financieel en
procedureel) de oplossingen en voorwaarden.

Financieel Oplossingen en voorwaarden

· Het bedrag per leerling zou van te voren moeten worden bepaald, zo
weten schoolbesturen waar ze aan toe zijn. Schoolbesturen kunnen dan
sneller zien of doordecentralisatie een aantrekkelijke optie is en daarmee
kunnen de onderhandelingen met de gemeente soepeler verlopen.

· Het scenario van opting out (scenario III) geeft schoolbesturen de
gelegenheid om plannen te maken voor de komende jaren en voorkomt
dat vooral grote schoolbesturen in korte tijd veel werk en grote (financiële)

risico's op zich af zien komen.

· De financiële afwikkeling moet zo helder mogelijk zijn. Hierbij gaat het om
ontvlechting en verevening, overname van lopende verplichtingen,
overeenstemming over boekwaarden en zorgen voor een goede en
gelijkwaardige startpositie van de verschillende scholen.

· Het instellen van een waarborgfonds voor schoolbesturen. Grote en kleine
schoolbesturen moeten hierop aanspraak kunnen maken bij functionele
decentralisatie aangezien dit voor hen betekent dat ze in korte tijd hun
(totale) gebouwenbestand moeten overnemen. Een waarborgfonds is dan
een vangnet voor de met de overname gepaard gaande financiële risico's.
Kleine schoolbesturen zouden het waarborgfonds kunnen gebruiken voor
het afdekken van financiële risico's, het verkrijgen van financiering van
banken en het daarbij realiseren van een redelijk rentepercentage.

· De voorwaarden voor overdracht van gebouwen moet wettelijk goed
worden geregeld (zoals bij de functionele decentralisatie van BVE in

1997).

· Adequate bekostiging (per leerling) is noodzakelijk voor schoolbesturen.
Hierbij is ook gesproken over het maken van onderscheid tussen
(Rand)stad en platteland en het laten meewegen van de onderwijsvorm.

· Een nulmeting/nulsituatie ten aanzien van het gebouwenbestand moet
door een onafhankelijke partij worden vastgesteld.

· Schoolbesturen moeten aantonen de huisvestingsverantwoordelijkheid
aan te kunnen (solvabiliteit).

Procedureel Oplossingen en voorwaarden

· Het extern kunnen inhuren van deskundigheid op gebied van huisvesting
zodat (met name) kleine schoolbesturen een eventueel gebrek aan kennis
en expertise kunnen opvangen.

· Het handhaven van overleg tussen schoolbesturen en gemeenten, ook
wanneer huisvesting niet meer op de agenda staat. Beide partijen zijn van
mening dat er ruimte blijft voor het bespreken van meer inhoudelijke
vraagstukken op gebied van onderwijs en de afstemming met ander
beleid, bijv. jeugdbeleid. Het wegvallen van de gedeelde
verantwoordelijkheid over huisvesting zou de relatie gemeente
schoolbesturen zelfs goed kunnen doen.

· Ondersteuning in het proces naar doordecentralisatie, bijvoorbeeld door
de beschikbaarheid van modelcontracten of -overeenkomsten en best
practices (in het activeringsscenario is hierin voorzien).

· Het verbeteren van de onderhandelingspositie van schoolbesturen ten
opzichte van die van de gemeente.

Door verschillende éénpitters is aangegeven dat ze voor hun scholen geen (extra)
risico's zien in doordecentralisatie in vergelijking met grote schoolbesturen. Bovendien
kunnen éénpitters de handen ineen slaan om samen sterker te zijn, ondermeer op het
gebied van huisvesting. Een éénpitter heeft aangegeven dit ook te hebben gedaan.
Andere éénpitters geven aan hier niets voor te voelen. Eénpitters zijn niet voor niets
éénpitters. Ze moeten niet fuseren omwille van huisvesting.

Alle partijen waren het er over eens dat, onafhankelijk van de keuze voor een
van de scenario's, vertrouwen tussen schoolbesturen en gemeente een
noodzakelijke voorwaarde is voor zinvol overleg over onderwijs(huisvesting).

5 CONCLUSIES

Het hoofddoel van dit onderzoek was zicht krijgen op het functioneren van
gedeelde verantwoordelijkheid voor huisvesting voortgezet onderwijs (vo)
tussen scholen voor vo en gemeenten, de voor- en nadelen van de huidige
systematiek en het inventariseren van draagvlak voor geschikte alternatieven.
In dit laatste hoofdstuk zetten we de onderzoeksresultaten nog eens op een rij
en formuleren een antwoord op de onderzoeksvraag.1

5.1 Functioneren gedeelde huisvestingsverantwoordelijkheid
Sinds de decentralisatie van 1997 zijn gemeenten en schoolbesturen samen
verantwoordelijk voor huisvesting vo. De gemeenteraad kan (op verzoek van
het schoolbestuur) besluiten om de taken en middelen voor huisvesting geheel
over te dragen aan het schoolbestuur, dit wordt vrijwillige doordecentralisatie
genoemd.

In zijn algemeenheid kan worden opgemerkt dat de gedeelde
huisvestingsverantwoordelijkheid voor wat betreft het voortgezet onderwijs
redelijk functioneert. Vrijwel alle gemeenten en schoolbesturen die we voor dit
onderzoek hebben ondervraagd zijn (zeer) positief over de samenwerking op
het gebied van huisvesting. Voorts is uit de telefonische enquête gebleken dat
voor alle 43 schoolbesturen en in alle betrokken gemeenten in de periode van

1997 tot 2007 nieuwbouw en/of uitbreiding is gerealiseerd.
Uit de onderzoeksresultaten kan verder worden geconcludeerd dat vrijwillige
doordecentralisatie relatief weinig voorkomt. Van de dertig gemeenten die aan
het onderzoek hebben deelgenomen, meldt één gemeente dat de
overeenkomst (bijna) is gesloten. Een andere gemeente meldt dat de
onderhandelingen momenteel lopen. Van de 268 schoolbestuur-gemeente-
paren2 is er in tien procent van de gevallen sprake van vrijwillige
doordecentralisatie. Nog eens acht procent is hierover in onderhandeling.
Wanneer er sprake is van vrijwillige doordecentralisatie gaat het in de meeste
gevallen over de meest vergaande variant, dus met overdracht van econo-
misch claimrecht naar het schoolbestuur. Beide partijen zijn het erover eens

1 De bevindingen in het onderzoek zijn gebaseerd op telefonische interviews met dertig
gemeenten (verdeeld over 5 grootteklassen) en 43 bijbehorende schoolbesturen voor vo.
Daarnaast is gebruikgemaakt van de resultaten van een webenquête die is verspreid onder

331 schoolbesturen voor vo (de respons op de enquête bedroeg ruim 40%).

2 In totaal hebben 183 schoolbesturen deelgenomen aan het onderzoek (zie tabel 3.1:
webenquête n= 140, telefonische interviews n= 43). Ruim veertig procent heeft aangegeven
wat betreft huisvesting te maken te hebben met meer dan één gemeente. De school-
besturen die hebben deelgenomen aan de telefonische enquête zijn bevraagd over hun
ervaringen met één gemeente. De schoolbesturen die hebben deelgenomen aan de web-
enquête zijn bevraagd over hun ervaringen met maximaal drie gemeenten. Dit betekent dat
in dit rapport sprake is van 268 `schoolbestuur-gemeente-paren' op het gebied van huis-
vesting vo.

dat dit de meeste toegevoegde waarde biedt met betrekking tot autonomie
voor de schoolbesturen.

Voor de 220 schoolbestuur-gemeente-paren waar geen sprake is van
vrijwillige doordecentralisatie geldt dat bijna negentig procent van de
schoolbesturen nooit een verzoek tot vrijwillige doordecentralisatie bij de
gemeente heeft ingediend (9% zag het verzoek afgewezen en 2% van de
schoolbesturen heeft het verzoek tot vrijwillige doordecentralisatie
ingetrokken).

Schoolbesturen noemen een groot aantal verschillende redenen waarom tot
nog toe vrijwillige doordecentralisatie niet bij de gemeente is aangekaart. In
tabel 3.6 in hoofdstuk 3 zijn veertien redenen onderscheiden. Nadere analyse
van de in de tabel genoemde redenen maakt duidelijk dat ruim eenderde van
de schoolbestuur-gemeente-paren positief is over de gemeente (35,8%: reden

1,4 en 6)3. Schoolbesturen wijzen daarbij op de goede contacten en
samenwerking met de gemeente(n), de positieve opstelling/inzet van de
gemeente(n) ten aanzien van onderwijshuisvesting en op de investeringen die
de gemeente(n) plegen op dit terrein: er wordt nieuwbouw en uitbreiding
gerealiseerd. Uit het onderzoek blijkt dat in de periode 1997-2007 in vrijwel
alle onderzochte gemeenten (en schoolbesturen) nieuwbouw en/of uitbreiding
is gerealiseerd.

Eenderde (33,8%: reden 2, 7, 9, 11 en 12) 4 van de schoolbesturen heeft
aangegeven `neutraal' te staan ten opzichte van het onderwerp vrijwillige
doordecentralisatie en het om die reden (nog) niet te hebben aangekaart bij de
gemeente. Voor een deel van de schoolbesturen in deze groep geldt dat het
onderwerp geen prioriteit heeft. Er zijn/waren dringender zaken die om
aandacht vroegen zoals bijvoorbeeld onderwijskundige aanpassingen of
zorgen over de terugloop in het aantal leerlingen.
Eenzesde (16,1%: reden 3)5 van de schoolbestuur-gemeente-paren meldde
dat de gemeente zich negatief opstelt ten aanzien van vrijwillige
doordecentralisatie en om die reden dit onderwerp niet (verder) met de
gemeente te hebben besproken. Een deel van de schoolbesturen heeft zich
uitgesproken over wat er achter de onwil van de gemeente zou kunnen
schuilgaan, namelijk het willen handhaven van invloed op
onderwijshuisvesting en de wens om op dit terrein integraal met jeugdbeleid,
wijkbeleid en maatschappelijk vastgoed/integraal accommodatiebeleid juist
een actieve rol te spelen.

Bijna eenzesde van de schoolbesturen (14,2%: reden 5, 8 en 10) heeft de
(potentiële) financiële risico's voor de eigen organisatie als reden aangevoerd
om vrijwillige doordecentralisatie niet bij de gemeente aan te kaarten.

3 De redenen 13 en 14 uit tabel 3.6 zijn hierbij buiten beschouwing gelaten en om die reden
niet meegenomen in de bovengenoemde procentuele berekeningen.

4 Idem.

5 Idem.

5.2 Belemmeringen en oplossingen vrijwillige
doordecentralisatie

Aan gemeenten en schoolbesturen is ook de vraag voorgelegd welke factoren
vrijwillige doordecentralisatie belemmeren en hoe deze belemmeringen kun-
nen worden weggenomen.

Beide partijen zien, elk vanuit het eigen perspectief, vooral knelpunten op het
financiële vlak. Schoolbesturen noemen met name de toereikendheid van de
beschikbaar gestelde middelen, een goede afrekening (van gedane investerin-
gen) met de gemeente en het vermogen om financiële risico's te dragen
(vooral door kleinere schoolbesturen genoemd).
Deze laatste twee punten worden ook door gemeenten als belemmering voor
vrijwillige doordecentralisatie gezien. Het behoud van de zorgplicht voor
onderwijshuisvesting (doordat ze partner zijn in een overeenkomst met de
schoolbesturen) is volgens gemeenten een ander knelpunt voor vrijwillige
doordecentralisatie. Voorts wordt het verlies van invloed op onderwijs-
huisvesting door gemeenten als belemmering voor vrijwillige doordecen-
tralisatie gezien.

Beide partijen signaleren een knelpunt op het vlak van kennis en expertise van
(de financiële en juridische) aspecten van volledige verantwoordelijkheid voor
onderwijshuisvesting. In de huidige situatie is dit met name bij gemeenten
aanwezig en in mindere mate bij schoolbesturen.
Sommige van de hierboven genoemde belemmeringen voor vrijwillige door-
decentralisatie zijn goed op te lossen.

Oplossingen voor de financiële knelpunten worden vooral gezocht in het
maken van heldere afspraken over vorm en voorwaarden van vrijwillige
doordecentralisatie en het eenduidig vastleggen in een overeenkomst. Om dit
te faciliteren, zou er gebruikgemaakt kunnen worden van standaarden/-
modellen die door de VNG, VO-raad en het ministerie van OCW zouden
kunnen worden ontwikkeld. Het is daarbij raadzaam om (ook) instrumenten te
ontwikkelen die gemeenten en schoolbesturen helpen om de financiële
uitgangspositie vooraf helder te krijgen. Dit kan helpen drempels in de
onderhandeling te slechten.

Het (eventuele) gebrek aan kennis en expertise van volledige huisvestings-
verantwoordelijkheid bij schoolbesturen wordt opgelost door deze via de
inhuur van externe experts dan wel via uitbreiding (of vervanging) van (het
aantal) bestuursleden `binnen te halen'.

Ten aanzien van de zorgplicht kan worden opgemerkt dat nader onderzoek
wenselijk is. Centraal staat daarbij de vraag of en zo ja, in hoeverre een
gemeente de zorgplicht voor de onderwijshuisvesting binnen de huidige
wettelijke kaders geheel of gedeeltelijk kan neerleggen bij een schoolbestuur.
Daarbij dient met name te worden gekeken naar de juridische mogelijkheden
of onmogelijkheden.

5.3 Draagvlak alternatieve scenario's
Vrijwillige doordecentralisatie is niet de enige weg naar volledige huis-
vestingsverantwoordelijkheid voor schoolbesturen in het voortgezet onderwijs.
De VO-raad heeft enkele alternatieve scenario's opgesteld waarlangs dit kan
worden gerealiseerd. Onderzocht is wat onder schoolbesturen en gemeenten
het draagvlak is voor deze alternatieve scenario's.

Er kunnen twee hoofdvarianten in de scenario's worden onderscheiden.
Enerzijds handhaven van de huidige wet- en regelgeving (nulscenario) en
daarbinnen het stimuleren van vrijwillige doordecentralisatie (activerings-
scenario). Anderzijds een scenario waarin schoolbesturen de volledige
huisvestingsverantwoordelijkheid krijgen en de middelen hiervoor direct vanuit
het Rijk ontvangen (functionele decentralisatie in een keer of, gefaseerd,
opting out).

De meerderheid (57%) van gemeenten heeft een voorkeur voor het hand-
haven van de huidige mogelijkheden voor vrijwillige doordecentralisatie (nul-
scenario). Ruim een kwart van de gemeenten heeft uitgesproken de voorkeur
te geven aan het scenario van functionele decentralisatie. Bij de school-
besturen geeft zeventig procent de voorkeur aan het scenario van functionele
decentralisatie, terwijl achttien procent zich uitspreekt voor handhaving van de
status quo. Gemeenten en schoolbesturen voelen weinig voor de twee
`tussenvarianten', het activeringsscenario dat beoogt vrijwillige
doordecentralisatie te vergemakkelijken en het scenario van opting out, dat
staat voor gefaseerde functionele decentralisatie.

In het onderzoek is ingegaan op de argumenten voor en tegen een (al dan niet
gefaseerde) wettelijke overheveling. De argumenten die door gemeenten en
schoolbesturen naar voren zijn gebracht, vallen uiteen in drie typen, namelijk
principiële argumenten, financiële argumenten en procedurele argumenten.

Principieel Het principiële argument dat door gemeenten wordt aangevoerd, komt neer op
het niet willen verliezen van een sturingsmiddel voor het voeren van integraal
beleid op het gebied van onderwijs, jeugd, maatschappelijk vastgoed, wijk-
gericht werken et cetera. Gemeenten zijn van mening dat zij beter in staat zijn
om dit beleid integraal vorm te geven dan schoolbesturen.
Schoolbesturen wijzen erop dat de gedeelde huisvestingsverantwoordelijkheid
niet strookt met de tendens naar autonomie voor schoolbesturen en de lump-
sumfinanciering voor scholen. Het is vreemd dat scholen zich voor een relatief
klein deel van hun totale takenpakket en het daarmee gepaard gaande budget
tot de gemeente moeten wenden.

Dit principiële argument verklaart ook de schijnbare tegenstelling in de onder-
zoeksresultaten onder schoolbesturen. Immers enerzijds is er sprake van
tevredenheid onder schoolbesturen over de huidige situatie voor wat betreft de
samenwerking met de gemeente en is maar in 10% van de onderzochte
schoolbestuur-gemeente-paren sprake van vrijwillige doordecentralisatie,

terwijl anderzijds een meerderheid van de schoolbesturen behoefte heeft aan
de volledige verantwoordelijkheid voor huisvesting (70% heeft voorkeur voor
het scenario van functionele decentralisatie). Overigens is de voorkeur van de
schoolbesturen voor functionele decentralisatie niet zonder meer te vergelijken
met die voor vrijwillige doordecentralisatie omdat bij vrijwillige
doordecentralisatie veel meer inspanning van het schoolbestuur aan de orde
is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het onderhandelingsproces
dat noodzakelijkerwijs vooraf gaat aan het sluiten van de overeenkomst tot
vrijwillige doordecentralisatie.

Financieel Een deel van de gemeenten wijst erop dat ze sinds 1997 veel meer in
onderwijshuisvesting hebben geïnvesteerd dan ze daarvoor hebben
ontvangen. In een situatie van volledige huisvestingsverantwoordelijkheid voor
de schoolbesturen zien gemeenten hiervoor geen (directe) aanleiding meer.
Sommige schoolbesturen zullen daardoor (per saldo) minder besteedbare
middelen krijgen voor huisvesting. Voorts wordt gewezen op verlies van
controle op de besteding van huisvestingsmiddelen, de complexiteit rondom
ontvlechting van middelen voor huisvesting vo uit het gemeentefonds en
afrekening van de sinds 1997 gedane investeringen.

Voor schoolbesturen is de omvang van het bedrag per leerling bepalend: is dit
hoog genoeg, dan is functionele decentralisatie een aantrekkelijke optie. Een
(te) laag bedrag per leerling daarentegen is een argument tegen functionele
decentralisatie. Verder wijzen schoolbesturen op een goede afrekening met de
gemeente, een regeling rondom de overname van gebouwen en een gelijk-
waardige startpositie voor alle scholen.

Procedureel Overleg over huisvesting reguleert nu (deels) het overleg tussen gemeenten
en schoolbesturen over onderwijs. Gemeenten vinden het onwenselijk dat er,
in de situatie van functionele decentralisatie, minder contact is met school-
besturen omdat er niet meer hoeft te worden overlegd over huisvesting.
Gemeenten geven verder aan meer kennis van en ervaring met onderwijs-
huisvesting te hebben.

Schoolbesturen wijzen erop dat huisvesting nu veel tijd en inspanning kost
juist vanwege het overleg met (meerdere) gemeenten. Functionele decen-
tralisatie biedt dan de mogelijkheid om sneller en flexibeler te bouwen en de
vormgeving en het gebruik van het gebouw zelf te bepalen (inspelen op
onderwijshervormingen, openstellen van schoolgebouw voor medegebruik,
samenwerking met derde partijen).

De financiële en procedurele (tegen)argumenten die door gemeenten en
schoolbesturen naar voren zijn gebracht, hoeven niet onoverkomelijk te zijn.
Van belang zijn onder meer een adequate bekostiging, duidelijke en redelijke
afspraken rondom de financiële afhandeling, de instelling van een waarborg-
fonds en het handhaven van overleg tussen schoolbesturen en gemeente over
onderwijsbeleid in brede zin.

Principiële verschillen van mening ten aanzien van functionele decentralisatie
laten zich minder makkelijk overbruggen, daarvoor is geen `pasklare' oplossing
te geven. Belangrijk is dat de partijen over dit onderwerp met elkaar in gesprek
blijven en daarbij het belang van goede onderwijshuisvesting en goed onder-
wijs voorop laten staan.

BIJLAGEN

BIJLAGE 1

Tabellen

In deze bijlage zijn de tabellen opgenomen met informatie over de realisatie
van onderwijshuisvesting sinds 1997, het jaar van realisatie, de omvang van
de investering en het normatieve vloeroppervlak alsmede de wijze van finan-
ciering van de investeringen. Deze vragen zijn in de telefonische interviews
zowel aan de gemeenten als aan de schoolbesturen voorgelegd.
De vraag over de kapitaallasten van de gemeente voor de huisvesting voort-
gezet onderwijs (exclusief afschrijvingen en rente als gevolg van herwaar-
dering) is alleen aan de gemeenten voorgelegd.

Tabel B1.1 Nieuwbouw en/of uitbreiding in de periode 1997-2007
Schoolbesturen Gemeenten
Aantal Aantal
Nieuwbouw 16 (37%) 3 (10%)
Uitbreiding 13 (30%) 6 (20%)
Beide 14 (33%) 20 (67%)
Geen van beide - 1 (3%)

Totaal 43 (100%) 30 (100%)

Tabel B1.2 Jaar realisatie huisvesting

Schoolbesturen Gemeenten
Jaar Aantal Aantal
Voor 2000 2 2

2000 3 3

2001 1 1

2002 4 4

2003 2 2

2004 4 4

2005 6 6

2006 9 9

2007 9 9

2008 8 8

Tabel B1.3 Omvang investeringen huisvesting vo 1997-2007
Schoolbesturen Gemeenten
Bedrag Aantal Aantal
Minder dan 1 miljoen 8 7

1 - 2 miljoen 6 13

2 - 3 miljoen 5 8

3 - 4 miljoen 1 6

4 - 5 miljoen 2 3

5 - 6 miljoen 2 -

6 - 7 miljoen 4 2
Meer dan 7miljoen 5 11

Tabel B1.4 Normatieve vloeroppervlakte (M2)

Schoolbesturen Gemeenten
Oppervlak Aantal Aantal
500-1000 5 6

1000-2000 5 7

2000-3000 2 4

3000-4000 1 3

4000-5000 2 3

5000-6000 1 2

6000-7000 2 2

7000-8000 1 1

8000-9000 2 3
> 9000 3 2

Tabel B1.5 Wijze van financiering van gerealiseerde onderwijshuisvesting
Schoolbesturen Gemeenten
Aantal Aantal
Volledig door gemeenten 9 28
Met bijdrage schoolbestuur

Omvang bijdrage:

10-20% 7 5

20-30% 2 2
>30% 9 4
Met marktpartijen - 1
Anders 1 1

Tabel B1.6 Kapitaallasten gemeente op 1 januari 2008 voor de
huisvesting van voortgezet onderwijs (excl. afschrijvingen en
rente als gevolg van herwaarderingen)
Bedrag Aantal

100.000 - 200.000 3

200.000 - 500.000 2

500.000 - 1 miljoen 4

1 - 2,5 miljoen 4

10 - 20 miljoen 1

20 - 30 miljoen 1

30 - 40 miljoen 2

40 - 50 miljoen 1

50 miljoen 1

BIJLAGE 2

Literatuur

ABB-VO, BPCO, LVGS, VBKO, VBS, VOS, VNG (1997), Decentralisatie door
doordecentralisatie. Een handreiking voor doordecentralisatie van onder-
wijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs, VNG Uitgeverij, Den
Haag, 1997.

DHV Huisvesting en Vastgoed (2002), Doordecentralisatie bij het voortgezet
onderwijs, ervaringen van gemeenten en scholen op het gebied van
doordecentralisatie van onderwijshuisvesting, Amersfoort, juni 2002.

Diepeveen, M., A. Vermeij en S.W. van der Ploeg (2004), Overheveling van
verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud naar schoolbesturen.
Draagvlakonderzoek, Regioplan, Amsterdam, maart 2004.

M3V, DHV (2005), Succesvol realiseren onderwijshuisvesting voortgezet
onderwijs.

McDaniel, Olaf en Jochem Duijnhouwer (2006), Versnellingssessies Ministerie
van OCW, Directie VO, Amsterdam: CBE Consultants, 16 november 2006.

OCW (2004-2005), Brief aan de Tweede Kamer, toelichting op wetsvoorstel
huisvesting PO-VO, vergaderjaar 2004-2005, nr. 29687.

OCW (2007), Brief aan de Tweede Kamer, bekostigingssystematiek
voortgezet onderwijs, april 2007.

OCW (2004), Brief aan de Tweede Kamer, draagvlakonderzoek overheveling
buitenonderhoud naar besturen in het primair onderwijs, juni 2004.

OCW (2006), Brief aan de Tweede Kamer, Monitor onderwijshuisvesting, juni

2006.

Schraven, J.W., Doordecentralisatie doel of middel. Een verkenning van de
mogelijkheden voor doordecentralisatie, Den Haag, BKO.

Research voor Beleid (1999), Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO, 2 september 1999.

Research voor Beleid (2001), Decentralisatie onderwijshuisvesting. Herhaalde
enquête onder schoolbesturen. Eindrapport. 27 augustus 2001.

Research voor Beleid (2001), Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO. Meting onder gemeenten. Eindrapport. 27 augustus 2001.

Research voor Beleid (2001), Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO. Vierde meting onder gemeenten. Eindrapport. 10 september 2003.

Research voor Beleid (2001), Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting
PO/VO. Vijfde meting onder gemeenten. Eindrapport. 8 mei 2006.

VNG (2007), Integraal huisvestingsplan en lokaal maatwerk. Handreiking voor
de verankering van lokaal maatwerk in onderwijshuisvesting. VNG,
augustus 2007.

VO-raad (2008), Doordecentralisatie. Een verkenning van de mogelijkheden
van overheveling van taken en middelen voor huisvesting van gemeente
naar schoolbesturen in het voortgezet onderwijs, februari 2008.

dinsdag 24 februari 2009