Eerste Kamer wil regierol minister van Justitie voor betere wetten
11 februari 2009
In een speciaal debat met minister Hirsch Ballin van Justitie heeft de
Eerste Kamer dinsdag 10 februari over een breed front aangedrongen op
verbetering van de wetgeving in Nederland. "Burgers moeten kunnen
begrijpen wat de wet van hen vraagt", zo luidde in algemene zin de
opvatting van de senaat.
Diverse woordvoerders gaven aan dat de minister van Justitie
ambitieuzer zou kunnen zijn wat betreft zijn rol ten aanzien van de
kwaliteit van de wetgeving bij alle ministeries. In een derde termijn
- die over enige tijd wordt gehouden - zal CDA-senator Van de Beeten
een motie indienen waarin op een meer centrale rol van de minister van
Justitie wordt aangedrongen.
Minister Hirsch Ballin was terughoudend in zijn reactie op de
pleidooien uit de Kamer voor een regierol bij de wetgeving. Wel zag
hij mogelijkheden om de directies wetgeving in kwalitatieve zin te
verbeteren en de scholing van wetgevingsjuristen te intensiveren.
Senator Van de Beeten pleitte er in eerste termijn al voor dat de
minister van Justitie de supervisie gaat voeren over de wetgeving op
grond van een beheerswet. Hij verwees naar de positie van de minister
van Financiën met wie alle voorstellen die geld kosten besproken
dienen te worden op grond van de Comptabiliteitswet. Zo zouden alle
wetsvoorstellen door de minister van Justitie moeten worden getoetst
aan criteria als grondwettelijkheid, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid en zou hij de bevoegdheid moeten krijgen om
voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur van de agenda
van de ministerraad te laten afvoeren.
Volgens de laatst bekende cijfers is het aantal formele wetten in
Nederland tussen 1980 en 2003 gestegen van 1100 naar 1800. In 2004
golden ruim 12.000 wetten, algemene maatregelen van bestuur en
ministeriële regelingen, samen zo'n 140.000 artikelen. Minister
Hirsch Ballin kwam in het debat met de allernieuwste cijfers: het
aantal van 12.000 wetten, algemene maatregelen van bestuur en
ministeriële regeling is per begin 2009 teruggebracht tot 9.500, het
aantal geldende bepalingen tot 130.761. "De tendens naar meer
regelgeving is doorbroken", stelde minister Hirsch Ballin vast.
Mevrouw Duthler van de VVD-fractie wees in haar eerste termijn op een
boek in het Burgerlijk Wetboek dat gaat over de jaarrekening en het
jaarverslag waar alle ondernemers mee te maken hebben. Dit boek is
uitgewerkt in richtlijnen van meer dan achttienhonderd pagina's.
"Alleen accountants kunnen nog wijs uit die richtlijnen", oordeelde
mevrouw Duthler. De VVD-senator had vierentwintig definities van het
begrip varken gevonden in de wetgeving voor de agrarische sector, vier
definities van het BTW-nummer in de belastingwetgeving en diverse
definities van loon en inkomen in het vreemdelingenrecht. "Hoe kan een
burger de wet nog begrijpen en hoe kan hij nog gemotiveerd zijn om de
wet na te leven?", vroeg mevrouw Duthler zich af. Zij vond dat bij
wetgeving de burger, ondernemer en uitvoeringsorganisatie centraal
moeten staan. "Voor hen zijn wetten bedoeld. Zij moeten wetten
naleven".
Net als haar CDA-collega Van de Beeten pleitte mevrouw Duthler voor
een meer centrale rol van de minister van Justitie. "De minister van
Justitie is uiteindelijk verantwoordelijk voor de wetgevingskwaliteit,
ook voor de kwaliteit van andere ministers". Volgens de VVD-senator
zou er een planning- en controlecyclus voor het wetgevingsproces
ingericht moeten worden, waarin de uitvoering een vaste plaats krijgt
en waarvoor de minister van Justitie verantwoordelijkheid draagt.
Senator Van de Beeten zei dat veel strikter dan tot nu toe bijgehouden
moet worden welke regels erbij komen. Goed beheer van wetgeving begint
met een goed inzicht in de omvang ervan, betoogde de CDA-senator. Van
de Beeten vond dat tenminste eenmaal per jaar concreet inzicht moet
worden geboden in de regelgroei, uitgesplitst naar departement. Van de
Beeten vroeg ook of het niet verstandig zou zijn om jaarlijks bij drie
of vier departementen een externe visitatie te laten uitvoeren. Ook
vond hij dat wetgevingsjuristen een bijscholingsplicht moeten krijgen,
zoals die nu al geldt voor medici, advocaten en notarissen.
Senator Engels van D66 wees op het verschijnsel dat de verwachtingen
ten aanzien van het oplossend vermogen van wet en recht nog
onverminderd hoog zijn. "De overheid pretendeert nog altijd over
voldoende oplossend vermogen voor maatschappelijke problemen te
beschikken", zei senator Engels. "Maar de prijs die voor een
onverminderd overheidsingrijpen en uitsluitend in regels vervatte
sturing in de samenleving betaald wordt is een voortgaande
regelgroei". Hij waarschuwde ervoor dat de afhankelijkheid van burgers
van overheidszorg zo groot kan worden dat hun vrijheid lijkt te
verdampen. Volgens Engels zijn de moderne burger en bedrijven mondiger
geworden en willen zij zelf meer verantwoordelijkheid nemen. "Dan zijn
voor maatschappelijke gedragsbeïnvloeding andere instrumenten dan
regelgeving denkbaar", meende Engels.
Mevrouw Böhler besprak namens de fractie van GroenLinks de Europese
dimensie van de regelgeving. Het vertrouwen in Europa en in nut en
noodzaak van Europese regelgeving is omgekeerd evenredig aan het
belang van deze wet- en regelgeving die deels rechtstreekse werking
heeft en deels wordt omgezet in nationale wetgeving. Mevrouw Böhler
signaleerde een gebrek aan kennis van Europese regelgeving. Ook zou de
kwaliteit van Europese en nationale regelgeving verschillen. Kan de
Nederlandse regering wel waarmaken dat zij streeft naar minder regels
nu er uit Brussel almaar meer regels op ons afkomen? De
GroenLinks-senator zei dat Nederland ervoor moet waken geen wetgeving
te maken die in strijd is met het Gemeenschapsrecht. Daartoe is het
nodig om commissievoorstellen eerder op hun juridische merites te
beoordelen. Met instemming citeerde zij de commissie-Hoekstra die de
kwaliteit van de wetgeving tegen het licht heeft gehouden : "Het
parlement zou in overleg met de regering voornemens tot Europese
regelgeving moeten selecteren om die aan een grondig onderzoek te
onderwerpen alvorens de regering daarover gaat onderhandelen in
Brussel - in navolging van het Britse Lagerhuis".
Mevrouw Westerveld van de PvdA-fractie bespeurde een tendens naar
beperking van mogelijkheden voor inspraak voor burgers. Zij dacht dat
dit mede tot minder vertrouwen in wetgeving zou kunnen leiden. Ook
wees zij op bevindingen van de Nationale Ombudsman die verharding had
geconstateerd in de omgang van de overheid met burgers. "Een keer
sorry zeggen, ook als er formeel geen fout is gemaakt, kan helpen om
het vertrouwen van burgers te behouden", oordeelde mevrouw Westerveld.
Ook wees zij op het begrip belanghebbende in de Algemene wet
bestuursrecht. Dit wordt beperkter uitgelegd dan vroeger, zei de
PvdA-senator. Mevrouw Westerveld wilde tevens weten of de wetgever
minder of meer geneigd is om op individuele rechtszaken te reageren
met aanpassing van de wet.
Mevrouw Quik-Schuijt van de SP-fractie drong erop aan vooral tijdig
contact met de mensen in de praktijk op te nemen alvorens wetgeving op
touw te zetten. Zij wees op de Wet op de Jeugdzorg, waarbij dit te
laat is gebeurd. Zij hekelde ook de gewoonte in de Tweede Kamer om
wijzigingen in wetsvoorstellen aan te brengen zonder dat goed over de
gevolgen van deze amendementen is nagedacht. Er zou volgens mevrouw
Quik-Schuijt vaker advies over amendering kunnen worden gevraagd aan
de Raad van State. "Haastige spoed is zelden goed, ook in een
wetgevingstraject", zei de SP-senator. Zij pleitte tevens voor het
weer vaker toepassen van de mogelijkheid wetten gefaseerd in te
voeren.
Als woordvoerder van de fracties van SGP en ChristenUnie sloot senator
Holdijk zich aan bij de opvattingen van CDA-senator Van de Beeten. Hij
meende dat veel overbodige regels tot stand komen als gevolg van
incidenten. Senator Holdijk vond dat de Tweede Kamer wel wat meer tijd
mag uittrekken voor wetgeving in plaats van controle in de vorm van
spoeddebatten en Kamervragen.
---
* stenogram 10 februari 2009
* Begrotingsstaten Justitie 2009 (31.700 VI)
* Nota "Vertrouwen in wetgeving" (31.731 TK nrs. 1 en 2)
Eerste Kamer der Staten Generaal