Universiteit van Tilburg 12 februari 2009
Veranderlijke toekomstbeelden vertalen zich direct in beleid
Promotie bestuurskundige Martijn van der Steen
De kabinetten Balkenende I-IV voerden bezuinigingen en hervormingen
door in de verzorgingsstaat met het oog op de vergrijzing. Maar
gedurende die jaren veranderde het beeld van 'vergrijzing'. Het
sombere toekomstperspectief ontwikkelde zich van een centraal thema en
een 'noodzaak' voor hervormingen in een onderwerp dat de samenleving
'mogelijkheden' bood in plaats van problemen. Ook de
beleidsmaatregelen veranderden met het gewijzigd perspectief.
Bezuinigingen veranderden in investeringen, en bedreigingen werden
kansen. Op basis van het voorbeeld van vergrijzing laat
bestuurskundige Martijn van der Steen zien hoe verhalen over de
toekomst invloed hebben op het beleid.
De kabinetten Balkenende I en II stelden vanaf 2000 dat de bestaande
verzorgingsstaat niet houdbaar is als gevolg van de onvermijdelijke
vergrijzing. Tot 2003 overheerste een 'crisisversie': de vergrijzing
werd gepresenteerd als een bedreiging voor toekomstige generaties, die
hard zouden moeten werken om de verzorging van de 'grijzen' op te
vangen. Bovendien waren de rekensommen eenvoudig en begrijpelijk en de
boodschap werd helder gecommuniceerd: de welvaart zou niet langer
groeien tenzij er structurele sociaal-economische hervormingen
plaatsvonden. Die veranderingen kwamen er: VUT en prepensioen gingen
op de schop, het pensioen zou niet langer op basis van het laatste
verdiende salaris worden berekend en de WAO werd WIA. Dat is
opmerkelijk want dergelijke fundamentele veranderingen vonden meestal
pas plaats na een actuele, zichtbare crisis, terwijl de vergrijzing
nog slechts toekomst is. Vanaf 2004 werd de vergrijzing een op
zichzelf staande zaak en oorzaak van veel problemen: vanwege de
vergrijzing moest de huidige vorm van sociale zekerheid enz. veranderd
worden. Maar tijdens Balkenende IV na 2006 werd datzelfde verschijnsel
van vergrijzing niet meer als een bedreiging opgevat, het was
hanteerbaar en beheersbaar geworden. De 'grijze generatie' werd ineens
'zilver'. Bezuinigingen minder rigide, investeringen weer mogelijk.
Het kabinet Balkenende benaderde voor het eerst sinds jaren kritisch
de berekeningen van het CPB die als basis voor beleid dienden, ze
werden niet meer automatisch gevolgd. En dat terwijl er aan de
toekomst in de tussentijd niets veranderd is.
Beeld en beleid
Van der Steen toont aan dat de evolueerde toekomstbeelden van
problemen als de vergrijzing direct invloed hebben op beleid. Om dit
te onderzoeken analyseerde hij meer officiële regeringsdocumenten (in
het bijzonder de Miljoenennota's en Regeringsprogramma's),
Kamerdebatten, (kranten)artikelen en gesproken bronnen uit de periode
2000-2007. Met als conclusie: iets wat niet bestaat, wat we ook niet
kennen, kan leiden tot fundamentele hervormingen. Is de vergrijzing
daarmee 'opgelost' of was de crisisversie een sterk verhaal om het
doel (hervorming) te bereiken?
Van der Steen stelt ook de vraag of de huidige financiële crisis zal
resulteren in een nieuwe versie van het vergrijzingsverhaal of in
reële beleidswijzigingen op basis van het huidige werkelijkheid. Op
basis van de ontwikkelde theorie verwacht hij dat de financiële crisis
zal fungeren als nieuw ondersteunend verhaal om vergaande hervormingen
in de instituties van de verzorgingsstaat door te voeren. Recente
ontwikkelingen rond de de AOW-leeftijd en de hypotheekrenteaftrek
lijken dat te onderschrijven.
Martijn van der Steen (Vlaardingen, 1977) is co-decaan en
adjunct-directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
(NSOB) in Den Haag. Hij studeerde Bestuurskunde en
Maatschappijgeschiedenis aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Universiteit van Tilburg