10-2-2009
Beleidsdebat: "Wetgevingskwaliteit"
Inbreng debat wetgevingskwaliteit d.d. 10 februari 2009
Mevrouw de voorzitter. Vierentwintig definities van het begrip varken
in de wetgeving voor de agrarische sector, vier definities van het
BTW-nummer in de belastingwetgeving en diverse definities van loon en
inkomen in het vreemdelingenrecht, hoe kan een burger de wet nog
kennen? Hoe kan een burger de wet nog begrijpen en hoe kan hij nog
gemotiveerd zijn om de wet na te leven? Wetgevingskwaliteit raakt het
hart van de democratie en het hart van het werk van de Eerste Kamer.
Al sinds 1991 pleit de huidige minister van Justitie voor een
verbetering van de wetgevingskwaliteit bij de departementen. Het
onderwerp heeft zijn bijzondere belangstelling. Achttien jaar later
blijkt echter uit een onderzoek van de visitatiecommissie Hoekstra dat
de juridische functie nog steeds niet op orde is. Het wordt hoog tijd
dat hier iets aan wordt gedaan en het is goed dat we hierover vandaag
een debat voeren. Het is belangrijk om in het debat niet de
wetgevingsjuristen, niet de juristen die wetten moeten toepassen of
die naleving ervan moeten controleren centraal stellen, maar de
burger, ondernemer en uitvoeringsorganisatie. Voor hen zijn wetten
bedoeld. Zij moeten wetten naleven.
Mijn betoog voer ik langs drie aspecten van wetgevingskwaliteit, te
weten: effectiviteit en uitvoerbaarheid van wetgeving - waar ik
uitvoerig bij stil zal staan -, legaliteit en legitimiteit van
wetgeving.
Effectiviteit van wetgeving houdt in dat de doelstelling van een wet
zo goed mogelijk wordt gerealiseerd. Dat er bijvoorbeeld eerlijke
concurrentie is in een bepaalde markt, dat ons spaargeld veilig is en
dat het gebruik van alternatieve energiebronnen wordt gestimuleerd,
maar ook dat er belasting wordt afgedragen en sociale
zekerheidspremies worden geïnd. Om dergelijke doelstellingen met
wetten te bereiken, is het noodzakelijk dat zij voor wie wetten zijn
bedoeld, die wetten kennen en naleven. Dit betekent niet alleen dat ze
weten dat er een wet is, maar ook dat ze zo'n wet kunnen doorgronden,
kunnen begrijpen. Als we kijken naar het aantal wetten en regels dat
over ondernemers jaarlijks wordt `uitgestort', dan is dat zo'n 350
keer. Deze wetten liggen in de sfeer van belastingwetgeving,
arbeidswetgeving, sociale zekerheidswetgeving, vergunningen en
subsidies. Dan heb ik de specifieke sectorwetgeving nog niet
meegerekend. Het is bijna onmogelijk voor een ondernemer om dat bij te
houden. Het is bijna onmogelijk voor een ondernemer te weten dat al
deze wetten en regels er zijn.
Als we kijken naar de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van wetten
dan valt op dat wetgeving vaak ingewikkeld is. Om een voorbeeld te
geven: boek 2 titel 9 van het Burgerlijke Wetboek, het boek dat gaat
over de jaarrekening en het jaarverslag, een boek waar alle
ondernemers mee te maken hebben, is uitgewerkt in richtlijnen van meer
dan achttienhonderd pagina's. Alleen accountants kunnen nog wijs
worden uit die richtlijnen. De consequentie daarvan is dat een
ondernemer niet meer zonder een accountant of andere intermediair aan
de wet kan voldoen. Een ander voorbeeld van ingewikkelde wetgeving is
een wet die vorig jaar vlak voor het zomerreces is behandeld en alleen
met hulp van gespecialiseerde juristen kan worden toegepast: de
Aanbestedingswet. De Wet gratis schoolboeken werd rond dezelfde tijd
behandeld. Van het budget van ongeveer 500 miljoen euro dat voor
kinderen was bestemd, ging 45 miljoen euro naar juristen om de
aanbestedingsregels toe te passen. Dat kan toch nooit de bedoeling
zijn van wetgeving? Die 45 miljoen euro had naar goed onderwijs voor
kinderen gemoeten.
De uitvoerbaarheid van wetten, als voorwaarde voor effectiviteit,
wordt belast niet alleen doordat wetten zelf niet toegankelijk en
begrijpelijk zijn, maar ook doordat de samenhang tussen wetten vaak
ver te zoeken is. Wetten zijn onderling vaak niet op elkaar afgestemd
en er wordt met verschillende definities gewerkt. Ik gaf net de
voorbeelden van de vierentwintig definities van varkens en de vier
definities van het BTW-nummer. Die samenhang tussen wetten ontbreekt
omdat niet de burger centraal staat, maar de wet zelf. Niet de boer,
de ondernemer of de vluchteling zijn leidend (met een korte ei) bij
het maken van wetten. Het lijkt erop dat de wet een doel op zichzelf
is geworden. De samenhang tussen wetten onderling ontbreekt ook
doordat de samenhang tussen bestuur, politiek, uitvoering en
handhaving ver te zoeken is. Wetgevingsjuristen overleggen niet met
uitvoeringsorganisaties op het moment dat zij wetten maken. Zij volgen
weliswaar de Aanwijzingen voor de Regelgeving en vinken keurige
lijstjes af, zij zullen uitvoeringsorganisaties nog wel consulteren,
maar het daadwerkelijk betrekken van uitvoeringsorganisaties en
toezichthouders bij de ontwikkeling van wetgeving gebeurt niet of
mondjesmaat. Wat de consequenties van wetten zijn voor de systemen en
werkprocessen van uitvoeringsorganisaties, daar wordt vaak geen
rekening mee gehouden. Daarop wordt niet geanticipeerd.
Wetgevingsjuristen zouden vertrouwd moeten worden gemaakt met
informatiesystemen, werkprocessen, architecturen, principes van AO/IC,
zodat ze beter kunnen doordenken en beoordelen wat de consequenties
van wetgeving voor uitvoerders en toezichthouders zijn. In de
opleiding van wetgevingsjuristen zou hiervoor ruimte moeten worden
ingebouwd. Is de minister bereid om bijvoorbeeld in het curriculum van
de opleiding van wetgevingsjuristen hiervoor ruimte in te bouwen?
Om de samenhang tussen bestuur, politiek, uitvoering en handhaving te
verbeteren, zou het wetgevingsproces effectiever, efficiënter en
transparanter georganiseerd moeten worden. Duidelijke verbindingen
moeten worden gemaakt met de uitvoerings- en toezichtstaken van de
overheid. Ik noemde dat al. In navolging van het optimaliseren van
bedrijfsprocessen kunnen ook wetgevingsprocessen adequaat ondersteund
worden met ICT-middelen. Door bijvoorbeeld gebruik te maken van
gegevensstandaarden zouden die 24 definities van varkens kunnen worden
voorkomen en hoeft een uitvoeringsorganisatie niet eerst beleid te
maken of software te ontwikkelen om een wet uit te kunnen voeren. De
minister van Justitie is uiteindelijk verantwoordelijk voor de
wetgevingskwaliteit, ook voor de kwaliteit van wetten van andere
ministers, net zoals de minister van Financiën uiteindelijk
verantwoordelijk is voor de financiële aspecten van voorstellen van
andere ministers. De minister van Justitie zou meer gebruik moeten
maken van zijn mogelijkheden om de kwaliteit van wetten van andere
ministers te beïnvloeden. Bijvoorbeeld door de regie te voeren over
een centraal begrippenapparaat. Bijvoorbeeld door afspraken te maken
met andere ministers om beleids- en wetgevingsprocessen op elkaar af
te stemmen en zo nodig hun apparaat hierop in te richten. Is de
minister hiertoe bereid?
In deze Kamer toetsen we wetten onder meer op uitvoerbaarheid.
Regelmatig worden bij de behandeling van wetsvoorstellen kritische
vragen gesteld over de uitvoerbaarheid ervan. Als voorbeelden noem ik
de Wet Walvis, suwiwetgeving en een schijnbaar onschuldige wet als de
Wet elektronische bekendmaking. Om bij het laatste voorbeeld te
blijven. De minister was er zeker van dat de systemen tijdig gereed
zouden zijn om de wet in te kunnen voeren. Maar wat schetst mijn
verbazing? Een paar weken na aanvaarding van deze wet in de Eerste
Kamer, lees ik in de Staatscourant dat de invoering van de wet is
uitgesteld omdat de technische voorziening die het mogelijk moet maken
om regelgeving elektronisch bekend te maken, nog niet helemaal klaar
is. De Wet gesloten jeugdzorg is een ander minder onschuldig
voorbeeld. Kritische vragen zijn in deze Kamer gesteld over de
capaciteit om jeugdigen die geen strafbaar feit hebben begaan, maar
wel een gedragsbehandeling of therapie behoeven, buiten een
jeugdgevangenis op te kunnen vangen. De minister verzekerde de Kamer
ervan dat er een overgangsperiode tot 2010 zou zijn, maar dat we ons
geen zorgen hoefden te maken. Achteraf bleek, dat onze zorgen
gerechtvaardigd waren, want de beschikbare capaciteit blijkt ver
achter te blijven bij de behoefte. Uit deze voorbeelden blijkt dat
wetgeving en uitvoering klaarblijkelijk niet op elkaar zijn afgestemd.
Wisselwerking tussen beleid, wetgeving en uitvoering is hard nodig. Er
zou een planning- en controlcyclus voor het wetgevingsproces ingericht
moeten worden, waarin de uitvoering een vaste plaats krijgt en
waarvoor de minister van Justitie verantwoordelijkheid draagt. Dit
sluit aan bij mijn eerder gemaakte opmerkingen. Is de minister bereid
zich hiervoor in het kabinet hard te maken?
Ik kom bij het tweede aspect van wetgevingskwaliteit en wel
legitimiteit. Legitimiteit houdt in dat een wet voldoende draagvlak
heeft, voldoende gezag heeft om te worden nageleefd. Als een burger of
ondernemer niet het nut of de noodzaak inziet van een wet of regeling,
dan is de kans groot dat een wet of regeling niet wordt nageleefd.
Tenzij er buitengewoon veel handhavingscapaciteit op wordt gezet.
Betutteling en regelzucht leiden tot burgerlijke ongehoorzaamheid. De
ondernemer die 350 keer per jaar wordt geconfronteerd met nieuwe of
gewijzigde regels - dat is bijna elke dag -zal niet gemotiveerd zijn
om de wet uit te voeren en na te leven. Het gaat niet alleen om de
hoeveelheid regels, maar juist ook om samenhang en daarmee
duidelijkheid en uitvoerbaarheid. Daar waar een wet onduidelijk is,
niet goed uitvoerbaar of geen eenduidige begrippen hanteert, gaat dit
ten koste van de rechtszekerheid en daarmee van de vrijheid van
burgers. Burgers weten dan immers niet goed waar ze aan toe zijn.
Uitvoeringsorganisaties krijgen veel beleidsruimte om de wet naar hun
idee te interpreteren. Dat gaat ten koste van het vertrouwen in de
overheid. De minister heeft een initiatief tot internetconsultatie
genomen. Dat lijkt heel aardig, maar helpt het ook? Worden daarmee de
definitieproblemen minder? Worden wetten daarmee beter op elkaar
afgestemd en hun samenhang verbeterd? Levert het representatieve
resultaten op? Internetconsultatie lijkt eerder symboolpolitiek dan
dat het de kwaliteit van wetgeving verbetert. Graag een antwoord van
de minister op deze vragen.
Legaliteit, het derde aspect van wetgevingskwaliteit houdt in dat
wetten en regels volgens de constitutionele spelregels worden
vastgesteld en dat elk overheidsoptreden op de wet berust. Hoe vaak
komt het niet voor dat voordat een wet in deze Kamer is aangenomen,
het veld allang met de voorbereidingen voor implementatie is begonnen?
Het is in strijd met het legaliteitsbeginsel en ondemocratisch dat de
minister van VWS al brieven naar alle burgers stuurt om hen te
informeren dat zij eventueel bezwaar kunnen maken tegen het
elektronisch patiëntendossier, terwijl de wet zelf nog moet worden
behandeld in de Tweede Kamer. Het is in strijd met het
legaliteitsbeginsel en ondemocratisch als het burgerservicenummer al
in paspoorten wordt vermeld, terwijl de Eerste Kamer haar goedkeuring
nog moet geven. Dat gebeurde in 2007. Het is in strijd met het
legaliteitsbeginsel en ondemocratisch als het elektronisch kinddossier
in de jeugdgezondheidszorg al wordt uitgerold, terwijl de Eerste Kamer
haar goedkeuring daar niet aan heeft gegeven. De bepaling uit de Wet
publieke gezondheid die de wettelijke grondslag daarvoor zou moeten
bieden, is vooralsnog buiten werking gesteld. Wat is eigenlijk de
status van buiten werking stellen van een wettelijke bepaling? Ik heb
begrepen dat dat uitstel van inwerkingtreding betekent. Maar wat als
die wettelijke bepaling nooit wordt goedgekeurd? De Eerste Kamer kan
een wet alleen maar goedkeuren of afkeuren. Andere smaken zijn er
niet. Moet de minister dan terug naar de Tweede Kamer voor een
novelle? Kan de minister hierop een antwoord geven?
Mevrouw de voorzitter, het is niet mijn bedoeling om een klaagzang te
houden en zeker niet om het bij een klaagzang te laten. De Eerste
Kamer moet de hand ook in eigen boezem steken. Wetgeving vloeit vaak
ook voort uit een reflex dat de overheid alles kan oplossen. Als er
incidenten zijn, zijn het vaak de parlementariërs die onmiddellijk
roepen om meer wetgeving. Vanuit de gedachte dat de overheid met
wetgeving alles kan oplossen. De overheid als panacee voor alle
problemen. Niet alles is echter met wetgeving op te lossen. Burgers en
ondernemers hebben hun eigen verantwoordelijkheid. Het financieel
stelsel heeft niet gefaald omdat het toezicht tekortschoot, maar omdat
banken willens en wetens producten zijn gaan verkopen die ze zelf niet
meer snapten aan mensen die het niet konden betalen. De financiële
crisis is niet in de eerste plaats door de overheid op te lossen, maar
door burgers en ondernemers zelf. Als er dan gekozen wordt voor
wetgeving, moet het goede wetgeving zijn. Het verbeteren van
wetgevingskwaliteit is hard nodig. Mijn fractie heeft de minister
verschillende suggesties gedaan voor betere wetgevingskwaliteit. Heel
benieuwd zijn wij naar zijn visie en reactie.
Mr.dr. A.W. (Anne-Wil) Duthler
VVD
VVD