Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
DE VERMOGENSPOSITIE VAN BESTUREN IN
HET VOORTGEZET ONDERWIJS
ONDERZOEK NAAR HET
WEERSTANDSVERMOGEN VAN VO-SCHOLEN
Utrecht, december 2008
VOORWOORD
De afgelopen jaren heeft de Tweede Kamer meerdere malen vragen gesteld
over de omvang van het eigen vermogen (van de besturen) van scholen voor
voortgezet onderwijs. In 2006 is met de sector afgesproken dat het
weerstandsvermogen wordt gehanteerd als kengetal voor de reservepositie
van het schoolbestuur. In 2007 heeft de staatssecretaris besloten tot een
nader onderzoek. Doel van het onderzoek is inzicht te geven in het financiële
beeld van de vo-sector aan het einde van 2006 en het beleid dat besturen van
vo-scholen voeren ten aanzien van het (gewenste) weerstandsvermogen.
Directeur Rekenschap,
Drs. R. Loep RA
december 2008
Eigen vermogen gedeeld door de totale baten, inclusief de financiële baten en exclusief de
buitengewone baten
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING....................................................................................7
1 INLEIDING................................................................................. 11
1.1 Opdracht................................................................................... 11
1.2 Achtergrond.............................................................................. 11
2 DOEL, ONDERZOEKSVRAGEN EN AANPAK VAN HET ONDERZOEK. 13
2.1 Doel en onderzoeksvragen........................................................... 13
2.2 Aanpak van het onderzoek.......................................................... 14
2.3 Afbakening van de opdracht........................................................ 15
3 DE OMVANG VAN HET BENODIGD EIGEN VERMOGEN VOOR DE VO-
SECTOR.................................................................................... 17
3.1 Financieringsfunctie.................................................................... 17
3.2 Bufferfunctie............................................................................. 21
3.3 Confrontatie benodigd vs. beschikbaar eigen vermogen.................. 22
4 HET WEERSTANDSVERMOGEN EN DE VERANTWOORDING DOOR
BESTUREN................................................................................ 25
4.1 Hoe kan de financiële positie worden gemeten? Wat is de beste
methode?.................................................................................. 25
4.2 Wat is de omvang van de vermogens? Hoe ontwikkelen ze zich in de
tijd en wat is de spreiding?.......................................................... 26
4.3 Hoe worden de hoge vermogens verantwoord? Is de argumentatie
aannemelijk? Zijn de besturen transparant?.................................... 30
4.4 Is er een relatie tussen vermogens en onderwijskwaliteit?............... 32
5 WELKE RISICO'S ZIJN VAN BELANG?.......................................... 35
5.1 Voor welke risico's moeten reserves worden gevormd?.................. 35
5.2 Welke risico's springen eruit en waarom?...................................... 36
5.3 Hoe worden de risico's beperkt?.................................................. 39
5.4 Hoe hoog zou het vermogen voor de risicobuffer dan moeten zijn?... 40
6 IDENTIFICEREN VAN BESTUREN MET HOOG EN LAAG VERMOGEN 43
6.1 Welke kenmerken hebben besturen met een hoog
weerstandsvermogen?................................................................ 43
6.2 Wat zijn de oorzaken van te hoge vermogens?............................... 45
6.3 Wat moet er veranderen in meeteenheid en risicogedrag? ............... 46
6.4 Het identificeren van besturen met een te hoog of te laag eigen
vermogen.................................................................................. 47
7 CONCLUSIES ............................................................................ 49
7.1 Financiële positie........................................................................ 49
7.2 Kengetal weerstandsvermogen .................................................... 49
7.3 Financiële risico's....................................................................... 50
7.4 Kenmerken schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen ...... 50
7.5 Financieel beleid van de instellingen ............................................. 51
BIJLAGE(N)
I ENQÛETEFORMULIER VOOR DE SCHOLEN 55
II UITKOMSTEN VAN DE SCHRIFTELIJKE ENQUÊTE 57
III DESKUNDIGEN WAARMEE GESPREKKEN ZIJN GEVOERD 63
IV MODEL RISICO-INVENTARISATIE VO-RAAD 65
SAMENVATTING
Financieel (macro) beeld van de sector
Om een goed beeld te krijgen van de financiële situatie in de vo-sector is een
raming gemaakt van het benodigd vermogen aan de hand van de jaarrekening
2006. Hiertoe is een berekening gemaakt van:
· het bedrag dat nodig is voor de financiering van investeringen in
materiële vaste activa (de financieringsfunctie). Hierbij kan een
onderscheid gemaakt worden in de financiering van de overige
materiële vaste activa en de huisvesting;
· het bedrag dat nodig is voor het opvangen van risico's (bufferfunctie);
· welke andere middelen dan het eigen vermogen beschikbaar zijn als
financieringsbron.
Het uitgangspunt bij de berekeningen is dat het eigen vermogen bedoeld is
voor de financiering van alle investeringen onder aftrek van andere relevante
structurele financieringsbronnen (vreemd vermogen) die hiervoor aangewend
kunnen worden. Dit uitgangspunt is ontleend aan een eerder door de
commissie Koopmans voor universiteiten ontwikkeld en voor dit doel
gespecificeerd model.
Uit het onderzoek blijkt dat het totale eigen vermogen, dat nodig is voor de
financiering van investeringen en het afdekken van risico's, 1.635 miljoen
bedraagt. Bij de bepaling van dit bedrag is een aantal veronderstellingen
gedaan ten aanzien van het gewenste vervangingsgedrag van investeringen in
de materiële vaste activa en de hoogte van de risicobuffer. De gehanteerde
veronderstellingen zijn afgeleid van een eerder onderzoek dat is verricht naar
de vermogenspositie in het primair onderwijs.
Eind 2006 bedraagt het beschikbare eigen vermogen in de vo-sector 1.658
miljoen. Hieruit blijkt dat de omvang van het beschikbare eigen vermogen aan
het einde van 2006 correspondeert met het vanuit de financierings- en
bufferfunctie benodigde eigen vermogen.
Opvallend is dat uit de jaarrekening 2006 blijkt dat besturen in het voortgezet
onderwijs een fors bedrag hebben aangewend voor de financiering van
huisvesting, terwijl dit een verantwoordelijkheid is van de gemeenten (eind
2006 was de boekwaarde van de huisvesting en terreinen ca. 714 miljoen).
Slechts een beperkt deel van de financiering geschiedt uit langlopende
leningen. Voor zover dit niet samenhangt met doordecentralisatie van de
huisvesting vanuit de gemeente, betekent dit dat de reserves die gevormd
worden uit de OCW-bekostiging en bedoeld zijn voor investeringen in het
primaire onderwijsproces, worden ingezet ter financiering van investeringen in
de huisvesting. Gelet ook op de in het onderzoek geconstateerde tendens dat
investeringen in huisvesting in de komende jaren verder toe zullen nemen, kan
dit leiden tot verdringing van noodzakelijke investeringen in de overige
materiële vaste activa.
Weerstandsvermogen als kengetal voor de reservepositie
Het meest gebruikte kengetal voor het bepalen van de financiële positie is de
solvabiliteit, waarbij het eigen vermogen wordt afgezet tegen het totale
vermogen. Solvabiliteit zegt met name iets over de kredietwaardigheid van een
bestuur. In een sector zoals het voortgezet onderwijs, waar de gemeenten
verantwoordelijk zijn voor de financiering van de huisvesting en er derhalve
slechts zeer beperkt sprake zal zijn van externe financiering, geeft het kengetal
solvabiliteit maar een zeer beperkt inzicht in de financiële positie. Door het
(grotendeels) ontbreken van (lang) vreemd vermogen ligt de waarde van het
totale vermogen, in algemene zin, immers relatief dicht bij de waarde van het
eigen vermogen.
Het kengetal weerstandsvermogen relateert het aanwezige eigen vermogen
aan de inkomsten van het bestuur en geeft daarmee een beter inzicht in de
omvang van het eigen vermogen in relatie tot de grootte van het bestuur.
Beeld van de sector op instellingniveau
Hoewel op macroniveau het beschikbare eigen vermogen aan het einde van
2006 overeenkomt met het benodigde eigen vermogen, is op instellingsniveau
sprake van grote verschillen tussen vo-besturen. De omvang van het
weerstandsvermogen loopt uiteen van -11 procent tot +104 procent. Van de
besturen in het voortgezet onderwijs is in de periode 2002-2006 het aandeel
besturen met een laag weerstandsvermogen (lager dan 10 procent) met 30
procent teruggelopen tot twintig besturen aan het einde van 2006 en het
aandeel besturen met een hoog weerstandsvermogen (hoger dan 40 procent)
is met circa 40 procent toegenomen tot 75 besturen aan het einde van 2006.
Uit een analyse van de kenmerken van de besturen met een hoog
weerstandsvermogen blijkt het volgende:
· het betreft in het merendeel besturen met relatief weinig leerlingen;
· besturen met scholen voor praktijkonderwijs en combinaties van
praktijkonderwijs, vbo en mavo komen relatief meer voor;
· besturen met een hoog weerstandsvermogen hebben in verhouding
meer liquide middelen en effecten.
Het relatief grote bezit aan liquide middelen kan deels worden verklaard
doordat de besturen met een hoog weerstandsvermogen met name relatief
kleine besturen zijn die minder mogelijkheden hebben om hun risico's te
spreiden en derhalve relatief meer eigen vermogen nodig hebben (met name in
liquide vorm).
Voor de besturen met een laag weerstandsvermogen geldt dat het aanwezige
eigen vermogen onvoldoende is voor de afdekking van de investeringsbehoefte
en het opvangen van mogelijke risico's.
Verantwoording is te beperkt
Uit de jaarrekening 2006 blijkt dat de besturen tekort schieten in het geven
van een adequate verantwoording over de ontwikkeling van hun
weerstandsvermogen en de bestemming hiervan. Besturen leggen ook te
weinig verband tussen het aanwezige weerstandsvermogen en het realiseren
van verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs op de school. Te denken
Kanttekening hierbij is dat voor een groot deel van dit type scholen geldt dat, in tegenstelling
tot de overige vo-scholen, de lumpsum financiering pas in augustus 2006 is ingevoerd.
valt aan het bieden van extra scholing aan het personeel, het aantrekken van
extra docenten (bv. voor onderwijstijd) of het opzetten van een nieuwe
opleiding.
Financiële planning kan beter
Veel van de onderzochte besturen voeren een te voorzichtig financieel beleid
dat, in combinatie met een mogelijk gebrek aan expertise op financieel vlak,
snel leidt tot een overschot op de lopende begroting. Dat geldt ook voor
besturen die vaak bewust aansturen op een overschot, als teken van een
goede beheersing van de financiën. Daarnaast blijkt dat de besluitvorming over
het te voeren financieel beleid vaak los staat van de onderwijskundige
vraagstukken die spelen.
Door een betere financiële planning in combinatie met een goed werkend
systeem van risicomanagement, waarbij de tekorten op het gebied van het
onderwijs worden betrokken, zijn de besturen in staat een goede afweging te
maken bij het inzetten van middelen in relatie tot de doelstellingen van het
bestuur.
Het risicoprofiel van besturen loopt uiteen
In de huidige situatie wordt de relatie tussen het risicoprofiel van de besturen
en de omvang van het aan te houden weerstandsvermogen door de besturen
nog nauwelijks gelegd.
De risicoanalyse laat zien dat het risicoprofiel van besturen uiteen loopt.
Hogere risico's lopen met name de besturen die de gebouwen in eigen beheer
hebben en besturen die bezig zijn met nieuw- of verbouw. Daarnaast geldt dat
grotere besturen met meer scholen onder hun beheer meer mogelijkheden
hebben om hun risico's te spreiden over de scholen die onder hen vallen.
Kleinere besturen (met name eenpitters) hebben minder mogelijkheden hun
risico's te spreiden. Ook zijn kleine besturen minder in staat om hun
(vervangings-) investeringen over de jaren te spreiden. Geconcludeerd wordt
dat kleine besturen relatief grotere vermogens dienen aan te houden om hun
onderwijs op een vergelijkbaar niveau aan leerlingen aan te bieden dan grotere
scholen. Dit betekent dat bij het bepalen van de hoogte van het aan te houden
weerstandsvermogen rekening moet worden gehouden met de verschillende
risicoprofielen van besturen.
Het identificeren van besturen met een te hoog en te laag eigen vermogen
Om te bepalen of en in hoeverre een individueel schoolbestuur beschikt over
een overschot of een tekort aan `reserves', is maatwerk noodzakelijk. Het is
namelijk afhankelijk van het gehanteerde afschrijvingsbeleid, de
huisvestingssituatie, de omvang van het bestuur, de financieringsstructuur etc.
in hoeverre daadwerkelijk sprake is van overschotten of tekorten. Wel is het
wenselijk om signaleringsgrenzen te bepalen en te hanteren. Deze
signaleringsgrenzen bieden voor schoolbesturen een indicatie/signaal dat
sprake is van een mogelijk afwijkende situatie voor het betreffende bestuur en
kunnen het bestuur helpen bij de bewustwording hiervan.
Uit het onderzoek blijkt dat het benodigde weerstandsvermogen voor een
gemiddeld Vo-bestuur, exclusief de financiering van de huisvesting zich bevindt
in een bandbreedte van 20 procent-25 procent. Zoals echter hierboven reeds
genoemd, blijkt uit het onderzoek dat de verschillen tussen individuele besturen
groot kunnen zijn, mede afhankelijk van de eigen keuzes die een bestuur
maakt.
In de huidige situatie zijn de signaleringsgrenzen voor de omvang van het
weerstandsvermogen bepaald op 10 procent als ondergrens en 40 procent als
bovengrens. Als signaleringsgrenzen voldoen deze percentages. Deze grenzen
kunnen dienen om individuele besturen bewust te laten worden van de
omstandigheden waarin zij verkeren en hen handvatten te bieden voor de
uitvoering van hun onderwijskundig en financieel beleid. Voor een goed beeld
van de werkelijke financiële positie is echter een nadere uitsplitsing van het
weerstandsvermogen in het vermogen dat nodig is voor de financiering van de
(vervangings-) investeringen en het vermogen dat nodig is voor de afdekking
van de risico's, noodzakelijk.
1 INLEIDING
1.1 Opdracht
De directie VO van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW) heeft de Auditdienst gevraagd een onderzoek uit te voeren naar het
weerstandsvermogen aan het einde van 2006 van besturen van scholen voor
voortgezet onderwijs.
Reden hiervoor is dat in de afgelopen jaren meerdere malen vragen zijn gesteld
door de Tweede Kamer over de omvang van het eigen vermogen (van de
besturen) van scholen voor voortgezet onderwijs. In 2006 heeft dit geleid tot
het ontwikkelen van het kengetal weerstandsvermogen als kengetal voor de
reservepositie van het schoolbestuur. Daarbij is het weerstandsvermogen
gedefinieerd als het eigen vermogen gedeeld door de baten, inclusief renten en
exclusief de buitengewone baten. Invoering heeft plaatsgevonden na
overeenstemming met de VO-Raad. In 2007 heeft de staatssecretaris besloten
tot nader onderzoek naar het weerstandsvermogen.
1.2 Achtergrond
Elke school heeft als primaire doelstelling het zo goed mogelijk overdragen van
kennis aan de leerlingen. Het bestuur van de school is verantwoordelijk voor
het realiseren van die primaire doelstelling en de inzet van middelen voor dat
doel, zoals personeel, gebouw en financiën. Het ministerie verstrekt de
financiële middelen. De omvang daarvan is gerelateerd aan de leerlingen die op
dat moment aan de school zijn ingeschreven. Het belang van de leerlingen en
hun ouders is dat de school haar middelen besteedt aan het onderwijs voor die
leerlingen. De besteding bestaat onder meer uit kosten voor leermiddelen,
onderhoud van de gebouwen en de loonkosten van docenten en
ondersteunend en leidinggevend personeel. De verantwoordelijkheid voor de
financiering van de huisvesting van de scholen is neergelegd bij de gemeenten.
In enkele gevallen is deze verantwoordelijkheid doorgedecentraliseerd naar de
besturen van de scholen.
Het bestuur van de school heeft ook als taak zorg te dragen voor de
continuïteit van de school en een goede verantwoording van de uitgaven. Voor
de continuïteit is het van belang om enige financiële reserves te hebben om
tegenslagen op te vangen of initiële uitgaven of investeringen te verrichten.
Hoe meer vermogen een bestuur heeft, hoe gemakkelijker dit wordt
gerealiseerd.
Hier kunnen niet alleen de belangen van de leerlingen en ouders strijdig zijn aan
die van het bestuur, maar ook die van docenten, personeel en het Rijk, die een
goede scholing en een rechtmatige, maar ook doelmatige besteding van de
middelen voor ogen staat.
verder genoemd: de besturen; hieronder ook te verstaan het bevoegde gezag van openbare
scholen.
---
Deze belangentegenstelling is ook de aanleiding van de vragen over de
vermogenstoename van de vo-sector als geheel, met achterliggend de
volgende twee deelvragen:
· hoeveel vermogen (reserves) hebben besturen nodig om hun
continuïteit te bewaren?
· hoe effectief zetten besturen hun vermogen (reserves) in voor hun
primaire taak, te weten goed onderwijs aan de huidige leerlingen?
Voor de eerste deelvraag is solvabiliteit (eigen vermogen ten opzichte van het
totale vermogen) het bekendste en meest gebruikte kengetal. Dit kengetal
wordt maatschappelijk breed toegepast en er zijn bedrijfseconomische grenzen
voor ontwikkeld. Solvabiliteit gaat met name over kredietwaardigheid.
Financiële instellingen gebruiken het begrip om de omvang van hun risico's in
te schatten bij het verstrekken van een lening.
Voor de vo-sector heft de solvabiliteit zijn beperkingen. Immers, de financiering
van de huisvesting is een verantwoordelijkheid van de gemeente. Besturen
voeren hiervan alleen de exploitatie. Het totale vermogen is daardoor ook lager.
Dit heeft tot gevolg dat vo-scholen ten opzichte van andere sectoren al snel
een hogere solvabiliteitsquote tonen dan organisaties in andere bedrijfstakken.
Dit maakt een vergelijking met hetzelfde kengetal niet goed mogelijk.
In overleg met de VO-Raad is voor de vo-sector het weerstandsvermogen
(eigen vermogen ten opzichte van de totale baten, uitgezonderd de bijzondere
baten) als kengetal voor de continuïteit en de vermogensvorming ontwikkeld.
Anders dan de solvabiliteitsratio legt het kengetal weerstandsvermogen een
verband tussen de omvang van het eigen vermogen en de bedrijfsvoering. De
ratio legt namelijk een relatie tussen de omvang van de reserves en de
middelen die de besturen jaarlijks ontvangen voor de uitoefening van hun
taken.
Meer dan de klassieke continuïteitsratio solvabiliteit geeft het kengetal
weerstandsvermogen de effectiviteit weer van het vermogen als middel om de
primaire doelstelling van de school te realiseren. Daarbij dient bedacht te
worden dat het eigen vermogen twee functies heeft, namelijk een
financierings- en een bufferfunctie.
Het weerstandsvermogen als kengetal voor financiële continuïteit moet dan
ook niet gezien worden als vervanging van het kengetal solvabiliteit. Voor dit
laatste kan een absolute ondergrens als risico worden aangeduid. Dit is dan
vervolgens wel afhankelijk van de mate waarin de school een integrale
(financiële) bedrijfsvoering heeft over alle aspecten, waaronder het bezit en
exploitatie van onroerend goed.
12
2 DOEL, ONDERZOEKSVRAGEN EN AANPAK VAN HET
ONDERZOEK
2.1 Doel en onderzoeksvragen
Doelstelling van het onderzoek is inzicht te geven in het weerstandsvermogen
aan het einde van 2006 van vo-instellingen en het beleid dat de besturen van
vo-scholen ten aanzien van het (gewenste) weerstandsvermogen voeren.
Het onderzoek is niet gericht op het niveau van een afzonderlijke vo-school,
maar op het niveau van het bestuur. Een bestuur kan namelijk meerdere vo-
scholen hebben soms zelfs in combinatie met basisscholen , maar hoeft
niet per school een balans op te stellen. In de tekst wordt soms gemakshalve
het woord `scholen' gebruikt. Hiervoor dient gelezen te worden de `besturen
van scholen', omdat de besturen verantwoordelijk zijn voor de financiën van de
school en het te voeren beleid.
De gesprekken met de besturen van scholen zijn gezamenlijk door de afdeling
Rekenschap van de Auditdienst en de Inspectie van het Onderwijs gevoerd.
Het onderzoek richt zich op de volgende vragen:
· geef inzicht in de vraag in hoeverre het aanwezige eigen vermogen aan
het einde van 2006 binnen de vo-sector zich verhoudt tot het
benodigde eigen vermogen;
· geef inzicht in de ontwikkeling van het weerstandsvermogen over de
periode 2002-2006 van de vo-instellingen;
· geef inzicht in de door een geselecteerde groep instellingen verstrekte
toelichtingen op het weerstandsvermogen aan het einde van 2006,
zoals weergegeven in de jaarverslagen 2006;
· geef nader inzicht in het beleid van de besturen betreffende de
financiële positie in relatie tot de onderkende risico's en de gewenste
investeringen;
· geef de visie weer van besturen en van deskundigen (betrokken bij
financieringsvraagstukken in de publieke sector) op een adequaat
kengetal om het eigen vermogen mee uit te drukken en de bijbehorende
signaleringsgrenzen.
Vervolgens zijn deze vragen op basis van de geschetste achtergrond nader
geconcretiseerd en geoperationaliseerd.
De afgeleide onderzoeksvragen zijn als volgt:
1. Wat is de benodigde omvang van het eigen vermogen, gelet op de
financieringsfunctie van het eigen vermogen?
2. Wat is de benodigde omvang van het eigen vermogen, gelet op de
bufferfunctie van het eigen vermogen?
3. Wat is het macro-financiële beeld van de sector?
Met ingang van 1 september 2008 maakt de afdeling Rekenschap onderdeel uit van de
Inspectie van het Onderwijs.
13
4. Hoe kun je de financiële positie meten? Wat is de beste maatstaf?
5. Wat is de omvang van de vermogens? Hoe ontwikkelen ze zich in de
tijd en hoe is de spreiding?
6. Hoe worden de hoge vermogens verantwoord? Is de argumentatie
aannemelijk? Zijn de besturen transparant?
7. Is er een relatie tussen vermogens en onderwijskwaliteit?
8. Voor welke risico's moeten reserves worden gevormd?
9. Welke risico's springen eruit en waarom?
10. Hoe kunnen de risico's worden beperkt? Welke risico's mogen besturen
lopen?
11. Hoe hoog zou het vermogen op basis van deze risico's dan
moeten/mogen zijn?
12. Welke kenmerken hebben besturen met een hoog
weerstandsvermogen?
13. Wat zijn de oorzaken van te hoge vermogens?
14. Wat moet er veranderen in meeteenheid, risicogedrag en
signaleringsgrenzen?
15. Hoe kunnen besturen met hoge en lage vermogens worden
gesignaleerd?
2.2 Aanpak van het onderzoek
Het onderzoek is op hoofdlijnen als volgt in fases uitgevoerd:
· Een analyse van de jaarrekeningencijfers van de gehele vo-sector voor
het verstrekken van inzicht in de ontwikkeling vanaf 2002 en hoogte
van het weerstandsvermogen eind 2006 van de gehele vo-sector.
· Een analyse van zestig jaarrekeningen van besturen van vo-scholen
over de toelichting van het bestuur op de ontwikkeling, hoogte en
gewenste niveau van het weerstandsvermogen, de risico's die moeten
worden afgedekt en de maatregelen die hiervoor zijn genomen. Voor
deze fase van het onderzoek zijn de zestig jaarrekeningen van de
besturen als volgt geselecteerd: (alle) twintig besturen met een laag
weerstandsvermogen, twintig (willekeurig) gekozen besturen met een
gemiddeld weerstandsvermogen en twintig gekozen besturen met de
hoogste weerstandsvermogens.
· Een enquête bij bovenstaande zestig besturen om hun beleid ten
aanzien van hun weerstandsvermogen in kaart te brengen. Deze
enquêtevragen zijn in bijlage I opgenomen, de uitkomsten in bijlage II.
· Interviews met vijftien van de bovenstaande zestig besturen met als
doel een beter inzicht te krijgen in het beleid van besturen wat betreft
hun weerstandsvermogen. Het merendeel van de geselecteerde
besturen betrof besturen met een hoog weerstandsvermogen (negen).
Drie van de geselecteerde besturen hadden een laag
weerstandsvermogen en drie een weerstandsvermogen tussen de 10
procent en de 40 procent.
· Interviews met de volgende groepen van deskundigen: hoogleraren,
registeraccountants van grote accountantskantoren, bankiers en
vertegenwoordigers van besturenorganisaties. Met deze groep is
gezocht naar een antwoord op de vraag over de gewenste hoogte en
signaleringsgrenzen van het weerstandsvermogen.
14
2.3 Afbakening van de opdracht
Het onderzoek door de Auditdienst betreft het verrichten van overeengekomen
specifieke werkzaamheden met betrekking tot financiële informatie. Het is te
typeren als een onderzoek waarop de richtlijn COS 4400 van het NIVRA van
toepassing is. Er is daarom geen accountantscontrole toegepast, in het
bijzonder op de volgende brongegevens en zaken:
· de gegevens over de jaarrekeningen in de database van Cfi;
· het getrouwe beeld in de jaarrekening;
· het bestuursverslag in relatie tot de jaarrekening;
· de grenzen van het weerstandsvermogen.
15
16
3 DE OMVANG VAN HET BENODIGD EIGEN VERMOGEN
VOOR DE VO-SECTOR
Het eigen vermogen heeft twee functies:
1. een financieringsfunctie voor het financieren van investeringen;
2. een bufferfunctie voor het opvangen van risico's.
Naast het eigen vermogen zijn ook andere financieringsbronnen beschikbaar. In
dit hoofdstuk zal in worden gegaan op de vraag hoe het huidige beschikbare
eigen vermogen binnen de vo-sector zich verhoudt tot het eigen vermogen dat
nodig is voor de financiering van de bezittingen en het afdekken van de
risico's.
3.1 Financieringsfunctie
Op basis van de jaarrekening 2006 kan een overzicht worden gemaakt van de
bezittingen (de zogenaamde activa) en de wijze waarop deze zijn gefinancierd
(de zogenaamde passiva). Tabel 3.1a geeft een overzicht van de aandelen van
de verschillende bezittingen en financieringsbronnen aan het einde van 2006.
Tabel 3.1a Balans vo 2006
Activa Passiva
Vaste activa
Immateriële vaste activa 0% Eigen vermogen 46%
Materiële vaste activa 38%
Effecten 11% Egalisatierekening 4%
Overige financiële vaste activa 2%
Vlottende activa Voorzieningen 18%
Voorraden 0%
Kortlopende vorderingen op OCW 8% Langlopende schulden 4%
Ov. vorderingen/overl. activa 8%
Effecten 1% Kortlopende schulden 28%
Liquide middelen 32%
Totaal activa 100% Totaal passiva 100%
Uit deze balansopstelling blijkt dat de bezittingen van de vo-besturen voor het
grootste deel bestaan uit materiële vaste activa en liquide middelen. Daarnaast
bestaan de bezittingen uit effecten en kortlopende vorderingen. De vraag is of
huidige balanspositie en dan met name de huidige activa aansluiten bij de
behoefte van schoolbesturen in het vo. Om dit in kaart te brengen wordt
hieronder nader ingegaan op de materiële vaste activa, de effecten, de liquide
middelen en de financieringsbronnen.
Omvang materiële vaste activa
De materiële vaste activa kunnen onderverdeeld worden in huisvesting (en
terreinen) en overige materiële activa (inventaris, apparatuur). De actuele
waarde van deze bezittingen, die meerjarig gebruikt kunnen worden, staat op
de balans van de besturen. Dit wordt de `boekwaarde' genoemd.
Tabel 3.1b Overzicht materiële vaste activa
17
Materiële vaste activa Boekwaarde ultimo 2006 (in mln. )
Huisvesting 714
Overige materiële vaste activa 661
Totaal materiële vaste activa 1.375
De vraag is in hoeverre de boekwaarde een reëel beeld geeft van de omvang
van het eigen vermogen die nodig is om de huidige bezittingen te vervangen.
Er wordt immers nog geen rekening gehouden met de gespaarde bedragen uit
de afschrijvingen die dienen als financieringsbron voor de vervanging van de
bezittingen (de zogenaamde spaarliquiditeit).
Een indicatie hiervan is als volgt. Uit een nadere analyse blijkt dat de omvang
van de verkrijgingswaarde van de huidige overige materiële vaste activa
1.945 miljoen bedraagt. Dit betekent dat de huidige boekwaarde van de
overige materiële vaste activa slechts circa 34 procent is van de
verkrijgingswaarde. De verkrijgingswaarde van de huisvesting bedraagt 1.040
miljoen, hetgeen betekent dat de huidige boekwaarde van de huisvesting circa
70 procent van de aanschafwaarde is.
In theorie (wanneer vervanging plaatsvindt op het moment dat deze geheel zijn
afgeschreven) is een bedrag ter grootte van minimaal 50 procent van de
verkrijgingswaarde nodig voor de vervanging van deze bezittingen. Bij een
percentage van 50 procent is sprake van een gemengd pakket van oude en
nieuwe activa, die gemiddeld genomen op de helft van de levensduur zijn.
Jaarlijks wordt dan evenveel geïnvesteerd als er wordt afgeschreven. Dit wordt
`ideaalcomplex' genoemd.
Kleinere besturen, die een beperkt pakket aan activa in hun bezit hebben,
zullen er niet in slagen om de investeringen optimaal te spreiden. Een
noodzakelijke investering in bijvoorbeeld computerapparatuur zal bij een klein
bestuur al snel leiden tot extra behoefte aan investeringskapitaal.
Als gekeken wordt naar het investeringsgedrag in de vo-sector in de afgelopen
jaren, ontstaat het volgende beeld (zie tabel 3.1c)
Tabel 3.1c Netto investeringen vo (x 1 miljoen; 2006, cum. 2003-2006)
2006 percentage cumulatief 2003-2006 percentage
Gebouwen en terreinen 164,9 45 425,6 39
Inventaris, apparatuur en leermiddelen 174,6 48 586,8 54
Overige 23,3 6 80,8 7
Materiële vaste activa 362,9 100 1.093,2 100
De financiering van deze investeringen heeft als volgt plaatsgevonden.
Tabel 3.1d Financieringsbronnen van investeringen in materiële bezittingen vo (x 1 mln; 2006,
cum. 2003-2006)
2006 percentage cumulatief 2003-2006 percentage
Schulden 24,0 7 36,0 3
Eigen middelen
Afschrijvingen 191,4 53 681,5 62
Exploitatieoverschot 110,8 31 316,2 29
Overige kasmiddelen 36,7 10 59,5 5
Subtotaal eigen middelen 338,9 93 1.057,2 97
Totaal geïnvesteerde middelen 362,9 100 1.093,2 100
In principe dient ook rekening te worden gehouden met de inflatie die in de jaren sinds de
aanschaf van de bezitting is opgetreden. In de berekening wordt hier geen rekening mee gehouden.
18
Uit tabel 3.1d blijkt dat in de periode 2003-2006 de investeringen in materiële
vaste activa voor circa 62 procent zijn gefinancierd uit afschrijvingen. In 2006
is dit slechts 53 procent. Het lagere percentage in 2006 wordt mede verklaard
doordat er in dat jaar veel uitbreidingsinvesteringen zijn geweest, met name bij
de huisvesting.
Aangezien de beschikbare gegevens van jaar op jaar vrij sterk fluctueren, is het
niet mogelijk om op basis hiervan een exact percentage te berekenen. Voor de
berekening van het benodigd vermogen is er vanuit gegaan dat het benodigd
vermogen voor de financiering van de overige materiële vaste activa circa 65
procent bedraagt van de verkrijgingswaarde. Voor de huisvesting is het
benodigd vermogen voor de financiering gelijkgesteld aan de huidige
boekwaarde van circa 70 procent. Het benodigd vermogen voor de financiering
van de overige materiële vaste activa ligt tussen de 50 procent van het
ideaalcomplex en het percentage van 75 procent dat gebruikt is in het rapport
dat onlangs voor het primair onderwijs is uitgebracht. Mede gelet op de
gemiddelde bestuursgrootte in het vo is het de verwachting dat het benodigd
vermogen voor de financiering van de overige materiële vaste activa zich
dichter bij het ideaalcomplex bevindt dan in het po. Het grote verschil tussen
verkrijgingswaarde en boekwaarde (de boekwaarde beslaat maar een derde
deel) kan betekenen dat vo-besturen pas besluiten tot vervanging van hun
overige materiële vaste activa op een moment dat de economische levensduur
reeds enige tijd is afgelopen.
Bekostiging materiële vaste activa
In de bekostiging van de materiële vaste activa is een onderscheid te maken
tussen de financiering van de overige materiële vaste activa en de huisvesting.
Scholen ontvangen vanuit OCW materiële bekostiging voor schoonmaaktaken,
onderhoud van gebouwen en terreinen en voor exploitatiedoeleinden (bestuur
en beheer). Onderdeel hiervan is de instandhouding van de inventaris
(schoolmeubilair) en de apparatuur.
Jaarlijks wordt, afhankelijk van de levensduur van de bezittingen, op deze
boekwaarde afgeschreven.
De middelen die de school jaarlijks ontvangt, dienen voor de instandhouding
van deze bezittingen. Deze middelen worden in principe gereserveerd totdat tot
vervanging van de afgeschreven bezittingen wordt overgegaan.
De verantwoordelijkheid voor de nieuwbouw (of verbouw van de school) ligt in
principe bij de gemeente. De gemeente ontvangt uit het gemeentefonds een
bijdrage voor de financiering van de huisvesting van de scholen. Dit betekent
ook dat de gemeenten economisch eigenaar zijn van de gebouwen. Vanuit de
OCW-bekostiging worden hiervoor geen middelen beschikbaar gesteld. Aan het
einde van 2006 bedroeg de boekwaarde van deze gebouwen (en terreinen) op
de balans van de vo-instellingen circa 714 miljoen. De hiermee
corresponderende verkrijgingswaarde bedroeg 1.040 miljoen. De relatief hoge
boekwaarde betekent dat de (uitbreidings-) investeringen in de huisvesting
relatief recent hebben plaatsgevonden. Dit blijkt ook uit de
investeringsoverzichten van de afgelopen jaren.
Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs, juli 2008, PriceWaterhouseCoopers, in
opdracht van het ministerie van OCW.
19
Een verklaring voor de relatief forse omvang van het bezit aan huisvesting kan
zijn dat gemeenten in het kader van de doordecentralisatie afspraken maken
met schoolbesturen, waardoor het gebouw in bezit komt van het bestuur.
Ook kan het bestuur, al dan niet afgedwongen door de gemeente, besluiten om
een deel van de OCW-bekostiging in te zetten ter financiering van
investeringen in het schoolgebouw. Reden hiervoor kan zijn dat gemeenten niet
altijd bereid zijn de gehele investering voor de rekening te nemen en een eigen
bijdrage van het schoolbestuur eisen.
Uit een analyse van zestig jaarrekeningen en gesprekken die gevoerd zijn met
schoolbesturen komt naar voren dat besturen voornemens zijn om ook in de
komende jaren een deel van hun veelal uit de OCW-bekostiging opgebouwde
reserves in te zetten ten behoeve van de financiering van investeringen in
gebouwen. Dit betekent dat de middelen die door OCW beschikbaar zijn
gesteld voor de financiering van het `primaire' onderwijsproces (leermiddelen,
inventaris et cetera) worden ingezet voor de financiering van gebouwen. Risico
hierbij is dat de noodzakelijke investeringen in het primaire onderwijsproces
hierdoor dienen te worden uitgesteld.
Effecten
Op de balans van de vo-sector staat aan het einde van 2006 voor een bedrag
van circa 430 miljoen aan effecten, zowel kort- als langlopend. In effecten
belegde gelden zijn niet onmiddellijk noodzakelijk voor het primaire
onderwijsproces. Besturen zetten deze middelen tijdelijk weg, met als doel
deze later weer te gebruiken. Effectenbezit kan worden gezien als een andere
verschijningsvorm van spaargelden op de bankrekening. Bij de bepaling van de
benodigde hoeveelheid bezittingen wordt deze post derhalve niet
meegenomen. De omvang van de overige financiële vaste activa bedraagt aan
het einde van 2006 circa 76 miljoen.
Liquide middelen
Liquide middelen vervullen verschillende functies:
1. spaarmiddel voor toekomstige vervangingsinvesteringen
(spaarliquiditeit);
2. financiering van private bestemmingsreserves. Voor een omvang van
circa 10 procent van het eigen vermogen geldt dat sprake is van
bestemmingsreserves met een privaat karakter.
3. opvangen risico's (bufferfunctie).
4. opvangen schommelingen in betalingsverkeer (transactieliquiditeit). De
omvang van de transactieliquiditeit kan worden berekend als het
verschil tussen de kortlopende schulden (oftewel de vlottende passiva)
enerzijds en de vorderingen en voorraden anderzijds. Dit komt neer op
een bedrag van circa 450 miljoen.
Financieringsbronnen
Om te bepalen wat het aandeel zou moeten zijn van het eigen vermogen in de
financiering van de bezittingen wordt eerst kort stil gestaan bij de overige
financieringsbronnen. Het betreft:
· langlopende schulden;
· kortlopende schulden;
20
· voorzieningen (inclusief egalisatierekening).
Langlopende schulden
Aangezien de bekostiging van de huisvesting door de gemeente geschiedt en
deze in principe ook eigenaar is van de gebouwen, is de omvang van de
langlopende schulden in het vo beperkt. Voor zover aanwezig dienen ze als
financieringsbron voor de bezittingen. Aan het einde van 2006 bedroeg de
omvang van de langlopende schulden in het vo 152 miljoen.
Kortlopende schulden
Ook de kortlopende schulden dienen als financieringsbron voor de aanwezige
bezittingen. Er is geen reden te veronderstellen dat de omvang van de
kortlopende schulden aan het einde van 2006 geen reëel beeld geeft van de
behoefte binnen de sector. Bij de bepaling van de noodzakelijke omvang van
het eigen vermogen wordt ervan uitgegaan dat de omvang van de kortlopende
schulden gelijk is aan de som van de voorraden, vorderingen en
transactieliquiditeit.
Voorzieningen (inclusief egalisatierekening)
Bij voorzieningen kan een onderscheid gemaakt worden tussen tijdelijke
voorzieningen, bedoeld voor de financiering van verplichtingen in de nabije
toekomst (een voorziening in het kader van een sociaal plan voor het afvloeien
van personeel) en permanente voorzieningen (waaronder ook de
egalisatierekening valt) die dienen voor het opvangen van te grote
schommelingen in het jaarlijkse uitgavenpatroon van scholen (denk bijvoorbeeld
aan een voorziening voor onderhoud). Het overgrote deel van de voorzieningen
in het vo heeft het karakter van een permanente voorziening en kan worden
ingezet voor de financiering van de bezittingen. Aan het einde van 2006
bedroeg de omvang van deze permanente voorzieningen in het vo 630
miljoen en de omvang van de egalisatierekening 137 miljoen.
3.2 Bufferfunctie
Liquide middelen hebben ook een belangrijke functie in het opvangen van
risico's. Dit wordt de bufferfunctie genoemd. Belangrijke risico's vo zijn
bijvoorbeeld: risico's op personeelsgebied, risico's in verband met teruglopende
leerlingaantallen en (in toenemende mate) risico's op het terrein van de
huisvesting. Om een beter beeld te krijgen van de risico's die binnen de vo-
sector worden ervaren is een enquête uitgezet bij zestig vo-besturen en zijn
gesprekken gevoerd met in totaal vijftien vo-besturen.
Een belangrijke conclusie uit dit onderzoek is dat de besturen veelal maar zeer
beperkt inzicht hebben in de risico's die ze lopen en het beheersen van de
risico's in de meeste gevallen geen belangrijk aandachtsgebied is in de interne
bedrijfsvoering. Daarnaast blijkt dat het risicoprofiel van besturen in het vo
deels verschilt en met name afhankelijk is van de omvang van het bestuur en
het eventuele bezit van gebouwen. Mede afhankelijk van deze omstandigheden
varieert de noodzakelijke omvang van de bufferfunctie tussen de 5 procent en
de 10 procent van de jaarlijkse baten. Gemiddeld genomen wordt uitgegaan
van een percentage van 6 procent. Dit percentage spoort met het
sectorgemiddelde dat is vastgesteld in het onderzoek naar de vermogenspositie
in het primair onderwijs. Voor het voortgezet onderwijs komt dit overeen met
21
een bedrag van circa 335 miljoen. In hoofdstuk 5 komen de resultaten van dit
onderzoek uitgebreid aan bod.
3.3 Confrontatie benodigd vs. beschikbaar eigen vermogen
In onderstaande tabel wordt het totaal benodigd eigen vermogen berekend.
Tabel 3.3 Totaal benodigd eigen vermogen
Functie Specificatie Bedrag in miljoenen euro's
Financieringsfunctie 1264
65% van de verkrijgingswaarde van (waarvan 660,7 al aanwezig
materiële vaste activa (65 procent als materiële vaste activa en
van 1.945 miljoen) 603,3 bedoeld voor
investeringen)
Financiële vaste activa exclusief 76
effecten
Private reserves (stichtingskapitaal 165
+private bestemmingsreserves (10
procent van EV))
Huisvesting 714
Bufferfunctie Benodigd bedrag voor opvang van 335
risico's
Totaal benodigd vermogen 2.554
Af: andere middelen dan eigen Permanente voorzieningen -630
vermogen waarmee financiering Egalisatierekening -137
mogelijk is Schulden op lange termijn -152
Totaal benodigd EV voor financiering en bufferfunctie 1.635
Aan het einde van 2006 bedraagt het eigen vermogen in de vo-sector 1.658
miljoen. Hieruit blijkt dat de omvang van het beschikbare eigen vermogen aan
het einde van 2006 correspondeert met het vanuit de financierings- en
bufferfunctie benodigde eigen vermogen. Hierbij zijn wel enkele kanttekeningen
te plaatsen:
1. Het percentage van 65 procent van de verkrijgingswaarde van de
overige materiële vaste activa is niet nader onderbouwd. Indien het
percentage 5 procent meer of minder zou bedragen, betekent dit dat
het benodigd eigen vermogen met circa 97 miljoen zou toenemen,
respectievelijk dalen. Voor grote besturen ligt het voor de hand dat het
percentage lager zal uitvallen, terwijl kleinere besturen mogelijk een
hoger percentage zullen hanteren. Uit de cijfers over 2006 blijkt dat de
huidige boekwaarde slechts 34 procent bedraagt van de
verkrijgingswaarde. Dit kan betekenen dat instellingen pas hun activa
pas vervangen op een moment dat de economische levensduur reeds
enige tijd is afgelopen.
2. Er is in het overzicht geen rekening gehouden met de financiering van
uitbreidingsinvesteringen.
3. Opvallend is het forse bedrag dat is aangewend voor de financiering
van huisvesting, terwijl dit een verantwoordelijkheid is van de
gemeenten. Slechts een beperkt deel van de financiering gebeurt uit
langlopende leningen. Voor zover dit niet samenhangt met
doordecentralisatie van de huisvesting vanuit de gemeente, betekent
dit dat de reserves die gevormd worden uit de OCW-bekostiging en
bedoeld zijn voor investeringen in het primaire onderwijsproces, worden
ingezet ter financiering van investeringen in de huisvesting. Gelet ook
---
op de in het onderzoek geconstateerde tendens dat investeringen in
huisvesting in de komende jaren verder toe zullen nemen, kan dit leiden
tot verdringing van noodzakelijke investeringen in de overige materiële
vaste activa. Alternatieven zijn: het aanspreken van de gemeente op
haar verantwoordelijkheden en het aantrekken van externe financiering.
4. Bij het bepalen van het benodigd vermogen voor de bufferfunctie is
uitgegaan van een gemiddeld percentage van 6 procent. Dit kan op
basis van dit onderzoekniet nader worden onderbouwd, maar spoort
met het sectorgemiddelde dat is vastgesteld in het rapport naar de
vermogenspositie in het primair onderwijs. Indien het percentage 1
procent hoger of lager zou zijn, betekent dit dat het benodigd eigen
vermogen met circa 55 miljoen zou toenemen respectievelijk dalen.
Het ligt voor de hand dat het benodigd percentage voor grote besturen
lager is dan voor kleine besturen in verband met de mogelijkheden die
grote besturen om hun risico's te spreiden.
23
24
4 HET WEERSTANDSVERMOGEN EN DE
VERANTWOORDING DOOR BESTUREN
4.1 Hoe kan de financiële positie worden gemeten? Wat is de
beste methode?
Als indicatie voor de financiële positie is in het verleden vaak het kengetal
solvabiliteit gehanteerd, vergelijkbaar met het kengetal dat voor bedrijven
wordt toegepast. Vervolgens is door de sector in overleg met het ministerie
van OCW het weerstandsvermogen geïntroduceerd als kengetal voor de
reservepositie van de besturen in het vo (zie de brief van het ministerie van
OCW aan de Tweede Kamer). Het kengetal weerstandsvermogen is de
uitkomst van het eigen vermogen gedeeld door de totale baten, inclusief de
financiële baten en exclusief de buitengewone baten.
Anders dan de solvabiliteitsratio legt het kengetal weerstandsvermogen een
verband tussen de omvang van het eigen vermogen en de bedrijfsvoering in
het voortgezet onderwijs. De ratio legt namelijk een relatie tussen de omvang
van de reserves en de middelen die de besturen jaarlijks ontvangen voor de
uitoefening van hun taken.
Meer dan de klassieke continuïteitsratio voor solvabiliteit geeft het kengetal
weerstandsvermogen de effectiviteit weer van het vermogen als middel om de
primaire doelstelling van de school te realiseren. Daarbij dient bedacht te
worden dat het eigen vermogen twee functies heeft, namelijk een
financierings- en een bufferfunctie. Het weerstandsvermogen als kengetal
behoeft dan ook niet als vervanging van het kengetal solvabiliteit voor
financiële continuïteit te worden gezien. Voor dit laatste kan een absolute
ondergrens als risico worden aangeduid. Dit is dan vervolgens wel afhankelijk
van de mate waarin de school een integrale (financiële) bedrijfsvoering heeft
over alle aspecten waaronder het bezit en exploitatie van onroerend goed.
De besturen van scholen staan kritisch tegenover het kengetal
weerstandsvermogen
In de gesprekken met de besturen van de scholen is gebleken dat zij kritisch
zijn over het weerstandsvermogen als maat voor de reservepositie van
besturen. Volgens hen geeft deze geen juist beeld van de beschikbare
financiële ruimte. Een kengetal dat uitgaat van een vrij besteedbaar vermogen
is volgens hen een beter kengetal. Zij hebben de suggestie gedaan in de
definitie van het weerstandsvermogen het eigen vermogen te verminderen met
het vermogen dat is belegd in huisvesting en met de bestemmingsreserves
voor de huisvesting. In feite richten besturen zich hiermee op de bufferfunctie
van het eigen vermogen dan op de financieringsfunctie. Onderstaand voorbeeld
geeft aan dat de huidige definitie van het weerstandsvermogen vaak tot
spraakverwarring bij besturen leidt.
Een school met nieuwbouwplannen geeft als reactie op een te hoog
weerstandsvermogen aan dat haar weerstandsvermogen zal dalen als de
II¸ 2006-2007, 30 183, nr 16
25
nieuwbouw wordt uitgevoerd. Dit is echter niet het geval. Het
bouwprogramma heeft geen invloed op de omvang van het eigen vermogen.
Liquide middelen worden aangewend voor een investering in vaste activa,
waardoor de samenstelling van het eigen vermogen veranderd.
Onder deskundigen is geen eenduidigheid over de vraag wat de beste indicator
is voor de financiële positie van een vo-bestuur. Wel geven de deskundigen
aan dat een kengetal op zijn best een indicatie kan bieden, maar nadere
analyse noodzakelijk is om te bepalen hoe de instelling er financieel voor staat.
Veel scholen hebben een uiteenlopend risicoprofiel
In de gesprekken met besturen is gebleken dat het risicoprofiel van scholen erg
uiteen loopt (zie hoofdstuk 5). Scholen die bezig zijn met de uitvoering van een
nieuwbouwprogramma lopen veel meer risico dan scholen waar dat niet het
geval is. Dat geldt in het bijzonder voor kleinere scholen. Daarom dient bij de
bepaling van de financiële positie van een bestuur met dit uiteenlopende
risicoprofiel rekening te worden gehouden.
Conclusie
Gelet op de specifieke financieringsstructuur binnen het vo geeft het kengetal
weerstandsvermogen een beter inzicht in de financiële positie van een bestuur
dan het kengetal solvabiliteit. Besturen hebben zich kritisch uitgelaten over het
huidige kengetal weerstandsvermogen. Hierbij dient wel bedacht te worden dat
het kengetal pas recent is ingevoerd in het vo, waardoor besturen nog maar
beperkte ervaring hebben met het gebruik van dit kengetal. Het is wenselijk bij
het bepalen van het weerstandsvermogen onderscheid te maken tussen het
weerstandsvermogen dat samenhangt met de financieringsfunctie van het
eigen vermogen en het weerstandsvermogen dat samenhangt met de
bufferfunctie van het eigen vermogen.
4.2 Wat is de omvang van de vermogens? Hoe ontwikkelen ze
zich in de tijd en wat is de spreiding?
Ten opzichte van vijf jaar geleden is het getotaliseerde eigen vermogen van de
sector met 26 procent gestegen. Aan het einde van 2006 bedraagt deze
1.658 miljoen In deze periode zijn de baten met 18 procent toegenomen. De
stijging van het eigen vermogen wordt door positieve exploitatieresultaten
veroorzaakt.
Het beeld bij enkele scholen
Bij enkele bezochte scholen (op microniveau) is de stijging terug te zien. Wel is
soms sprake van een wisselend beeld.
Een bezochte school met een weerstandsvermogen (als percentage) dat
behoort tot de top 5 van Nederland, heeft aangegeven zich pas onlangs
bewust te zijn geworden van haar toppositie. De school verwijst naar lopende
nieuwbouw en een mogelijk toekomstige uitbreiding daarvan, die de riante
positie snel zal doen verminderen. Kanttekening hierbij is echter dat
investeringen in nieuwbouw het weerstandsvermogen niet doen dalen
Bij een school met een laag weerstandsvermogen heeft de schoolleider
opgemerkt dat het niveau van het weerstandsvermogen veel te laag is
26
geworden (circa 5 procent) en een reëel gevaar oplevert voor de continuïteit
van de school (enkele jaren daarvoor is het vermogen zelfs negatief geweest).
Het bestuur heeft in samenspraak met de schoolleiding daarom een
meerjarenplan opgesteld met als doel het vermogen elk jaar (gedurende een
aantal jaren) met een vast bedrag te laten stijgen, om zo een gewenst minimaal
vermogen op te bouwen. Op deze school vallen de financiële problemen samen
met tekortschietende opbrengsten op enkele afdelingen (met risico's voor het
aantrekken van nieuwe leerlingen). De school zit daarmee in een lastige
situatie.
Het weerstandsvermogen van de gehele vo-sector is toegenomen.
Het gemiddelde weerstandsvermogen van de gehele sector heeft zich positief
ontwikkeld: van 25,2 procent in 2002 tot 27,0 procent eind 2006 (zie figuur
4.2a)
Figuur 4.2a Weerstandsvermogen vo-sector
Weerstandsvermogen vo-sector
40,0%
35,0%
30,0%
27,0%
26,1%
25,2% 25,3%
24,4%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
2002 2003 2004 2005 2006
ultimo jaar
De figuur laat zien dat, na een lichte daling in 2003, het weerstandsvermogen
geleidelijk toeneemt. Dit komt omdat vanaf 2004 de stijging van het eigen
vermogen relatief groter is geweest dan die van de baten (zie figuur 4.2b en
4.2c).
Figuur 4.2b Eigen vermogen vo-sector
Eigen vermogen vo-sector
1.800
1.658
1.600 1.530
1.406
1.400 1.316 1.327
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2002 2003 2004 2005 2006
ultimo jaar
27
Figuur 4.2c Baten voor weerstandsvermogen vo-sector
Baten voor weerstandsvermogen vo-sector
Rijksbijdragen Overige baten
7.000
5.859 6.153
5.551
6.000 592
5.216 5.443 565
566 556
5.000 536
4.000
3.000
5294 5561
4995
4680 4877
2.000
1.000
0
2002 2003 2004 2005 2006
jaar
Zoals uit grafiek 4.2b blijkt, is ten opzichte van vijf jaar terug het
getotaliseerde eigen vermogen van de sector gestegen met 26 procent. De
stijging van het eigen vermogen over de periode 2002-2006 bedraagt in totaal
340 miljoen Deze stijging wordt veroorzaakt door de positieve
exploitatieresultaten in deze jaren.
De totale baten nemen over dezelfde periode van vijf jaar toe met 18 procent.
De rijksbijdrage omvat circa 90 procent van die totale baten. De overige baten,
die circa 10 procent van de totale baten bedragen, zijn in dezelfde periode
circa 12 procent gestegen. In figuur 4.2c is de ontwikkeling weergegeven van
de omvang van de totale baten onderverdeeld naar de componenten
rijksbijdragen en overige baten.
Vermogen (deels) niet vrij beschikbaar
Bovenstaande gegevens laten zien dat het totale eigen vermogen in de vo-
sector is toegenomen met circa 340 miljoen Dit zijn niet allemaal vrij
beschikbare middelen. Besturen wenden de middelen aan voor het doen van
investeringen in nieuwbouw of verbouw van bestaande huisvesting, in
leermiddelen, inventaris van schoollokalen, et cetera. Een deel komt vrij in de
vorm van liquide middelen en/of wordt belegd in effecten.
Het financiële beeld van de vo-sector in 2006 laat zien dat een groot deel van
het balanstotaal van vo-besturen vastligt in gebouwen, overige materiele activa
en financiële activa. De sector heeft 1,1 miljard beschikbaar aan liquide
middelen. Hiertegenover staan 1,0 miljard aan kortlopende schulden.
Veel besturen met een hoog weerstandsvermogen
Aan het einde van 2006 is het gemiddelde weerstandsvermogen van de gehele
vo-sector 27 procent. Voor de individuele besturen loopt het
weerstandsvermogen zeer sterk uiteen: van negatief (-11 procent) tot hoger
dan de jaarlijkse OCW-bekostiging (104 procent). In figuur 4.2d is dit voor de
28
gehele sector weergegeven, oplopend van het bestuur met het laagste
weerstandsvermogen tot en met het bestuur met het hoogste
weerstandsvermogen.
De grafiek laat zien dat 75 van de 314 besturen (24 procent) een hoog
weerstandsvermogen bezitten (meer dan 40 procent). Deze groep ontving in
2006 17 procent van de baten van de vo-sector. Van de besturen met een
hoog weerstandsvermogen hebben er achttien een weerstandsvermogen van
meer dan 60 procent. De baten van deze besturen bedragen allemaal minder
dan 20 miljoen. Ze behoren daarmee tot de categorieën kleine tot middelgrote
besturen.
De zwart gearceerde gebieden in de grafiek geven aan de besturen met een
weerstandsvermogen die buiten de signaleringsgrenzen vallen.
Figuur 4.2d Weerstandsvermogen vo-besturen aan het einde van 2006
Weerstandsvermogen VO-besturen
ultimo 2006
120%
100%
80%
eng
60%
rmo
ve
ndsa
stre 40%
e
W
20%
0%
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281 291 301 311
-20%
Aantal schoolbesturen, in oplopende volgorde van weerstandsvermogen gesorteerd
Het aantal besturen met een hoog vermogen is sterk gestegen
Als signaleringsgrenzen van het weerstandsvermogen heeft het ministerie van
OCW in de brief II, 2006-2007, 30 183, nr. 16 in overleg met de vo-sector de
volgende indeling gemaakt:
· weerstandsvermogen minder dan 10 procent - laag
weerstandsvermogen;
· weerstandsvermogen van 10 procent tot 40 procent - middel of
gemiddeld weerstandsvermogen;
· weerstandsvermogen vanaf 40 procent - hoog weerstandsvermogen.
In de onderstaande tabel 4.2a is de ontwikkeling van het weerstandsvermogen
van de besturen (volgens de CFI gegevens en de jaarrekeningen 2006)
uitgesplitst naar die drie categorieën:
Tabel 4.2a Aantal besturen per categorie van weerstandsvermogen
WV / Jaar 2002 2003 2004 2005 2006
29
Laag 28 32 36 24 20
Middel 221 212 197 208 216
Hoog 51 52 62 63 75
Totaal 300 296 295 295 311
In tabel 4.2a valt op dat bij een redelijk gelijkblijvend totaal aantal besturen de
groep met een laag weerstandsvermogen tot en met 2004 relatief fors stijgt en
daarna sterk daalt naar twintig (6 procent van totaal). De groep met een hoog
weerstandsvermogen is in twee sprongen fors gestegen naar 75 (24 procent).
In 2002 hadden 28 van de 300 besturen (ruim 9 procent) een laag
weerstandsvermogen, in 2006 waren dit er 20 van de 311 besturen (ruim 6
procent), een daling van ruim 30 procent. In 2002 hadden 51 van de 300
besturen (17 procent) een hoog weerstandsvermogen, in 2006 waren dit er 75
van de 311 (ruim 24 procent), een stijging van ruim 40 procent.
Het beleggingsgedrag van besturen
Uit een analyse van de gegevensbestanden over het jaar 2006 blijkt dat bij in
totaal 28 vo-besturen, voor een totaal bedrag van ruim 38 miljoen, sprake is
van beleggingen die mogelijk in strijd zijn met de richtlijn beleggen en belenen.
Na nadere analyse van de jaarrekeningen van de betreffende besturen en het
opvragen van additionele informatie blijkt dat 20 van de 28 besturen (alsnog)
voldoen aan de richtlijn. Voor de overige 8 besturen geldt dat voor een
totaalbedrag van ca. 2,9 miljoen, niet voldaan wordt aan de richtlijn, maar
gelet op de aard en omvang van de beleggingen sprake is van een beperkt
risico.
Conclusie
Het weerstandsvermogen is afgelopen jaren 2002-2006 verder gestegen van
25,2 procent naar 27,0 procent. Dit komt doordat het eigen vermogen in deze
periode met 26 procent is toegenomen, terwijl de baten met 18 procent zijn
gestegen. Van alle besturen in het voortgezet onderwijs is het aandeel
besturen met een laag weerstandsvermogen in de periode 2002-2006 gedaald
met ruim 30 procent, terwijl het aandeel besturen met een hoog
weerstandsvermogen in deze zelfde periode is toegenomen met ruim 40
procent. Een belangrijk deel van de groei van het eigen vermogen is gebruikt
ter financiering van investeringen in vaste activa. In grote lijnen voldoen de
beleggingen van de vo-besturen aan de richtlijn beleggen en belenen.
4.3 Hoe worden de hoge vermogens verantwoord? Is de
argumentatie aannemelijk? Zijn de besturen transparant?
Geen enkele toelichting toereikend
Aan de besturen is gevraagd in hun jaarverslag over 2006 te rapporteren over
hoogte en ontwikkeling van hun weerstandsvermogen (zie brief ministerie
OCW aan de Tweede Kamer van 28 februari 2007,
http://www.minocw.nl/documenten/4912.pdf). In de brief is aangegeven dat
het verzoek voor 2006 vrijwillig is en vanaf 2007 verplicht wordt.
Vanaf het (verslag)jaar 2008 gaan de eisen voor de verantwoording sterk
veranderen. De bestaande richtlijnen vervallen en voor alle
30
onderwijsinstellingen gelden de inrichtingsvereisten van boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek en de betreffende adviezen van de Raad voor de
Jaarverslaggeving. Voor alle onderwijssectoren (waaronder vo) gaat één
modelverantwoording gelden. Een belangrijke reden voor de wijzigingen is
geweest om schoolbesturen beter in staat te stellen tot het geven van een
goede en transparante horizontale verantwoording naar alle betrokkenen rond
de school.
In een brief aan de besturen is gevraagd om in het jaarverslag 2006 inzicht te
geven in de volgende onderwerpen:
· de hoogte en recente ontwikkeling van het weerstandsvermogen;
· het gewenste niveau van het weerstandsvermogen;
· een inventarisatie te geven van risico's (met financiële waardering) die
het aanhouden van reserves rechtvaardigen;
· een overzicht van maatregelen die de school van plan is te treffen om
het gewenste niveau van het weerstandsvermogen te bereiken.
Voor de zestig onderzochte scholen in de schriftelijke enquête is geanalyseerd
hoe de scholen het weerstandsvermogen hebben verantwoord in de
jaarrekening. Slechts veertig scholen (van de onderzochte zestig scholen)
hebben in hun verantwoording het weerstandsvermogen genoemd. Geen
enkele toelichting is hierbij als toereikend gekwalificeerd.
Tabel 4.3 Aantal scholen met toelichtingen over het weerstandsvermogen en aspecten daarvan
Groep Totaal Toelichting Stand Ontwikkeling Risico's Gewenst Voorgenomen
niveau maatregelen
Laag 20 11 3 2 6 6 7
Middel 20 14 3 1 4 4 1
Hoog 20 15 5 0 1 6 2
Totaal 60 40 11 3 11 16 10
Hoewel geen enkele toelichting kwalitatief toereikend is bevonden, blijkt uit de
bovenstaande tabel dat in de jaarrekeningen van de groep met een laag
weerstandsvermogen relatief meer relevante aspecten zijn toegelicht en ze dus
informatiever als aspect van kwaliteit zijn. Vooral de risico's die met het
weerstandsvermogen moeten worden afgedekt, het gewenste niveau van het
weerstandsvermogen en de voorgenomen maatregelen om tot het gewenste
niveau te komen, zijn hier meer behandeld.
In bijna geen enkel jaarverslag en/of jaarrekening wordt een relatie gelegd
tussen het weerstandsvermogen en de kwaliteit van het onderwijs. In enkele
gevallen worden in een bestuursverslag mededelingen gedaan zij het
summier over het bezoek van de Inspectie van het Onderwijs.
De mening van de scholen en de deskundigen
In de gesprekken hebben de meeste scholen toegegeven dat de toelichting
over 2006 te mager is. Vaak is beterschap beloofd voor de jaarrekening 2007.
De deskundigen verklaren de slechte verantwoording door enerzijds een gebrek
aan financiële kennis (en mogelijk interesse), anderzijds het gegeven dat er in
2006 nog geen verplichting is geweest de toelichting te geven.
31
De balans opmakend
De verantwoording door de besturen van het weerstandsvermogen is erg
mager. Opvallend is dat met name de besturen met een hoog vermogen geen
goede verantwoording afleggen. De matige verantwoording komt mede door
het vrijwillige karakter. De verwachting is dat het in 2007 (door het verplicht
stellen) zal verbeteren. Het onderzoek heeft in die zin voor veel scholen als
eyeopener gewerkt.
Conclusie
Bij bijna geen enkele bestuur was de verantwoording aan de maat. De magere
verantwoording komt mede door het vrijwillige karakter. Besturen met een laag
weerstandsvermogen hebben relatief meer relevante aspecten toegelicht.
4.4 Is er een relatie tussen vermogens en onderwijskwaliteit?
De groei van het weerstandsvermogen biedt besturen de mogelijkheid om
maatregelen te treffen die ten goede komen aan de kwaliteit van het
onderwijs. Het leggen van een verband tussen de omvang van het
weerstandsvermogen en de kwaliteit van het onderwijs is lastig. Zo wordt het
weerstandsvermogen berekend op het niveau van het bestuur van een
instelling, terwijl de kwaliteit op diverse onderliggende niveaus (school,
vestiging of afdeling) wordt bepaald. Hierbij wordt met onderwijskwaliteit
vooral bedoeld de kwaliteit van de `opbrengsten' van de school, zoals
weergegeven in de beoordelingen van de Inspectie van het Onderwijs.
De Inspectie van het Onderwijs heeft onderzocht of er een statistisch
significant verband is tussen de kwaliteit van het onderwijs dat een bestuur
aanbiedt en de hoogte van het weerstandsvermogen. Voor de kwaliteit van het
onderwijs heeft de inspectie ervoor gekozen het percentage afdelingen (van
dat bestuur) met de kwalificatie `zwak', op basis van de primaire detectie
opbrengsten van voortgezet onderwijs van de inspectie voor het jaar 2007. Uit
het onderzoek is gebleken dat er geen statistisch significant verband kan
worden vastgesteld.
Wel kan worden vastgesteld hoeveel besturen met een hoog
weerstandsvermogen een zwakke of zeer zwakke school (pko2- of okv-school)
onder zich hebben. Voor het jaar 2006 blijkt het te gaan om zestien besturen.
Ter vergelijking: bij de overige 236 besturen geldt dat in totaal 72 besturen in
2006 een zwakke of zeer zwakke school onder zich hadden.
Voor de besturen met een hoog weerstandsvermogen in het bijzonder geldt, in
algemene zin, dat zij financieel gezien in staat zouden moeten zijn om
investeringen te financieren, die noodzakelijk zijn voor de verbetering van de
kwaliteit van het onderwijs.
Geen beleid van de scholen voor inzetten van vermogenssurplus
Uit dit onderzoek onder schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen
blijkt dat weinig besturen actief nadenken over het aanwenden van hun
gunstige vermogenspositie voor de verbetering van de kwaliteit van het
Deze kwalificatie hoeft geen directe relatie te hebben met de kwalificatie op basis van de scores
voor de afdelingen.
32
onderwijs op de scholen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan extra scholing voor het
personeel, het aantrekken van extra docenten (bijvoorbeeld om te voldoen aan
de onderwijstijd) of het opzetten van een nieuwe opleiding.
Veelal is sprake van gescheiden circuits: een beoordeling van de kwalitatieve
tekortkomingen wordt los gezien van de financiële positie van de school.
Het blijkt overigens lastig te zijn om de omvang te meten van de effecten op
de kwaliteit van het onderwijs. Investeringen in scholing of het aannemen van
extra personeel werken door op de kwaliteit van het onderwijs, maar werken
vertraagd door op de opbrengsten van de school.
Conclusie
Er is geen statistisch significant verband tussen de omvang van het
weerstandsvermogen en de kwaliteit van scholen. Besturen voeren geen actief
beleid om een eventueel vermogenssurplus om te zetten in
verbetermaatregelen voor de kwaliteit van het onderwijs. Er is sprake van
gescheiden circuits.
---
34
5 WELKE RISICO'S ZIJN VAN BELANG?
5.1 Voor welke risico's moeten reserves worden gevormd?
Bij de bepaling van de risico's wordt een aantal categorieën onderscheiden:
1. risico's aan de ontvangstenkant (risico's in verband met de hoogte van
de bekostiging en het aantal leerlingen);
2. risico's aan de kostenkant (uitgaven voor het personeel, ict).;
3. risico's rond de financiering van langlopende projecten (huisvesting).
De besturen van scholen: risico's met name bij nieuwbouw
In de gesprekken die met de besturen zijn gevoerd, is een groot aantal risico's
genoemd. Risico's die het meest genoemd worden, zijn de kosten van
nieuwbouw of verbouwingsprojecten en een (dreigend) dalend leerlingenaantal.
Bij het leerlingenaantal speelt zowel de dalende demografische trend een rol,
als wisselingen in leerlingenaantal door de concurrentie met andere scholen
(voorkeur van leerlingen).
Besturen noemen ook het in hun ogen onbetrouwbare handelen van de
overheid. Als voorbeeld is genoemd onvoldoende financiële compensatie voor
(aanpassings-)kosten als gevolg van stelselwijzigingen.
Hieruit blijkt dat, afgezien van de uitgaven voor bijvoorbeeld nieuwbouw,
besturen erg gefixeerd zijn op risico's die direct invloed hebben op de
ontvangsten (wisseling in leerlingenaantal, veranderingen in bekostigingbeleid
van de overheid).
De deskundigen: risico's ook bij het personeel
De deskundigen hebben als belangrijke risico's ook de huisvesting (gebouwen)
en de schommelingen in leerlingenaantal genoemd. Daarnaast hebben zij,
sterker dan scholen, gewezen op personele risico's. Hierbij denken zij aan de
kosten van vergrijzing, het risico van een tekort aan personeel, de kosten van
afvloeiingsregelingen en de risico's van bovenwettelijke werkloosheid- en
arbeidsongeschiktheiduitgaven.
De deskundigen leggen een groter accent op risico's die aan de uitgavenkant
optreden, bijvoorbeeld de risico's rond het personeel en de manier waarop deze
beperkt kunnen worden. Ook wordt gewezen op financiële risico's die besturen
lopen doordat de interne bedrijfsvoering niet op orde is.
De deskundigen schatten de risico's in de onderwijssector geringer in dan die
in verwante sectoren, zoals zorg en volkshuisvesting. In deze sectoren wordt
of (deels) onderhandeld wordt over de prijzen van aangeboden diensten (zorg)
of wordt meer met de markt geconcurreerd (volkshuisvesting). Alles tezamen
worden de risico's bij de vo-scholen door de deskundigen, zeker in de situatie
dat de gebouwen in eigendom zijn van de gemeenten, beperkt ingeschat.
35
Kleinere besturen lopen meer risico dan grotere besturen
Grotere besturen hebben meer mogelijkheden om hun risico's te spreiden over
de scholen die ze onder hun bestuur hebben. Kleinere besturen (met name
eenpitters, 68 procent van alle besturen) hebben veel minder mogelijkheden
hun risico's te spreiden. Zij zullen daardoor ook een relatief grotere reserve
moeten aanhouden. Uit de analyse is inderdaad gebleken dat relatief meer
kleine besturen voorkomen in zowel de categorie met een hoog
weerstandsvermogen, als die met een laag weerstandsvermogen.
De balans opmakend
Afgaand op de opvattingen van besturen en deskundigen blijkt dat met name
de risico's in relatie tot huisvesting (gebouwen) en schommelingen in
leerlingenaantal het meest genoemd zijn. Opvallend is dat de scholen de
risico's met betrekking tot hun personeel in de gesprekken duidelijk minder
vaak genoemd hebben. Blijkbaar vinden zij deze risico's minder relevant of zijn
ze beter in staat ze te beheersen. Verder wijzen scholen op de risico's van
veranderingen in overheidsbeleid en -regelgeving.
Conclusie
Belangrijkste risico's zijn de risico's van huisvesting (gebouwen),
schommelingen in leerlingenaantal en het personeel. De eerste categorie is
voor de scholen duidelijk het belangrijkste. Kleinere besturen hebben minder
mogelijkheden hun risico's te spreiden dan grotere en dienen daardoor meer
reserves aan te houden.
5.2 Welke risico's springen eruit en waarom?
Zoals uit de vorige paragraaf blijkt, liggen de belangrijkste risico's voor scholen
op het gebied van nieuwbouw en verbouw. In het kort bestaan er drie situaties
(risicoprofielen):
1. scholen hebben geen gebouwen in beheer en zijn niet bezig met
nieuwbouwplannen (beperkt risico);
2. scholen hebben de gebouwen in eigen beheer en ontvangen hiervoor
van de gemeente een vergoeding (meer risico);
3. scholen zijn bezig met nieuwbouw of een grote verbouwing en
financieren dit (deels) uit eigen middelen (hoog risico).
Scholen hebben met name gewezen op de risico's onder profiel 3.
In de gesprekken met de scholen is gebleken dat veel scholen bezig zijn met
nieuwbouw of verbouw, of met plannen daartoe. Deze ontwikkeling wordt
geïllustreerd door tabel 5.2. Daaruit blijkt dat door deze investeringen het
aandeel van gebouwen en terreinen op de balans in de periode 2002-2006
duidelijk is toegenomen (met ruim 3 procentpunt tot 19,8 procent). Deze
stijging is sectorbreed opgetreden.
Tabel 5.1 Aandeel gebouwen en terreinen in balanstotaal voor vo-scholen (in miljoenen euro's)
Jaren 2002 2003 2004 2005 2006
Bedrag in euro 486,3 495,0 545,1 582,2 704,5
In procent balanstotaal 16,7 16,7 17,4 17,7 19,8
36
Dat er de laatste jaren fors geïnvesteerd is in de huisvesting blijkt ook uit de
tabel in paragraaf 3.1. Daarnaast blijkt uit de jaarrekeningen van besturen en
uit de gesprekken die met besturen zijn gevoerd dat het aandeel van de
gebouwen in het balanstotaal in de komende jaren verder fors zal toenemen.
Deze sectorbrede ontwikkeling (en de risico's hiermee verbonden),
gecombineerd met specifieke risico's die in individuele gevallen optreden,
maakt dat veel scholen grote financiële risico's lopen rond nieuwbouw. Deze
dreigen daardoor in een enkel geval zelfs in de financiële problemen te komen.
Enkele voorbeelden:
Voorbeeld 1
Een nieuw schoolgebouw (met een mooie glazen pui) wordt opgeleverd, maar
kort daarna blijkt dat het serredeel last heeft van lekkage. Ook de
luchttemperatuur is niet wat het behoort te zijn. Grootschalige reparaties zijn
nodig. Daarvoor worden enkele miljoenen gereserveerd. Vervolgens wordt
geprobeerd de kosten bij het architectenbureau te verhalen. De gemeente is
niet langer bereid bij te dragen aan de kosten, omdat zij al fors heeft
geïnvesteerd in de nieuwbouw en van mening is dat deze reparaties verder
voor rekening van de school komen.
Voorbeeld 2
Een school zit in een verouderd gebouw, dat dringend toe is aan vervanging.
Besloten wordt gezamenlijk met een roc-school een nieuwe school te bouwen.
Op de tekentafel wordt een mooi schoolgebouw gemaakt, dat voldoet aan de
eisen en de wensen die zijn geformuleerd. Ook de gemeente draagt een groot
bedrag bij. Nog voordat er iets gebouwd is, gaat de aannemer failliet. De
school draait met de partnerschool op voor een aanzienlijk deel van de al
gemaakte kosten.
Een nieuwe aannemer vraagt vervolgens een aanzienlijk hogere bouwsom,
omdat hij het niet voor de oude prijs kan doen. De gemeente toont zich niet
erg toeschietelijk, omdat zij voor de nieuwbouw al grote bedragen had
toegezegd. De schoolleiding wil (mede op grond van wensen van betrokkenen
rond de school) niet afdingen op het eerder gemaakte bouwconcept en wil alle
beschikbare financiële middelen inzetten om het concept toch te realiseren, en
loopt daarmee aanzienlijke financiële risico's.
De opvatting van scholen en deskundigen
Uit de gesprekken blijkt dat substantieel bijdragen aan de nieuwbouw of
verbouw van de school. De gemeente neemt het grootste deel van de kosten
op zich, maar laat ook scholen vaak voor een substantieel bedrag meebetalen.
Voor aanvullende kosten of onvoorziene kosten die voortvloeien uit de
nieuwbouw, draait de school bijna geheel op.
In de gesprekken met scholen is gebleken dat besturen deze praktijk wel
bespreken met de vertegenwoordigers van de gemeente, maar dat dit meestal
niet leidt tot een wijziging in de situatie. De huidige regelgeving biedt ook deze
mogelijkheid: indien de nieuwbouw of verbouw een directe relatie heeft met de
kwaliteit van het geboden onderwijs (de nieuwbouw biedt bijvoorbeeld extra
faciliteiten), dan is medefinanciering door de scholen mogelijk, indien de
financiën van de school dit toelaten.
37
In de gesprekken met deskundigen zijn diverse risico's aan de orde gekomen.
Bijvoorbeeld het risico van voorfinanciering van reparaties aan het gebouw als
een gemeente niet snel handelt. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een
ernstig gebrek, zoals lekkage van het dak. Deskundigen hebben aangegeven
dat de doordecentralisatie van de huisvesting een belangrijke ontwikkeling is
voor besturen. Met de overdracht van gebouwen zullen de risico's van scholen
duidelijk toenemen. Dit is mede afhankelijk van of, en zo ja, welke vergoeding
de gemeente daarbij biedt. Op dit moment vindt nader onderzoek plaats naar
de mogelijkheden voor doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet
onderwijs.
Nieuwbouwprojecten brengen vaak onverwacht hoge lasten met zich mee
Bij nieuwbouwprojecten gaat het vaak om omvangrijke bedragen. In een aantal
gevallen blijkt dat de lasten in een natraject na afronding van de nieuwbouw
bijna volledig voor rekening van de school komen. De lasten zijn zodanig hoog
dat scholen hierdoor soms in de financiële problemen komen.
Recente rapporten
Eerder is aangegeven dat het feit dat scholen bijdragen aan de kosten van
nieuwbouw niet onverenigbaar is met de huidige regelgeving. De vraag is wel
of gemeenten in voldoende mate hun aandeel leveren in de kosten van
nieuwbouw.
De afgelopen jaren is onderzoek gedaan naar de gemeentelijke werkwijze en de
financiële gevolgen voor gemeenten van de overdracht van de decentralisatie
van de huisvesting voor het primair en voortgezet onderwijs van het Rijk naar
de gemeenten.
Conclusie uit de monitor `Decentralisatie onderwijshuisvesting PO/VO' is dat
alle gemeenten in 2004 gezamenlijk circa 1,23 miljard euro uit hebben gegeven
aan huisvesting. Daar staat een uitkering uit het gemeentefonds tegenover
van 1,29 miljard. De uitgaven zijn daarom redelijk in lijn met de ontvangen
uitkering. Bovendien blijkt uit de enquête dat in veel gevallen gemeenten bereid
zijn huisvestingsuitgaven te doen die boven het budget van de
gemeentefondsuitkering uitgaan. Voor de situatie na 2004 zijn geen gegevens
bekend. Er is voor gekozen de monitor niet meer uit te voeren. Gelet op de
geconstateerde (verwachte) toename van de huisvestingslasten, is het de
vraag of de hierboven geconstateerde situatie nog steeds actueel is.
In het auditrapport `Audit Stelsels met Interbestuurlijk Toezicht' is nagegaan
welk risico de minister loopt door de overdracht van de verantwoordelijkheid
van de onderwijshuisvesting van scholen in het po en vo van het Rijk naar de
gemeenten met ingang van 1997. Geconcludeerd wordt dat er vanuit het
ministerie van OCW criteria en voorwaarden worden voorgeschreven met
betrekking tot de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid, maar dat het
ministerie hierover geen beleidinformatie ontvangt van de gemeenten. Hierdoor
bestaat het risico dat de criteria en voorwaarden niet worden nageleefd.
Gelet op de bevinding in dit onderzoek dat de financiering vanuit de gemeente
veelal niet voldoende is om de huisvestingsbehoefte van de besturen af te
Monitor Decentralisatie Onderwijshuisvesting PO/VO, vijfde meting onder gemeenten,
eindrapport; Research voor Beleid, in opdracht van het ministerie van OCW, d.d. 8 mei 2006.
Hierbij is rekening gehouden met uitgaven a fonds perdu (overdracht van gebouwen die op
nihil zijn gewaardeerd)
Audit Stelsels met Interbestuurlijk Toezicht, AD, april 2008.
38
dekken en instellingen derhalve hun OCW-bekostiging deels gebruiken ter
financiering van de huisvesting, is een adequate informatievoorziening op dit
terrein voor de minister van groot belang.
Conclusies
Nieuwbouwprojecten brengen aanzienlijke financiële risico's voor scholen met
zich mee. Die komen vooral naar voren in het uitvoeringstraject door
tegenvallers. De ontwikkeling van de uitgaven van gemeenten aan huisvesting
van scholen kan met behulp van de monitor `Decentralisatie
onderwijshuisvesting PO/VO' tot en met 2004 goed worden gevolgd. Door het
stoppen van de monitor is dat niet meer mogelijk. Door het ontbreken van
beleidsinformatie bestaat het risico dat het ministerie geen zicht heeft op een
adequate invulling door de gemeenten van de door het ministerie gestelde
criteria en voorwaarden.
5.3 Hoe worden de risico's beperkt?
Risicomanagement
Uit de gesprekken is gebleken dat de meeste besturen niet nadrukkelijk bezig
zijn om hun risico's te inventariseren en hiertegen passende maatregelen te
treffen. Dat geldt ook voor de risico's rond de kwaliteit van het onderwijs op
de school. Er vindt in de meeste gevallen geen systematische analyse plaats
van (alle) risico's die de school loopt.
De VO-Raad heeft begin 2008 een model ontwikkeld voor risico-inventarisatie
(zie bijlage IV). Hierin worden op systematische wijze de risico's beschreven
die scholen lopen. Tevens wordt een inschatting gemaakt van het financiële
belang en de kans dat het zich voordoet. Het model is bij de meeste besturen
bekend, maar er wordt nog weinig mee gewerkt.
Het verminderen van risico's
Als belangrijke beheersingsmaatregel voor beperking van de risico's geven de
deskundigen aan de kosten zoveel mogelijk te flexibiliseren. Dit zou
bijvoorbeeld kunnen door een deel van het personeel op een flexibel contract te
zetten. Tegelijk wordt duidelijk dat de mogelijkheden hiervoor beperkt zijn: er is
personeel met een vast contract, de concurrentie tussen scholen is groot en
goede vakdocenten zijn schaars.
Een andere mogelijkheid is bijvoorbeeld om een flexibeler rooster in te stellen.
Hierdoor is het mogelijk het schoolgebouw intensiever te gebruiken. Dit zou
verder onderzocht moeten worden.
Ook zouden de scholen kunnen nagaan of ze via verzekeringen risico's kunnen
afdekken.
Daarnaast noemen de deskundigen de optie om enkele grote risico's centraal af
te dekken. Het financiële effect hiervan kan groot zijn en het is niet wenselijk
als een school voor een dergelijke gebeurtenis een groot vermogen aanhoudt.
Deskundigen hebben dit genoemd vanuit de financiële doelmatigheid die
bereikt kan worden. Verwezen is naar de constructie van het vangnet dat in de
ho- en bve-sector is opgezet om gezamenlijk risico's op te vangen. Deze is
succesvol gebleken.
39
Een dergelijk vangnet kan besturen met weinig financiële kennis bijstaan. Met
name voor kleinere besturen kan dit zinvol zijn.
Enkele deskundigen hebben wel gewezen op het gevaar dat schoolbesturen
geneigd zullen zijn hun risico's af te wentelen op het collectief.
Aanvaardbare risico's
De deskundigen zijn het erover eens dat scholen geen rekening kunnen houden
met extreme gebeurtenissen die een grote impact op de school kunnen
hebben. Te denken valt aan extreme geweldsmisdrijven. Zoiets kan grote
gevolgen hebben voor de aantrekkelijkheid en dus voor het leerlingenaantal van
de school. De deskundigen gaan ervan uit dat als zoiets zich voordoet andere
partijen (bijvoorbeeld de gemeente) zullen inspringen om de gevolgen (mede) te
dragen.
Conclusie
Risico's worden nog door weinig scholen systematisch in kaart gebracht. Aan
risicomanagement gebeurt nog te weinig. Het risicomodel van de VO-Raad
biedt hiervoor een goed aanknopingspunt. Scholen hoeven geen rekening te
houden met extreme risico's.
5.4 Hoe hoog zou het vermogen voor de risicobuffer dan
moeten zijn?
Besturen: risico's maar zeer beperkt in beeld
Het risicomanagement van besturen staat in het algemeen nog in de
kinderschoenen. De onderzochte besturen lijken dan ook niet in staat een
gedegen onderbouwing te geven van de risico's die ze lopen en het vermogen
dat nodig is om deze risico's af te dekken.
Voorbeeld
Een bestuur heeft een risico-inventarisatie opgesteld. Hierin wordt aangegeven
dat een deel van de reserves nodig is om een inkomstendaling, als gevolg van
een dalend aantal leerlingen, af te dekken.
Bij doorvragen blijkt dat de daling niet betrekking heeft op de komende jaren,
maar zich de afgelopen jaren reeds heeft voorgedaan en in deze jaren
opgevangen is binnen de begroting van die jaren. Het bestemmen van een deel
van de reserve voor dit risico is derhalve niet nodig, aangezien de effecten van
de daling in de reguliere exploitatie kunnen worden opgevangen.
Deskundigen: risico's van vo-sector zijn beperkt
De discussie over een (te) hoge vermogenspositie speelt, volgens de
deskundigen, breder in de (semi-)collectieve sector. Er is verwezen naar
discussies in het verleden over de reservepositie van academische ziekenhuizen
en de dreigende ingreep van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. Ook is de discussie genoemd over de reservepositie van provincies die
(mede in relatie tot het aandeelhoudersbelang dat provincies hebben in de
nutsbedrijven) te riant is gevonden.
40
De deskundigen zijn van mening dat scholen, naast eigen vermogen dat nodig
is voor de financiering van investeringen, een eigen vermogen dienen aan te
houden voor het afdekken van risico's.
Vergeleken met risico's in andere sectoren (bijvoorbeeld zorg en
volkshuisvesting), zijn de risico's in het voortgezet onderwijs relatief beperkt.
In de zorg wordt (deels) onderhandeld over de prijzen van de aangeboden
diensten en dat brengt onzekerheid met zich mee. Bij volkshuisvesting wordt
meer met de markt geconcurreerd.
Ook in vergelijking met andere onderwijssectoren, zoals het beroepsonderwijs
of hoger onderwijs, vinden zij de risico's voor het voortgezet onderwijs
beperkt.
De deskundigen zijn daarom van mening dat een relatief beperkte buffer dient
te worden aangehouden, vooral als de huisvesting in handen is van de
gemeente. Een hogere buffer kan gelden voor de scholen waar overdracht van
de gebouwen van de gemeente aan de school heeft plaatsgevonden.
Relatief kleinere besturen lopen meer risico's
Een groot aantal kleinere besturen heeft een relatief hoog
weerstandsvermogen. In absolute zin gaat het meestal niet om zeer hoge
vermogens. Een aanzienlijk aantal besturen met een weerstandsvermogen
boven de 40 procent heeft kleinere scholen onder zich. Tegelijk blijkt uit de
gesprekken dat deze scholen soms voor hoge uitgaven staan (nieuwbouw,
interne verbouwingen, achterstand in ict) zodat de hoge reserves snel zullen
verminderen (betreft de liquide middelen; het weerstandsvermogen verandert
hierdoor niet). Ook kunnen de besturen van deze scholen hun risico's minder
spreiden in vergelijking met de besturen die meerdere scholen in bezit hebben.
Kleine besturen dienen dus relatief grotere vermogens aan te houden om hun
onderwijs op een vergelijkbaar niveau aan leerlingen aan te bieden dan grotere
besturen.
Verschillend risicoprofiel
Het risicoprofiel van besturen kan uiteen lopen. Besturen met gebouwen in
eigendom met een beperkte vergoeding van de gemeente of scholen met
nieuwbouwplannen lopen meer risico's dan andere. Daarnaast is vastgesteld
dat kleinere besturen meer risico lopen dan grotere. Hiermee dient rekening
gehouden te worden bij het vaststellen van de toelaatbare vermogens. Dit kan
bijvoorbeeld door voor deze categorieën besturen afwijkende
signaleringsgrenzen te hanteren.
Een dilemma hierbij is dat het besluit tot nieuwe huisvesting een keuze van het
bestuur is; de middelen zouden ook aan andere doelen besteed kunnen
worden. De keuze voor nieuwe huisvesting levert dan een hogere
signaleringsgrens op. Daarbij geldt dat er in de bekostiging vanuit wordt
gegaan dat de middelen voor huisvesting worden gefinancierd uit de bijdrage
van de gemeente. Door het inzetten van middelen uit de OCW-bekostiging voor
huisvesting, worden deze middelen niet ingezet voor het primaire proces.
41
42
6 IDENTIFICEREN VAN BESTUREN MET HOOG EN LAAG
VERMOGEN
Dit hoofdstuk schetst een beeld van besturen die een duidelijk afwijkende
vermogenspositie hebben. Wat zijn de kenmerken van deze besturen en hoe
kunnen deze besturen geïdentificeerd worden?
6.1 Welke kenmerken hebben besturen met een hoog
weerstandsvermogen?
Eind 2006 zijn er 75 besturen met een hoog weerstandsvermogen (40 procent
of meer). Dat is ongeveer een kwart van alle schoolbesturen in het voortgezet
onderwijs. Van deze besturen is bekeken of zij kunnen worden getypeerd
volgens kenmerken als het aantal beheerde scholen, het schooltype en de
denominatie. Daarnaast is gekeken naar kenmerken van financiële aard. Bij de
analyse is tevens getoetst of het om onderscheidende kenmerken gaat. Uit de
analyse komt een heterogeen beeld van de schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen.
Aantal scholen
Het aantal scholen dat een bestuur onder zich heeft, is geen onderscheidend
kenmerk. Het aantal eenpitters onder de besturen met een hoog
weerstandsvermogen verschilt niet significant met het aantal onder alle
besturen in het voortgezet onderwijs. Diezelfde conclusie is van toepassing op
besturen met meer dan vijf scholen.
Denominatie
Ook is bekeken of denominatie van de schoolbesturen een onderscheidend
kenmerk is. Getoetst is of het aantal besturen met bijzonder onderwijs en met
een hoog weerstandsvermogen significant verschilt met het aantal besturen
met openbaar onderwijs. Eveneens is getoetst of het waargenomen hogere
aantal schoolbesturen van rooms-katholieke en van protestants-christelijke
signatuur duidt op een onderscheidend kenmerk. In geen van de getoetste
gevallen kan worden geconcludeerd dat het gaat om onderscheidende
kenmerken.
Schooltype
Het aandeel scholen voor praktijkonderwijs of combinatie van
praktijkonderwijs, vbo en mavo is wezenlijk groter onder de besturen met een
hoog weerstandsvermogen. Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat,
anders dan de andere onderwijssoorten in het voortgezet onderwijs, bij een
groot deel van de zelfstandige scholen voor praktijkonderwijs niet op 1 januari
1996, maar pas op 1 augustus 2006 lumpsum financiering is geïntroduceerd.
Schoolbesturen met dit schoolsoorttype hebben, in vergelijking met de andere
schoolsoortgroepen, een kortere periode gekregen om hun financieel beleid aan
te passen na beëindiging van de declaratiebekostiging. Dat kan tot vertekening
van de bevindingen hebben geleid.
43
In financiële zin is het beeld van de schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen eveneens divers. Van de schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen is gekeken naar de omvang van de baten die zij in 2006
hebben ontvangen, hun materiële bezittingen (waaronder het bezit van
schoolgebouwen), de financiering van hun bezittingen met langlopende
schulden en hun liquiditeiten en effectenbezit.
Kleinere besturen in termen van leerlingenaantallen
Duidelijk is dat de besturen met een hoog weerstandsvermogen significant
lagere baten hebben in vergelijking met andere schoolbesturen. 24 procent van
alle schoolbesturen heeft namelijk een weerstandsvermogen van meer dan 40
procent. Deze besturen vertegenwoordigen `slechts' 17 procent van alle baten
over 2006. Doordat de baten sterk afhankelijk zijn van het leerlingenaantal
wijst deze constatering er op dat het bij schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen om kleinere scholen gaat, in die zin dat ze naar
verhouding aan kleinere aantallen leerlingen onderwijs bieden.
Naar verhouding geen wezenlijk hogere materiële bezittingen
Omdat schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen onderwijs bieden
aan kleinere leerlingenaantallen, is het niet verrassend dat zij ook significant
minder materiële vaste activa bezitten. Voor het bieden van onderwijs aan
minder leerlingen is immers ook minder inventaris nodig (schoolbanken,
lesmateriaal, et cetera).
Dit is een logisch gevolg. Daarom is ook gekeken naar de relatieve omvang van
de materiële bezittingen, door deze in verhouding te zien met de omvang van
de baten. Daarmee wordt getoetst of de omvang van de materiële bezittingen
van schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen (kleinere scholen)
wezenlijk verschilt met het weerstandsvermogen van andere schoolbesturen.
Op grond van het landelijke beeld is de verwachting dat de materiële
bezittingen 47,8 procent bedragen van de baten.
Van schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen blijkt dat de omvang
van de materiële bezittingen 47,5 procent bedraagt van de baten. Voor de
andere schoolbesturen is dat 47,9 procent.
Hieruit blijkt dus dat schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen niet
wezenlijk meer of minder materiële bezittingen hebben dan andere besturen.
Schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen bezitten ook niet
significant meer of minder gebouwen dan andere besturen. Dit betekent
overigens niet dat gesteld kan worden dat de hoge vermogenspositie
samenhangt met eventuele doordecentralisatie van de huisvesting.
Geen wezenlijk lagere langlopende schulden
Landelijk gezien hebben schoolbesturen in het voortgezet onderwijs eind 2006
langlopende schulden ter waarde van 2,7 procent van de baten die zij in 2006
hebben ontvangen. Voor schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen is
dat 2,4 procent, voor de andere schoolbesturen 2,8 procent. Bevoegd gezagen
met een hoog weerstandsvermogen hebben geen significant lagere schulden
dan andere schoolbesturen.
---
Meer liquiditeiten en effectenbezit
Omdat besturen met een hoog weerstandsvermogen naar verhouding niet meer
materiële bezittingen hebben dan andere schoolbesturen, is vanwege hun hoge
weerstandsvermogen de verwachting gerechtvaardigd dat zij relatief veel
liquiditeiten en/of effecten aanhouden. Uit de analyse van de jaarrekeningcijfers
2006 blijkt dat zij voor een omvang van 40,5 procent van hun baten liquide
middelen aanhouden. Voor de andere besturen is dit slechts 21,2 procent.
Hetzelfde geldt ook voor het effectenbezit. Schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen hielden eind 2006 voor 13,4 procent van hun baten
effecten aan. Andere bevoegd gezagen deden dat voor 3,4 procent.
De informatie ontbreekt om dit nader te kunnen verklaren. Er kan geen
onderscheid gemaakt worden tussen publieke en private middelen. Mogelijk dat
deze schoolbesturen over een significant hoger aandeel aan private gelden
beschikken dat de omvang van hun reserves kan verklaren. Ook is het mogelijk
dat deze schoolbesturen specifieke omstandigheden hebben waarvoor zij
bestemmingsreserves hebben aangelegd. Zeker is wel dat het gaat om
schoolbesturen met significant minder leerlingen, wat hun mogelijkheden
beperkt om financiële risico's te spreiden. Daardoor zou de bufferfunctie van
hun eigen vermogen relatief groter kunnen zijn dan bij andere schoolbesturen,
wat de omvang van hun liquiditeiten en effectenbezit zou kunnen verklaren.
6.2 Wat zijn de oorzaken van te hoge vermogens?
Te voorzichtig financieel beheer van de scholen leidt tot overschotten
Veel onderzochte scholen hebben een voorzichtig financieel beleid. Dit hangt
soms samen met een gebrek aan expertise op financieel vlak. Deze factoren
gezamenlijk leiden vaak tot overschotten op de lopende begroting. Als een
alerter financieel beleid wordt gevoerd, zal eerder duidelijk worden of een
overschot op de exploitatierekening gaat ontstaan. Vervolgens kan tijdig de
afweging worden gemaakt om deze middelen alsnog te bestemmen voor
kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Zeker in de gevallen waar de kwaliteit
zwak is, ligt dat voor de hand.
Financiële planning niet op orde
In het verlengde van het financieel beheer, blijkt ook de financiële planning bij
besturen vaak nog niet op orde.
Voorbeeld
Een vo-school met ongeveer duizend leerlingen, met een vmbo-afdeling
gecombineerd met een afdeling voor praktijkonderwijs, heeft aangegeven dat
in het afgelopen jaar (2007) de betaling in december circa 50 procent hoger
was dan de maand ervoor (in totaal enkele tonnen).
Uit nader onderzoek van de Auditdienst over betalingen aan deze school is
gebleken dat deze hoge maandbijdrage geheel te wijten is aan uitbetaling van
de prijscompensatie voor de personele en de materiele bekostiging. Zowel de
prijscompensatie voor de personele lasten als die voor de materiële lasten zijn
45
in 2007 pas laat in dat jaar (december) uitbetaald. Ze waren redelijk
omvangrijk: de eerste bedroeg 2,99 procent, de tweede 1,04 procent. In 2007
is de betaling laat verricht, meestal gebeurt dit eerder. Scholen dienen te
anticiperen op de te ontvangen compensatie en deze mee te nemen in de
financiële planning. In feite betreft het compensatie voor eerder gedane
uitgaven en kan derhalve geen reden zijn voor de toename van het eigen
vermogen.
Ook de deskundigen vinden dat de financiële planning van scholen beter kan.
De voorzichtige houding van veel besturen ten aanzien van de financiën, in
combinatie met een niet altijd adequate financiële planning, zorgt ervoor dat
overschotten kunnen ontstaan, hoewel die niet vooraf bedoeld zijn.
Sparen voor huisvesting
Uit de gesprekken met de besturen blijkt dat de besturen reserves creëren om
later te investeren in de nieuwe huisvesting. Dit kan deels een verklaring zijn
voor de soms forse omvang van de aanwezige liquide middelen.
Conclusie
Veel van de onderzochte scholen voeren een te voorzichtig financieel beleid.
Dit leidt vaak tot overschotten op de lopende begroting. Daarbij is de financiële
planning van veel scholen matig ontwikkeld, waardoor de reserves onnodig
oplopen. Ook het feit dat scholen sparen voor nieuwbouw, draagt bij aan
reservevorming.
6.3 Wat moet er veranderen in meeteenheid en risicogedrag?
De opvatting van de scholen en de deskundigen
De scholen hebben aangegeven dat zij veel investeren in nieuwbouwprojecten
(of al geïnvesteerd is in huisvesting) en dat tast hun vrij besteedbaar vermogen
aan. Een aangepast stelsel (door aanpassing van kengetal of
signaleringsgrenzen) dient hiermee rekening te houden. Daarnaast hebben de
scholen aangegeven dat een verbeterslag van de verantwoording nodig is.
De deskundigen vinden dat de financiële planning van scholen verbeterd kan
worden. Ook kunnen de risico's beter beheerst worden door te werken aan een
goed systeem van risicomanagement. Daarnaast vinden zij dat de
signaleringsgrenzen verlaagd kunnen worden voor die scholen die weinig risico
lopen.
Evaluatie van de argumenten: aantal verbeteringen mogelijk
Het risicomanagement van de scholen kan inderdaad verbeterd worden. Dat
zou kunnen als meer scholen gaan werken met het risicomodel van VO-Raad.
Door systematisch de risico's in te schatten en te waarderen, worden deze
beter beheerst en kan beter worden afgewogen welke middelen nodig zijn voor
afdekking van risico's of voor maatregelen die de kwaliteit van het onderwijs
verhogen. De laatste afweging wordt nog te weinig gemaakt.
46
De verantwoording van het weerstandsvermogen door de scholen dient
verbeterd te worden. Hiervoor is het van belang dat besturen in hun eigen
bedrijfsvoering de relatie tussen de prestaties van de scholen en de inzet van
de middelen een centrale plek geven. Het kengetal weerstandsvermogen geeft
inzicht in de effectiviteit van het vermogen als middel om de primaire
doelstelling van de school te realiseren. Besturen zouden hier in hun sturing
meer gebruik van kunnen maken. Wel dient bedacht te worden dat voor een
beter inzicht nadere analyse van de onderliggende gegevens noodzakelijk is.
Conclusie
De verantwoording moet verbeteren, net als de financiële planning. Besturen
dienen te werken aan een beter risicomanagement. Het is van belang dat
besturen het kengetal weerstandsvermogen ook in hun eigen bedrijfsvoering
een plek geven en nadere analyses plegen om beter inzicht te krijgen en te
houden in hun financiële positie.
6.4 Het identificeren van besturen met een te hoog of te laag
eigen vermogen
Om te bepalen of en in hoeverre een individueel schoolbestuur beschikt over
een overschot of een tekort aan reserves, is maatwerk noodzakelijk. Het is
namelijk afhankelijk van het gehanteerde afschrijvingsbeleid, de
huisvestingssituatie, de omvang van het bestuur, de financieringsstructuur, et
cetera. Wel is het wenselijk om signaleringsgrenzen te bepalen en te hanteren.
Deze signaleringsgrenzen bieden voor schoolbesturen een indicatie/signaal dat
sprake is van een mogelijk afwijkende situatie voor het betreffende bestuur en
ze kunnen het bestuur helpen bij de bewustwording hiervan.
Financieringsfunctie
De macro-omvang van de toekomstige vervanging van inventaris en apparatuur
bedraagt in totaal 1,26 miljard, hierbij is er vanuit gegaan dat de waarde 65
procent bedraagt van de verkrijgingswaarde. Dit bedrag van 1,26 miljard
overeen komt met 22,6 procent van de baten.
Indien ervan uitgegaan wordt dat een deel van deze financieringsbehoefte
wordt afgedekt vanuit andere financieringsbronnen dan het eigen vermogen
(het aandeel van het eigen vermogen in het totaal voor financiering
beschikbare vermogen bedraagt, rekening houdend met andere beschikbare
financieringsbronnen, circa tweederde), lijkt het reëel te veronderstellen dat
een gemiddeld percentage van circa 15 procent kan worden gehanteerd.
Grote besturen die hun investeringen gelijkmatig kunnen verspreiden, kunnen
hier iets onder zitten, terwijl kleine besturen uit kunnen gaan van een iets
hoger percentage.
Daarnaast geldt dat besturen die gebouwen in hun bezit hebben, ook een deel
van het eigen vermogen gebruiken ter financiering van deze gebouwen. Dit
geldt echter niet voor alle vo-besturen. Ook de mate waarin het eigen
vermogen gebruikt wordt, verschilt enorm. Een nadere kwantificering van de
benodigde financiering vanuit het eigen vermogen is daarom afhankelijk van de
feitelijke situatie per bestuur. Het is dan ook niet zinvol om hier voor de hele
sector een norm te hanteren.
47
Bufferfunctie
Uit het onderzoek bij de vo-besturen is gebleken dat zij in het algemeen weinig
zicht hebben op de (omvang van de) risico's die zij lopen. Als algemene reserve
lijkt een percentage van circa 5 procent van de jaarlijkse baten verantwoord.
De relatief kleine besturen en besturen die verantwoordelijk zijn voor de eigen
huisvesting zijn extra kwetsbaar. Voor deze besturen lijkt een risico-opslag tot
maximaal circa 5 procent verdedigbaar. Voor de sector als geheel wordt
uitgegaan van een gemiddeld percentage van 6 procent.
Dit betekent dat het (theoretisch) benodigde eigen vermogen, exclusief de
financiering van de huisvesting als percentage van de baten (het
weerstandsvermogen), zich voor een individueel vo-bestuur bevindt in een
bandbreedte van 20-25 procent. Het blijkt echter dat de verschillen tussen
individuele besturen groot kunnen zijn, mede afhankelijk van de eigen keuzes
die een bestuur maakt (afschrijvingsbeleid, huisvestingssituatie, omvang
bestuur, financieringsstructuur, et cetera).
In de huidige situatie zijn de signaleringsgrenzen voor de omvang van het
weerstandsvermogen bepaald op 10 procent als ondergrens en 40 procent als
bovengrens. Als signaleringsgrenzen voldoen deze percentages. Deze grenzen
kunnen dienen om individuele besturen bewust te laten worden van de
omstandigheden waarin zij verkeren en hun handvatten te bieden voor de
uitvoering van hun onderwijskundig en financieel beleid. Voor een goed beeld
van de werkelijke financiële positie is echter een deugdelijke en sluitende
toelichting van het weerstandsvermogen nodig, waaruit blijkt hoeveel
vermogen nodig is voor de financiering van de (vervangings-) investeringen en
hoeveel vermogen nodig is voor de afdekking van de risico's.
48
7 CONCLUSIES
In dit afsluitende hoofdstuk zullen puntsgewijs de belangrijkste conclusies van
het onderzoek worden weergegeven.
7.1 Financiële positie
Op sectorniveau sluit de omvang van het beschikbare eigen vermogen aan op
de omvang die nodig is om de financieringsbehoefte van de sector te dekken
en de risico's op te kunnen vangen.
In toenemende mate wenden besturen gelden verkregen uit de OCW-
bekostiging aan voor de financiering van gebouwen, hetgeen in principe een
verantwoordelijkheid is van de gemeenten. Hierbij speelt mee dat gemeenten
vaak niet bereid zijn de investering in gebouwen geheel voor eigen rekening te
nemen. Onderwijsgelden kunnen op deze mannier worden aangewend op een
wijze zoals dat vanuit de bekostiging niet bedoeld is. Daarnaast kan een
verdere ontwikkeling hierin leiden tot het verdringen van noodzakelijke
investeringen in het onderwijsproces.
Op instellingsniveau is sprake van grote verschillen tussen schoolbesturen.
Voor een deel van de instellingen geldt dat ze te weinig eigen vermogen
hebben, terwijl de vermogenspositie van een ander deel van de instellingen
zeer ruim is.
7.2 Kengetal weerstandsvermogen
Besturen hebben zich kritisch uitgelaten over het kengetal
weerstandsvermogen. Hierbij dient wel bedacht te worden dat het kengetal
pas recent is ingevoerd in het voortgezet onderwijs, waardoor besturen nog
maar beperkte ervaring hebben met het gebruik van dit kengetal. Het is
wenselijk bij het bepalen van het weerstandsvermogen onderscheid te maken
tussen het weerstandsvermogen dat samenhangt met de financieringsfunctie
van het eigen vermogen en het weerstandsvermogen dat samenhangt met de
bufferfunctie van het eigen vermogen.
Het weerstandsvermogen is afgelopen jaren 2002-2006 verder gestegen van
25,2 procent naar 27,0 procent. Dit komt doordat het eigen vermogen in deze
periode met 26 procent is toegenomen, terwijl de baten met 18 procent zijn
gestegen. Van alle besturen in het voortgezet onderwijs is het aandeel
besturen met een laag weerstandsvermogen is in de periode 2002-2006
gedaald met ruim 30 procent, terwijl het aandeel besturen met een hoog
weerstandsvermogen in deze zelfde periode is toegenomen met ruim 40
procent. Een belangrijk deel van de groei van het eigen vermogen is gebruikt
ter financiering van investeringen in vaste activa. In grote lijnen voldoen de
beleggingen van de vo-besturen aan de richtlijn beleggen en belenen
49
Bij bijna geen van de onderzochte besturen was de verantwoording over het
weerstandsvermogen in de jaarrekening 2006 aan de maat. De magere
verantwoording komt mede door het vrijwillige karakter. Besturen met een laag
weerstandsvermogen hebben relatief meer relevante aspecten toegelicht.
Er is geen statistisch significant verband tussen de omvang van het
weerstandsvermogen en de kwaliteit van scholen. Besturen voeren geen actief
beleid om een eventueel vermogenssurplus om te zetten in
verbetermaatregelen voor de kwaliteit van het onderwijs. Binnen de besturen is
veelal sprake van gescheiden circuits: de financiële kant van de uitvoering van
het onderwijsbeleid wordt in onvoldoende mate in samenhang bezien met de
onderwijskundige prestaties.
7.3 Financiële risico's
De belangrijkste risico's zijn de risico's van huisvesting (gebouwen),
schommelingen in leerlingenaantal en van het personeel. Huisvesting is voor de
scholen duidelijk het belangrijkste. Kleinere besturen hebben minder
mogelijkheden hun risico's te spreiden dan grotere en dienen daardoor meer
reserves aan te houden om risico's op te vangen.
De ontwikkeling van de uitgaven van gemeenten aan huisvesting van scholen
kon met behulp van de monitor `Decentralisatie onderwijshuisvesting PO/VO'
tot en met 2004 goed worden gevolgd. Door het stoppen van de monitor is
dat niet meer mogelijk. Door het ontbreken van beleidsinformatie bestaat het
risico dat het ministerie geen zicht heeft op een adequate invulling van de door
het ministerie gestelde criteria en voorwaarden door de gemeenten.
Risico's worden nog door weinig scholen systematisch in kaart gebracht. Aan
risicomanagement gebeurt nog te weinig. Het risicomodel van de VO-Raad
biedt hiervoor een goed aanknopingspunt. Scholen hoeven geen rekening te
houden met extreme risico's.
Het risicoprofiel van besturen loopt uiteen. Met name van belang hierbij zijn de
omvang van het bestuur en de huisvestingssituatie. Gelet op de heterogeniteit
is maatwerk bij de beoordeling van de vermogenspositie per schoolbestuur
noodzakelijk. Signaleringsgrenzen kunnen individuele besturen helpen zich
bewust te worden van hun eigen vermogenspositie. Om inzicht te krijgen in de
feitelijke financiële situatie waarin een bestuur zich bevindt, is een analyse van
het weerstandsvermogen noodzakelijk.
7.4 Kenmerken schoolbesturen met een hoog
weerstandsvermogen
De groep besturen met een hoog weerstandsvermogen heeft relatief weinig
leerlingen en de aanwezige reserves zijn voor een belangrijk deel in liquide
vorm beschikbaar. In deze groep komen relatief vaker besturen met scholen
voor praktijkonderwijs voor. Voor het overige is sprake van een sterke
heterogeniteit onder besturen met een hoog weerstandsvermogen.
50
Het feit dat de besturen met een hoog weerstandsvermogen significant minder
leerlingen hebben, duidt erop dat hun mogelijkheden om financiële risico's te
spreiden beperkt zijn. Daardoor zou de bufferfunctie van hun eigen vermogen
relatief groter kunnen zijn dan bij andere schoolbesturen. Daarnaast zijn
kleinere schoolbesturen minder in staat om de vervanging van hun inventaris,
apparatuur etc. te spreiden in de tijd dan grotere besturen, waardoor zij naar
verhouding meer geld opzij moeten leggen voor de financiering van
toekomstige vervanging. Beide factoren zouden (deels) kunnen verklaren dat
kleinere schoolbesturen relatief meer liquiditeiten en effecten in bezit hebben.
7.5 Financieel beleid van de instellingen
Veel van de onderzochte scholen voeren een te voorzichtig financieel beleid.
Dit leidt vaak tot overschotten op de lopende begroting. De financiële planning
van veel scholen is daarbij matig ontwikkeld, waardoor de reserves onnodig
oplopen. Ook het feit dat scholen sparen voor nieuwbouw, draagt bij aan
reservevorming. Daarnaast blijkt dat de besluitvorming over het te voeren
financieel beleid vaak los staat van de onderwijskundige vraagstukken die
spelen.
De verantwoording moet verbeteren, net als de financiële planning. Besturen
dienen te werken aan een beter risicomanagement. Het is van belang dat
besturen het kengetal weerstandsvermogen ook in hun eigen bedrijfsvoering
een plek geven en nadere analyses plegen om beter inzicht te krijgen en te
houden in hun financiële positie.
Het (theoretisch) benodigde eigen vermogen, exclusief de financiering van de
huisvesting, als percentage van de baten (het weerstandsvermogen) bevindt
zich voor een individueel vo-bestuur in een bandbreedte van 20-25 procent.
Gelet echter op de heterogeniteit binnen de sector (mede veroorzaakt door
keuze van het bestuur ten aanzien van bijvoorbeeld het afschrijvingsbeleid, de
huisvestingssituatie, de omvang van het bestuur en de financieringsstructuur)
kunnen de verschillen tussen de individuele besturen groot zijn.
In de huidige situatie zijn de signaleringsgrenzen voor de omvang van het
weerstandsvermogen bepaald op 10 procent als ondergrens en 40 procent als
bovengrens. Als signaleringsgrenzen voldoen deze percentages. Ze kunnen
dienen om individuele besturen bewust te laten worden van de
omstandigheden waarin zij verkeren en hun handvatten te bieden voor de
uitvoering van hun onderwijskundig en financieel beleid. Voor een goed beeld
van de werkelijke financiële positie is echter een sluitende toelichting van het
weerstandsvermogen nodig, waaruit blijkt hoeveel vermogen nodig is voor de
financiering van de (vervangings-) investeringen en hoeveel voor de afdekking
van de risico's.
51
52
BIJLAGE I
ENQÛETEFORMULIER VOOR DE SCHOLEN
53
Vragenlijst financiële positie
De omvang van het eigen vermogen van scholen is al enige jaren onderwerp van discussie. De
beeldvorming is dat financiële reserves worden aangehouden en nog toenemen zonder dat daarvoor
goede redenen bekend zijn. Daardoor lijken rijksmiddelen onnodig onbenut te blijven en niet ten goede
te komen aan het onderwijs. Dit beeld kon mede ontstaan doordat ook dikwijls de toelichting ontbreekt
dat het eigen vermogen doelbewust gevormd is en duidelijke bestemmingen heeft.
OCW en de VO-raad hebben medio 2006 afgesproken om als maat voor de reservepositie het kengetal
weerstandsvermogen te hanteren. Het weerstandsvermogen is het eigen vermogen uitgedrukt in een
percentage van alle baten in een jaar inclusief de financiële baten en exclusief de buitengewone baten.
Voor de verantwoording worden twee belangrijke signaleringsgrenzen gehanteerd namelijk 10% als
ondergrens en 40% als bovengrens.
De met de VO-raad overeengekomen wijze van verantwoorden impliceert in elk geval een explicietere
verantwoording over de financiële positie. De Auditdienst van OCW heeft in de eerste fase van het
onderzoek naar het weerstandsvermogen van de VO-instellingen geconcludeerd dat de informatie-
waarde van de in de jaarverslagen over 2006 opgenomen toelichtingen op het weerstandsvermogen
zeer beperkt is. Om alsnog inzicht te krijgen in de onderbouwing van de financiële positie en de
(on)mogelijkheden van verantwoording daarover is deze vragenlijst opgesteld.
Mede op basis van de voortgezette discussie, bijvoorbeeld de voorlopige afspraken tussen OCW en de
VO-raad in de zogenaamde kwaliteitsagenda (Tweede Kamer vergaderjaar 2007-2008, 31289, nr. 1),
kan de heroverweging van het gebruik van het kengetal weerstandsvermogen aan de orde komen.
Daarom benutten wij deze vragenlijst ook om daarvoor informatie te verzamelen.
OCW hecht aan het beperken van de administratieve lasten; om deze reden is aan het eind van de
vragenlijst een vraag opgenomen over de aan het invullen bestede tijd.
Vanwege het generieke karakter van de vragenlijst is het mogelijk dat u het antwoord op enkele vragen
al in de jaarrekening 2006 had opgenomen. U wordt vriendelijk verzocht toch de gevraagde gegevens
in te vullen.
Naam bevoegd gezag ...
5-cijferige (bevoegd gezag) nummer ...
Ingevuld door ...
Functie ...
Telefoonnummer ...
...
(datum)
...
(handtekening)
Hartelijk dank voor uw medewerking.
U wordt verzocht de ingevulde en ondertekende vragenlijst vóór 15 januari 2008 te retourneren.
---
A. OCW en de VO-raad hebben u gevraagd om in het jaarverslag over 2006 uw financiële positie aan de
hand van het weerstandsvermogen1 toe te lichten. Hieraan is beperkt gehoor gegeven. Vandaar dat
wij onderstaand enkele vragen over het weerstandsvermogen stellen.
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
1 Heeft u aan de hand van het kengetal Ja
weerstandsvermogen uw financiële positie in Nee
het jaarverslag 2006 toegelicht?
2 Zo nee, welke reden had u hiervoor? ...
---
---
---
3 Wat is uw streefwaarde voor het kengetal ... %
weerstandsvermogen?
4 Wat is uw argumentatie voor deze ...
streefwaarde? ...
---
---
5 Welke maatregelen treft u om uw streef- Ons weerstandsvermogen is lager dan de
waarde, vermeld bij vraag 3, te bereiken? streefwaarde beantwoord vraag 5a
Ons weerstandsvermogen is hoger dan de
streefwaarde beantwoord vraag 5b
Eigen vermogen
1 Weerstandsvermogen = Baten(incl.financiëlebaten,excl.buitengewone baten)×100%
---
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
5a Ons huidige weerstandsvermogen is lager dan Wij nemen kostenbesparende maatregelen:
de streefwaarde. Zuinig regime
Vacatures later invullen
Iets grotere klassen
Minder leidinggevenden
Minder opleidingen
Uitstellen onderhoud gebouwen
Verlenging afschrijvingsperiodes
Beperking budget leermiddelen
Anders, namelijk:
---
---
---
Wij verminderen risico's inzake:
Personeel
Leerlingenprognoses
Huisvesting
Leermiddelen
Onderwijstijd
Onderwijsleerproces
Zorg en begeleiding
Kwaliteitszorg
Examenresultaten
Andere risico's, namelijk:
---
---
---
Wij nemen andersoortige maatregelen,
namelijk:
---
---
---
---
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
5b Ons huidige weerstandsvermogen is hoger dan Wij gaan investeren in:
de streefwaarde. Personeel
Onderhoud gebouwen
Nieuwbouw
Verkorten afschrijvingsperiodes
Leermiddelen
Kleinere klassen
Nieuwe opleidingen
Kwaliteitsverbetering
Verhogen aantal leerlingen
Anders, namelijk:
---
---
---
Wij nemen andersoortige maatregelen,
namelijk:
---
---
---
6 Waarin legt u de bij vraag 5a of 5b aangegeven Vastgelegd in:
maatregelen vast? Jaarverslag
Bestuursbesluiten
Managementcontracten
Anders, namelijk:
---
---
---
Niet vastgelegd, want:
---
---
---
---
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
7 Waarin verantwoordt u zich over deze Verantwoording in:
maatregelen en de stand van zaken van de Jaarverslag
realisatie ervan? Bestuursbesluiten
Toelichting: in de jaarverslagen over 2006 is Managementcontracten
hierover weinig terug gevonden. Anders, namelijk:
---
---
---
Geen verantwoording, want:
---
---
---
8 Met wie bespreekt u het beleid (streefwaarde, Bespreken met:
maatregelen) inzake het weerstands- Bestuursleden
vermogen? Raad van Toezicht
Directie(s) scholen
Accountant
Medezeggenschapsraad
Personeel
Ouderraad
Leerlingenraad
Anderen, namelijk:
---
---
---
Geen bespreking met anderen, want:
---
---
---
9 Voor het weerstandsvermogen worden twee
signaleringsgrenzen gehanteerd namelijk 10%
als ondergrens en 40% als bovengrens.
Wat zijn volgens u adequate signalerings- Ondergrens ... %
grenzen en kunt u die motiveren? Want: ...
- Ondergrens: als het weerstandsvermogen ...
hieronder komt is er mogelijk sprake van een ...
risicovolle situatie met te weinig reserves Bovengrens ... %
- Bovengrens: als het weerstandsvermogen Want: ...
hierboven komt is de kans groot dat de ...
financiële reserves te hoog zijn ...
---
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
10 Zijn er alternatieve kengetallen die volgens u Nee Ga door met onderdeel B
op een adequate manier de reservepositie tot
uitdrukking brengen? Ja, namelijk:
Solvabiliteit1 = (Eigen vermogen + Aandeel
derden) / Totaal vermogen
Solvabiliteit2 = (Eigen vermogen + Aandeel
derden + Egalisatierekening +
Voorzieningen) / Totaal vermogen
Eigen vermogen / Baten
Eigen vermogen / aantal leerlingen
(Eigen vermogen Materiële vaste activa) /
Rijksbijdrage
(Eigen vermogen Materiële vaste activa +
Langlopende Schulden) / Rijksbijdrage
(Eigen vermogen Bestemmingsreserve
Materiële vaste activa) / Rijksbijdrage
Anders, namelijk:
---
---
---
11 Wat is uw motivering voor uw keuze(s)? ...
---
---
---
12 Welke signaleringsgrenzen of criteria zou u Kengetal Ondergrens Bovengrens
hanteren bij de door u gekozen kengetallen?
... ... ...
... ... ...
... ... ...
... ... ...
... ... ...
... ... ...
... ... ...
... ... ...
---
B. Eigen vermogen en risico's
De gedachte is dat het gevormde vermogen samenhangt met risico's. De navolgende vragen gaan
nader in op deze samenhang.
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
13 Maakt u een jaarlijkse inventarisatie en Nee Ga door met vraag 15
beoordeling van risico's en te treffen beheers-
maatregelen? (risicomanagement) Ja, alleen een jaarlijkse inventarisatie
Ja, een jaarlijkse inventarisatie en een
beoordeling van risico's
Ja, zowel een jaarlijkse inventarisatie en
beoordeling, als ook het treffen van
beheersmaatregelen
Ja, anders:
---
---
---
14 Op welke wijze hebt u het risicomanagement Beleidsmaatregelen komende 2-4 jaar
ingericht? vastgesteld
Koers 5-10 jaar vastgesteld
Jaarlijkse evaluatie van beleidsdoelen en
resultaten
Anders, namelijk:
---
---
---
15 Welke risico's onderkent u? Wij onderkennen geen risico's binnen 4 jaar
ga door met vraag 18
16 Op de volgende bladzijde staat een tabel. Wilt
u hierin het volgende invullen:
- In de Kolom Risico de door u onderkende
risico's. Bijvoorbeeld: teruglopende leerling-
aantallen, onderwijstijd, examenresultaten,
kosten leermiddelen, schade aan de
gebouwen.
- In de kolom Soort afdekking de manier
waarop elk risico is afgedekt. Bijvoorbeeld:
verzekering, opleiding, financiële afdekking
in de vorm van een voorziening of reserve.
- Voor die risico's die financieel worden
afgedekt in de kolommen onder Financiële
afdekking het benodigde bedrag ultimo 2006.
---
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
Risico Soort afdekking Financiële afdekking
Voorziening Bestemmings- Algemene
reserve reserve
Leerlingen
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
Personeel
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
Materieel
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
Onderwijs
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
Overig
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
... ... ... ... ...
8
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
17 Waarin hebt u de keuzes voor de afdekking van Vastgelegd in:
risico's vastgelegd? Jaarverslag
Bestuursbesluiten
Managementcontracten
Anders, namelijk:
---
---
---
Niet vastgelegd, want:
---
---
---
18 In de Regeling reserves VO 2007 wordt het
bevoegd gezag verzocht om in de toelichting op
de post Algemene reserves aan te geven wat
de voorgenomen bestemming ervan is,
onderscheiden naar algemene reserves die:
- zijn vastgelegd in materiële vaste activa
- zijn bedoeld voor het afdekken van risico's in
de financiële bedrijfsvoering
- beschikbaar zijn als financieringsbron voor
nieuwe activiteiten en investeringen.
Wilt u in de onderstaande tabel de Algemene
reserves vastgelegd in materiële vaste activa
specificeren (mag indicatief) voor de stand
ultimo 2006?
Algemene reserves vastgelegd in materiële vaste activa Bedrag
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
... ...
Totaal ...
Aandeel VO in totaal: ...
---
C. Overige
Vraag Antwoord
... gaarne aanvullen
aanvinken wat van toepassing is
idem: meerdere antwoorden zijn mogelijk
19 Hebt u nog andere opvattingen die dit ...
onderzoek raken? ...
---
---
---
---
---
---
---
---
20 Hoeveel tijd kostte u het invullen van deze ... minuten
vragenlijst?
10
BIJLAGE II
UITKOMSTEN VAN DE SCHRIFTELIJKE ENQUÊTE
In de eerste fase van het onderzoek is van zestig besturen de jaarrekening
2006 geanalyseerd. Met een enquête onder deze zestig besturen is nadere
informatie gevraagd over het huidige beleid met betrekking tot de inzet van de
aanwezige vermogens in relatie tot eventuele risico's en voorgenomen
investeringen. Daarnaast is de besturen gevraagd om enkele gegevens uit de
jaarrekening 2006 te presenteren volgens de Regeling reserves VO 2007.
Deze bijlage bevat de belangrijkste uitkomsten en conclusies uit de ingevulde
vragenlijsten. Hierbij wordt de volgorde van de vragenlijst gevolgd. Benadrukt
wordt dat geen statistische analyse heeft plaatsgevonden; hiervoor zijn de
aantallen te klein.
De antwoorden worden in drie categorieën ingedeeld, naar het
weerstandsvermogen:
· Laag: weerstandsvermogen kleiner 10%
· Midden: weerstandsvermogen tussen 10% en 40%
· Hoog: weerstandsvermogen groter dan 40%
Weerstandsvermogen
1. Heeft u aan de hand van het kengetal weerstandsvermogen uw
financiële positie in het jaarverslag 2006 toegelicht?
2. Zo nee, welke reden had u hiervoor?
Van de 51 besturen geven 37 (Laag 7, Midden 20 en Hoog 10) aan het
weerstandsvermogen te hebben toegelicht (9 besturen hebben niet gereageerd.
Opvallend is dat naarmate het weerstandsvermogen toeneemt, de
aanwezigheid van een toelichting afneemt. Gemiddeld lichtte in de categorie
Laag 22% het weerstandsvermogen niet toe, Midden 26% en Hoog 33%.
Als meest gegeven redenen om geen toelichting op te nemen werden
genoemd:
· Onduidelijkheid bij het bestuur omtrent de definitie van
weerstandsvermogen en de signaleringsgrenzen (3x genoemd)
· Het bestuur had nog geen beleid t.a.v. weerstandsvermogen en
bestemming van reserves vastgesteld (3x genoemd)
· Het bestuur werkt met een ander kengetal (2x genoemd).
3. Wat is uw streefwaarde voor het kengetal weerstandsvermogen?
4. Wat is uw argumentatie voor deze streefwaarde?
Van de 51 besturen hebben 39 hun streefwaarde ingevuld. De antwoorden
liggen tussen 10% en 50%. Op basis van de antwoorden is het gemiddelde
percentage berekend. Dit bedraagt 23% (Laag 19%, Midden 21% en Hoog
---
31%). Hierbij valt op dat de besturen in de categorie Hoog een voorkeur
hebben voor een duidelijk hogere streefwaarde.
Argumentatie voor de streefwaarde:
· Dit getal is tot stand gekomen op basis van een onderzoek door een
accountantskantoor
· Dit getal is tot stand gekomen op basis van risicoanalyse
· Dit getal is een historisch gegeven of vuistregel
· Er is een ruim vermogen nodig om bij te dragen in kosten nieuwbouw.
5. Welke maatregelen treft u om uw streefwaarde te bereiken?
Bij een weerstandsvermogen lager dan de streefwaarde, werden de volgende
maatregelen aangekruist (hier zijn alleen de relatief vaak aangekruiste
antwoorden getoond):
Antwoord Tot L M
Wij nemen kostenbesparende maatregelen: 21 8 13
Zuinig regime 81% 88% 77%
Iets grotere klassen 48% 50% 46%
Minder leidinggevenden 48% 63% 38%
Uitstellen onderhoud gebouwen 38% 50% 31%
Beperking budget leermiddelen 29% 38% 23%
Wij verminderen risico's inzake: 16 6 10
Personeel 94% 83% 100%
Huisvesting 88% 83% 90%
Onderwijstijd 56% 50% 60%
Leerlingenprognoses 44% 33% 50%
Zorg en begeleiding 44% 50% 40%
Kwaliteitszorg 38% 50% 30%
Examenresultaten 31% 33% 30%
Wij nemen andersoortige maatregelen 10 3 7
Bij een weerstandsvermogen hoger dan de streefwaarde, werden de volgende
maatregelen aangekruist (hier zijn alleen de frequent aangekruiste antwoorden
getoond):
Antwoord Tot M H
Wij gaan investeren in: 17 6 11
Nieuwbouw 100% 100% 100%
Kwaliteitsverbetering 82% 24% 91%
Personeel 71% 50% 82%
Onderhoud gebouwen 65% 50% 73%
Leermiddelen 47% 17% 64%
Nieuwe opleidingen 35% 50% 27%
Wij nemen andersoortige maatregelen 1 0 1
56
6. Waarin legt u de bij vraag 5 aangegeven maatregelen vast?
De getroffen maatregelen worden, zo blijkt uit de beantwoording, het meest
vastgelegd in het jaarverslag, in bestuursbesluiten, in managementcontracten
en in (meerjaren)begroting en jaarplan/meerjarenplan.
Antwoord Tot L M H
Vastgelegd in: 43 9 21 13
Jaarverslag 67% 67% 62% 77%
Bestuursbesluiten 74% 67% 71% 85%
(meerjaren)begroting en jaarplan of meerjarenplannen 33% 22% 43% 23%
Managementcontracten 21% 11% 19% 31%
Niet vastgelegd 5 0 3 2
7. Waarin verantwoordt u zich over deze maatregelen en de stand van
zaken van de realisatie ervan?
Verantwoording over de getroffen maatregelen en de realisatie ervan vindt het
meest plaats in dezelfde documenten als genoemd bij vraag 6, aangevuld met
tussentijdse managementrapportages en project- en activiteitenplannen.
Het meest genoemd werden:
Antwoord Tot L M H
Verantwoording in: 48 9 26 13
Jaarverslag 81% 89% 69% 100
---
Bestuursbesluiten 50% 56% 38% 69%
Managementcontracten 8% 11% 8% 8%
Tussentijdse managementrapportages, project- en 8% 0% 15% 0%
activiteitenplannen
(meerjaren)begroting en jaarplan of meerjarenplannen 8% 0% 12% 0%
Geen verantwoording 3 0 1 2
8. Met wie bespreekt u het beleid (streefwaarde, maatregelen) inzake het
weerstandsvermogen?
Het meest genoemd werden:
Antwoord Tot L M H
Bespreken met: 50 9 26 15
Bestuursleden 90% 100 85% 93%
---
Accountant 84% 89% 88% 73%
Medezeggenschapsraad 68% 56% 77% 60%
Directie(s) scholen 66% 78% 69% 53%
Raad van Toezicht 40% 22% 46% 40%
57
Eigen vermogen en risico's
13. Maakt u een jaarlijkse inventarisatie en beoordeling van risico's en te
treffen beheersmaatregelen?
14 besturen gaven aan geen risico-inventarisatie te maken (Laag 3, Midden 6
en Hoog 5). Van de 36 besturen die dit wel doen (Laag 6, Midden 20 en Hoog
10) gebeurt dit als volgt (in volgorde van mate van noemen):
· Zowel een jaarlijkse inventarisatie en beoordeling, als ook het treffen
van beheersmaatregelen
· Een jaarlijkse inventarisatie en een beoordeling van risico's
· Alleen een jaarlijkse inventarisatie
Bij een deel van de respondenten (zo'n 28%) moet het risicomanagement nog
starten of is net gestart.
14. Zo ja, op welke wijze hebt u het risicomanagement ingericht?
De besturen die aan risicomanagement doen, gaven aan dit als volgt te hebben
ingericht:
Antwoord Tot L M H
Risicomanagement door: 37 9 27 15
Jaarlijkse evaluatie van beleidsdoelen en resultaten 62% 44% 52% 33%
Beleidsmaatregelen komende 2-4 jaar vastgesteld 54% 33% 41% 40%
Koers 5-10 jaar vastgesteld 14% 0% 7% 20%
15. Welke risico's onderkent u?
16. Wilt u de tabel met risico's invullen
8 besturen (Laag 1, Midden 3 en Hoog 4) onderkennen geen risico's binnen 4
jaar. De overige besturen hebben een tabel ingevuld met de door hen
onderkende risico's (bijv. teruglopende leerlingaantallen, onderwijstijd,
examenresultaten, kosten leermiddelen, schade aan de gebouwen), de manier
waarop elk risico is afgedekt (bijv. verzekering, opleiding, financiële afdekking
in de vorm van een voorziening of reserve) en voor die risico's die financieel
worden afgedekt de benodigde bedragen ultimo 2006.
Opvallend is dat een aanzienlijke groep respondenten 1 risico noemt in elke
categorie. Daar staan enkele uitschieters tegenover (8 risico's).
Opvallend bij de wijze waarop de tabel is ingevuld, is dat het overgrote deel
van de genoemde risico's financieel worden afgedekt en slechts in een gering
aantal gevallen anders (verzekeren, accepteren). In veel gevallen zijn geen
bedragen ingevuld, deels omdat ze nog niet bekend zijn omdat het
risicomanagement nog in de kinderschoenen staat.
17. Waarin hebt u de keuzes voor de afdekking van risico's vastgelegd?
De keuzes voor de afdekking van risico's worden, zo blijkt uit de
beantwoording, het meest vastgelegd in het jaarverslag, in bestuursbesluiten
en in (meerjaren)begroting.
58