Ministerie van Economische Zaken
Visiedocument transportschaarste
Visiedocument
Transportschaarste
Beleidslijn inzake de schaarste aan transportcapaciteit
op het elektriciteitsnetwerk
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Den Haag, januari 2009
Visiedocument transportschaarste januari 2009
Projectnummer: 102904
Projectteam:
Energiekamer
Kick Bruin
Mathieu Fransen
Jacqueline Kranenburg
Juridische Dienst
Jo Janssen
2
Visiedocument transportschaarste januari 2009
I. Inleiding
I.1 Aanleiding
1. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) heeft geconstateerd dat er in
toenemende mate problemen optreden die verband houden met de (mogelijk
toekomstige) schaarste aan transportcapaciteit op het elektriciteitsnetwerk. Steeds
vaker ondervinden (potentiële) aangeslotenen problemen, omdat netbeheerders
stellen dat er onvoldoende transportcapaciteit beschikbaar is of in de toekomst zal
zijn.
2. De beschikbaarheid van voldoende transportcapaciteit en het verlenen van
toegang tot het elektriciteitsnetwerk zijn wettelijke taken van de netbeheerders en
vormen in de ogen van de NMa essentiële onderdelen van een goed functionerende
elektriciteitsmarkt. Gelet hierop alsmede in aanmerking nemend de signalen uit de
markt en de recente ontwikkelingen op het gebied van de schaarsteproblematiek
acht de NMa het wenselijk zijn visie ten aanzien van deze problematiek in het
onderhavige Visiedocument uiteen te zetten.
I.2 Doel, reikwijdte, opzet
3. Met dit Visiedocument beoogt de NMa zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen
aan marktpartijen met betrekking tot zijn algemene visie ten aanzien van de
schaarsteproblematiek. Dit moet partijen in de markt waar mogelijk de nodige
zekerheid bieden. Opgemerkt zij, dat het niet de bedoeling is deze visie in het
onderhavige document tot in detail uiteen te zetten. Het Visiedocument geeft slechts
de hoofdlijnen van de visie van de NMa weer en zal voor de NMa richtinggevend zijn
bij het beoordelen van concrete situaties.
4. De NMa heeft zich bij het formuleren van zijn visie rekenschap gegeven van de door
de minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) uitgezette beleidslijn voor het
oplossen van de transportschaarsteproblematiek. Die komt onder meer tot uitdrukking
in diverse brieven aan de Tweede Kamer, in de door haar voorgehangen wijziging
van de Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit (hierna: de
Regeling) en in het wetsvoorstel voorrang duurzaam. Over de beide beleidsstukken
heeft de NMa eerder een Uitvoerings- en handhavingstoets gegeven.
5. In het navolgende worden eerst de problemen omtrent de schaarste aan
transportcapaciteit op het elektriciteitsnetwerk nader beschreven (II). Vervolgens
komen de beleidsmatige ontwikkelingen op het gebied van de
schaarsteproblematiek aan de orde (III). Daarna wordt de visie van de NMa
uiteengezet en toegelicht (IV). Afsluitend volgen de conclusies (V).
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
II. Problemen omtrent schaarste transportcapaciteit
6. Nieuwe partijen ondervinden steeds vaker problemen met betrekking tot de toegang
tot het elektriciteitsnetwerk, omdat netbeheerders zich beroepen op een gebrek aan
transportcapaciteit. Dit gebrek aan transportcapaciteit vloeit in veel gevallen voort
uit het feit dat een groot deel van de capaciteit reeds is gecontracteerd door
partijen die deze capaciteit pas in de toekomst geheel of gedeeltelijk zullen gaan
gebruiken. In die zin lijkt er vooralsnog, met uitzondering van het Westland, sprake te
zijn van een contractuele congestie en niet van een feitelijke, technische congestie.
Alhoewel van deze feitelijke congestie grotendeels pas in de toekomst sprake zal zijn
en deze voornamelijk afhangt van de voortgang van de investeringen in productie-
en transportcapaciteit, heeft de contractuele congestie op dit moment reeds een
reëel negatief effect op de financieringsmogelijkheden voor nieuwe producenten.
7. Zowel regionale netbeheerders als de landelijk netbeheerder beroepen zich in
voorkomende gevallen op een gebrek aan transportcapaciteit. Regionale
netbeheerders beroepen zich hierbij soms op een gebrek aan transportcapaciteit in
het eigen net, maar soms ook (mede) op een gebrek aan capaciteit in een hoger
gelegen net - in het bijzonder het door TenneT beheerde landelijk net.
8. Deze problematiek is met name aan de orde in gebieden waar zich omvangrijke
investeringen in productiecapaciteit van elektriciteit aandienen. Het betreft hier
bijvoorbeeld de Maasvlakte, het Westland en (een deel van) Noord-Nederland. De
vraag naar transportcapaciteit is hier dermate toegenomen, dat regionale
netbeheerders in voorkomende gevallen aan (potentiële) aangeslotenen te kennen
geven, dat er geen transportcapaciteit meer beschikbaar is in het betreffende
regionale net.
9. Daarnaast zorgt de toename van decentrale productie er in bepaalde regionale
netten voor, dat de productie van elektriciteit in het desbetreffende regionale net
groter wordt dan de afname. Dit overschot aan elektriciteit dient via andere netten
naar andere gebieden te worden gevoerd. Vaak dient hierbij (mede) transport over
het landelijk hoogspanningsnet plaats te vinden. Echter, dit stuit steeds frequenter op
door de landelijk netbeheerder TenneT aangevoerde capaciteitsproblemen.
10. Resumerend stelt de NMa vast, dat (potentiële) aangeslotenen steeds vaker in
onzekerheid zijn over de beschikbaarheid van transportcapaciteit op het
elektriciteitsnet. Deze problemen bestaan hieruit, dat netbeheerders aanvoeren dat
zij zowel op dit moment als mogelijk in de toekomst geen transportcapaciteit meer
beschikbaar hebben in hun eigen net, dan wel in een hoger gelegen net waarover
transport dient plaats te vinden.
III. Beleidsmatige ontwikkelingen
11. In verband met de ontstane capaciteitsproblemen is in de loop van 2007 en 2008 het
zogenoemde "runback-scenario" ter sprake gekomen. In dit scenario zou de landelijk
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
netbeheerder TenneT extra transportcapaciteit op het landelijk net vrij kunnen maken,
door deze capaciteit onder beperkende voorwaarden aan te bieden aan nieuwe
producenten. Het runback-scenario zou mogelijk gemaakt moeten worden via
ontheffing van de voorwaarden als bedoeld in artikel 37a Elektriciteitswet 1998
(hierna: E-wet).
12. Het toekennen van een ontheffing kan echter uitsluitend aan de orde zijn, wanneer
(bepalingen in) de technische voorwaarden in een individueel geval een
ongewenste uitwerking hebben.1 Gelet op de aard van een ontheffing dient het
toepassingsbereik ervan altijd zo beperkt mogelijk te blijven en dus een incidenteel
karakter te hebben. In toenemende mate is echter duidelijk geworden dat de
problemen omtrent de deels contractuele en deels technische schaarste aan
transportcapaciteit geen incidenteel, maar een structureel karakter kennen. Gelet op
die omstandigheden is het mogelijk maken van het runback-scenario via een
ontheffing als bedoeld in artikel 37a E-wet niet langer opportuun.
13. De Minister heeft de Tweede Kamer bij brief van 20 december 2007 geïnformeerd
over de grenzen van de transportcapaciteit.2 De Minister geeft in deze brief onder
meer aan, dat er netuitbreidingen moeten plaatsvinden. Daarnaast stelt de Minister
een oplossingsrichting voor, waarbij alle aanvragers direct worden aangesloten en er
bij optredende congestie wordt `teruggeregeld'. Dit wil zeggen, dat in geval het net
daadwerkelijk overbelast dreigt te raken, een aantal partijen tijdelijk minder zal
kunnen produceren of afnemen. Aldus wordt er efficiënter gebruik gemaakt van de
bestaande transportcapaciteit. De Minister verzoekt TenneT om deze optie, waarbij
alle aanvragers direct worden aangesloten en er bij congestie wordt teruggeregeld
via congestiemanagement, zo snel mogelijk in te voeren. De Minister spreekt in de
brief het streven uit dat dit op uiterlijk 1 juli 2008 is gerealiseerd.
14. Hierop heeft TenneT, in overleg met marktpartijen en regionale netbeheerders,
gewerkt aan een ontwerp voor een dergelijk systeem van congestiemanagement, in
de vorm van een codewijzigingsvoorstel als bedoeld in artikel 31 E-wet. In mei 2008
werd echter duidelijk, dat de door de Minister in haar brief van 20 december 2007
genoemde invoeringsdatum niet zou worden gehaald. De Minister heeft de Tweede
Kamer hieromtrent geïnformeerd bij brief van 7 mei 2008.3
15. Bij behandeling van het door TenneT uitgewerkte ontwerp voor een
congestiemanagementsysteem in het Gebruikersplatform elektriciteits- en gasnetten
werd nadien duidelijk dat er geen draagvlak voor bestond bij representatieve
organisaties. Ook een daaropvolgend initiatief van EnergieNed om tot een
congestiemanagementsysteem te komen, heeft vooralsnog niet tot het gewenste
resultaat geleid.
1 TK 2002-2003, 28174, nr.43, p.2.
2 TK 2007-2008, 29023, nr. 45.
3 TK 2007-2008, 29023, nr. 56.
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
16. In een brief aan de Tweede Kamer van 2 oktober 2008 heeft de Minister nader
uiteengezet hoe de congestieproblematiek het hoofd zal worden geboden.4 Hierbij
onderscheidt zij de volgende vier sporen:
a) Hoofdlijn blijft investeren in de netten.
b) Structureel kader: wetsvoorstel voorrang duurzaam.
c) Op korte termijn: betere benutting bestaande capaciteit.
d) Op zeer korte termijn: maatwerkoplossing voor het Westland.5
17. Het wetsvoorstel voorrang duurzaam als bedoeld onder b, bepaalt dat
netbeheerders elektriciteit afkomstig van duurzame bronnen onbelemmerd moeten
transporteren. In geval van congestie wordt de elektriciteit van niet-duurzame
bronnen teruggeregeld. Het wetsvoorstel bevat een bepaling om dit systeem van
congestiemanagement via nadere regels in te vullen. De inwerkingtreding van de
nieuwe wet is beoogd per 1 januari 2010.6
18. Tot die tijd zal een betere benutting van de bestaande transportcapaciteit zoveel
mogelijk uitkomst moeten bieden. De Minister geeft aan, dat de betere benutting van
de bestaande capaciteit moet worden bereikt via een wijziging van de bestaande
Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit (hierna: de Regeling).
Deze wijziging van de Regeling moet vervolgens leiden tot een aanpassing van de
Netcode.
19. Bij brief van 7 november 2008 heeft de Minister de wijziging van de Regeling aan de
Tweede Kamer aangeboden, in het kader van de voorhangprocedure als bedoeld in
artikel 26b, derde lid, E-wet.7 Deze voorgehangen wijziging van de Regeling is echter
door de Tweede Kamer gestuit.8
IV. VisieNMa
IV.1 Inleiding
20. Niettegenstaande de in het voorgaande geschetste ontwikkelingen, wordt de
congestieproblematiek steeds nijpender, in die zin, dat steeds meer (potentiële)
aangeslotenen onzekerheden ondervinden bij het verkrijgen van toegang tot het net
en tot transportcapaciteit. Tegen deze achtergrond acht de NMa het noodzakelijk
zijn visie omtrent de schaarsteproblematiek uiteen te zetten en toe te lichten.
21. De Minister is van mening, dat waar nodig moet worden ingezet op de uitbreiding en
verzwaring van netten. Voorts biedt het wetsvoorstel voorrang duurzaam op termijn
perspectief aan aangeslotenen. Thans rijst echter de vraag, hoe er in afwachting van
4 TK 2008-2009, 29023, nr. 63.
5 Deze maatwerkoplossing voor het Westland is inmiddels verwezenlijkt.
6 TK 2008-2009, 29023, nr. 63.
7 TK 2008-2009, 29023, nr. 64.
8 TK 2008-2009, 29023, nr. 65.
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
de netverzwaringen en de wetswijziging moet worden omgegaan met de
congestieproblematiek, en hoe tegemoet kan worden gekomen aan de onzekerheid
die (potentiële) aangeslotenen in verband hiermee ondervinden. Deze vraag zal in
het navolgende in het bijzonder aan de orde komen, en zal worden bezien in het licht
van de gewijzigde omstandigheden inzake schaarste.
22. Bij de beantwoording van deze vraag acht de NMa een aantal uitgangspunten van
groot belang. Voorop staat dat de daadwerkelijke toegang tot het net een essentieel
onderdeel is van een goed functionerende elektriciteitsmarkt. Marktpartijen dienen
op dit punt voldoende zekerheid te krijgen. Bovendien dient de toegang tot het net
op een non-discriminatoire wijze te geschieden. Daarnaast is als uitgangspunt van
belang dat netbeheerders bij dit alles de markt maximaal faciliteren terwijl ze de
elektriciteitsnetten met voldoende betrouwbaarheid in werking hebben.
IV.2 Juridisch kader
23. In artikel 24, eerste lid, E-wet is bepaald, dat een netbeheerder verplicht is degene die
daarom verzoekt een aanbod te doen om met gebruikmaking van het door hem
beheerde net ten behoeve van de verzoeker transport van elektriciteit uit te voeren,
tegen een tarief en tegen andere voorwaarden die in overeenstemming zijn met de
paragrafen 5 en 6 van hoofdstuk 3 van de E-wet.9 Deze verplichting van de
netbeheerder geldt niet, zo blijkt uit het tweede lid van artikel 24 E-wet, voorzover de
netbeheerder voor het gevraagde transport redelijkerwijs geen transportcapaciteit
ter beschikking heeft. Hierbij rijst de vraag wanneer er "redelijkerwijs geen
transportcapaciteit" ter beschikking van de netbeheerder is. Deze vraag komt in de
volgende paragraaf nader aan de orde.
24. In artikel 31, twaalfde lid, E-wet is bepaald dat in de technische voorwaarden wordt
vastgelegd, dat netten met een spanningsniveau van 110 kV of hoger zodanig zijn
ontworpen of in werking zijn, dat het transport van elektriciteit, ook indien zich een
enkelvoudige storing voordoet, verzekerd is.
25. De technische voorwaarden bepalen in hoofdstuk 3 paragraaf 2 van de Netcode
dat het minimaal vereiste niveau van kwaliteit van de geleverde transportdienst
wordt bepaald door de spanningskwaliteit en de betrouwbaarheid. De
betrouwbaarheid van de transportdienst voor aangeslotenen op netten met een
spanningsniveau van meer dan 50 kV10 wordt mede bepaald door het vastgelegde in
artikel 4.1.4.5. en artikel 4.1.4.6 van de Netcode.11 Het element spanningskwaliteit
9 Deze paragrafen behandelen respectievelijk de tariefstructuren en voorwaarden en de
tarieven en boekhouding van de netbeheerders.
10 Deze aangeslotenen zullen in het algemeen aangesloten zijn op netten van 110kV en
hoger
11 Deze artikelen in de Netcode bestonden reeds voordat het twaalfde lid van artikel 31 E-
wet werd geïntroduceerd.
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
geldt als eis voor de aan alle aangeslotenen geleverde transportdienst. De criteria
met betrekking tot de spanningskwaliteit zijn opgenomen in artikel 3.2.1 Netcode.12
26. Voorts zijn in paragraaf 5 van de Netcode voorwaarden met betrekking tot de
bedrijfsvoering opgenomen. Uit paragraaf 5.1.1 van de Netcode blijkt onder meer,
dat voor alle aangeslotenen het volgende geldt.
27. Op grond van artikel 5.1.1.1 en artikel 5.1.1.2 Netcode worden er transportprognoses
ingediend bij de netbeheerders. Daarnaast moeten aangeslotenen met een
vermogen van meer dan 60 MW op grond van artikel 5.1.1.1.a.1 Netcode door
middel van biedingen het vermogen ter beschikking van de landelijk netbeheerder
stellen, dat de volgende dag minder kan worden afgenomen respectievelijk meer of
minder kan worden geproduceerd.13 Dit wordt ook wel aangeduid als de `biedplicht'.
Vervolgens beoordelen de netbeheerders op grond van alle ingediende prognoses
of er transportproblemen te verwachten zijn, waarbij zij blijkens artikel 5.1.1.6 Netcode
de bedrijfsvoeringscriteria voor veilig toelaatbare transporten hanteren.
28. Indien een netbeheerder in zijn dagelijkse voorbereiding - naar aanleiding van zijn
analyse van de transportprognoses - constateert dat er een transportprobleem is,
dient hij maatregelen te treffen teneinde dit probleem op te lossen. De daarbij te
volgen procedure voor het opheffen van transportbeperkingen is vastgelegd in artikel
5.1.1.8 Netcode. Blijkens onderdeel a van deze bepaling, bepaalt de betreffende
netbeheerder de te nemen maatregelen, verifieert hij de effectiviteit daarvan en
tracht hij het transportprobleem tegen de laagst mogelijke kosten te verhelpen. De
onderdelen b en d van artikel 5.1.1.8 zien op de onderlinge verhouding tussen
netbeheerders bij deze maatregelen. Voorts blijkt uit artikel 5.1.1.8, onderdeel c,
Netcode dat de netbeheerder aangeslotenen kan verzoeken om meer
respectievelijk minder te produceren of af te nemen. In artikel 5.1.1.8, onderdeel e,
Netcode is vastgelegd dat de landelijk netbeheerder, indien hij dit noodzakelijk acht
in verband met zijn taak de veiligheid en betrouwbaarheid van de netten te
waarborgen, de te nemen maatregelen coördineert. Hij maakt daarbij gebruik van
het vermogen dat conform artikel 5.1.1.1.a.1 Netcode is ingeboden.
29. Wanneer de netbeheerder het transportprobleem heeft verholpen, maar er dreigen
vervolgens toch weer nieuwe transportproblemen in hetzelfde net, kan de
netbeheerder op grond van artikel 5.1.1.8.a Netcode restricties opleggen aan
marktpartijen. Deze restricties betekenen dat wijzigingen van transportprognoses niet
worden geaccepteerd, indien dit tot nieuwe transportproblemen zou leiden.
30. Wanneer in de actuele bedrijfsvoering een probleem ontstaat, hanteert de
netbeheerder blijkens artikel 5.1.1.9 Netcode eveneens de procedure als beschreven
12 De eisen voor spanningskwaliteit gelden zoals genoemd in de Netcode. Voor het overige
geldt de Europese norm NEN-EN 50160 als eis.
13 Voor aangeslotenen met een vermogen gelijk aan of minder dan 60 MW geldt op grond
van artikel 5.1.1.1.a.2 dat zij op vrijwillige basis mogen aanbieden.
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
in artikel 5.1.1.8 Netcode. Het gaat hierbij dus niet om de situatie waarbij in de
dagelijkse voorbereiding een transportprobleem wordt geconstateerd, maar om een
actuele situatie. Voorts is in artikel 5.1.1.10 Netcode bepaald dat de netbeheerder in
geval van dreigende grootschalige storingen bevoegd is belasting af te schakelen,
opdracht te geven om meer of minder te produceren, dan wel een aangesloten
netbeheerder te verplichten de transportvraag te verminderen.
IV.3 Interpretatie regelgeving
31. De NMa merkt allereerst op dat het gebrek aan transportcapaciteit zoals dat zich
thans voordoet, relatief nieuw is. Voorheen werd geen rekening gehouden met de
mogelijkheid van schaarste aan transportcapaciteit op het elektriciteitsnet. Een en
ander heeft tot gevolg dat er thans met betrekking tot vragen omtrent efficiency
andere afwegingen moeten worden gemaakt dan in het verleden het geval zou zijn
geweest. De interpretatie van de regelgeving kan niet los van deze ontwikkelingen
worden gezien.
32. De NMa constateert dat de netbeheerder ingevolge artikel 24, eerste lid, E-wet in
beginsel een transportverplichting heeft. Slechts in bijzondere gevallen geldt een
uitzondering op deze verplichting, te weten wanneer de netbeheerder redelijkerwijs
geen capaciteit ter beschikking heeft als bedoeld in artikel 24, tweede lid, E-wet.
33. De transportverplichting van de netbeheerder vormt een belangrijk uitgangspunt
voor een goed functionerende elektriciteitsmarkt. Het uitvoeren van transport is één
van de kerntaken van de netbeheerder, zo blijkt ook uit artikel 16, eerste lid,
onderdeel f, E-wet. Van de netbeheerder mogen dan ook vergaande inspanningen
worden verwacht om aan deze transportverplichting te kunnen voldoen. Gelet hierop
en in het licht van de onder randnummer 31 geconstateerde ontwikkeling, is de NMa
van oordeel dat de uitzonderingsbepaling van artikel 24, tweede lid, E-wet restrictief
dient te worden geïnterpreteerd.
34. Voorts acht de NMa het van groot belang, dat alle afnemers hierbij non-discriminatoir
worden behandeld. Deze eis volgt voor wat betreft het transport in het bijzonder uit
artikel 24, derde lid, E-wet. Daarnaast heeft de Minister in meergenoemde brief d.d.
20 december 2007 aangegeven dat alle aanvragers direct moeten worden
aangesloten en dat bij optredende congestie moet worden teruggeregeld via een
systeem van congestiemanagement. De Minister geeft hiermee aan - in
overeenstemming met de uitgangspunten van de wet- en regelgeving - dat de
toegang tot het net en de transportdienst op een non-discriminatoire wijze
gewaarborgd dienen te worden.
35. Uiteraard zijn er grenzen aan de mogelijkheden van netbeheerders om transport uit te
voeren. Deze grenzen worden bepaald door de eisen ten aanzien van de kwaliteit
van de transportdienst als bedoeld in paragraaf 3.2 van de Netcode. De kwaliteit van
de transportdienst bestaat enerzijds uit de betrouwbaarheid van de transportdienst
en anderzijds uit de spanningskwaliteit. Hierbij moet worden aangetekend dat voor
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
alle netten bepaalde eisen met betrekking tot spanningskwaliteit gelden, terwijl de
eisen in verband met de betrouwbaarheid van de transportdienst blijkens artikel
4.1.4.5 en artikel 4.1.4.6 Netcode uitsluitend gelden voor netten van respectievelijk
380/220 kV en 110/150 kV.
36. Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de transportdienst merkt de NMa het
volgende op. In de artikelen 4.1.4.5 en 4.1.4.6 Netcode is bepaald dat het netontwerp
van netten van respectievelijk 380/220 kV en 110/150 kV moet voldoen aan het
vereiste van de enkelvoudige storingsreserve, ook ten tijde van het uitvoeren van
onderhoud. Aan de hand van dit criterium wordt het netontwerp getoetst. Bij de
planning van netten geldt dit criterium als uitgangspunt.
37. Het handhaven van de enkelvoudige storingsreserve is in de ogen van de NMa
echter niet uitsluitend een statisch criterium dat bij de planning van netten moet
worden gehanteerd. Dit blijkt ook uit de bewoordingen van artikel 31, twaalfde lid, E-
wet. Daar is immers bepaald, dat netten met een spanningsniveau van 110 kV of
hoger "zodanig zijn ontworpen of in werking zijn" dat het transport ook bij een
enkelvoudige storing is verzekerd. De NMa leidt hieruit af, dat het de beheerder van
deze netten ook is toegestaan zijn net zodanig in werking te hebben dat de
enkelvoudige storingsreserve wordt gehandhaafd. Dit betekent dat het de
netbeheerder is toegestaan de enkelvoudige storingsreserve in voorkomende
gevallen te handhaven, door in zijn bedrijfsvoering bepaalde maatregelen te treffen
38. De technische voorwaarden met betrekking tot de bedrijfsvoering zijn opgenomen in
paragraaf 5 van de Netcode. Zoals in het voorgaande is uiteengezet, bevat
paragraaf 5.1.1 van de Netcode onder meer een procedure die de netbeheerder
kan toepassen in geval er transportproblemen te verwachten zijn. De NMa is van
oordeel dat netbeheerders, ter waarborging van de enkelvoudige storingsreserve,
zonodig gebruik dienen te maken van de hen ten dienste staande middelen in de
bedrijfsvoering. Dit sluit ook aan bij de marktfaciliterende rol van de netbeheerder.
Wanneer bijvoorbeeld een bepaalde lijn in onderhoud is, kan de netbeheerder de
procedure voor het opheffen van transportbeperkingen zoals beschreven in artikel
5.1.1.8 Netcode toepassen, om zodoende de enkelvoudige storingsreserve te
handhaven. De NMa ziet er op toe dat de netbeheerders deze meer dynamische
toetsing van de handhaving van de enkelvoudige storingsreserve ruimer gaan
invullen bij de toelating van afnemers tot het net.
39. Deze interpretatie van de regelgeving heeft tot gevolg dat er efficiënter gebruik kan
worden gemaakt van het elektriciteitsnet dan wanneer het vereiste van de
enkelvoudige storingsreserve voornamelijk als statisch criterium bij de planning van
netten wordt gehanteerd. Zoals eerder reeds opgemerkt, is deze interpretatie mede
het gevolg van de ontwikkelingen als geschetst onder randnummer 31 en de thans
ontstane marktsituatie. Deze ontwikkelingen nopen tot andere afwegingen inzake
vragen omtrent efficiency dan voorheen. De NMa erkent de enkelvoudige
storingsreserve als planningscriterium en dringt daarom ook aan op uitbreiding en
verzwaring van bepaalde netten. Echter, de netbeheerder kan bij een weigering van
10
Visiedocument transportschaarste januari 2009
transport niet langer volstaan met een toets aan dit planningscriterium. Hij zal immers
tevens moeten beoordelen of er met behulp van de middelen in de bedrijfsvoering
nog capaciteit beschikbaar is. Een transportweigering ex ante die uitsluitend wordt
gemotiveerd aan de hand van het planningscriterium en waarbij geen rekening
wordt gehouden met de mogelijkheden die worden geboden door de inzet van
middelen in de bedrijfsvoering, is naar het oordeel van de NMa dan ook niet in
overeenstemming met de in het voorgaande uiteengezette, op de huidige
marktsituatie toegesneden interpretatie van wet- en regelgeving. Een dergelijke
weigering op basis van het planningscriterium heeft naar het oordeel van de NMa
een niet optimaal efficiënt gebruik van het elektriciteitsnet tot gevolg.
40. De interpretatie van de NMa brengt met zich mee, dat voor een oordeel dat er
redelijkerwijs geen transportcapaciteit beschikbaar is als bedoeld in artikel 24, tweede
lid, E-wet eerst plaats kan zijn, indien een netbeheerder ook met behulp van middelen
in zijn bedrijfsvoering niet meer in staat is de enkelvoudige storingsreserve te
handhaven. Deze uitleg sluit ook aan bij de in het voorgaande bepleite restrictieve
interpretatie van artikel 24, tweede lid, E-wet. De netbeheerder dient, teneinde aan
zijn transportverplichting te voldoen, alles wat redelijkerwijs van hem kan worden
gevergd in het werk te stellen. Hierbij behoort in ieder geval dat hij de beschikbare
middelen in de bedrijfsvoering benut. De door de Minister voorgestelde wijziging van
de Regeling beoogt deze middelen te versterken zodat de dynamische inzet van de
beschikbare transportcapaciteit verbeterd wordt. In afwachting van de wet voorrang
voor duurzaam kan deze wijziging in de Regeling, nadat deze in de technische
voorwaarden is verwerkt, voor een beter instrumentarium ter beheersing van
congestie zorgen. Feitelijk optredende congestie op hoogspanningsnetten zal met dit
verbeterde instrumentarium vrijwel altijd beheerst kunnen worden. Gelet op de
huidige marktsituatie acht de NMa een wijziging van de Regeling dan ook zeer
gewenst.
41. Het door netbeheerders aan aangeslotenen te verstrekken recht op transport ter
grootte van het op de aansluiting gecontracteerde vermogen, bepaalt primair de
mate waarin de aangeslotenen met deze rechten hun stroom kunnen in- of verkopen
op de markt. Deze markt bepaalt uiteindelijk de efficiënte inzet van de verschillende
productie-eenheden om aan de vraag te voldoen. De NMa is van mening dat
netbeheerders transportrechten moeten verlenen aan nieuwe afnemers, tot het
moment dat de netbeheerders ook met inzet van de middelen in de bedrijfsvoering -
thans met name de middelen uit paragraaf 5.1.1 Netcode - niet in staat zijn het net
binnen de in de regelgeving gestelde eisen te bedrijven. Alleen indien er op enig
moment transport gewenst is dat de netbeheerders, met inzet van die middelen, niet
kunnen verzorgen, is het hen toegestaan een (tijdelijk) transportverbod op te leggen
en partijen tijdelijk niet toe te laten.
42. De beheerder van een net met een spanning van 110 kV of hoger kan derhalve
uitsluitend weigeren aan een transportverzoek te voldoen, indien hij genoegzaam
onderbouwt ook met gebruikmaking van de middelen in de bedrijfsvoering niet zijn
net zodanig in werking te kunnen hebben, dat de enkelvoudige storingsreserve is
---
Visiedocument transportschaarste januari 2009
gewaarborgd. Per geval dient zorgvuldig te worden beoordeeld of er bij een
weigering van transport sprake is van voldoende onderbouwing als hier bedoeld.
43. Voor het beheer van een net met een spanning lager dan 110 kV geldt dat de
netbeheerder uitsluitend kan weigeren aan een transportverzoek te voldoen, indien
hij aantoont ook met gebruikmaking van de middelen in de bedrijfsvoering niet zijn
net zodanig in werking te kunnen hebben dat in de normale bedrijfstoestand de
vereiste spanningskwaliteit kan worden gewaarborgd. Voor een beheerder van een
net met een spanning van 110 kV of hoger geldt deze weigeringsgrond eveneens,
naast de in het voorgaande beschreven weigeringsgrond die verband houdt met de
betrouwbaarheid van de transportdienst.
44. De NMa erkent dat het instrumentarium van paragraaf 5.1.1 van de Netcode via een
aanscherping effectiever kan worden gemaakt. Dat wil zeggen dat bij gelijke
betrouwbaarheid meer mogelijkheden ontstaan om efficiënter gebruik te maken van
de bestaande capaciteit. De NMa heeft dit standpunt ook geuit bij zijn Uitvoerings- en
handhavingstoets inzake de wijziging van de Regeling.14 Ook op dit moment bieden
de in paragraaf 5.1.1 van de Netcode genoemde middelen naar het oordeel van de
NMa reeds bepaalde mogelijkheden om tot een efficiëntere benutting van de
bestaande capaciteit te komen. Deze zijn echter ten opzichte van hetgeen de
voorgehangen wijziging van de Regeling beoogt beperkt in hun effectiviteit. Het
oogmerk van de Regeling is om juist specifiek in de gebieden waar dat noodzakelijk
is, de beschikbare transportcapaciteit beter te benutten voor het transport van zowel
groot- als kleinschalige productie en afname.
45. De Regeling stuurt hier op aan door - via een wijziging van de Netcode - de
mogelijkheid te scheppen congestiegebieden aan te wijzen, waarbinnen andere
regels gelden dan in de rest van Nederland. De invloed op de markt wordt daarmee
beperkt tot deze gebieden. De wijziging van de Regeling heeft voornamelijk
betrekking op de in te dienen transportprognoses, het doen van biedingen voor het
regel- en reservevermogen en het afschakelen in noodsituaties. Onder de
aangepaste regels dienen transportprognoses tot kwalitatief betere informatie voor
netbeheerders te leiden, zodat in congestiegebieden transportproblemen beter
kunnen worden voorspeld. Voorts zal de op grond van de Regeling doorgevoerde
wijziging in de Netode een verlaging van de grens waarboven de biedplicht geldt tot
gevolg hebben, hetgeen moet leiden tot een efficiëntere inzet van zowel klein als
groot productievermogen. Bovendien voorzien de gewijzigde regels erin dat een
netbeheerder in noodsituaties de veroorzaker kan afschakelen in plaats van hele
gebieden. De NMa ondersteunt de doelstelling van de Regeling om netbeheerders
op korte termijn extra mogelijkheden te geven om de feitelijke netbelasting beter te
kunnen bewaken en acht de daartoe gekozen instrumenten in de Regeling
adequaat. Zoals in het voorgaande reeds werd opgemerkt, acht de NMa een
wijziging van de Regeling dan ook gewenst.
14 Zie de bijlage bij TK 2008-2009, 29023, nr. 65.
12
Visiedocument transportschaarste januari 2009
46. In concrete situaties betekent dit het volgende. Onder toepassing van de bestaande
bepalingen in de Netcode kan de capaciteit die normaliter voor onderhoud wordt
gereserveerd, worden ingezet voor het leveren van de transportdienst. Ten tijde van
onderhoud op het landelijk hoogspanningsnet zal TenneT met behulp van de
procedure voor het opheffen van transportbeperkingen doorgaans aan de
transportverplichting kunnen voldoen, onder handhaving van de enkelvoudige
storingsreserve en de vereiste spanningskwaliteit. Met de op grond van de beoogde
wijziging in de Regeling aangepaste Netcode kunnen congestiegebieden worden
aangewezen, waardoor informatie beschikbaar komt waarmee de netbeheerder de
feitelijke belasting beter kan voorspellen en naast de grootschalige productie, ook de
kleinschalige producenten in de regionale netten kunnen worden aangesloten. De
consequentie hiervan is dat ook de regionale netbeheerders en de in hun netten
aangesloten producenten bij de beheersing van de transportbeperkingen kunnen
worden betrokken.
47. De NMa is van mening dat per geval zal moeten worden bezien of de inzet van deze
middelen voldoende ruimte biedt om aan de transportverplichting te voldoen, onder
handhaving van de enkelvoudige storingsreserve en de vereiste spanningskwaliteit.
De voorgehangen wijziging van de Regeling beoogt een aanpassing van de
bestaande middelen uit paragraaf 5.1.1 van de Netcode, zodat netbeheerders veel
beter in staat worden gesteld om optredende congestie te kunnen beheersen. Dit
laat onverlet dat de netbeheerders thans reeds zo effectief mogelijk de bestaande
regels moeten toepassen. Hierbij is van belang dat alle partijen aan de in de
regelgeving neergelegde taken en verplichtingen voldoen. De NMa zal hierop - met
inachtneming van de hem toegekende bevoegdheden - toezien.
IV.4 Verhouding tot ontwikkelingen
48. In het voorgaande werden de beleidsmatige ontwikkelingen met betrekking tot de
schaarsteproblematiek geschetst (III). De verhouding tussen deze ontwikkelingen en
de zojuist uiteengezette visie van de NMa, is als volgt.
49. De uitleg die de NMa geeft aan de bestaande wet- en regelgeving, sluit aan bij de
door de Minister ingeslagen weg richting congestiemanagement. De Minister heeft
voor ogen, zo blijkt reeds uit meergenoemde brief van 20 december 2007, dat alle
aanvragers direct worden aangesloten en er bij optredende congestie wordt
teruggeregeld. De middelen die bij optredende congestie kunnen worden ingezet,
zullen steeds beter worden. Thans staan de middelen van paragraaf 5.1.1 van de
Netcode hiertoe ter beschikking. Uiteindelijk wordt het systeem van
congestiemanagement ingevuld via de wet voorrang duurzaam en de op grond
daarvan vast te stellen nadere regels. Alhoewel de beoogde wijziging van de
Regeling en de daarop volgende aanpassing van de Netcode zijn bedoeld als
tussenstap naar deze eindsituatie, blijven de middelen om een effectievere benutting
van de beschikbare transportcapaciteit te bereiken ook in deze eindsituatie relevant.
13
Visiedocument transportschaarste januari 2009
50. De middelen ter beheersing van congestie zullen aldus steeds beter worden. Dit
neemt niet weg, dat de kerngedachte van de diverse beheerssystemen
overeenkomt. Deze is hierin gelegen, dat aanvragers in beginsel toegang krijgen tot
het net. Dat komt de marktwerking ten goede. Bij optredende congestie worden
door de netbeheerder(s) maatregelen getroffen. Van belang is dat deze
maatregelen in potentie iedere aangeslotene kunnen raken. Ook in deze zin is het
systeem non-discriminatoir.
51. Met dit laatste is een belangrijk onderscheid met de andere genoemde ontwikkeling,
te weten het runback-scenario, aan het licht gekomen. Deze variant, waarbij
ontheffing zou worden verleend om aan bepaalde partijen capaciteit onder
beperkende voorwaarden aan te bieden, is om tweeërlei reden discriminatoir. In de
eerste plaats wordt de capaciteit slechts aan bepaalde partijen vergeven. Hierbij ligt
het voor de hand dat partijen met een grote capaciteit - vanwege de doorlooptijden
van dergelijke grote projecten - op een eerder moment een verzoek om capaciteit
zullen indienen dan partijen met een relatief kleine aansluiting. Hierdoor wordt deze
kleinere partijen de toegang tot het net de facto onthouden, terwijl zij juist eerder
fysiek gebruik zullen willen maken van deze capaciteit. In de tweede plaats zou
runback als discriminatoir kunnen worden aangemerkt, omdat partijen met een
runback-contract in geval van gedwongen afregelen geen vergoeding ontvangen
en dus zelf de kosten dragen. Dit in tegenstelling tot de systematiek van paragraaf
5.1.1 Netcode inzake het inbieden van afregelvermogen. Hierbij ontvangt een partij
die gedwongen wordt afgeregeld wél een vergoeding en worden de kosten van het
systeem gesocialiseerd.
52. De in dit document neergelegde visie gaat er vanuit dat de netbeheerder aan alle
verzoekers gelijke rechten op transport verleent. Het runback-scenario maakt in
beginsel minimaal de voor onderhoudssituaties gereserveerde capaciteit als extra
transportcapaciteit beschikbaar. Deze capaciteit komt dan beschikbaar voor de
aanvragers van een runback-contract. De NMa is echter van oordeel dat de
netbeheerders door middel van een efficiënte inzet van de capaciteit, met
gebruikmaking van de in de technische voorwaarden omschreven middelen, zo veel
mogelijk transport voor álle (potentiële) aangeslotenen - en dus niet uitsluitend voor
partijen met een runback-contract - dienen mogelijk te maken Dit systeem heeft dus,
in tegenstelling tot het runback-scenario, tot gevolg dat aan alle partijen in beginsel
gelijke rechten en plichten toekomen. Alle partijen dienen toegang te krijgen tot het
net, totdat het punt is bereikt waarop het net ook met inzet van de beschikbare
middelen in de bedrijfsvoering niet meer binnen de gestelde eisen kan worden
bedreven. Daarnaast kunnen de maatregelen die een netbeheerder bij optredende
congestie dient te treffen in beginsel evenzeer alle aangeslotenen treffen. Aldus sluit
de in dit document uiteengezette systematiek beter aan bij het uit de E-wet
voortvloeiende uitgangspunt van non-discriminatie.
53. Gelet op het voorgaande acht de NMa het geven van een ontheffing om het
runback-scenario mogelijk te maken niet langer opportuun. Gebleken is dat er geen
sprake is van een individueel geval, maar dat de schaarsteproblematiek een meer
14
Visiedocument transportschaarste januari 2009
structureel karakter kent. Een ontheffing is daarom naar het oordeel van de NMa niet
het geëigende middel om dit op te lossen. Voorts is het runback-scenario in de ogen
van de NMa niet goed verenigbaar met de uitgangspunten van wet- en regelgeving,
in het bijzonder het beginsel van non-discriminatie.
V. Conclusies
54. In het voorafgaande is de visie van de NMa met betrekking tot de
schaarsteproblematiek uiteengezet. Deze visie is gebaseerd op een interpretatie van
de huidige wet- en regelgeving die gelet op de ontstane marktsituatie aangewezen
is, en sluit tevens aan bij de door de Minister uitgezette beleidslijn, waaronder de
voorgehangen Regeling. Hierbij zij benadrukt dat de NMa een wijziging van de
Regeling zeer gewenst acht met het oog op een efficiëntere benutting van de
bestaande transportcapaciteit.
55. Het onderhavige Visiedocument zal voor de NMa richtinggevend zijn bij de
beoordeling van concrete situaties. De NMa zal er tot slot, overeenkomstig haar
wettelijke bevoegdheden, op toezien dat alle partijen aan hun verplichtingen
voldoen, teneinde de toewijzing van capaciteit zo efficiënt mogelijk te doen
plaatsvinden.
15
---- --