Kamerbrief inzake Nederlandse bijdrage aan de maritieme EVDB-operatie
Atalanta in de wateren rond Somalië
19-12-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Op 31 oktober jl. hebben wij uw Kamer geïnformeerd over het onderzoek
naar de mogelijkheid en wenselijkheid van een Nederlandse bijdrage aan
de maritieme EVDB-operatie Atalanta in de wateren van en in de
nabijheid van Somalië.
Gelet op artikel 100 van de Grondwet informeren wij u hierbij over het
besluit van het kabinet om vanaf medio augustus 2009 tot medio
december 2009 een luchtverdedigings- en commandofregat (LCF), Hr.Ms.
Evertsen, in te zetten ten behoeve van de maritieme EU-operatie
Atalanta. Tevens zal Nederland in deze periode de Force Commander van
deze operatie leveren, die vanaf Hr.Ms. Evertsen de dagelijkse leiding
over de operatie zal hebben.
Gronden voor deelname
De blijvend slechte humanitaire situatie in Somalië die wordt
verergerd door niet aflatende dreiging van piraterij voor de kust van
het land, is de primaire reden voor de Nederlandse deelname aan
operatie Atalanta. Door aanhoudend geweld en de instabiele politieke
situatie in Somalië is het aantal ontheemden sterk gestegen en zijn
inmiddels miljoenen mensen afhankelijk van humanitaire hulp.
Humanitaire organisaties, het World Food Programme (WFP) in het
bijzonder, zijn in grote mate afhankelijk van landen die escorte
bieden aan de schepen die noodhulpgoederen vervoeren naar Somalië.
Maritieme bescherming van humanitaire transporten is een van de
hoofdtaken van de EU-operatie.
Met de start van operatie Atalanta op 8 december 2008 is de eerder
door Nederland bepleite EU-bijdrage aan de beveiliging van humanitaire
transporten voor de kust van Somalië een feit geworden. De EU-bijdrage
behelst een structurele inzet gedurende een jaar ter bescherming van
humanitaire transporten tegen piraterij. Dat heeft de voorkeur boven
opeenvolgende, nationale inzetten, zoals reeds twee maal door
Nederland geleverd. EU command & control biedt een heldere structuur
voor het plannen en uitvoeren van de beschermings- en patrouilletaken.
Voorts is het evident dat voor veel landen, waaronder Nederland, vrije
en veilige mondiale scheepvaartroutes van groot economisch en
strategisch belang zijn. De toename van piraterij voor de kust van
Somalië vormt een grote bedreiging voor commerciële zeetransporten.
Jaarlijks passeren tussen de 20.000 en 30.000 schepen de Golf van
Aden, waaronder circa 450 in Nederland geregistreerde schepen. De
EU-operatie is er daarom ook op gericht door middel van patrouilles in
gebieden met een verhoogde piraterijdreiging de kans op een
confrontatie met piraterij op volle zee of een gewapende overval in
territoriale wateren te verkleinen.
Door zijn bijdrage aan operatie Atalanta, geeft Nederland gevolg aan
oproepen van de VN-Veiligheidsraad, in het bijzonder de
VN-Veiligheidsraadresoluties 1814, 1816 en 1846 (2008), om een
gecoördineerde inzet voor de kust van Somalië te ondersteunen, ter
bescherming van humanitaire transporten en ter afschrikking van
piraterij. Met de inzet van een fregat en het leveren van de Force
Commander levert Nederland in de tweede helft van 2009 een
substantiële bijdrage aan de eerste maritieme EVDB-operatie.
De bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee vormt tot
slot een uiterst concrete bijdrage aan handhaving van de
internationale rechtsorde. Piraterij is immers in strijd met het
internationale recht; in het bijzonder het VN-zeerechtverdrag.
Politieke aspecten
Somalië kampt al jaren met conflicten en rivaliteit tussen (sub)clans
en belangengroeperingen onder leiding van elkaar bestrijdende
krijgsheren. Sinds de Ethiopische inval eind 2006, waardoor de Islamic
Courts Union (ICU) werd verdreven, zijn de gevechten in intensiteit
toegenomen. De Somalische overgangsregering, de Transitional Federal
Government (TFG), is internationaal erkend, maar heeft slechts
beperkte controle over het Somalische grondgebied. Begin 2008 zorgde
het aantreden van Nur Hassan Hussein als premier van de TFG voor een
proces van toenadering tussen de TFG en een deel van de oppositie,
verenigd in de Alliance for the Re-Liberation of Somalia (ARS). De ARS
bestaat hoofdzakelijk uit voormalige leden van de ICU,
ex-parlementariërs, zakenlieden en vertegenwoordigers uit de diaspora
en is verdeeld in een Djibouti- en een Asmara-factie. Onder auspiciën
van de Verenigde Naties werd op 19 augustus jl. een vredesovereenkomst
tussen de TFG en de ARS in Djibouti ondertekend. De ARS-factie in
Asmara distantieerde zich echter van dit Djibouti-akkoord.
Het Djibouti-akkoord heeft nog niet het beoogde effect gehad. Dit komt
mede omdat gewapende groeperingen, waaronder Al-Shabaab milities niet
betrokken zijn geweest bij de onderhandelingen. Het afgekondigde
staakt-het-vuren werd daarom niet door alle gewapende partijen
gerespecteerd en de TFG is de afgelopen maanden zwaar onder druk komen
staan. Bovendien zien bepaalde groeperingen de TFG als verlengstuk van
Ethiopië en zijn zowel de Ethiopische troepen in Somalië als de TFG
doelwit van toegenomen gewapend verzet. De Al-Shabaab milities
beheersen momenteel een groot deel van het zuiden van Somalië,
waaronder de havensteden Kismayo en Merca. Ten noorden en westen van
Mogadishu oefenen voornamelijk islamitische milities controle uit.
Deze islamitische milities bestaan uit diverse groeperingen die een
politieke islam nastreven, maar die ook elkaar bevechten. Al-Shabaab
is daarbinnen de meest radicale groep. De organisatie is in de
praktijk gedecentraliseerd en bestaat uit een complexe structuur van
cellen of subgroepen. Delen van Mogadishu en Baidoa staan nog wel
onder controle van de TFG.
Het doorgaans rustige noordelijke deel van Somalië werd op 29 oktober
jl. opgeschrikt door een serie zelfmoordaanslagen op onder andere het
veldkantoor van UNDP, het presidentiële paleis in Somaliland en het
kantoor van de inlichtingendienst van Puntland. Hierbij vielen
ongeveer dertig slachtoffers. De algemene veronderstelling is dat
Al-Shabaab achter de aanslagen zat. De veiligheidssituatie in Puntland
verslechtert snel, mede vanwege de economische crisis. Bovendien is
Puntland momenteel de basis van activiteiten van piraten langs de kust
van heel Somalië. De veiligheidssituatie in Zuid- en Centraal-Somalië
is onverminderd slecht en door onafgebroken gevechten tussen milities
aan de ene kant en regeringstroepen en troepen van Ethiopië aan de
andere kant, zijn sinds het begin van dit jaar al 250.000 mensen
Mogadishu ontvlucht. De Somalische bevolking heeft daarnaast last van
gevechten tussen de milities onderling. De gewapende groeperingen
richten zich dikwijls ook tegen de troepen van de door de VN
geautoriseerde AMISOM-missie van de Afrikaanse Unie in Somalië,
journalisten en hulpverleners.
Het Djibouti-proces is ondanks deze aanvallen doorgegaan en heeft
geresulteerd in afspraken over een staakt-het-vuren, (gedeeltelijke)
terugtrekking van de Ethiopische troepen en de vorming van een
gezamenlijke TFG en ARS-politiemacht. Er zijn vooralsnog geen
initiatieven ontplooid om een geïntegreerde politiemacht op te zetten.
Voorts heeft Ethiopië zijn voornemen om voor het einde van 2008 al
zijn troepen uit Somalië terug te trekken onlangs bevestigd. Het is
daarmee begonnen in delen van Mogadishu. Indien Ethiopië al zijn
troepen terugtrekt, is de mogelijkheid reëel dat de TFG nog meer
terrein moet prijsgeven aan Al-Shabaab en uiteindelijk noodgedwongen
naar het buitenland moet uitwijken. Tijdens een overleg in Djibouti op
23 en 24 november 2008 is tussen de TFG en de ARS een belangrijk
akkoord gesloten over de vorming van een "eenheidsregering".
Kernelementen van dit akkoord zijn een uitbreiding van het
Transitional Federal Parliament met 275 zetels, waarvan 200 voor de
ARS en 75 voor groepen uit het maatschappelijk middenveld die nog niet
bij het vredesproces zijn betrokken. Het uitgebreide parlement zal een
nieuw leiderschap kiezen. De transitieperiode, die zou eindigen in
augustus 2009, wordt met twee jaar verlengd. Het gebied dat de
betrokken partijen bij het Djibouti-akkoord effectief controleren, is
echter beperkt. De komende periode zal moeten uitwijzen of Ethiopische
terugtrekking en de vorming van een "eenheidsregering" tot meer steun
van de Somalische bevolking en van de overige strijdende facties voor
het Djibouti-proces zullen leiden.
Steun van de internationale gemeenschap voor het Djibouti-proces is
onontbeerlijk. Er is geen haalbaar alternatief. Nederland heeft daarom
750.000 euro toegezegd aan Ahmedou Ould-Abdallah, de Speciaal
Vertegenwoordiger van de Secretaris-generaal van de VN, ter
ondersteuning van de implementatie van het Djibouti-akkoord. Nederland
heeft verder binnen de EU enkele malen nadrukkelijk de aandacht
gevraagd voor de situatie in Somalië. En marge van de Algemene
Vergadering van de VN heeft bovendien op initiatief van Nederland een
overleg over Somalië plaatsgevonden met de meest betrokken
internationale actoren, waarin is besproken hoe de uitvoering van de
Djibouti-overeenkomst het best kan worden ondersteund, met name op het
gebied van humanitaire toegang en veiligheid voor de bevolking van
Somalië.
De politieke situatie in Somalië heeft geleid tot een situatie van
wetteloosheid, die criminaliteit en piraterij in het bijzonder in de
hand heeft gewerkt. Somalië ontbeert het effectieve gezag en de
middelen om tegen piraterij en gewapende overvallen op zee op te
treden. Het betrekken van gewapende groeperingen bij de
onderhandelingen en effectieve implementatie van de Djibouti-akkoorden
tijdens het transitieproces moeten leiden tot meer stabiliteit in
Somalië. Het is een lastig, complex en tijdrovend proces. Derhalve is
het van belang dat de VN en de EU hun diplomatieke invloed aanwenden
ter ondersteuning van de uitvoering van de Djibouti-akkoorden. De
internationale gemeenschap zal voorts met de TFG en landen in de regio
moeten bezien hoe de handhavingscapaciteiten zodanig kunnen worden
verbeterd en versterkt dat het piraterijprobleem in Somalië zelf kan
worden bestreden.
Humanitaire situatie
Zoals gemeld in de Kamerbrief van 10 oktober 2008 over de recente
ontwikkelingen in de Hoorn van Afrika, is de humanitaire situatie in
Somalië verslechterd vanwege voortdurende droogte, gewapend conflict
en de stijgende voedsel- en brandstofprijzen. In Zuid- en
Centraal-Somalië is het aantal ontheemden in de laatste maanden
gestegen van 400.000 tot 1,1 miljoen. In de eerste zes maanden van dit
jaar is het aantal mensen dat afhankelijk is van humanitaire hulp
gestegen tot circa 3,25 miljoen.
De veiligheidssituatie op land is in de afgelopen periode ook
verslechterd door gerichte intimidatie en aanslagen op VN-staf,
WFP-konvooien en medewerkers van andere hulporganisaties. Daardoor
wordt het steeds moeilijker om de getroffen bevolking met humanitaire
hulp te bereiken. De aanwezigheid van VN-staf, zowel lokaal als
internationaal, is vanwege deze verder verslechterde
veiligheidssituatie in Zuid- en Centraal-Somalië teruggebracht tot een
minimaal niveau. Ondanks de grote veiligheidsrisico's blijven
noodhulporganisaties, zoals het WFP en UNICEF, humanitaire hulp
verlenen. De internationale gemeenschap stelt de noodzaak van
ongehinderde humanitaire toegang aan de orde in contacten met de
verschillende partijen in Somalië.
Het internationale hulpverzoek van de VN voor Somalië is dit jaar
verder verhoogd van USD 406 miljoen naar USD 646 miljoen. Hiervan is
op dit moment 65 procent gefinancierd (circa USD 420 miljoen). Het
WFP-deel in dit hulpverzoek bedraagt USD 284 miljoen. Hiervan is 88%
procent (USD 250 miljoen) gefinancierd.
Nederland draagt in 2008 14 miljoen euro bij aan humanitaire hulp in
Somalië. Dit is inclusief een extra bijdrage van 2 miljoen euro die in
september 2008 is verleend naar aanleiding van het alarmerende rapport
van de VN over de humanitaire crisis in de Hoorn van Afrika. Van de
totale bijdrage van 14 miljoen euro is 2,5 miljoen euro naar het WFP
gegaan voor het verlenen van voedselhulp.
Het WFP is leidend op het gebied van transport en logistieke
ondersteuning. Het is actief in geheel Somalië maar concentreert zich
op de gebieden waar de nood het hoogst is. Het WFP is meer dan andere
organisaties actief in het risicovolle Zuid- en Centraal-Somalië. Het
grootste deel van de WFP-goederen, ruim 80 procent, wordt over zee
aangevoerd. Transport over zee is goedkoper en sneller dan over land,
maar ondervindt hinder van piraten. Reders laten zich uitsluitend door
het WFP charteren wanneer het WFP de garantie geeft dat zal worden
voorzien in maritieme escorte bij Somalië, zoals die bijvoorbeeld zijn
uitgevoerd door Hr.Ms. Evertsen (april-juni 2008) en Hr.Ms. De Ruyter
(oktober-december 2008). Het planningsproces van het WFP is gebaat bij
de zekerheid van een langdurige aanwezigheid van marineschepen. De
EU-operatie brengt deze zekerheid, vereenvoudigt het planningsproces
van het WFP en vergroot de continuïteit van de hulpverlening.
Het belangrijkste probleem voor het WFP is het voedsel op de plaats
van bestemming te krijgen. De distributie van het voedsel vanaf de
haven van Mogadishu naar andere delen van Zuid- en Centraal-Somalië
wordt bemoeilijkt door de verslechterende veiligheidssituatie. De
distributie wordt vooral door lokale staf van humanitaire organisaties
en door ingehuurde transportbedrijven uitgevoerd. Deze
transportbedrijven zorgen zelf voor de beveiliging ter plekke. Het
transport wordt gehinderd door de vele (illegale) wegversperringen.
Ook veiligheidstroepen van de TFG hebben zich schuldig gemaakt aan
afpersing van voedseltransporteurs. Hulptransporten hebben tevens te
kampen met beschietingen, bedreigingen en aanslagen. In Somalië
hanteert het WFP een garantiesysteem waarbij de transporteurs
aanzienlijke sommen geld bij een bank hebben gestort. Mocht er tijdens
het transport van de haven naar de plek van bestemming voedsel
verloren gaan door een overval of afpersing bij wegblokkades, dan
wordt de waarde van het verloren voedsel direct afgetrokken van de
gestorte som geld. Dit garantiesysteem leidt er in de praktijk toe dat
transporteurs gemotiveerd zijn om hun transporten goed te beveiligen.
Door onderhandelingen te voeren met lokale autoriteiten en
dorpsoudsten komt in bijna 80 tot 90 procent van de gevallen het
ontvreemde voedsel alsnog terecht. Ook de grote inzet en betrokkenheid
van lokale hulpverleners dragen ertoe bij dat deze hulp de
hulpbehoevenden bereikt.
Economische aspecten
Tussen de 20.000 en 30.000 schepen maken jaarlijks gebruik van de
scheepvaartroute door de Golf van Aden via het Suezkanaal, waarvan
ongeveer 450 schepen onder Nederlandse vlag. Via deze route wordt
onder andere een belangrijk deel van de olietransporten vanuit de
Perzische Golf vervoerd naar Europa en de Verenigde Staten. Door de
toenemende risico's van piraterij hebben inmiddels een aantal
scheepvaartbedrijven, waaronder enkele grote rederijen, besloten voor
de grote omweg via Kaap de Goede Hoop te kiezen.
Dit is kostbaar en niet alle schepen zijn geschikt voor een dergelijke
omweg vanwege de weers- en zeeomstandigheden in deze wateren. Het
Nederlandse register telt nogal wat schepen die langzaam varen en/of
een laag vrijboord hebben (zeeslepers, heavy lift schepen,
kustvaarders). Het zijn met name de langzame schepen met een laag
vrijboord die een makkelijke prooi zijn voor piraten.
Door het toegenomen risico van piraterij en gewapende overvallen bij
Somalië vragen reders zich in toenemende mate af of zij hun personeel,
ondanks de financiële compensatie hiervoor, wel bloot kunnen stellen
aan het toegenomen risico van een gewelddadige kaping en/of een
(langdurige) gijzeling. Verzekeraars hebben hun verzekeringspremies
voor schepen met een factor tien verhoogd.
Hoewel een deel van de schepen die door de Golf van Aden varen
beveiligingsmaatregelen treffen, is dit niet afdoende om het gevaar
van piraterij en gewapende overvallen af te wenden. Uit het aantal
door reders ingediende aanvragen om bijstand tegen piraterij voor in
Nederland geregistreerde schepen (ruim dertig vanaf september 2008 en
grotendeels voor de Golf van Aden) blijkt dat de behoefte aan
maritieme bescherming bij de Nederlandse scheepvaart groot is.
Marineschepen van Nederland en andere EU-lidstaten hebben in een
aantal gevallen bescherming kunnen bieden aan commerciële schepen.
Patrouilles door de operatie Atalanta in hoge risico gebieden beogen
het risico van aanvallen te verkleinen.
Mandaat en rechtsbasis
Het mandaat van de operatie Atalanta bestaat uit het beschermen van
WFP-voedseltransporten en andere humanitaire en kwetsbare schepen,
alsmede het afschrikken van piraterij en gewapende overvallen op zee.
Hiermee ondersteunt de operatie VN-Veiligheidsraadresoluties 1814,
1816 en 1846 (2008). In resolutie 1814 riep de VN-Veiligheidsraad
staten en regionale organisaties op om, met instemming van de TFG,
maatregelen te nemen om WFP-voedseltransporten te beschermen. Met
resolutie 1846, sinds 2 december jl. de opvolger van resolutie 1816,
autoriseert de VN-Veiligheidsraad de staten die met de TFG samenwerken
en die door de TFG bij de SGVN zijn aangemeld, de territoriale wateren
van Somalië binnen te gaan en alle middelen te gebruiken die nodig
zijn om piraterij en gewapende overvallen op zee te bestrijden,
overeenkomstig het toepasselijk internationale recht.
Het internationale recht, in het bijzonder het VN-zeerechtverdrag,
biedt de rechtsgrondslag om op te treden tegen piraten op volle zee.
Voor optreden in de territoriale wateren van Somalië, binnen twaalf
nautische mijlen van de kust, zal de operatie zich baseren op
VN-Veiligheidsraadresolutie 1846, de opvolger van resolutie 1816. Op
14 november jl. heeft de TFG in overeenstemming met resolutie 1816 de
Secretaris-Generaal van de VN geïnformeerd dat de EU met de TFG
samenwerkt bij de bestrijding van piraterij.
Op 17 december 2008 nam de VN-Veiligheidsraad resolutie 1851 aan. Deze
roept opnieuw op tot gecoördineerde samenwerking tegen piraterij,
onder meer met landen in de Hoorn van Afrika, die hun
handhavingsautoriteiten zouden kunnen inzetten tegen piraterij in de
regio. De resolutie vormt daarnaast een uitbreiding op resolutie 1846.
Naast antipiraterijacties die worden uitgevoerd in de territoriale
wateren van Somalië onder resolutie 1846 door staten die met de TFG
samenwerken en die door de TFG bij de SGVN zijn aangemeld, autoriseert
1851 dat deze staten ook, op verzoek van de TFG, alle middelen tegen
piraterij mogen inzetten op Somalische grondgebied en in het
Somalische luchtruim. Deze uitbreiding naar acties op Somalische
grondgebied of in Somalische luchtruim geldt voor de duur van één jaar
en is uitsluitend van toepassing op acties gericht tegen piraterij,
welke in overeenstemming dienen te zijn met het toepasselijk
internationaal humanitair recht en de rechten van de mens. Zoals
hierboven gemeld, treedt de maritieme EU-operatie Atalanta op onder
het VN-zeerechtverdrag en resolutie 1846, welke respectievelijk het
optreden op volle zee en in territoriale wateren van Somalië mogelijk
maken.
Onderzoek bij verdenking piraterij
In het VN-zeerechtverdrag is in art. 110 expliciet de mogelijkheid
opgenomen van onderzoek door een marineschip aan boord van een schip
op volle zee. Van deze mogelijkheid mag gebruik worden gemaakt indien
er een redelijke grond voor verdenking bestaat dat het betreffende
vaartuig piraterij bedrijft.
Berechting piraterij
De commandanten van Nederlandse marineschepen zijn voorzien van
instructies hoe te handelen in geval van aanhouding van vermoedelijke
piraten. Eventuele vervolging van aangehoudenen die aan boord zijn
gebracht van een Nederlands marineschip, is een verantwoordelijkheid
van het Nederlandse Openbaar Ministerie. Met uitzondering van die
gevallen waarin een duidelijk Nederlands belang ligt besloten, lijkt
vervolging en detentie in Nederland niet de meest voor hand liggende
oplossing.
Voor de Atalanta-operatie is in EU-kader overeengekomen, dat indien de
aanhoudende lidstaat zijn jurisdictie niet kan of niet wil laten
gelden, zal worden bezien of één of meer andere lidstaten deze
bereidheid en mogelijkheid wel hebben. Daarnaast wordt in EU-kader
bezien in hoeverre overdracht van gearresteerden aan de landen in de
regio zowel juridisch als praktisch mogelijk is op basis van
overdrachtsverdragen. Onder alle omstandigheden zal gewaarborgd zijn
dat de aanhoudende lidstaat zelfstandig beslist over vervolging en
overdracht. Vanzelfsprekend zullen hierbij geen concessies worden
gedaan aan de geldende mensenrechtenverplichtingen.
In VN-Veiligheidsraadresolutie 1846 is de oproep vervat aan alle
statenpartijen tot volledige implementatie van de verplichtingen van
het Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht
tegen de veiligheid van de zeevaart (ook wel `SUA-verdrag' genoemd).
Dit houdt in dat partijen zich verplichten piraterij strafbaar te
stellen in hun nationale recht. De Nederlandse strafwetgeving voorziet
reeds in de mogelijkheid van berechting van piraterij.
Verder roept resolutie 1846 op tot de opbouw van capaciteit tot
succesvolle vervolging van piraterij. De internationale gemeenschap
zal met de TFG en landen in de regio moeten bezien hoe de
handhavingscapaciteiten zodanig kunnen worden verbeterd en versterkt
dat het piraterijprobleem in Somalië zelf kan worden bestreden.
Deelnemende landen
Het Verenigd Koninkrijk (VK) levert de operatiecommandant die opereert
vanuit het Britse Northwood. De operatie is op 8 december 2008 van
start gegaan met marineschepen van Duitsland, Frankrijk, Griekenland
en het VK en een Spaans patrouillevliegtuig. Achtereenvolgens zullen
Griekenland, Spanje en Nederland elk gedurende ongeveer vier maanden
de Force Commander leveren, waartoe zij in ieder geval gedurende de
commandoperiode een stafschip en het merendeel van de stafmedewerkers
ontplooien. Voorts voorzien België, Italië, Portugal en Zweden
bijdragen aan de operatie met fregatten, helikopters of
patrouillevliegtuigen. Ook enkele niet-EU-lidstaten zoals Noorwegen en
Turkije overwegen bij te dragen aan de EU-macht.
Invloed
Operatie Atalanta is een operatie die onder commando staat van de EU.
EU Naval Force (EU NAVFOR) is de naam van de troepenmacht die
uitvoering geeft aan de operatie. De Raad van de EU (in beginsel de
RAZEB) oefent politieke controle uit op EU NAVFOR en het Politiek en
Veiligheids Comité (PSC) stuurt de EU-macht strategisch aan. Nederland
heeft, net als alle EU-lidstaten, zitting in deze EU-fora.
Met het inzetten van Hr.Ms. Evertsen en vervolgens Hr.Ms. De Ruyter
eerder dit jaar, heeft de Koninklijke Marine kennis en ervaring
opgedaan in het operatiegebied. Via zijn vertegenwoordiging in het EU
Militair Comité, de EU Militaire Staf en het operationele
hoofdkwartier, heeft Nederland een actieve rol bij de planning van de
operatie Atalanta gespeeld en zijn in het operatieplan ondermeer de
Nederlandse ervaringen met escorte van WFP-transporten verwerkt.
In de periode waarin de Nederlandse bijdrage aan operatie Atalanta
beperkt blijft tot enkele staffunctionarissen, zal een van hen als
Senior National Representative op het Force Headquarters worden
benoemd, die de Nederlandse belangen ter plekke behartigt. De
Nederlandse staffunctionarissen zullen borg staan voor de verdere
overdracht van Nederlandse kennis en ervaring. Zij zullen, zoals
gemeld in de Kamerbrief verslag RAZEB 10/11 november (d.d. 21 november
jl.), gedurende de hele operatie in het operationele hoofdkwartier en
het Force Headquarters werken. Dit komt uiteindelijk degenen die
afhankelijk zijn van humanitaire hulp in Somalië en de commerciële
scheepvaart langs de kust van Somalië ten goede.
Militaire aspecten
Haalbaarheid
Militaire opdracht
De RAZEB heeft op 14 oktober 2008 ingestemd met de planning van een
EVDB-operatie tegen piraterij en gewapende overvallen op zee voor de
kust van Somalië. De Britse schout-bij-nacht Philip Jones is
gelijktijdig benoemd als operatiecommandant en het Permanente
Gezamenlijk hoofdkwartier te Northwood in het VK is aangewezen als
operationele hoofdkwartier. Dit hoofdkwartier is vervolgens begonnen
met het plannen van de maritieme operatie. Het PSC heeft op 11
november jl. ingestemd met de rotatie van de Force Commander onder
Griekenland, Spanje en Nederland; de laatste onder voorbehoud van
politieke besluitvorming in Nederland. Tevens werd ingestemd met
benoeming van de eerste Force Commander, de Griekse commodore
Papaioannou. Op 8 december 2008 nam de RAZEB het besluit de operatie
te lanceren.
Operatie Atalanta richt zich in de eerste plaats op het beschermen van
schepen van het World Food Programme (WFP) van de VN. Daarnaast
zullen, bij gelegenheid, schepen met goederen van andere humanitaire
organisaties, schepen onder EU-vlag, schepen van niet EU-lidstaten die
deelnemen aan de operatie en kwetsbare schepen worden geëscorteerd.
Ten slotte zal de operatie piraterij trachten af te schrikken door
middel van surveillance in gebieden met verhoogde piraterijdreiging.
Opstelling conflictpartijen
Tot nu toe zijn dit jaar meer dan 84 aanvallen van piraten bij Somalië
vastgesteld. Er zijn circa 35 schepen gekaapt en circa veertien
schepen zijn nog in handen van de kapers. Het zwaartepunt van de
kapingactiviteiten ligt vooralsnog in de Golf van Aden, maar het
aantal kapingen binnen en buiten de territoriale wateren van Somalië
en Kenia is eveneens hoog. De dreiging voor marineschepen en schepen
die worden geëscorteerd is door de omvang en bewapening van de
marineschepen laag tot matig.
Met de toename van coalitieschepen in en nabij de Somalische wateren,
moet rekening worden gehouden met pogingen tot aanslagen op zee door
de Islamistische Al-Shabaab groep. Al-Shabaab lijkt zich tegen
westerse landen te hebben gekeerd nadat de VS de groep in maart 2008
op de lijst van terroristische organisaties plaatste en na een
Amerikaanse raketaanval in mei 2008, waarbij een van hun leiders is
omgekomen. De groep heeft eerder hulpverleningsorganisaties op land
aangevallen. Indien Al-Shabaab activiteiten op zee gaat ontplooien,
dan zal het risico op een aanval door deze groepering naar verwachting
het grootst zijn als een EU-schip stil ligt, het voor anker gaat of
afmeert. Derhalve zullen op deze momenten activiteiten rondom
EU-marineschepen extra goed in de gaten worden gehouden. Indien nodig,
kan op grond van het recht van zelfverdediging proportioneel tegen een
dreiging worden opgetreden.
Het vereiste militaire vermogen
De operatiecommandant van EU NAVFOR te Northwood heeft in het
operatieplan vastgesteld dat voor het uitvoeren van de operatie ten
minste drie fregatten of grotere patrouilleschepen, drie helikopters,
drie maritieme patrouillevliegtuigen en een bevoorradingsschip nodig
zijn. Extra eenheden die de operationele commandant ter beschikking
staan, zullen voornamelijk voor surveillance worden ingezet. Het
voorziene aanbod aan fregatten, helikopters en patrouillevliegtuigen
voorziet reeds in de middelen die nodig zijn om de operatie te kunnen
beginnen; de Initial Operational Capability (IOC, die op 13 december
is afgekondigd). Van IOC is sprake wanneer minimaal één fregat in het
operatiegebied aanwezig is om WFP-escortes te kunnen uitvoeren, het
operationele hoofdkwartier volledig operationeel is en het Force
Headquarters (FHQ) ontplooid is in het operatiegebied. Het Spaanse
aanbod van een bevoorradingsschip beperkt zich vooralsnog tot de
periode april tot en met juli 2009. Dit kan bijvoorbeeld worden
opgevangen door brandstof te laden in havens in de regio (Mombasa,
Djibouti).
Hr.Ms. Evertsen zal vanaf medio augustus tot medio december 2009
fungeren als stafschip voor de Nederlandse Force Commander en zijn
staf. De Force Commander voert gedurende dezelfde periode in het
inzetgebied het tactisch bevel over de eenheden en wordt aangestuurd
door de operatiecommandant in het Britse Northwood. Hr.Ms. Evertsen
zal tegelijkertijd worden ingezet voor het escorteren van schepen en
surveillance in gebieden met een verhoogde dreiging van piraterij. Het
fregat heeft een bemanning van circa 195 militairen, waaronder een
multinationale staf (dertig personen, waarvan twintig Nederlanders) en
twee beveiligingsteams. Een beveiligingsteam kan zowel voor het
beveiligen van schepen als voor boarding operaties worden ingezet. Met
het plaatsen van twee beveiligingsteams kunnen, conform de eisen
gesteld in het operatieplan, gelijktijdig twee schepen worden
beveiligd. Voorts beschikt het fregat over een boordhelikopter. Deze
zal worden ingezet voor surveillance taken, het ondersteunen van
boarding operaties en het verplaatsen van beveiligingsteams en de
Nederlandse Force Commander.
Wijze van optreden
De bescherming van WFP-transporten heeft de eerste prioriteit voor EU
NAVFOR. WFP-schepen worden geëscorteerd vanaf de locatie waar de
WFP-schepen worden geladen, bijvoorbeeld Djibouti of Mombasa, tot aan
de Somalische haven van bestemming. Tijdens het escorteren van
WFP-transporten kan een beveiligingsteam aan boord van het te
beveiligen schip worden geplaatst. Maximaal twee WFP-schepen kunnen in
dat geval gelijktijdig door een EU NAVFOR-schip worden geëscorteerd.
De schepen die door het WFP zijn gecharterd zullen indien mogelijk
worden begeleid na het lossen van de lading. Echter, volgeladen
WFP-schepen hebben prioriteit bij de planning van de inzet.
Om de kans voor de zeevaart op een confrontatie met piraterij op volle
zee of een gewapende overval in territoriale wateren te verkleinen,
krijgen EU NAVFOR-schepen en -vliegtuigen voorts surveillancetaken in
gebieden met een verhoogde piraterijdreiging. Op deze manier wordt
bijgedragen aan de bevordering van veilige scheepvaartroutes.
Waar mogelijk zal EU NAVFOR capaciteit vrijmaken voor het escorteren
van andere schepen dan die van het WFP. De mogelijkheden voor deze
escortes zullen per geval door het operationele hoofdkwartier worden
bezien. Het betreft humanitaire transporten van andere organisaties
dan het WFP, schepen onder EU-vlag, schepen van niet EU-lidstaten
wanneer die deelnemen aan de operatie en andere schepen die
bijvoorbeeld door hun snelheid of lading kwetsbaar zijn voor
piraterij. In het licht van het grote aantal schepen dat de Golf van
Aden jaarlijks passeert, tussen de 20.000 en 30.000, het feit dat
piratengroepen naar schatting tot 350 kilometer uit de kust opereren,
en de beperkte EU NAVFOR-capaciteit (circa vier tot zes schepen), zal
het aantal niet WFP-escortes, dus ook van in Nederland geregistreerde
schepen, naar verwachting beperkt zijn.
Tijdens het escorteren wordt een veiligheidszone rondom de te
begeleiden schepen gehanteerd. Indien een ander vaartuig zich binnen
deze zone begeeft, zal het worden verzocht de zone te verlaten. In de
eerste instantie zal dit via reguliere scheepscommunicatie geschieden.
Als hierop niet wordt gereageerd, zal het vaartuig op een andere
manier, bijvoorbeeld door middel van waarschuwingslichten en
waarschuwingsschoten, worden gemaand de zone te verlaten. Bij
voortdurend uitblijvende reactie kan op grond van het recht van
zelfverdediging met proportioneel geweld tegen het naderende schip
worden opgetreden.
Hr.Ms. Evertsen houdt tijdens het escorteren van schepen met
hulpgoederen voortdurend contact houden met deze schepen, tenzij
nadere instructies van de Force Commander anders uitwijzen. De
verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het schip wordt
voorafgaand aan het lossen, overgedragen aan de contractanten van de
betrokken hulporganisatie, waarna Hr.Ms. Evertsen vrij is om andere
taken uit te voeren.
Samenwerking NAVO, TF150, eventuele bilaterale inzet van landen
Behalve de EU zijn enkele andere organisaties en landen betrokken bij
het bestrijden van piraterij in de regio. De NAVO heeft, in aanvulling
op de nationale Nederlandse inzet van Hr.Ms. de Ruyter, van eind
oktober 2008 tot december 2008 tijdelijk eenheden van de Standing NRF
Maritime Group 2 ingezet voor de kust van Somalië voor het beveiligen
van WFP-schepen en voor afschrikking van piraten. De NAVO onderzoekt
op dit moment de wenselijkheid om in 2009 wederom schepen in te zetten
in het kader van piraterijbestrijding. Daarnaast zijn eenheden van
Task Force 150, die onderdeel zijn van Operatie Enduring Freedom,
actief in de Golf van Aden. Hun inzet is in de eerste plaats gericht
op het tegengaan van internationaal terrorisme via de zee, maar hun
aanwezigheid draagt ook bij aan het afschrikken van piraterij. Voorts
hebben o.a. Rusland en India onder nationaal mandaat schepen in de
regio ontplooid ter bestrijding van piraterij. De EU onderhoudt uit
het oogpunt van piraterijbestrijding contacten met deze organisaties
en landen om te komen tot optimale coördinatie, afbakening van
activiteiten en uitwisseling van informatie.
Geweldsinstructie
Door de EU zijn Rules of Engagement (RoE) opgesteld die gelden voor de
gehele operatie. Deze zijn gebaseerd op VN-Veiligheidsraadresoluties
1816 en 1846 en de bevoegdheden uit het VN-zeerechtverdrag.
Bevelstructuur
De EU heeft directe zeggenschap over de inzet van de toegewezen
eenheden. De algehele leiding over EU NAVFOR berust bij de
operatiecommandant, de Britse schout-bij-nacht Philip Jones,
gestationeerd op het operationele hoofdkwartier te Northwood, VK. De
operatiecommandant informeert het militaire comité van de EU (EUMC) en
desgevraagd het PSC. De Force Commander leidt de operatie vanuit het
operatiegebied. Deze functie zal in periodes van vier maanden
achtereenvolgens worden ingevuld door Griekenland, Spanje en
Nederland. Het Nederlandse stafschip staat gedurende zijn inzet onder
direct bevel van de Nederlandse Force Commander.
Medische risico's
De gezondheidsrisico's aan boord van de schepen zijn minimaal. Ter
behandeling van eventuele zieken of gewonden zijn alle schepen
uitgerust met een eerstelijns medische zorgcapaciteit. Hiernaast is in
ieder geval voor de periode april tot en met juli 2009 een role II
capaciteit voorzien aan boord van het bevoorradingsschip en kan indien
nodig gebruik worden gemaakt van medische zorg aanwezig in
ziekenhuizen in Tanzania, Kenia en Djibouti. Helikopters kunnen in
noodgevallen ook worden ingezet om zieken of gewonden naar deze
ziekenhuizen te vervoeren.
Geschiktheid en beschikbaarheid
Het Nederlandse deel van de staf dat van augustus tot en met december
wordt ingezet, wordt geleverd door de Commander Netherlands Maritime
Forces (COMNLMARFOR). Deze staf heeft de afgelopen jaren veel ervaring
opgebouwd in het aansturen van complexe internationale maritieme
operaties en is bij uitstek geschikt voor deze taak. De staf staat
gedurende de eerste helft van 2009 op "stand-by" voor de NATO Response
Force (NRF) en is na afloop daarvan beschikbaar voor Operatie
Atalanta.
Hr.Ms. Evertsen beschikt over uitgebreide commandofaciliteiten en
extra accommodatie voor het uitvoeren van staftaken. Voor het
uitvoeren van surveillance beschikt het schip over daarvoor geschikte
radarapparatuur en is het tevens voorzien van een boordhelikopter.
Voorts beschikt het schip over verdedigingsmiddelen zoals
mitrailleurs, snelvuurkanonnen en een kanon voor zee- en landdoelen,
om het eigen fregat en de te escorteren schepen te beschermen. Ten
slotte is Hr.Ms. Evertsen logistiek voor langere perioden
zelfvoorzienend. De omvang van Hr.Ms. Evertsen in combinatie met de
middelen aan boord zullen naar verwachting een afschrikkend effect
hebben op piraten. Tot nu toe zijn marineschepen ongemoeid gelaten
door piraten. Mocht Hr.Ms. Evertsen toch worden geconfronteerd met een
aanval van piraten, dan zijn het schip en zijn bemanning afdoende
toegerust om hierop adequaat te kunnen reageren.
Duur van de uitzending
De operatie heeft een duur van één jaar vanaf het moment dat Initial
Operational Capability (IOC) wordt vastgesteld. Nederland zal
gedurende de hele operatie deelnemen met enkele staffunctionarissen in
het Force Headquarters, zoals gemeld in de Kamerbrief verslag RAZEB
10/11 november (d.d. 21 november jl.). Vanaf medio augustus tot medio
december zal Nederland de Force Commander, het merendeel van de staf
en Hr.Ms. Evertsen als stafschip leveren. Hr.Ms. Evertsen zal naar
verwachting begin augustus vertrekken uit Nederland en eind december
terugkeren. De exacte planning zal nader worden afgestemd met de
operatiecommandant.
Samenhang
De bijdrage van militaire middelen aan operatie Atalanta vormt een
basis voor het verstrekken van humanitaire hulp aan de noodlijdende
bevolking van Somalië. In deze zin hangt de bijdrage van militaire
middelen nauw samen met de Nederlandse inzet op het terrein van
humanitaire hulp. Voorts moet de bijdrage van militaire middelen aan
operatie Atalanta worden gezien in het grotere internationale verband
van het transitieproces in Somalië en de implementatie van de
Djibouti-akkoorden. In deze zin hangt de bijdrage samen met het
versterken van de internationale rechtsorde.
Financiën
De additionele uitgaven die gemoeid zijn met de Nederlandse bijdrage
aan de operatie Atalanta, met een maritieme component (Hr. Ms.
Evertsen, inclusief de helikopter) en de plaatsing van stafofficieren
gedurende de hele operatie, worden bij een inzetduur van vijf maanden
geraamd op circa 9,5 miljoen euro. Hierbij is rekening gehouden met de
heenvaart naar en terugvaart uit het operatiegebied. Voorts zal de
Nederlandse bijdrage aan het EU-Athena budget als gevolg van deze
operatie circa 0,4 miljoen euro bedragen. Deze bijdrage vloeit voort
uit het Nederlandse EU-lidmaatschap. Het betreft een bijdrage aan
afgesproken gemeenschappelijke uitgaven betreffende EU-operaties,
welke onafhankelijk is van Nederlandse deelname aan EU-operaties. De
additionele uitgaven en de EU-bijdrage komen ten laste van de
structurele voorziening `uitvoeren crisisbeheersingsoperaties' van de
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) op de
defensiebegroting.
de Minister van Buitenlandse Zaken,
drs. M.J.M. Verhagen
de Minister van Defensie,
E. van Middelkoop
de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
drs. A. G. Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken