Kamerbrief inzake 'bescherming in de regio'
19-12-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
`Bescherming in de regio' beoogt de vluchtelingenbescherming te
versterken en duurzame oplossingen te creëren in regio's van herkomst.
`Bescherming in de regio' sluit aan bij het principe van de
VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR dat het bieden van internationale
bescherming aan mensen bij voorkeur zo dicht mogelijk bij huis zou
moeten plaatsvinden. De vluchtelingenbescherming die elders ter wereld
wordt geboden, alsmede hervestiging, zijn daarnaast een belangrijk
vorm van solidariteit met de landen die grote aantallen vluchtelingen
opvangen.
Het beleidsconcept `bescherming in de regio' is tot op heden in
Nederland en in EU--verband invulling gegeven door middel van
kleinschalige projecten. De Nederlandse regering is echter van mening
dat de beoogde EU-regionale beschermingsprogramma's in deze vorm niet
voldoende tot wasdom kunnen komen. Door middel van deze brief wordt u
geïnformeerd over het voornemen om het beleidsconcept `bescherming in
de regio' een andersoortige invulling te geven.
Stand van zaken
Nederland is één van de initiatiefnemers van `bescherming in de
regio'. In 2004 werd onder Nederlands EU-voorzitterschap versterking
van `bescherming in de regio' opgenomen in het Haags Programma, het
JBZ-meerjarenprogramma, als onderdeel van de externe dimensie van het
asiel- en migratiebeleid. Dit werd bevestigd in conclusies van de
Europese Raad. Ook werd tijdens het Nederlands EU-Voorzitterschap
tussen de lidstaten beginselovereenstemming bereikt over de te
ontwikkelen Europese programma's voor `bescherming in de regio'. De
Europese Commissie bracht over dit programma een Mededeling uit.1
Per 1 januari 2007 zijn in het kader van de regionale
beschermingsprogramma's (RPPs) met EU-financiering vier relatief
kleinschalige pilotprojecten gestart, in Oekraïne, Moldavië,
Wit-Rusland en Tanzania. De pilots vormen mogelijk een opmaat voor
eventueel grotere en meer omvattende EU-regionaal
beschermingsprogramma's. De Europese Commissie zal in de loop van 2008
de proefbeschermingsprogramma's evalueren. Nederland cofinanciert het
RPP-Tanzania.2 Deze pilot beoogt de vluchtelingenbescherming in
Tanzania te versterken en duurzame oplossingen te realiseren voor met
name Burundese en Congolese vluchtelingen. Het project beoogde tevens
een basis te bieden voor een dialoog en samenwerking met Tanzania
waarin over moeilijk liggende zaken als lokale integratie kan worden
gesproken. De pilot in Tanzania omvat momenteel goeddeels
UNHCR-activiteiten.
Daarnaast geeft Nederland jaarlijks (ongeoormerkte) corebijdragen aan
de verschillende VN-organisaties waaronder UNHCR, en andere relevante
organisaties als het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC)
en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Zo ontvangt
UNHCR van Nederland een jaarlijkse corebijdrage van ca. 41 miljoen
euro. Ook worden Supplementary Appeals gesteund, aanvullende
financiële verzoeken geoormerkt op landenniveau, voor een jaarlijks
bedrag van tussen de 10 en 20 miljoen euro. Nederland voert een
intensieve beleidsdialoog met UNHCR over het beleid van de
organisatie.
Voor het overige heeft Nederland (Justitie en Buitenlandse
Zaken/Ontwikkelingssamenwerking) een aantal losstaande projecten van
UNHCR ge(co)financierd op het gebied van versterking van `bescherming
in de regio'.
Uw Kamer is sinds 2003 regelmatig van de ontwikkelingen op het terrein
van `bescherming in de regio' op de hoogte gesteld.3
Analyse
Nederland blijft de uitgangspunten van `bescherming in de regio'
onderschrijven. `Bescherming in de regio' past bij het gegeven dat het
merendeel van de vluchtelingen reeds in herkomstregio's, veelal
ontwikkelingslanden4, bescherming vindt. `Bescherming in de regio' kan
ertoe bijdragen dat secundaire migratie^5 niet hoeft plaats te vinden.
Tevens kan terugkeer na verbetering van de situatie in het land van
herkomst gemakkelijker worden bewerkstelligd als vluchtelingen
relatief dicht bij huis verblijven. Het bewerkstelligen van duurzame
oplossingen voor langdurige vluchtelingensituaties, te weten
terugkeer, lokale integratie en hervestiging, is een belangrijk
onderdeel van versterking van bescherming in de regio. Ook uit
financieel oogpunt biedt bescherming in de regio voordelen boven de
opvang in Nederland. `Bescherming in de regio' dient overigens niet in
de plaats van het nationale asielstelsel te worden gezien, maar als
complementair.
Terugkijkend op vijf jaar `bescherming in de regio' kan worden
geconcludeerd dat het beleidsconcept in Nederland en in EU-verband
uitsluitend heeft geresulteerd in kleinschalige projecten die
feitelijk goeddeels reguliere UNHCR-activiteiten omvatten. Dit wordt
bevestigd door de eerste rapportage over het pilotproject in Tanzania
waarin verschillende activiteiten zijn opgenomen die reeds vóór en/of
ook buiten deze pilot werden/worden geïmplementeerd.
Dit kan mede worden toegeschreven aan de keuzes die in de Mededeling6
over regionale beschermingsprogramma's zijn gemaakt. In deze
Mededeling wordt uitgegaan van individuele projecten die onder een
regionaal beschermingsprogramma kunnen vallen. Ook wordt gesteld dat
regionale beschermingsprogramma's `op bestaande acties, met name de
financieringsprogramma's AENEAS en TACIS, worden geënt en niet op een
nieuw financieringskader worden gebaseerd'.
De keuze voor een dergelijke implementatie van het beleidsconcept
`bescherming in de regio' kan onder andere worden verklaard uit het
feit dat de programma's zijn opgezet vanuit JBZ-perspectief^7, dat
doorgaans meer gericht is op een projectmatige aanpak dan
ontwikkelingssamenwerking dat opereert vanuit een holistischer
perspectief. Binnen het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wordt immers
meer en meer gestreefd naar vermindering van het aantal kleine
projecten en naar meer ongeoormerkte corefinanciering van organisaties
en steun aan ontwikkelingslanden op basis van de
ontwikkelingsstrategieën van die landen zelf.
De Nederlandse regering is van mening dat de regionale
beschermingsprogramma's in deze vorm, op basis van kleine, niet
noodzakelijkerwijs samenhangende projecten, niet voldoende tot wasdom
kunnen komen. Het financieren van activiteiten op projectniveau
doorkruist het staand beleid van Nederland ten aanzien van UNHCR
waarbij zoveel mogelijk ongeoormerkt wordt bijgedragen aan UNHCR en
waarbij UNHCR vervolgens zelf de prioriteiten stelt. Aan het
beleidsconcept dient derhalve een andersoortige invulling te worden
gegeven.
Toekomstige Nederlandse inzet
In de toekomst zal Nederland `bescherming in de regio' een meer
strategisch, politiek en multilateraal karakter willen geven met een
grotere nadruk op coherentie tussen de relevante beleidsterreinen
zodat secundaire migratie geen noodzaak is. Hierbij zal voor de voor
Nederland meest relevante vluchtelingenpopulaties (bijvoorbeeld Irak
en Somalië) een inschatting worden gemaakt van de mogelijkheden voor
beleidsintensiveringen. Gekeken zal worden of er hiaten zijn in de
vluchtelingenbescherming in deze vluchtelingensituaties alsmede welke
inzet er nodig is om duurzame oplossingen te bereiken. Bij een
eventuele extra inzet zullen de verschillende
componenten/beleidsvelden worden betrokken die met
vluchtelingenbescherming en asiel verbonden zijn, zoals humanitaire
hulp, capaciteitsopbouw ten aanzien van asiel en migratie in de
betreffende regio, asielbeleid in Nederland/de EU, hervestiging,
beleid ten aanzien van fragiele staten, ontwikkelingssamenwerking en
politieke inspanningen. Zo kan een situatie bijvoorbeeld extra onder
de aandacht worden gebracht in de bestaande beleidsdialoog met UNHCR,
andere organisaties en/of het betreffende land. Hierbij wordt niet
noodzakelijk gestreefd naar de inzet van extra financiële middelen.
Het uitgangspunt hierbij is dat de inzet voor `bescherming in de
regio' in overeenstemming is met de uitgangspunten van het humanitaire
beleid (good humanitarian donorship) en het
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Aansluiting zal worden gezocht bij
processen als One UN en de clusterbenadering, die trachten de
coördinatie tussen VN-organisaties in ontwikkelingslanden te
bevorderen.
Bij deze invalshoek is een actieve rol weggelegd voor zowel
Buitenlandse Zaken als Justitie, die vanuit hun eigen expertise
gezamenlijk kunnen opereren. De doelstelling blijft om bij acute
vluchtelingensituaties voldoende bescherming te bieden aan
vluchtelingen in regio's van herkomst. Bij langjarige
vluchtelingensituaties wordt gestreefd naar duurzame oplossingen
(terugkeer, dan wel lokale integratie of hervestiging). Bij een goed
resultaat kan deze werkwijze ook in de EU worden voorgestaan.
Bovengenoemde invalshoek sluit ook goed aan bij het standpunt van
UNHCR over de Regionale Beschermingsprogramma's (de pilots). In zijn
reactie op het Groenboek van de Europese Commissie over de toekomst
van het gemeenschappelijke Europees asielstelsel8 plaatste UNHCR
kanttekeningen bij de huidige aanpak. UNHCR stelde vraagtekens bij de
financiering uit het Europese AENEAS-programma, waarbij organisaties
een keer per jaar projectvoorstellen kunnen indienen en waarbij de
beste voorstellen worden gehonoreerd. UNHCR pleitte voor een
benadering die gestoeld is op bevordering van coherentie, waarbij alle
relevante actoren op het gebied van humanitaire hulp,
ontwikkelingssamenwerking, justitie en externe relaties samenwerken
met UNHCR, andere internationale organisaties en betrokken landen.
Uit de reacties van de Europese lidstaten op bovengenoemd Groenboek is
op te maken dat er bij de Europese lidstaten nog steeds een groot
draagvlak is voor de versterking van de vluchtelingenbescherming in de
regio's van herkomst. Veel lidstaten hebben te kennen gegeven uit te
zien naar de evaluatie van de proefprojecten, maar zij hebben
tegelijkertijd ook al hun twijfels geuit over de vorm waarin het
beleidsconcept `bescherming in de regio' invulling wordt gegeven.
Zoals aangegeven, kan Nederland bij een goed resultaat deze
gezamenlijke aanpak ook in EU voorstaan. De motie Van de Camp (19637,
nr. 1142), waarin wordt opgeroepen tot een gezamenlijke Europese
aanpak van `bescherming in de regio', vraagt ook om die
voortrekkersrol van Nederland.
In de onlangs gepresenteerde Mededeling Beleidsplan Asiel9 ontvouwt de
Commissie haar plannen voor de verdere ontwikkeling van de regionale
beschermingsprogramma's. De Commissie geeft aan te streven naar
regionale meerjarige actieplannen die coherent zijn met nationale en
regionale actieplannen en het Thematisch programma voor samenwerking
met derdelanden op het gebied van asiel en migratie^10. In deze
meerjarige actieplannen zullen hiaten in de bescherming worden
geïdentificeerd alsmede concrete activiteiten die kunnen worden
geïmplementeerd. Ook zal de Commissie wellicht voorstellen doen voor
nieuwe regio's voor regionale beschermingsprogramma's.
Nederland dringt in de EU aan op een spoedige evaluatie van de huidige
pilot-regionale beschermingsprogramma's alsmede op het betrekken van
de resultaten van deze evaluatie bij de eventuele verdere ontwikkeling
van de regionale beschermingsprogramma's. Voorts zal Nederland in
overleg treden met de Europese Commissie en andere geïnteresseerde
EU-lidstaten om het strategische, politieke en multilaterale karakter
van de regionale beschermingsprogramma's te versterken. Een
belangrijke doelstelling hierbij is het vergroten van de betrokkenheid
bij `bescherming in de regio' van de DG voor buitenlandse betrekkingen
(Relex) en de DG voor Ontwikkeling en humanitaire hulp (ECHO, Europe
Aid). Het onderwerp wordt tevens opgebracht in de daartoe geëigende
fora, zoals de High Level Working Group on Migration and Asylum.
Dat versterking van bescherming in de regio nog immer in de
belangstelling staat blijkt ten slotte ook uit de recente discussie
die zich hierover ontspon in het Algemeen Overleg van de
staatssecretaris van Justitie met uw Kamer van 24 september jl. Zoals
de Staatssecretaris van Justitie tijdens dit debat heeft toegezegd,
zal zij in de tweede helft van 2009 een langere-termijnvisie op
bescherming presenteren.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders
De staatssecretaris van Justitie,
Mr. N. Albayrak
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Drs. F.C.G.M. Timmermans
1: COM (2005) 388; BNC-fiche: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 22
112, nr. 396.
2: Het budget voor het RPP Tanzania bedraagt 1,9 miljoen euro.
Nederland (BZ en Jus) draagt maximaal 90 duizend euro bij. De
EU-financiering komt uit de zogeheten AENEAS-middelen waarbij
verschillende organisaties jaarlijks voorstellen kunnen indienen voor
financiering. In 2007 is AENEAS opgevolgd door het "Thematisch
programma voor de samenwerking met derde landen op het gebied van
migratie en asiel".
3: Tweede Kamer, 2002 - 2003, 19 637, nr. 739; Tweede Kamer, 2003 -
2004, 19 637, nr. 785 en nr. 840; Tweede Kamer, 2004 - 2005, 23 490 en
19637, nr. 349; Op 1 december 2004 vond een Algemeen Overleg plaats
over `bescherming in de regio'. Voorts voortgangsrapportages Migratie
en Ontwikkeling: Tweede Kamer, 2004 - 2005, 29 693, nr. 4; Tweede
Kamer, 2005-2006, 29 693, nr. 6, nr. 9 en nr. 11; Tweede Kamer,
2007-2008, 29 693, nr. 14.
4: Tweederde van alle vluchtelingen verblijft in ontwikkelingslanden.
Zeven van de tien landen met de grootste vluchtelingenpopulaties
behoren tot de Minst Ontwikkelde Landen.
5: Migratie nadat al bescherming is of had kunnen worden gevonden.
6: COM (2005) 388; BNC-fiche: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 22
112, nr. 396.
7: Pas in december 2007 woonden voor het eerst andere relevante
actoren binnen de Europese Commissie een RPP-bijeenkomst bij (DG voor
buitenlandse betrekkingen (Relex), DG Ontwikkeling en en humanitaire
hulp (ECHO, Europe Aid)).
8: COM (2007) 301, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 23 490, nr.
461.
9: COM (2008) 360/3; BNC-fiche: Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,
22 112, nr. 716.
10: Opvolger van het AENEAS-programma
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken