Ministerie van Buitenlandse Zaken
Kamerbrief inzake kabinetsreactie subsidiariteitstoets richtlijnvoorstel gelijke behandeling buiten de arbeid
10-12-2008
Op 9 oktober 2008 ontving het kabinet uw brief inzake de beoordeling van de
Tijdelijke Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets (TGCS) van het voorstel van
de Europese Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende de toepassing
van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst of
overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid (COM (2008) 426). Bij
deze stuur ik u de reactie van het kabinet mede namens de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Het kabinet onderschrijft, net als de beide Kamers der Staten-Generaal, het
beginsel van gelijke behandeling. Met betrekking tot subsidiariteit komt het
kabinet tot de conclusie dat deze positief is. Over proportionaliteit kan het
kabinet vooralsnog geen oordeel geven. De reden hiervoor is dat het voorstel in
zijn huidige vorm veel onduidelijkheden bevat ten aanzien van de terminologie,
reikwijdte en financiële consequenties. De vragen die de TGCS heeft gesteld in
haar advies, zijn ook de vragen die Nederland aan de Europese Commissie heeft
voorgelegd. Het kabinet zal in de onderhandelingen in ieder geval inzetten op
het voorkomen van disproportionele financiële, praktische en juridische
consequenties.
Hieronder wordt nader op het advies ingegaan.
Rechtsgrondslag
Het kabinet is het met de beide Kamers der Staten-Generaal eens dat artikel
13, eerste lid, van het EG-verdrag de juiste rechtsgrondslag is voor het
commissievoorstel.
Subsidiariteit, rechtszekerheid en bevoegdheid
Het kabinet beschouwt de subsidiariteit als positief, omdat een Europese
aanpak bij de bestrijding van discriminatie buiten de arbeid op de genoemde
gronden rechtszekerheid biedt aan alle marktdeelnemers en burgers voor wat
betreft hun rechten en plichten binnen de Gemeenschap, met name de interne
markt, inclusief het grensoverschrijdend personen-, goederen- en
dienstenverkeer. Dit neemt niet weg dat het voorstel in zijn huidige vorm
vooralsnog onduidelijkheden bevat ten aanzien van de terminologie en de
reikwijdte, waardoor het niet mogelijk is een goede inschatting te maken van de
financiële, praktische en juridische consequenties. Het kabinet zal in de
onderhandelingen in ieder geval inzetten op verbetering van de rechtszekerheid
van het voorstel. Uitgangspunt daarbij is het voorkomen van disproportionele
financiële consequenties (inclusief administratieve lasten).
Volgens artikel 3 van het voorstel, dat over de werkingssfeer gaat, is het
verbod van discriminatie alleen van toepassing op terreinen waarop de
Gemeenschap bevoegdheden heeft. Het richtlijnvoorstel laat Nederlandse wetgeving
inzake de burgerlijke staat, de gezinssituatie, reproductieve rechten en de
opzet van het stelsel van (speciaal) onderwijs onverlet. De Europese Commissie
heeft aangegeven dat de inhoud, de activiteiten en de opzet van het onderwijs,
met inbegrip van de opzet van speciaal onderwijs, niet tot de bevoegdheid van de
Gemeenschap behoren en door de richtlijn onverlet worden gelaten.
Wel wil de Commissie discriminatie van onder andere mensen met een handicap
met betrekking tot de toegang tot onderwijs uitbannen. Daartoe is de
Gemeenschap volgens het kabinet wel bevoegd. Of naast de fysieke toegang tot het
onderwijsgebouw nog een verderstrekkende toegankelijkheidsplicht wordt bedoeld,
zal verder moeten worden uitgewerkt. Nederland hecht eraan dat het voorstel op
dit punt duidelijkheid verschaft.
Nederland heeft net als een aantal andere lidstaten aangegeven dat ook ten
aanzien van sociale zekerheid, gezondheidszorg en sociale voordelen
duidelijkheid moet komen over de mate waarin de richtlijn hierop van toepassing
kan zijn in het licht van de beperkte bevoegdheden die de Gemeenschap op deze
terreinen heeft. Zo worden er voorstellen gedaan om te verduidelijken dat het
vaststellen van een bepaalde leeftijd voor de toegang tot onder andere onderwijs
is toegestaan. Hiermee is het mogelijk om leeftijdsgroepen te hanteren in het
(bekostigde) onderwijs, daar aparte les- of collegegelden in rekening te brengen
en studiefinanciering (als social advantage/ social security) te
bestemmen voor bepaalde leeftijdsgroepen.
Proportionaliteit: praktische, financiële en juridische
consequenties
Hoewel het kabinet graag ziet dat gelijke behandeling op Europees niveau
wordt verankerd, bevat het voorstel in zijn huidige vorm nog teveel
onduidelijkheden ten aanzien van de terminologie en de reikwijdte. Ten aanzien
van de proportionaliteit heeft het kabinet daarom in het BNC-fiche aangegeven
terughoudend te zijn zolang deze onduidelijkheden in het voorstel zitten. De
onderhandelingen in de Raad bevinden zich in een beginstadium. Besluitvorming
vindt plaats bij unanimiteit. Bovendien worden bovengenoemde zorgen van de
Nederlandse regering breed gedeeld. De regering heeft er vertrouwen in dat
tijdens het verdere verloop van de onderhandelingen bevredigende oplossingen
gevonden kunnen worden.
De beide Kamers der Staten-Generaal geven in hun gezamenlijke brief aan, dat
het voor de beoordeling van het voorstel nodig wordt geacht dat meer
duidelijkheid wordt geboden over de praktische, juridische en financiële
implicaties van het voorstel, bijvoorbeeld op het punt van de gelijke
behandeling van gehandicapten en op het gebied van sociale zekerheid. Het
kabinet kan zich vinden in de vragen die de beide Kamers stellen. Dit punt staat
ook centraal in de Nederlandse inbreng in de onderhandelingen. Bedacht moet
worden dat de onderhandelingen zich nog in een vroeg stadium bevinden. Een
akkoord is voorlopig niet aan de orde. Het kabinet acht het noodzakelijk dat er
duidelijkheid komt over de terminologie en reikwijdte van het voorstel, zodat
het kabinet door middel van een eigen impact assessment inzicht kan
verkrijgen in de praktische, juridische en financiële implicaties van het
richtlijnvoorstel voor overheden, bedrijven en burgers. Op dit moment is het nog
niet mogelijk om volledige helderheid te verschaffen ten aanzien van al deze
vragen. Uw Kamers worden zo spoedig mogelijk over de uitkomsten van het
impact assessment geïnformeerd. In het onderstaande zal dus op
hoofdlijnen op de praktische, financiële en juridische implicaties worden
ingegaan.
Handicap
Met betrekking tot de gelijke behandeling van mensen met een handicap merkt
het kabinet op dat in het onderhavige richtlijnvoorstel een
toegankelijkheidsplicht is opgenomen die nieuw is ten opzichte van de redelijke
aanpassingen waartoe de relevante eerdere Europese richtlijn (2000/78)
verplicht. De vigerende Wgbh/cz en de uitbreidingsvoorstellen inzake primair en
voortgezet onderwijs en wonen zijn gebaseerd op deze kaderrichtlijn waarin de
gelijke behandeling is geregeld voor de domeinen arbeid en beroep.
Het door Nederland ondertekende maar nog te ratificeren VN-verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap kent eveneens een toegankelijkheidsplicht.
De verhouding tussen beide plichten is nog onderwerp van nader onderzoek.
Het is niet geheel duidelijk of de grond handicap in artikel 4 strekt tot het
vóóraf nemen van nodige maatregelen om personen met een handicap effectieve
niet-discriminerende toegang te geven tot onder andere goederen en diensten. De
financiële gevolgen van dit artikel kunnen dus nog niet in kaart worden
gebracht, omdat er nog te veel onduidelijkheden zijn ten aanzien van de
terminologie en reikwijdte in het voorstel. Het kabinet zal in de
onderhandelingen in ieder geval inzetten op verbetering van de rechtszekerheid
van het voorstel en op het voorkomen van disproportionele financiële en
juridische consequenties voor overheden, bedrijven en burgers. Afstemming op de
behoefte van een potentiële gebruikersgroep is een belangrijk principe om te
voorkomen dat onnodige aanbodgestuurde aanpassingen moeten worden gedaan. Daarom
zal worden ingezet op het zoveel mogelijk laten aansluiten van de tekst van de
richtlijn op de nationale beleidskeuzes. Waar een communautaire aanpak nodig
blijkt, zal in ieder geval worden ingezet op het creëren van voldoende ruimte
voor lidstaten om eigen afwegingen te maken bij de naleving van de
verplichtingen.
Sociale zekerheid
Het kabinet vindt het belangrijk dat het richtlijnvoorstel de bevoegdheden
van de lidstaten op het gebied van sociale zekerheid onverlet laat en dat het
niet intervenieert met het coördinatiestelsel voor sociale verzekeringen dat
binnen de EG op basis van Verordening (EEG) nr. 1408/71 geldt.
Overweging 11 van het richtlijnvoorstel stelt met zoveel woorden dat de
richtlijn de nationale bevoegdheden op de gebieden onderwijs, sociale zekerheid
en gezondheidszorg onverlet laat. Ook vormt de richtlijn met name geen beletsel
voor het vaststellen van een bepaalde leeftijd voor de toegang tot uitkeringen.
Niet geheel duidelijk is hoe ver de verplichting tot het nemen van nodige
maatregelen om personen met een handicap effectieve niet-discriminerende toegang
te geven tot sociale bescherming en sociale voordelen reikt. Belangrijk is hier
meer duidelijkheid over te krijgen.
Leeftijd
De richtlijn geeft een uitzonderingsmogelijkheid voor het maken van
onderscheid op grond van leeftijd. Onderscheid op grond van leeftijd is
toegestaan indien daar een objectieve rechtvaardiging voor is. Dat betekent dat
het onderscheid een legitiem doel dient en dat het gehanteerde middel passend en
noodzakelijk moet zijn om dat doel te bereiken. Voor het kabinet is het
essentieel dat een onderscheid op grond van leeftijd, zoals Nederland dat kent
in zijn 'retributie- en tegemoetkomingsbeleid' handhaafbaar is onder de nieuwe
richtlijn. Nagegaan wordt of het voorstel hiertoe voldoende ruimte biedt. Ook
zal het kabinet onderzoeken of bepaalde Nederlandse fiscale maatregelen in
voldoende mate buiten de werkingssfeer van het richtlijnvoorstel vallen.
Conclusie
Het kabinet deelt de opvatting van de Kamers over de onduidelijkheden ten
aanzien van de terminologie, reikwijdte en financiële consequenties. Verhelderd
moet worden wat er wel en niet onder dit richtlijnvoorstel valt. Het kabinet zal
in de onderhandelingen inzetten op verbetering van de rechtszekerheid en op het
voorkomen van disproportionele financiële en juridische consequenties (inclusief
administratieve lasten) en wil de tekst van de richtlijn zoveel mogelijk laten
aansluiten op de nationale beleidskeuzen. Zodra de onderhandelingen in een iets
verder stadium zijn en de contouren van de tekst duidelijker vorm krijgen, zal
het kabinet een impact assessment verrichten en de Kamers hierover zo
spoedig mogelijk nader informeren.
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Frans Timmermans
Ministerie van Buitenlandse Zaken