Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
3 december 2008 PO/83738
Onderwerp
'Aanpak Opbrengstgericht Leiderschap'
Sinds november 2007 wordt hard gewerkt aan de realisatie van de ambities van de Kwaliteitsagenda
Primair Onderwijs `Scholen voor morgen'. In deze agenda is aangegeven dat leiderschap binnen het
primair onderwijs een cruciale voorwaarde vormt voor het verder verbeteren van de kwaliteit van het
onderwijs en het verhogen van de leeropbrengsten voor rekenen en taal.
In de kwaliteitsagenda heb ik daarom aangekondigd dat ik het gesprek zal aangaan met de sector en
schoolleidersorganisaties over de wijze waarop opbrengstgericht leiderschap binnen de sector verder
kan worden versterkt. Hiertoe heb ik in oktober een ronde tafelbijeenkomst belegd met de PO-Raad, de
Algemene Vereniging van schoolleiders (AVS), de Algemene Onderwijsbond (AOB), CNV-schoolleiders
en de Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA). Ik heb met deze partijen het gesprek gevoerd over
de kansen en belemmeringen op het terrein van leiderschap in relatie tot de kwaliteitsagenda PO en
over de vraag wat er nodig is om leiderschap verder te versterken. Dit heeft geleid tot een
samenhangende aanpak met beleidsinitiatieven die de komende tijd in overleg met betrokken partijen
verder worden uitgewerkt. In deze brief informeer ik u over deze aanpak. Ik zal eerst ingaan op de het
belang van leiderschap in relatie tot de Kwaliteitsagenda PO. Vervolgens zal ik de gekozen aanpak
toelichten.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/9
Het belang van opbrengstgericht leiderschap1
De maatschappelijke opdracht van scholen wordt breder en complexer. Hierbij valt te denken aan de
verantwoordelijkheden van scholen bij het organiseren van voor- en naschoolse opvang, de
ontwikkeling naar brede scholen en de rol van scholen ten aanzien van vraagstukken als burgerschap
en integratie. Van schoolleiders wordt verwacht dat zij verbindingen organiseren met andere
maatschappelijke organisaties, ouders en gemeenten. Er is sprake van een omslag van een beheers- en
uitvoeringscultuur naar ondernemend bestuur en schoolleiderschap. De maatschappelijke context is
hierbij niet langer een bedreiging, maar vormt juist het startpunt voor de visie en missie van de school
die voortdurend aanpassing behoeft.
Besturen en schoolleiders hebben grote invloed op de kwaliteit en de resultaten van het onderwijs op
hun school. De ervaring leert dat een goed gecoördineerde aanpak van het onderwijskundig beleid en
het personeelsbeleid snel zorgt voor betere prestaties van de school. Dat heeft dan weer een positief
effect op de betrokkenheid en de motivatie van de leraren. Andersom blijkt uit onderzoek (De
beleidscontext van zwak presterende basisscholen, ITS, 2008) dat zwakke prestaties van scholen veelal
terug te voeren zijn op zwak optreden van bestuur en schoolleider.
Ook op het punt van goed werkgeverschap hebben besturen en schoolleiders een doorslaggevende rol.
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het invoeren van de maatregelen uit het Actieplan LeerKracht die zijn
gericht op functiedifferentiatie. Niet alleen om meer carrièreperspectieven aan leraren te bieden,
maar ook om de onderwijskwaliteit verder te verhogen en om maatwerk te kunnen leveren door inzet
van personeel met verschillende competenties en kennis.
De wijze waarop invulling wordt gegeven aan leiderschap is bij uitstek onderdeel van de autonomie van
scholen. Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat geen blauwdruk is te geven van goed leiderschap. Het
hangt af van de specifieke context van de school op welke wijze leiderschap optimaal kan worden
ingevuld. Bovendien is er sprake van verschillende visies op leiderschap die naast elkaar bestaan en die
ieder hun eigen waarde en relevantie hebben.
Uit onderzoek en ervaringen blijkt dat een aantal specifieke elementen van leiderschap een positief
effect hebben op het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs en het verhogen van
1.1.1
1 Met de term leiderschap wordt gedoeld op de leidinggevende functie binnen de schoolorganisatie. Deze functie
heeft betrekking op schoolleiders, bovenschools management (daar waar relevant) en vormen van
geprofessionaliseerd bestuur. Deze partijen geven uiteindelijk gezamenlijk invulling aan het leiderschap binnen de
schoolorganisatie. Het bestuur is hierbij als bevoegd gezag uiteindelijk altijd formeel verantwoordelijk en
aanspreekbaar.
blad 3/9
leeropbrengsten. Ik noem hieronder een aantal van deze elementen. Deze zijn voornamelijk ontleend
aan ervaringen binnen vernieuwingstrajecten, zoals de taalpilots, en aan de literatuur (Waters,
Marzano en McNulthy 2003).
· Het realiseren een leer- en verbetercultuur waarbij op systematische wijze leeropbrengsten
worden geanalyseerd en waarover het gesprek wordt gevoerd binnen het lerarenteam; waar nodig
leidt dit tot bijstelling van het onderwijsproces.
· Een gemeenschappelijke missie en visie die actief worden uitgedragen.
· De leerkracht in de groep en het onderwijsproces vormen het vertrekpunt voor het handelen van
besturen en schoolleiders.
· Duidelijke en realistische doelen ten aanzien van de te behalen leeropbrengsten, geïntegreerd in
een goed werkende planning- en controlcyclus.
· Duidelijke prioriteiten en een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling binnen de
schoolorganisatie.
· Een goede koppeling van personeelsbeleid aan kwaliteitsbeleid. Dit houdt onder meer in dat
professionele ontwikkeling van docenten wordt gestimuleerd en beloond.
De PO-Raad en de schoolleidersorganisaties onderschrijven bovenstaande uitgangspunten over wat
van bestuur en schoolleiding verwacht mag worden. Het is echter niet altijd gemakkelijk om die
uitgangspunten in praktijk te brengen. Daarom is met partijen geïnventariseerd wat ten aanzien van
leiderschap nodig is om de ambities uit de Kwaliteitsagenda PO waar te maken. Dit leidt tot een aanpak
met de volgende beleidslijnen:
1. Schoolleiderschap wordt aantrekkelijker:
· Betere beloning
· Betere ondersteuning
· Ontwikkelingstrajecten naar goed schoolleiderschap
2. Versterking kwaliteit bestuur en management:
· Programma `Opbrengstgericht Leiderschap'
· Coaching voor en door schoolleiders
· Heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling binnen de school
· Bekwaamheidseisen
· Ondersteuning bij invoering functiemix
3. Voldoende tijd voor onderwijskundig leiderschap:
· Minder aparte subsidies vanuit OCW
· Specifieke oplossingen voor specifieke ergernissen van schoolleiders
· Minder formats
blad 4/9
· Het betrekken van andere veroorzakers van administratieve lasten
Schoolleiderschap wordt aantrekkelijker
In het 2006-2007 was er sprake van 180 openstaande vacatures, in het schooljaar 2007-2008 is dat
gestegen naar gemiddeld 190 (in voltijdbanen). Het recente onderzoek van de AVS
`Scholenpanelrapportage vacatures & vervangingen 2007-2008' toont aan dat het besturen steeds
meer moeite kost om vacatures te vervullen waardoor zij zich vaak genoodzaakt zien om een interim-
directeur of een `meerschoolse' directeur aan te stellen. De laatste ramingen geven aan dat het tekort
aan schoolleiders mogelijk nog verder zal oplopen.
Verschillende factoren spelen een rol bij het tekort aan schoolleiders. Allereerst is er sprake van een
vergrijzend personeelsbestand, waardoor in de komende jaren extra instroom nodig is. Ongeveer een
derde van de schoolleiders is op dit moment 55 jaar of ouder. In 2011 is dit naar verwachting gestegen
naar 40 procent. De doorstroom naar de functie van schoolleider laat echter te wensen over.
Betrokkenen geven aan dat er relatief weinig beloning staat tegenover de forse verantwoordelijkheden.
Daarnaast wordt de werkdruk als hoog ervaren, onder meer door geringe ondersteuning en hoge
administratieve lasten.
Openstaande vacatures kunnen er toe leiden dat stappen op het gebied van kwaliteits- en
personeelsbeleid en opbrengstgericht werken blijven liggen. Dit gaat ten koste van de realisatie van de
ambities van de kwaliteitsagenda en daarmee ten koste van de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast
voelen besturen zich bij het niet tijdig vervullen van een vacature vaak genoodzaakt interim-managers
in te huren die een relatief groot beslag leggen op de begroting. Met behulp van de volgende
maatregelen wil ik bevorderen dat er ook in de komende periode voldoende schoolleiders zijn:
Betere beloning
Een eerste stap om het beroep van schoolleider in Nederland aantrekkelijker te maken is in 2004 gezet.
Er is toen extra geld beschikbaar gekomen voor de beloning van schoolleiders in het primair onderwijs.
Een derde van de schoolleiders geeft aan in de afgelopen vier jaar in een hogere schaal (DB) te zijn
geplaatst. Daarnaast is in het actieplan en het convenant LeerKracht ingezet op een betere beloning
voor schoolleiders. Deze afspraken zijn bevestigd in het onderhandelingsakkoord CAO PO 2009. Per 1
januari 2009 worden werkgevers in het primair onderwijs in staat gesteld om de directeur van iedere
school in schaal DA tot en met DC plus uitloop een toelage van 275 euro per maand toe te kennen.
Vanaf 1 augustus 2010 worden werkgevers in staat gesteld om de salarispositie van adjunct-
directeuren in schaal AA te verbeteren. Zo kan schaal AA vervallen, zodat schaal AB voor de adjunct-
directeuren de laagst geldende schaal wordt. In de CAO PO 2009 hebben sociale partners afgesproken
blad 5/9
nader overleg te voeren over de positie van directeuren in de CAO PO. Het gaat hierbij ondermeer over
een eventueel onderscheid tussen directiefuncties op schoolniveau en op bovenschools niveau.
Betere ondersteuning
Om het beroep van schoolleider aantrekkelijker te maken en de werkdruk voor schoolleiders te
verminderen, is de afgelopen periode met 30 miljoen structurele middelen fors extra geïnvesteerd in
het realiseren van ondersteunende functies. Met deze middelen zijn minstens 2500 extra conciërges
aangesteld op basisscholen. Conciërges nemen schoolleiders en leraren veel werk uit handen, zodat zij
zich kunnen richten op hun kerntaken.
Ontwikkelingstrajecten naar schoolleiderschap
In de komende jaren wordt gericht geïnvesteerd in het generen van extra kwalitatief hoogwaardige
instroom van schoolleiders. In aansluiting op een voorstel dat is ontwikkeld door CNV-schoolleiders
gaan in 2009 60 tweejarige ontwikkelingstrajecten van start, waarbij een aanstelling als schoolleider is
gekoppeld aan scholing en coaching. Dit voorstel zal in overleg met de schoolleidersorganisaties verder
worden uitgewerkt. Hierbij zal zoveel mogelijk worden voortgebouwd op eerdere en lopende
succesvolle trajecten. Daarnaast wordt bezien in hoeverre kan worden aangesloten bij regionale
tekorten.
Daarnaast starten in 2009 traineetrajecten gericht op leidinggevenden van buiten het onderwijs.
Hierbij wordt voortgebouwd op de ervaringen die zijn opgedaan in het eerder uitvoerde project Bazen
van Buiten. Ook dit traject zal in samenwerking met schoolleidersorganisaties verder worden
uitgewerkt, zodat begin 2009 gestart kan worden met de werving.
In 2009 is voor bovenstaande maatregelen 1,1 miljoen euro gereserveerd. In 2010 worden de
resultaten geëvalueerd. Als er aantoonbaar extra instroom is, wordt gekeken of in 2010 een nieuwe
ronde ontwikkelingstrajecten moet starten.
Versterking kwaliteit bestuur en management
Naast maatregelen gericht op het aantrekken van extra schoolleiders, investeer ik in de
professionaliteit van schoolleiders en besturen. Bovendien kom ik tegemoet aan signalen uit het
onderwijs dat extra aandacht nodig is voor de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden binnen de
school zijn verdeeld. Dit leidt tot de volgende aanpak:
Programma `Opbrengstgericht Leiderschap'
In 2009 start het programma `Opbrengstgericht Leiderschap' waarin 40 schoolbesturen, zo'n 400
scholen en 400 tot 600 schoolleiders zullen meedraaien. Scholen worden ondersteund bij het maken en
blad 6/9
implementeren van een plan van aanpak en zij maken prestatieafspraken gericht op het versterken van
opbrengstgericht leiderschap binnen de schoolorganisatie en het verbeteren van leeropbrengsten.
Daarnaast richt de aanpak zich op het verspreiden van kennis over resultaatgericht werken en
succesvolle methoden. Besturen en schoolleiders kunnen zo van elkaar leren. Dit programma zal door
de PO-Raad in samenwerking met schoolleidersorganisaties worden uitgevoerd. Voor dit programma is
3,6 miljoen beschikbaar voor de komende drie jaar.
Coaching voor en door schoolleiders
In 2009 beginnen 60 ervaren schoolleiders als coach van beginnende schoolleiders. Er is veel kennis en
ervaring onder schoolleiders. Kennis die niet altijd is te vatten in cursussen of opleidingen. Het blijft
bovendien moeilijk om kennis die is opgedaan buiten de context van de school, ook in de praktijk te
brengen binnen de school. Uit internationale ervaringen blijkt het coachen voor en door schoolleiders
een succesvolle en efficiënte aanpak om het onderwijskundig leiderschap van beginnende
schoolleiders te versterken en de in de sector aanwezige kennis goed te benutten. Daarnaast biedt het
ook voor ervaren schoolleiders de mogelijkheid zich verder te ontwikkelen binnen hun vakgebied.
Ervaren en succesvolle schoolleiders worden vrijgeroosterd om startende schoolleiders gedurende een
periode van 10 weken één dag per week te coachen. Om goed toegerust te zijn worden de coachende
schoolleiders in een `train de trainer'-traject klaargestoomd voor deze taak. Als deze aanpak ook in
Nederland een succes blijkt, zal deze in 2010 verder worden uitgebouwd.
Heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling binnen de school
Tot de voorwaarden voor succesvol leiderschap behoort ook de wijze waarop de rollen en
verantwoordelijkheden op het gebied van management, bestuur en intern toezicht binnen de
organisatie zijn belegd. Het gaat hierbij niet alleen om de taakverdeling, maar ook om een goed
systeem van checks and balances en de wijze waarop de toezichtfunctie is ingericht. Hier is ruimte
voor verbetering. Taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuur en management is in de
praktijk niet altijd voldoende helder. Dit kan een belemmering vormen voor effectief leiderschap en
daarmee onnodige werkdruk opleveren voor schoolleiders en docenten binnen de school. De PO-Raad
en schoolleidersorganisaties onderschrijven dat een breed gedragen Sectorcode Goed Bestuur een
belangrijke functie kan vervullen om helderheid te bieden en handreikingen te geven met betrekking
tot de verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen de schoolorganisatie. Dit
onderwerp is ook opgenomen in het Wetsvoorstel `Goed Onderwijs, Goed Bestuur' dat binnenkort wordt
ingediend. In dit kader is een subsidie verleend aan de PO-Raad om het komend jaar in nauwe
samenwerking met ouders, schoolleidersorganisaties en vakbonden, een breed gedragen Sectorcode
Goed bestuur voor te bereiden.
blad 7/9
Bekwaamheidseisen
In 2005 zijn na een interactief traject in opdracht van OCW, dat is uitgevoerd door de NSA,
bekwaamheidseisen opgesteld voor schoolleiders in het primair onderwijs. De bekwaamheidseisen
beschrijven de gewenste competenties voor werkzaamheden van leidinggevenden in de sector primair
onderwijs. Hoewel bekwaamheidseisen voor schoolleiders in het primair onderwijs geen wettelijke
basis hebben, gelden zij vaak wel als uitgangspunt voor de inhoud van opleidingen en de aanstelling van
schoolleiders. De wet BIO biedt de mogelijkheid om in een AMvB bekwaamheidseisen wettelijk voor te
schrijven. Partijen hebben echter aangegeven dat zij, mede in de context van de voortgaande
decentralisatie van arbeidsvoorwaarden, het stellen van kwaliteitseisen aan schoolleiders primair een
verantwoordelijkheid van sociale partners vinden. Tegen deze achtergrond hebben sociale partners in
het kader van deze aanpak aangekondigd dat zij met elkaar afspraken gaan maken over kwaliteitseisen
voor schoolleiders.
Ondersteuning bij invoering functiemix Convenant LeerKracht
Zoals aangegeven hebben schoolleiders een belangrijke rol bij het succesvol invoeren van de
functiemix binnen het primair onderwijs. Met de sociale partners zullen afspraken worden gemaakt
over de wijze waarop sociale partners schoolleiders kunnen ondersteunen en toerusten bij de invoering
van de functiemix. Ik zal de Kamer hierover informeren in het kader van de voortgang van de uitvoering
van het Convenant LeerKracht.
Voldoende tijd voor onderwijskundig leiderschap
Uit onderzoek (Ecorys 2004 en 2007, Universiteit Twente 2007) blijkt dat schoolleiders zich ergeren
aan de tijd die ze kwijt zijn met verplichtingen en taken die samenhangen met Arbo-wetgeving en de
Wet poortwachter. Daarnaast geven schoolleiders aan veel tijd kwijt te zijn aan het opstellen van
veiligheidsplannen en het aanvragen en de verantwoording van (gemeentelijke) subsidies. Daardoor
komen ze niet toe aan de invulling van onderwijskundig leiderschap. Dit is zorgelijk, want daardoor
wordt het moeilijker om de ambities van de Kwaliteitsagenda PO te realiseren.
Daarom is in de afgelopen periode al extra geïnvesteerd in nieuwe ondersteunende functies. Daarnaast
zijn de administratieve lasten aanzienlijk verminderd. Veel regels zijn vereenvoudigd. Een voorbeeld
zijn de voorschriften voor melding en de registratie van verzuim, uit de Wet op het primair onderwijs
(WPO).
blad 8/9
Desondanks alles hebben schoolleiders het idee dat de administratieve lastendruk de afgelopen jaren
nauwelijks is verminderd. Ze ervaren een hoge werkdruk en voelen zich onvoldoende ondersteund,. Dit
bleek bijvoorbeeld uit de acties van Amsterdamse schoolleiders en het recente initiatief `Help de
school verzuipt'. Voor een deel ligt dat buiten de macht van de rijksoverheid. Voor regels die door het
ministerie van OCW worden afgeschaft, komen vaak regels van gemeenten en andere partijen in de
plaats. Toch moeten de administratieve lasten omlaag, zodat schoolleiders meer tijd kunnen besteden
aan onderwijskundig leiderschap. Daarom neem ik de volgende extra maatregelen:
Minder aparte subsidies vanuit OCW
OCW voert de `bestemmingsbox' in. Scholen krijgen nu nog veel `losse' kleine subsidies met een
specifiek doel, die relatief veel administratieve en verantwoordingslasten met zich meebrengen. De
bestemmingsbox is een budget binnen de lumpsum met middelen voor een duidelijk doel. Voorbeelden
zijn middelen voor vroegschoolse educatie of extra ondersteuning (conciërges). De scholen hoeven
hiervoor dan geen aanvraag in te dienen en ze missen dus ook geen kansen. Hoewel ze in jaarverslag
moeten aangeven waar de middelen aan zijn besteed, is de administratieve last daarmee tot een
minimum beperkt.
Specifieke oplossingen voor specifieke ergernissen van schoolleiders
Ik schakel de `Kafkabrigade' in om specifieke ergernissen van schoolleiders die naar voren komen uit
onderzoeken aan te pakken. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het opstellen van veiligheidsplannen en
het aanvragen van (gemeentelijke) subsidies. De Kafkabrigade is een initiatief van het ministerie van
Binnenlandse Zaken, met als doel om administratieve knelpunten samen met betrokken partijen op te
lossen.
Minder formats
OCW voert samen met de sectororganisaties de `resultatenbox' in. Voor de resultatenbox worden de
gegevens die nodig zijn voor de verantwoording van scholen gebundeld en geharmoniseerd. De
gegevens zijn zowel te gebruiken voor de horizontale verantwoording als voor de verantwoording aan
het Rijk. Daardoor hoeven schoolleiders aanzienlijk minder verschillende formats in te vullen.
Door de invoering van het persoonsgebonden nummer (PGN) krijgen scholen minder werk aan de
informatievoorziening aan het ministerie. Scholen verstrekken gegevens over leerlingen, personeel,
het onderwijsproces en de bedrijfsvoering. OCW heeft die informatie nodig voor de bekostiging,
onderwijsbeleid en toezicht op kwaliteit van het onderwijs. Door het persoonsgebonden nummer is er
straks maar één informatiestroom voor de bekostiging. Bovendien is de informatie - ook voor scholen -
beter toegankelijk.
blad 9/9
Betrekken andere veroorzakers van administratieve lasten
Ik ga andere partijen die de schoolleider administratieve lasten opleggen zoals gemeenten en
administratiekantoren vragen hoe zij hun administratieve lasten verder gaan reduceren. Over de
resultaten van mijn overleg zal ik de Kamer informeren.
Conclusie
Deze aanpak is een uitwerking van de Kwaliteitsgenda PO en is tot stand gekomen in samenwerking
met de PO-Raad en de schoolleidersorganisaties. Ik ben ervan overtuigd dat deze aanpak
opbrengstgericht leiderschap verder zal versterken en zal bijdragen aan het verbeteren van de
leeropbrengsten op de kernvakken.
De beleidsinitiatieven uit deze brief zal ik in de komende periode in overleg met betrokken partijen
verder uitwerken. Ik zal u over de verdere uitwerking en de resultaten informeren in het kader van de
voortgangsrapportage Kwaliteitsagenda PO die vóór 1 juli 2009 aan de Kamer zal worden aangeboden.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma