Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
1 december 2008 FEZ/DGc/2008/84555
Onderwerp
Bureaucratiebenchmarks onderwijs
1. Aanleiding
Met mijn brief van 7 december 2007 heb ik u de benchmarkonderzoeken naar bureaucratie in het
primair onderwijs, voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs
doen toekomen (Tweede Kamer 2007-2008, 29 546 en 29 362, nr. 15). Met deze rapporten waren voor
het eerst cijfermatige gegevens beschikbaar, die het mogelijk maken om discussie over overhead en
bureacratie in het onderwijs op een rationele manier te voeren.
Begin 2005 is de ontwikkeling van de benchmarks gestart vanwege de zorg van uw Kamer dat het
afschaffen van regels op centraal niveau zou resulteren in een toename van regels op decentraal
niveau (Tweede Kamer, 2004-2005, 29 546, nr. 6). Daarop is voor het voortgezet onderwijs een
instrument ontwikkeld om produktieve en improduktieve bureaucratie te meten. Dit instrument is u
najaar 2005 toegezonden (Tweede Kamer, 2004-2005, 29 546, nr. 7). Conform afspraak met mijn
ambtsvoorganger is, in overleg met de branche/ sectororganisaties, voor alle onderwijssectoren een
dergelijk instrument ontwikkeld. Op basis hiervan is geconcludeerd dat het begrip overhead in de
verschillende benchmarks op een andere wijze is ingevuld. Onderzoekers hebben methoden toegepast
die het best geschikt zijn voor de desbetreffende sectoren. Ik heb uw Kamer toegezegd om een
bijeenkomst te organiseren met de benchmarkonderzoekers, gericht op stroomlijning van definities en
uitgangspunten. Deze brief geeft u een verslag van de bevindingen van deze bijeenkomst, die dit najaar
heeft plaatsgevonden. Hiermee kom ik de toezegging na uit de brief van 7 december 2007.
2. Conferentie
Onder voorzitterschap van de secretaris-generaal van OCW is op 16 oktober 2008 een conferentie
gehouden over de bureaucratiebenchmarks. Aan de conferentie namen deel de onderzoekers die in
2007 de verschillende benchmarks hebben opgesteld, deskundigen uit de universitaire wereld, alsook
vertegenwoordigers van de afzonderlijke branche/sectororganisaties.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/4
Stand van zaken algemeen
De verschillende sectororganisaties maken goede voortgang bij de verdere ontwikkeling van hun
benchmarks. De benchmarks voor primair onderwijs, voortgezet onderwijs, het middelbaar beroeps-
onderwijs worden jaarlijks uitgevoerd en op basis van opgedane ervaringen verbeterd en uitgebouwd.
Belangrijk in dit verband is de ontwikkeling van benchmarking tot een instrument waarmee individuele
scholen hun bedrijfsvoering kunnen vergelijken met andere scholen binnen de eigen sector. Dit levert
de grootste meerwaarde van de benchmark voor de individuele scholen. Dit is van belang omdat ook
juist deze scholen de input leveren voor de benchmarks. Het transparant maken en vergelijken van de
eigen inzet van middelen aan overhead en bureaucratie met vergelijkbare scholen binnen de sector
brengt een leerproces op gang. Daarmee komt een meer rationele discussie op gang met alle
betrokkenen bij een school over de inzet van middelen. De discussie ligt nu dan ook bij díe partijen die
beslissingen nemen over de inzet van middelen en daarmee ook bij diegenen die onnodige aanwending
kunnen voorkomen en bijsturen. Er is binnen de onderwijssectoren veel draagvlak voor een dergelijke
aanpak, waarin benchmarking vooral ten dienste staat individuele onderwijsinstellingen.
Stand van zaken per onderwijssector
Primair onderwijs
De eerste benchmark uit 2007 voor het primair onderwijs kan worden gekenschetst als een goede
eerste stap. Tegelijkertijd was de benchmark nog niet geschikt voor besturen om de kwaliteit van hun
eigen school af te zetten tegen die van vergelijkbare scholen. De PO-Raad heeft aangegeven dat de
benchmark wordt verbeterd om hem beter toepasbaar te maken. Momenteel worden de uitkomsten
van de eerste benchmark geijkt. Doel van vervolgactiviteiten bij het benchmarkonderzoek is een
instrument (benchmark) die scholen en schoolbesturen kunnen gebruiken ter onderlinge vergelijking.
Voortgezet onderwijs
Met de benchmark uit 2007 liep het voortgezet onderwijs voorop door de benchmark niet alleen op
sectorniveau aan te bieden, maar ook op schoolniveau. Alle scholen in de sector kunnen zich met
elkaar vergelijken en van elkaar leren. De bestuurders in de sector ontplooien daarnaast op een
gedreven wijze andere initiatieven. Voorbeelden zijn het in kaart brengen van de relatie tussen
overhead en beleving en tussen beleving en schaalgrootte. De sector wil overhead/bureaucratie
meenemen in de (horizontale) verantwoording. De VO-raad heeft het voornemen om de komende jaren
het huidige onderzoek "Overhead of Onderwijs" verder uit te breiden en specificeren, onder andere
door een jaarlijkse update van de individuele benchmarks van scholen, waarbij deze verder worden
gereproduceerd en uitgebreid, en door het uitvoeren van gevoeligheidsanalyses, relatie leggen met
beleving van bureaucratie, extra uitbereiding van onderzoeksvariabelen ter verbetering van het totale
onderzoek. De benchmark zal om de drie jaar worden uitgevoerd, dit om de belasting voor scholen en
de kosten te beperken, maar vooral ook om tot een zinvolle rapportage te kunnen komen waarin
duidelijke verschillen met eerdere meetmomenten te zien zijn.
Middelbaar beroepsonderwijs
In de MBO-sector wordt de benchmark jaarlijks uitgevoerd en gepubliceerd. De benchmark uit 2007
was een eerste stap, de tweede benchmark is in 2008 afgerond. Hierin zijn onder meer stappen naar
een meer integrale analyse en het werken met referentiegroepen. Hierdoor wordt meer recht gedaan
blad 3/4
aan en inzicht gegeven in de verschillen binnen de MBO-sector. Met een jaarlijkse benchmark wordt
jaarlijks inzicht gegeven in de ontwikkelingen binnen de sector. En voortdurende verbetering leidt tot
opbouw van een waardevolle en betekenisvolle benchmark. De deelnemers aan de benchmark leveren
een actieve bijdrage, juist ook omdat zij er de vruchten van plukken.
Hoger Beroepsonderwijs en universiteiten
Het rapport uit 2007 maakt een vergelijking mogelijk tussen de overhead op hogescholen en
universiteiten en andere sectoren in de samenleving. De toegevoegde waarde van de gegevens zoals
die er nu liggen is, dat de interne bedrijfsvoering door de instelling tegen het licht kan worden
gehouden om de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten voor het primaire onderwijsproces. De
benchmark zal over vijf jaar opnieuw worden uitgevoerd.
3. Stroomlijning benchmarks
Over de vraag of het mogelijk is om te komen tot eenduidige definities van overhead en bureaucratie
die in alle onderwijssectoren kunnen worden gehanteerd bestaat op verschillende vlakken verschil van
opvatting onder de deskundigen. In de conferentie zijn hierover de volgende conclusies getrokken:
a) Bij voorkeur wordt door middel van benchmarks inzichtelijk gemaakt welke relatie overhead/-
management heeft met de prestaties van een school, de achtergrondkenmerken van leerlingen en
andere omgevingsfactoren. Dit uitgangspunt wordt door de aanwezigen op de conferentie
onderschreven. Hierbij is wel de kanttekening gemaakt dat het niet altijd mogelijk is om deze
relaties vast te stellen.
b) De deskundigen verschillen van meningen over op welke manier dit dan zou moeten gebeuren.
Sommigen wijzen er op dat in de beschikbare literatuur bewijs is voor het in kaart brengen van
relaties via een productiefunctie, bij anderen bestaan er twijfels over het kunnen construeren van
`de' productiefunctie voor het onderwijs; het zou te lastig zijn deze in kaart te brengen. De
literatuur kent voorbeelden waarin met econometrische methoden het productieproces van het
onderwijs met succes integraal in kaart is gebracht, zoals voor het primair en voortgezet
onderwijs. In het hoger onderwijs is dit in het verleden niet altijd succesvol geweest.
c) Bij de beoordeling van overhead op basis van partiële kengetallen heeft een uniforme presentatie
door sectoren de voorkeur. Omdat de beschikbare gegevens nogal verschillen per sector, is het
evenwel onmogelijk tot een uniforme presentatie tussen voor alle onderwijssectoren te komen.
d) Tenslotte is bij vergelijking van de onderwijssectoren onderling of met andere semipublieke
sectoren grote voorzichtigheid geboden. Het kan tot beleidsmatig onjuiste interpretaties leiden.
Conclusies over overhead en bureaucratie in relatie tot geleverde prestaties zijn niet te trekken
omdat verschillende sectoren verschillende diensten leveren. Wel kan in individuele gevallen
vergelijking met instellingen in een andere sector zinvol zijn. Zo zijn bepaalde instellingen in het
HBO bijvoorbeeld beter te vergelijken met universiteiten dan met andere HBO-instellingen. Ook
over de sectoren heen kunnen managers leren van elkaar. Gewoontes en cultuur kunnen juist het
zicht op nieuwe oplossingen binnen een sector ontnemen. Het kan dus nuttig zijn om ook naar de
overhead in andere sectoren te kijken en verklaringen te zoeken voor verschillen. Voor dit
leerproces is het echter niet noodzakelijk dat de benchmarks uniform zijn.
blad 4/4
4. Afsluiting
De conferentie heeft meer duidelijkheid opgeleverd over het gebruik van de benchmarks voor overhead
en bureaucratie in de verschillende sectoren. Het is ons gebleken dat het gebruik van de benchmarks
in alle sectoren toeneemt en door de gebruikers (scholen en besturen) in toenemende mate als waarde-
vol wordt ervaren als het gaat om inzichtelijk maken van de eigen keuzes voor inzet van middelen en
vergelijken met andere vergelijkbare scholen binnen de eigen sector. Hiervoor zijn de benchmarks ook
primair bedoeld: het beter mogelijk maken om zo nodig bij te sturen op de kwaliteit en doelmatigheid
van processen op zowel school- als bestuursniveau. De benchmarks in de verschillende onderwijs-
sectoren zijn inmiddels zover ontwikkeld dat deze faciliteit voor individuele onderwijsinstellingen
beschikbaar is dan wel op korte termijn beschikbaar komt.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronald H.A. Plasterk