Nieuw arrangement overheid-
woningcorporaties
Stuurgroep Meijerink
Den Haag, 27 november 2008
1. Inleiding
1.1. Voorgeschiedenis
In 2007 is overleg gestart tussen het ministerie voor WWI en de
brancheorganisatie voor woningcorporaties Aedes over de modernisering van
het arrangement overheid - woningcorporaties. Het niet bekrachtigde
Onderhandelaarsakkoord van najaar 2007 bevat passages over de doelen en
uitgangspunten voor een dergelijk nieuw arrangement. Mede gelet op een door
de Tweede Kamer bij de begrotingsbehandeling 2008 aangenomen motie inzake
modernisering van het toezicht en de governance van corporaties, is vervolgens
door de minister voor WWI en de voorzitter van Aedes een stuurgroep ingesteld
onder voorzitterschap van de heer Meijerink. De opdracht voor deze stuurgroep
is met een voorstel te komen voor een dergelijk arrangement.
De stuurgroep heeft in haar werkzaamheden naast haar eigen beraadslagingen,
door middel van bijeenkomsten zowel de landelijke belanghouders van
corporaties betrokken, alsmede vertegenwoordigers van de sectoren zorg en
onderwijs. Daarnaast heeft zij in een werkconferentie met bestuurders van
woningcorporaties, vertegenwoordigers van gemeenten, alsmede van de
Vereniging van Toezichthouders Woningcorporaties (VTW) en het
Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), onderdelen van het arrangement
besproken en doorontwikkeld1.
Dit rapport beschrijft het nieuwe arrangement, zoals opgesteld door de
stuurgroep. Dit arrangement draagt de volledige verantwoordelijkheid van de
stuurgroep2.
1.2. Hoofdlijn
De hoofdlijn van het arrangement is de volgende. Allereerst is de positionering
van de woningcorporaties van belang. Het arrangement gaat uit van corporaties
als private maatschappelijke ondernemingen met een publiek belang: de `brede
zorg voor het wonen'. Het arrangement legt dit publiek belang uiteen in drie
deeldomeinen, die achtereenvolgens worden getypeerd als wat `MOET' (de
sociale taak), wat `KAN' (de woonomgeving en het maatschappelijk vastgoed) en
wat te `OVERWEGEN' is in de lokale context (de wijk- en buurtaanpak). Dit
laatste deeldomein betekent `nee, tenzij' voor de corporatie. Dit in tegenstelling
tot het eerste deeldomein, waar `ja, tenzij' geldt.
Het arrangement tussen overheid en woningcorporaties is zodanig ingericht, dat
corporaties optimaal inhoud kunnen geven aan hun eigen doelstellingen én aan
het publiek belang van de inzet van het maatschappelijk bestemd vermogen op
het terrein van de `brede zorg voor het wonen'.
Dit publiek belang is fundamenteel. Daarom voorziet dit arrangement niet in de
mogelijkheid van vrijwillige uittreding van corporaties uit het stelsel.
1 Vertegenwoordigers van de Woonbond en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), waren
eveneens uitgenodigd maar hebben aangegeven niet deel te willen nemen.
2 De Stuurgroep bestaat uit: Rien Meijerink, onafhankelijk voorzitter, Leon van Halder, Merijn van
Giessen (beiden van het ministerie van VROM), Willem van Leeuwen, Hendrien Witte (beiden van
Aedes), Oscar Papa, extern secretaris (B&A Groep).
---
Het arrangement borgt het publiek belang en biedt tegelijkertijd ruimte voor
maatschappelijk ondernemerschap. Er is sprake van publiekrechtelijke
regelgeving en daarbij behorend toezicht in de vorm van een Autoriteit. De
corporatiesector biedt waarborgen zoals professioneel functionerende Raden
van Commissarissen (RvC's) en governancecodes. Visitatie is kerninstrument.
In het arrangement is kennisgenomen van de verwachte modaliteit van de
Maatschappelijke Onderneming in het Burgerlijk Wetboek. De uitwerking daarvan
is nu nog niet helder. Voor zover deze modaliteit er niet in gaat voorzien, moeten
de in dit arrangement opgenomen publiekrechtelijke voorschriften met betrekking
tot de governance in de regelgeving worden opgenomen. Dit betreft bijvoorbeeld
de algemeen verbindend verklaring van branchecodes en het betrekken van
belanghouders bij de beleidsvorming en verantwoording.
Dit arrangement geldt voor alle woningcorporaties, ongeacht of ze lid zijn van
Aedes.
Het arrangement is daarmee vernieuwend en bestuurlijk solide. Het geeft de
corporaties meer armslag om hun rol als maatschappelijke ondernemers waar te
maken en biedt tegelijkertijd waarborgen voor het publieke belang.
2. De positionering van corporaties
2.1. De opdracht voor de corporaties
In de AedesCode is goed weergegeven waar corporaties heden ten dage voor
staan: "In het besef dat een thuis meer is dan een huis: de buren, een schone,
veilige woonomgeving en andere voorzieningen, doen corporaties alles wat in
hun vermogen ligt om samen met mensen die voor wonen een beroep op hen
doen, goed wonen waar te maken. Voor mensen met lage inkomens, die vooral
goed en betaalbaar willen wonen. Voor mensen op leeftijd, die zo lang mogelijk
zelfstandig willen wonen. Voor mensen die voor het eerst een woning zoeken,
die niet jaren willen wachten. Voor mensen met psychische en fysieke
problemen, die volwaardig willen wonen. Voor mensen in achterstandswijken, die
uitzicht willen op verbetering van hun leefomstandigheden. Voor de echte
kansarmen: zwerfkinderen, dak- en thuislozen, die een dak boven hun hoofd
moeten". Corporaties zijn hiermee voor de samenleving aanspreekbaar op de
kwaliteit van wonen en leven in buurten en wijken.
Woningcorporaties opereren heden ten dage binnen de grote dynamiek van
maatschappelijke ontwikkelingen. Die dynamiek is mede bepalend voor dit
nieuwe arrangement. Woningcorporaties zijn eind negentiende eeuw ontstaan
om te voorzien in goede huisvesting. Het zijn private ondernemingen, die met
maatschappelijk bestemd vermogen werken aan de `brede zorg voor het wonen'.
In deze maatschappelijke bestemming en het grote publieke belang dat is
gemoeid met de inzet van deze middelen, ligt heden ten dage de legitimering van
het publiekrechtelijk stelsel waarin de corporaties zijn ingebed.
Omdat wonen een lokale aangelegenheid is, ligt de context voor het presteren
---
door corporaties ook lokaal. Tegelijkertijd betekent het dat de corporatie
responsief is naar haar lokale omgeving als het gaat om de beleidsvorming en de
realisatie van haar prestaties. De corporatie is transparant naar haar lokale
omgeving in wat zij doet, waarom en wat de gerealiseerde prestaties zijn. De
corporatie legt daarover verantwoording af naar haar lokale omgeving,
ondermeer door de verplichte openbare en onafhankelijke visitatie en de
jaarverslaglegging.
2.2. De relatie met belanghouders
Woningcorporaties opereren midden in de (lokale en regionale) maatschappij.
Alleen met betrokkenheid van haar directe belanghouders, zullen zij in staat zijn
adequate maatschappelijke prestaties te leveren. Gemeenten en huurders
vormen de belangrijkste belanghouders in deze. Twee aspecten moeten zijn
geborgd:
1. Overleg en betrokkenheid bij de beleidsvoorbereiding moet
gestructureerd invulling krijgen;
2. Over de geleverde prestaties moeten corporaties periodiek en
openbaar verantwoording afleggen.
Het eerstgenoemde punt is vastgelegd in de Aedes- en governancecode. Deze
stellen eisen aan de betrokkenheid van belanghouders. Artikel 2 van de
Aedescode verplicht de corporatie tot een actief en open overleg met haar
belanghouders. Daartoe worden de belanghouders door de corporatie benoemd
en gepubliceerd. De governancecode schrijft voor dat de corporatie tenminste
eenmaal per jaar met de door haar benoemde belanghouders overlegt. Het
verslag van dit overleg wordt openbaar gemaakt. In het jaarverslag verantwoordt
de corporatie de vorm van overleg.
De verplichte visitatie is het instrument dat invulling geeft aan het tweede
genoemde punt. Per 1 januari 2009 is een onafhankelijke visitatiestichting
operationeel, die de visitatiemethodiek vaststelt en zonodig actualiseert en via
accreditatie en licentiering de kwaliteit van de verplichte visitatie borgt.
2.3. Het publiek belang
Van oudsher is de inspanning van corporaties gericht op het voorzien in
betaalbare huisvesting voor lagere inkomens, de doelgroep. Midden jaren
negentig is als reactie op maatschappelijke ontwikkelingen het belang van de
volkshuisvesting ruimer gedefinieerd en is het werkdomein van corporaties
uitgebreid met de zorg voor leefbare buurten en wijken. Nadien is ook het bieden
van adequate woonzorgarrangementen aan het werkdomein toegevoegd.
Actueel is de verbreding van het werkdomein naar het bijdragen aan de fysieke,
sociale en economische kwaliteit van het wonen in wijken en buurten. Naar
verwachting, zal die ontwikkeling van verbreding zich verder doorzetten. Louter
terugkijken en teruggrijpen op het verleden, is daarmee niet de juiste manier om
tot een toekomstbestendig arrangement te komen. Er moet ruimte zijn om de
corporatie de mogelijkheid te geven mee te groeien met de maatschappelijke
ontwikkelingen. De maatschappij vraagt daarom.
---
De veelal gehanteerde term van `brede zorg voor het wonen' behoeft nadere
concretisering, met name waar het gaat om het sociale en economische domein.
Het werkdomein van corporaties is gelegen in het werken aan de kwaliteit van
wonen en leven in wijken en buurten. Deze brede zorg voor het wonen maakt het
mogelijk dat woningcorporaties goed kunnen inspelen op de lokale vraagstukken.
Die vraagstukken kunnen sterk uiteenlopen van het enkel voorzien in betaalbare
huisvesting tot de fysieke, sociale en economische verbetering van wijken en
buurten. De publieke regelgeving ten aanzien van het werkdomein van
woningcorporaties moet hiervoor de ruimte bieden.
3. Het werkdomein
3.1. Drie onderdelen, drie rollen
De `brede zorg voor het wonen' omvat meer dan alleen het bouwen en verhuren
van woningen voor de doelgroep. Belanghouders spreken de corporaties daar
ook op aan. Het gaat dan om de zorg voor de woonomgeving, investeren in
maatschappelijk vastgoed en sociale en economische activiteiten in het kader
van de wijkaanpak.
Op basis van deze constatering, kent dit arrangement een driedeling in
verantwoording binnen het werkdomein van corporaties. In dit werkdomein staat
de bewoner centraal, maar per onderdeel van het werkdomein verschilt de scope
van de activiteiten van de corporatie. In het eerste deeldomein staat de
huisvesting van de bewoner in zijn woning centraal; op dit domein `MOET' de
corporatie actief zijn. In het tweede deeldomein gaat het om de bewoner en zijn
directe woon- en leefomgeving; op dit domein `KAN' de corporatie actief zijn. In
het derde deeldomein, tenslotte, gaat het om de bewoner en de wijk waarin deze
woont; in dit deeldomein moet de corporatie `OVERWEGEN' of en in welke vorm
zij actief is.
Het eerste deeldomein: Bouwen en verhuren c.q. verkopen van
woningen
Corporaties zijn er primair om te voorzien in de huisvesting van mensen
met een lager inkomen (de doelgroep). Het gaat om het bouwen en
verhuren c.q. verkopen van sociale huur- en koopwoningen. Dit is de
primaire rol van corporaties die `moet'. In het arrangement is dit het eerste
deeldomein. Het onvoldoende presteren op dit eerste deeldomein,
betekent dat de corporatie wat uit te leggen heeft.
Het eerste deeldomein omvat ook de rol om te voorzien in huisvesting van
andere doelgroepen. Het gaat hierbij om investeringen in dure huur- en
koopwoningen. De lokale context bepaalt mede of de corporatie ook een
rol neemt ten aanzien van deze duurdere huur- en koopwoningen.
Kenmerkend voor het eerste deeldomein is dat de woning de primaire
drager is voor het handelen van de corporatie. Er is sprake van een 1 op 1
relatie met de huurder of koper.
---
Het tweede deeldomein: Investeren in de woonomgeving en in
maatschappelijk vastgoed
Woningen staan in een woon- en leefomgeving. Dat maakt dat de
corporatie kan kiezen of zij ook investeert in de woonomgeving. Daarnaast
is er maatschappelijk vastgoed, zoals scholen en zorggebouwen. Ook die
kunnen in relatie worden gezien met het woningbezit en de woonomgeving
van dat bezit.
Kenmerkend is dat de woning niet de primaire drager is voor het handelen
van de corporaties, maar dat sprake is van een indirecte drager (`het is
belangrijk voor de klanten en de woningen van de corporatie'). In het
arrangement is dit het tweede deeldomein.
Bij de invulling van deze rol, is wederkerigheid belangrijk. De corporatie
begeeft zich op het terrein waar (met name) de gemeenten en/of andere
maatschappelijke ondernemingen hun primaire verantwoordelijkheden
hebben. Of de corporatie zich op dit deeldomein inzet, is mede context
afhankelijk en betreft een lokale afweging. Deze wederkerigheid vloeit
voort uit een lange termijn relatie en krijgt invulling doordat de gemeente of
andere instellingen er ook iets tegenover stellen. Voor zover het
gemeenten betreft kan het hierbij gaan om medewerking in procedures,
vergunningen, bestemmingsplan en/of gronduitgifte. Als die
wederkerigheid niet aanwezig is, zal de corporatie aan deze rol niet
zondermeer invulling behoeven te geven.
Omdat de relatie met het wonen indirecter is, moet de corporatie zich
verantwoorden over haar rol en inzet. Dat geldt ook de afweging om geen
invulling te geven aan de rol in dit deeldomein. In het arrangement is
daartoe een beoordelingskader voorgeschreven. Dit ligt in de lijn die de
Commissie De Boer in 2005 in haar advies heeft aanbevolen. Een
dergelijk beoordelingskader bestaat uit de volgende elementen:
· een deugdelijke argumentatie voor de investering, geredeneerd
vanuit het wonen,
· een adequate bedrijfseconomische onderbouwing,
· een legitimerend contract met overheid of instelling op wiens gebied
men zich begeeft,
· en de toets van de Raad van Commissarissen.
Langs deze weg verantwoordt de corporatie haar inzet op dit tweede
deeldomein.
Het derde deeldomein: de wijk- en buurtaanpak
In dit derde deeldomein gaat het om de wijkaanpak. In het kader van de
wijkaanpak wordt steeds vaker een beroep op corporaties gedaan om te
investeren in de sociale en economische ontwikkeling van de buurt of wijk.
De relatie met het wonen is veelal `dun': het gaat daarbij om het investeren
in de mensen die in de wijk wonen. Dit raakt de werkdomeinen van andere
maatschappelijke ondernemingen, zoals instellingen in de zorg en het
onderwijs.
---
Het arrangement laat voor corporaties ruimte een rol te vervullen in dit
derde deeldomein, maar verplicht de corporaties zich te verantwoorden
waarom zij dat doen en wat daarbij haar inzet is. Hierbij gelden voor dit
deeldomein de volgende criteria:
1. De buurt- en wijkaanpak is territoriaal gebonden. De corporatie
presteert op dit derde deeldomein daarom in die buurten en wijken
waar zij bezit heeft en niet daarbuiten.
2. De corporatie begeeft zich op de primaire werkdomeinen van
andere maatschappelijke ondernemingen, zoals instellingen van
onderwijs en zorg, maar steeds vastgoed gerelateerd. De primaire
rol voor dit type van prestaties ligt dan ook bij deze andere
maatschappelijke ondernemingen. De inzet van de corporaties moet
derhalve proportioneel zijn en daarmee beperkt van omvang.
3. De inzet van de corporatie in het derde deeldomein komt ook tot
uitdrukking in de rol die de corporatie neemt. Het arrangement
benoemt hierbij rollen als faciliteren, initiëren en/of tijdelijk aanjagen.
Tijdelijkheid en proportionaliteit staan daarmee voorop.
Als de corporatie in dit deeldomein prestaties levert, verantwoordt zij zich
hierover expliciet. Het credo is `nee, tenzij'. Een adequate verantwoording
van het waarom en de omvang van de inzet van de corporatie, is nodig.
Ook hier geldt dat afweging moet plaatsvinden in de lokale context en is
wederkerigheid in de relatie met de gemeente of andere maatschappelijke
ondernemingen van groot belang.
Het arrangement regelt dat ook ten aanzien van dit deeldomein het eerder
in het tweede deeldomein aangehaalde beoordelingskader, zoals
aanbevolen door de Commissie De Boer, wordt toegepast. Met behulp van
dit kader, waarin de drie voornoemde criteria worden meegenomen,
verantwoordt de corporatie haar inzet op dit derde deeldomein.
3.2. Resumerend: de vereisten
Met deze onderverdeling voor het werkdomein, geeft het arrangement voor
corporaties ruimte voor maatschappelijke prestaties die verder gaan dan de
primaire rol van huisvester voor de doelgroep. Het arrangement bevat,
gekoppeld aan het werkdomein, een aantal vereisten. Dit betreft:
De wederkerigheid in relaties
In het tweede en derde deeldomein is voor corporaties de genoemde
wederkerigheid van belang, met name in verhouding tot gemeenten en
andere maatschappelijke ondernemingen. Het uitgangspunt daarbij is dat
sprake is van partnerschap op langere termijn.
Een beoordelingskader
Een rol in het tweede en derde deeldomein behoeft een transparante
verantwoording door de corporatie. Het arrangement kent hiervoor een
beoordelingskader, zoals die in 2005 door de Commissie De Boer is
aanbevolen. Het verplicht hanteren van een dergelijk beoordelingskader,
maakt deel uit van dit arrangement.
---
De proportionaliteit in de inzet van middelen
De drie deeldomeinen vormen het speelveld waarop de corporatie haar
middelen inzet. Daarbij geldt het principe dat hoe `dunner' de relatie met
het wonen wordt van het 1e naar het 3e deeldomein -, hoe kleiner de
bijdrage van de corporatie is in het totaal van de benodigde investeringen.
Deze proportionaliteit is onderdeel van het arrangement.
4. Publieke borging: Autoriteit
4.1. Een onafhankelijke en gezaghebbende Autoriteit
De rol en verantwoordelijkheid van woningcorporaties en de wijze waarop het
publiek belang wordt geborgd, moet expliciet zijn. Het publiek belang moet te
allen tijden zijn geborgd op het vlak van de te leveren prestaties, de governance
en de financiële positie van corporaties. Daarmee wordt ook duidelijk waar
verwachtingen liggen ten aanzien van de inzet van hun middelen. In het
arrangement is de publieke borging vorm gegeven door middel van een nieuw op
te richten Autoriteit. De Autoriteit fungeert als enige toezichthouder.
Deze Autoriteit oordeelt gezaghebbend over de prestaties, de financiële
continuïteit en de (toepassing van de) governance bij individuele corporaties. De
positionering van deze Autoriteit bevindt zich op het kruispunt van horizontale
verantwoording en extern toezicht. In deze Autoriteit gaan de taken, voor zover
gecontinueerd, van bestaande toezichthouders op. De Autoriteit gaat over alle
corporaties.
De Autoriteit heeft de status van een Zelfstandig BestuursOrgaan (ZBO),
geregeld bij wet. De taakinvulling kan worden opgenomen in een Algemene
Maatregel van Bestuur (AmvB). Een aantal interventiemiddelen dat thans bij de
minister is belegd, wordt ondergebracht bij deze Autoriteit.
De Autoriteit bestaat uit een Bestuur van drie à vijf gezaghebbende en
onafhankelijke leden, benoemd door de Kroon. De Kroon benoemt hen, met
uitzondering van de voorzitter, op voordracht van de branche en de directe
landelijke belanghouders. Het Bestuur beschikt over een werkapparaat voor de
gegevensverzameling en data-analyse. De secretaris van het Bestuur, is tevens
de directievoerder van het werkapparaat.
De Autoriteit werkt binnen een publiekrechtelijk kader. De minister is daarvoor
verantwoordelijk. De Autoriteit formuleert haar eigen beleidsregels, gehoord
hebbende de branche. De beleidsregels behoeven de goedkeuring van de
minister.
De minister heeft geen zeggenschap over de beoordeling door de Autoriteit van
individuele corporaties en daaruit al dan niet voortvloeiende interventies. De
minister kan alleen de Autoriteit de verplichting opleggen haar beleidsregels aan
te passen met het oog op haar handelwijze naar alle corporaties.
De Autoriteit beschikt over een aantal eigen interventiemogelijkheden (zoals de
aanwijzing en de toezichthouder). De Autoriteit kan in voorkomende gevallen de
---
minister verzoeken zwaardere sancties toe te passen (zoals het verzoek de
bewindvoerder te doen benoemen). De minister kan evenwel niet eigenstandig
interventies tegen individuele corporaties instellen, anders dan op verzoek van
de Autoriteit.
Bij de vorming van de Autoriteit wordt een nieuwe organisatie neergezet.
Vervolgens wordt de overgang georganiseerd van toezichtstaken voor zover
gecontinueerd - bij nu bestaande organen naar deze Autoriteit. De rol en taak
van de beoogde Autoriteit wordt derhalve niet ondergebracht bij één van de
bestaande organisaties om van daaruit `uit te breiden'. Een vernieuwing van het
toezichtsarrangement staat derhalve voorop.
De taken van het CFV worden teruggebracht tot de projectsteun en
saneringsteun. Het bestuur van dit fonds wordt benoemd op voordracht van de
corporatiesector.
4.2. Het werkveld en de werkwijze van de Autoriteit
De Autoriteit let in haar werkzaamheden nadrukkelijk op signalen uit de markt en
bevindingen van haar eigen werkorganisatie. Het werkveld van de Autoriteit heeft
betrekking op de prestaties van de corporatie, de financiële continuïteit van de
corporatie en de juiste toepassing door de corporatie van de governance.
De werkwijze van de Autoriteit op deze onderscheiden onderdelen, is als volgt.
a. Het oordeel over de prestaties
De Autoriteit geeft een eigen oordeel over de prestaties van de corporatie.
Dit oordeel wordt opgemaakt tegen de achtergrond van de lokale context
van de corporatie en ten opzichte van landelijke prioriteiten indien en voor
zover deze een doorwerking hebben gekregen in de lokale
prestatieafspraken. Wederkerigheid in de lokale relaties van de corporatie,
wordt hierin meegewogen.
De Autoriteit maakt gebruik van bestaande bronnen, zoals het
visitatierapport, het jaarverslag, het volkshuisvestelijk verslag en de lokale
prestatie-afspraken. Zij is terughoudend met eigen gegevensverzameling,
vanuit het oogpunt van beperking van de administratieve lasten. De
minister beslist, na ruggespraak met de branche, over de informatievraag
van de Autoriteit op het punt van de prestaties.
Het oordeel van de Autoriteit met betrekking tot de prestaties kent twee
modaliteiten met bijbehorend vervolg:
· Prestaties op orde: Indien de prestaties voldoende op orde zijn,
worden de prestaties weer bezien na een periode van vier jaar.
Hiermee wordt het ritme van de visitatie gevolgd.
· Prestaties niet op orde: Bestuur en Raad van Commissarissen zijn
aan zet. De Autoriteit toetst uiterlijk na een jaar of er verandering is
opgetreden.
Met deze tweedeling is meteen duidelijk wat de corporatie kan verwachten.
Als het op orde is, geeft de Autoriteit vertrouwen, als het niet op orde is zal
de Autoriteit weer snel opnieuw toetsen.
---
De beoordeling van de prestaties gebeurt vooral op basis van de visitatie
in samenhang met de aanwending van het vermogen. `Geld' is een
essentiële randvoorwaarde om prestaties te kunnen leveren, maar
anders dan in het private bedrijfsleven geen doel op zichzelf. Als er na
realisatie van de lokale opgave - financiële ruimte aanwezig blijft, kan die
elders worden aangewend ten behoeve van de `brede zorg voor het
wonen' als daar mogelijkheden voor zijn. De Autoriteit kan de corporatie
verzoeken hiervoor een plan op te stellen, waarin duidelijk aangegeven
wordt hoe deze ruimte ingezet zal worden.
Artikel 6 van de Aedescode beschrijft de inzet van middelen door de
corporatie. De branche is voornemens op basis van dit artikel een norm
voor financiële ruimte te formuleren. In de norm wordt de relatie tussen
maatschappelijk presteren en de investeringen gelegd. De norm is
gebaseerd op de systematiek van kasstromen. Het ligt in de lijn van dit
arrangement dat de Autoriteit deze norm voor "financiële ruimte" gaat
hanteren. Mocht dit niet lukken of de instemming van de minister niet
krijgen, dan zal de Autoriteit zelf een norm formuleren in haar
beleidsregels. Deze behoeft de goedkeuring van de minister.
b. Het oordeel over de financiën
De Autoriteit richt haar financieel toezicht primair op de financiële
continuïteit van de individuele corporatie. De Autoriteit verricht deze toets
jaarlijks. Daarbij maakt de Autoriteit gebruik van de beoordeling van de
kredietwaardigheid, zoals die door het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW) voor het merendeel van de corporaties wordt
uitgevoerd. Dit naar analogie van het gebruik van het visitatierapport bij de
beoordeling van de prestaties van de corporatie.
De Autoriteit vormt zich een eigen oordeel. Ook hier maakt de Autoriteit
gebruik van de informatie die al beschikbaar is, bijvoorbeeld van het WSW,
voordat eigen gegevensverzameling plaatsvindt. Dit met het oog op
beperking van de administratieve lasten.
Het WSW is niet zelf toezichthouder. Het WSW toetst de financiële positie
van de corporatie in relatie tot de risico's van borging op de kapitaalmarkt
en betreft een privaat instituut.
De oordeelsuitspraak kent twee modaliteiten:
· De continuïteit is wel verzekerd. De volgende toets vindt een jaar
later weer plaats.
· De continuïteit is niet verzekerd. De Autoriteit beziet de nadere
benodigde acties.
Primair is het aan de RvC om op dit vlak het interne toezicht uit te oefenen
en zich daar door middel van het jaarverslag over te verantwoorden.
Zodra blijkt dat een project substantieel overschrijding van de vastgestelde
begroting kent, moet daarvan door de corporatie melding worden gedaan
bij de Autoriteit.
10
c. Het oordeel over de governance
Het toezicht op een juiste uitvoering van de vereisten van de governance
is primair een interne zaak van bestuur en RvC. Het arrangement schrijft
voor dat de RvC hierover transparant verantwoording moet afleggen in
een governance-verslag van de RvC, op te nemen in het jaarverslag. De
goedkeurende verklaring van de accountant heeft daarmee ook betrekking
op dit governance-verslag.
De Autoriteit beoordeelt op basis van het jaarverslag vervolgens de
toepassing van de algemene governance-eisen, zoals vastgelegd in de
Aedescode en governancecode, waarvan de werkingsfeer wettelijk
geborgd is in de verwachte modaliteit van de Maatschappelijke
Onderneming dan wel de Woningwet.
Het voorgaande leidt tot een dringende oproep aan de Visitatiestichting om
de governance, in het bijzonder de wijze waarop het intern toezicht zijn
eigen kwaliteit borgt, een sterkere inbedding in de visitatiemethodiek krijgt
dan thans het geval is. Daarmee wordt de Autoriteit beter in staat gesteld
ook op het punt van de governance van het visitatierapport gebruik te
maken.
Tevens wordt een dringende oproep aan de Visitatiestichting gedaan om
te voorzien in een vast format van zelfevaluatie door de corporatie.
4.3. Het instrumentarium van de Autoriteit
In de huidige ordening beschikt de minister over een aantal instrumenten,
waarmee zij jegens de corporatie kan interveniëren. Het betreft in volgorde van
oplopende zwaarte de aanwijzing, de last onder dwangsom, het aanstellen van
een toezichthouder, het doen van een verzoek aan de rechter een
bewindvoerder aan te stellen en tenslotte de intrekking van de toelating met het
verzoek aan de rechter tot ontbinding van de onderneming over te gaan.
Het arrangement regelt dat de Autoriteit de beschikking heeft over een deel van
dit instrumentarium, om zo corporaties met onvoldoende oordelen tot
verbeteringen te stimuleren, dan wel sancties toe te passen als corporaties
langdurig een onvoldoende oordeel ontvangen.
De eerste stap in de interventie van de Autoriteit is de waarschuwingsbrief en/of
het normoverdragend gesprek. Hiermee wordt een eerste signaal gegeven dat
de corporatie moet prikkelen om tot verbetering te komen.
De Autoriteit heeft de volgende drie instrumenten om tot interventie over te gaan:
1. De aanwijzing van de Autoriteit aan het bestuur van de corporatie. Dit
betreft een `gij zult' uitspraak van de Autoriteit.
2. De last onder dwangsom, al dan niet met openbaarmaking. Niet nakomen
kost geld.
3. De benoeming van een toezichthouder.
---
Zwaardere sancties zijn voorbehouden aan de minister, op verzoek van de
Autoriteit. Het gaat hierbij om de volgende sancties:
4. Het verzoeken van de rechter een bewindvoerder aan te stellen.
5. Het ontslaan van de RvC.
6. Het verzoeken van de rechter tot ontbinding van de onderneming.
Wat betreft het onder 5. genoemde punt, zal deze bevoegdheid bij wet moeten
worden geregeld. Thans beschikt de minister niet over deze bevoegdheid.
De toepassing van dit instrumentarium ziet er als volgt uit. Bij negatieve oordelen
stuurt de Autoriteit een waarschuwingsbrief en/of houdt een normoverdragend
gesprek. Indien de corporatie onvoldoende reageert om tot verbetering te komen,
gaat de Autoriteit over tot het geven van verplichtende aanwijzingen aan de
corporatie, zonodig met een last onder dwangsom. Als deze aanwijzingen niet
worden opgevolgd, impliceert dit dat de commissarissen niet hebben ingegrepen:
het interne toezicht heeft gefaald. In dat geval stelt de Autoriteit een externe
toezichthouder aan. Als ook dit onvoldoende effect heeft, verzoekt de Autoriteit
de minister zwaardere middelen in te zetten zoals een bewindvoerder, ontslag
van de RvC of ontbinding van de onderneming.
4.4 Last resort
In het arrangement is de mogelijkheid van bindende uitspraken in geschillen met
belanghouders essentieel. De Autoriteit is daarom naast toezichthouder ook `last
resort' indien er tussen de corporatie en een belanghouder een geschil optreedt
waar men gezamenlijk niet uitkomt. De Autoriteit is bevoegd een uitspraak over
dergelijke geschillen te doen, voor zover het een onderwerp betreft dat verband
houdt met de toezichthoudende taak die aan de Autoriteit is toebedeeld in codes
en/of regelgeving. Voor bijvoorbeeld veel geschillen tussen de
huurderorganisatie en de corporatie, is de Overlegwet van toepassing, waarvoor
uitsluitend de rechter bevoegd is.
De Autoriteit is `last resort' voor conflicten tussen corporaties en gemeenten over
de totstandkoming van prestatieafspraken. De Autoriteit zal zich daarbij niet
uitspreken, voordat partijen gebruik hebben gemaakt van mediation. Ook geldt
de voorwaarde dat de gemeente bij dergelijke conflicten haar beleid moet
hebben vastgelegd in een woonvisie.
De Autoriteit kan uitspraken doen richting corporaties en gemeenten. Wat betreft
interventies treedt de Autoriteit alleen op richting corporaties. Wat gemeenten
betreft moet de minister zonodig gebruik maken van bestuurlijke interventies.
De Autoriteit is ook `last resort' voor kwesties aangaande de governance.
Bijvoorbeeld indien de huurdersorganisatie door de corporatie niet erkend wordt
als belanghouder, of indien een door de corporatie erkende belanghouder een
geschil heeft met de RvC waar men niet uitkomt.
Een uitspraak van de Autoriteit is overigens voor beroep vatbaar bij de
bestuursrechter.
12
4.5. Toestemming fusies
Fusies tussen corporaties dienen in de huidige situatie de toestemming van de
minister. Belangrijke toetsingscriteria zijn hierbij de laagdrempeligheid en de
toegankelijkheid, alsmede de waarborg van lokale verankering. Dit geldt
overigens voor alle corporaties, of ze fuseren of niet.
Deze toestemmingsprocedure wordt gewijzigd en komt te liggen bij de Autoriteit.
Fusies moeten voldoen aan de genoemde toetsingscriteria. Deze criteria worden
nader geoperationaliseerd in de Aedes- en governancecode. Het arrangement
bepaalt dat de RvC bij het voornemen tot fusie verantwoording aflegt hoe hieraan
na fusie wordt voldaan.
Het arrangement kent daarnaast de verplichte procesvereiste dat de lokale
belanghouders actief in kennis worden gesteld van het voornemen tot fusie en
hun visie kunnen geven op de wijze waarop voldaan wordt aan deze criteria.
Daarmee zijn deze belanghouders in staat eventueel hun bezwaren kenbaar te
maken. Geschillen kunnen worden voorgelegd bij de Autoriteit.
Het voorgaande leidt tot de aanbeveling dat de Visitatiestichting in de visitatie na
een fusie de effecten van de fusie te betrekt. Ook in de jaarlijkse verantwoording
door de RvC in de vorm van haar governance-verslag, verantwoordt zij zich
hierover. Daarmee wordt de toets van de governance-vereisten op dit punt van
fusies ook op de langere termijn geborgd.
4.6. Sectorbeeld
De Autoriteit maakt jaarlijks een toezichtverslag. Tevens stelt zij jaarlijks een
sectorbeeld op. In het sectorbeeld wordt een geconsolideerd overzicht gegeven
van het totale (maatschappelijke) presteren van de corporaties, ook in relatie tot
landelijke ambities. Hierbij worden tevens de relevante omgevingsfactoren
meegenomen. Beide verslagen worden door de minister aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Daarnaast kan de Autoriteit op verzoek van de minister analyse doen op effecten
van rijksbeleid, voor zover het gaat om de consequenties van het rijksbeleid voor
met name het vermogen van de corporaties.
5. Borging binnen de sector
5.1. Governance code en algemeen verbindend verklaring
Het past in de ontwikkelingsgang van woningcorporaties en de sector als geheel,
dat de branche door middel van een transparante governance-structuur vastlegt
op welke wijze corporaties opereren. De branche heeft dit inmiddels vastgelegd
in de Aedescode, de daaraan gelieerde governancecode en de adviesregeling
Izeboud. Een belangrijke rol is hierbij neergelegd bij de Raad van
Commissarissen (RvC).
13
Het arrangement neemt de door Aedes en de VTW opgestelde governancecode
als uitgangspunt. Deze code is nu alleen van toepassing op leden van Aedes.
Het arrangement regelt de wettelijke verankering door middel van een algemeen
verbindend verklaring van de branche-codes en regeling.
De minister verklaart de (belangrijkste vereisten van) de Governance-code
algemeen verbindend (AVV). Daarbij vindt formele toetsing plaats op
procesvereisten. De inhoudelijke toetsing is niet anders dan marginaal. De
belangrijkste vereisten zijn in ieder geval de verplichte visitatie, de bezoldiging
van bestuurders en de borging van de betrokkenheid van lokale belanghouders.
5.2. Integriteit en treasury
Het arrangement gaat er van uit dat alle corporaties beschikken over een
integriteitcode en een treasury-statuut. Voor de leden van Aedes geldt nu al dat
zij op grond van de governance-code een integriteitcode op bedrijfsniveau
hanteren, alsmede een klokkenluidersregeling.
Het punt van de integriteit is ook in algemene zin een belangrijk vraagstuk. Het
arrangement bevat de bepaling dat de integriteit van zowel bestuurders als
commissarissen (snel) wordt getoetst, tenminste bij aanstelling en bij
herbenoeming, door een onafhankelijke instantie. Daarbij worden bestaande
instrumenten gehanteerd, zoals de verklaring van goed gedrag.
Bij een treasury-statuut gaat het met name om:
- De wijze waarop het vermogen mag worden belegd, in het bijzonder ter
vermijding van risicovolle beleggingen;
- De mate van aanhouden van voldoende liquide middelen;
- Het verbod te bankieren (doorlenen door bijvoorbeeld hypotheken te
verstrekken).
5.3 Verantwoording door de RvC
De RvC moet in het jaarverslag van de corporatie een apart hoofdstuk opnemen.
Voor leden van Aedes geldt deze verplichting in algemene zin al door middel van
de governancecode. Dit moet specifieker worden. De RvC moet haar specifieke
oordeel geven over de onderwerpen waarop zij toezicht houdt. Dit betreft in ieder
geval de geleverde prestaties, de inzet van het vermogen, de financiële
continuïteit, de rechtmatigheid en voldoen aan de branchecodes, de integriteit en
de governance. Ook dit hoofdstuk valt onder de goedkeurende
accountantsverklaring.
Ook hierin komt de zelfevaluatie van de RvC aan de orde. Door deze
verantwoording wordt transparantie over de governance gerealiseerd. Het
sluitstuk hierop is dat de minister, daartoe verzocht door de Autoriteit, de RvC
kan ontslaan indien de verklaringen van de RvC in het jaarverslag bij herhaling
pertinent onjuist blijken te zijn. Dit ter beoordeling van de Autoriteit. Er mag van
worden uitgegaan dat hiervan een aanmerkelijke impuls op het professioneel
gedrag van het intern toezicht uitgaat.
14
5.4. Kwaliteitseisen intern toezicht
Een verdere professionalisering en kwaliteitsverbetering van commissarissen is
noodzakelijk. Hierbij zijn de volgende stappen van belang:
- Op het niveau van de RvC als geheel wordt een profiel opgesteld met
deskundigheid /persoonlijkheidseisen, en vereisten aan diversiteit van
de RvC (afspiegeling van de maatschappelijke context waarin de
corporatie opereert);
- Daarvan worden individuele profielen voor commissarissen afgeleid
- De werving van nieuwe commissarissen gebeurt (ook) via publieke
werving;
- Introductie, scholing en zelfevaluatie van de (Raad van)
Commissarissen is verplicht (onderdeel governancecode);
- In het governance-hoofdstuk van het jaarverslag verantwoordt de RvC
zich over de eigen deskundigheid/bijscholing en vermeldt de resultaten
van de zelfevaluatie.
Aan de door Aedes ingestelde Monitoringcommissie wordt dringend aanbevolen
om vorengenoemde punten nauwgezet te volgen en zonodig voorstellen te doen
voor aanscherping van de codes in dit verband.
6. Samenvatting
Dit arrangement versterkt de borging van het publiek belang. Belanghouders
krijgen een sterkere positie. Er worden hogere eisen gesteld aan het
functioneren van de Raden van Commissarissen. Periodiek vindt verplicht een
integrale visitatie plaats. Prestaties worden in de context beoordeeld. Een
onafhankelijke en gezaghebbende Autoriteit houdt toezicht. Er ligt een
gedifferentieerd interventie-instrumentarium. De corporaties krijgen ruimte om
maatschappelijk te ondernemen, maar wel binnen verantwoordingsgrenzen.
Samengevat zijn de kernelementen van het arrangement de volgende:
1. Het uitgangspunt is dat corporaties private maatschappelijke
ondernemingen zijn met een publiek belang;
2. Het publiek belang komt tot uiting het werkdomein van corporaties. Dit
kent drie deeldomeinen, die achtereenvolgens worden gekenmerkt door
het `moet', het `kan' en het `afwegen'
3. De rol van de corporatie is per deeldomein verschillend qua
verantwoordelijkheid en inzet van middelen. Proportionaliteit is hierbij het
uitgangspunt:
4. Daar waar het deeldomein `kan' en `afwegen' aan de orde is, verantwoordt
de corporatie haar inzet door middel van een beoordelingskader dat in lijn
is met het advies van de Commissie De Boer uit 2005;
5. Er is één publiekrechtelijk toezichthouder: de onafhankelijke en
gezaghebbende Autoriteit;
6. De Autoriteit oordeelt over de prestaties, de financiële continuïteit en de
governance van de individuele corporatie; de Autoriteit oordeelt op basis
van bestaande bronnen, waaronder het kerninstrument visitatie;
15
7. De Autoriteit beschikt over een eigen instrumentarium voor interventies,
betreffende de aanwijzing, de last onder dwangsom en de benoeming van
een toezichthouder;
8. Zwaardere sancties zijn voorbehouden aan de minister, op verzoek van de
Autoriteit, en betreffen het verzoeken van de rechter een bewindvoerder
aan te stellen, het ontslaan van de RvC en het verzoeken van de rechter
tot ontbinding van de onderneming over te gaan;
9. Voor geschillen tussen de corporatie en belanghouders, is de Autoriteit
last resort die bindende uitspraken doet;
10. et arrangement geldt voor alle corporaties; de minister verklaart de
H
periodieke visitatie en de (belangrijkste vereisten van de) governancecode
algemeen verbindend;
11. e minister is systeemverantwoordelijke en verantwoordelijk voor wet- en
D
regelgeving;
12. n dit arrangement worden aanbevelingen voor aanscherpingen gedaan
I
aan de Visitatiestichting en de Aedes Monitoringcommissie. Het
arrangement gaat er van uit dat deze oproepen worden gehonoreerd.
16
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer