abcdefgh
Aan
de voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
28 november 2008 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
V&W/DGLM-2008/1983 142800.U
Onderwerp
Beantwoording nadere vragen ter voorbereiding op behandeling van wetsvoorstel 30452
Wijziging van de Wet Luchtvaart inzake regelgeving burgerluchthavens en militaire
luchthavens (RBML)
Geachte voorzitter,
Hiermee doe ik u mede namens de Minister van VROM de antwoorden toekomen op de
nadere vragen van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat ter voorbereiding op
de behandeling van wetsvoorstel 30452 Wijziging van de Wet luchtvaart inzake
vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de
decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur
(hierna: RBML).
Deze vragen heb ik met spoed beantwoord om u zo in de gelegenheid te stellen de
beantwoording in uw vergadering van 2 december te kunnen behandelen samen met mijn
verzoek van 25 november jongstleden. Het belang van een spoedige plenaire behandeling
heb ik in die brief van 25 november nogmaals aangegeven.
De leden van de fracties van PvdA, SP, VVD, GL, D66, CU, SGP en OSF hebben nog
enkele nadere vragen gesteld ter voorbereiding op de plenaire behandeling van het
wetsvoorstel. Bij de beantwoording volg ik in grote lijnen de indeling en volgorde van de
vragen zoals u die mij hebt doen toekomen. Daarop is één uitzondering. In het algemene
deel dat direct hieronder volgt, betrek ik ook de vragen die onder het kopje `samenhang
wetsvoorstellen/beleid' zijn gesteld, voor zover deze relatie hebben met het onderwerp
van de luchtvaartnota en het Aldersadvies.
Postadres Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 351 61 71
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 351 78 95
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
V&W/DGLM-2008/1983
Algemeen: samenhang met luchtvaartnota en Aldersadvies en scope
De Toekomstschets regionale luchthavens (EK 30425, G) heeft betrekking op de
ontwikkelingen van de luchthavensector tussen nu en 2020. Voor verschillende regionale
luchthavens, waaronder Lelystad en Rotterdam, strekt de visie echter slechts tot 2015.
Naar de leden van de eerder genoemde fracties hebben begrepen, is dit in
luchtvaartkringen een vrij beperkte termijn, zeker gezien de tijd die met aanpassingen
van luchthavens gemoeid gaat. Graag vernemen zij van u waarom niet is gekozen voor
een visie voor een langere termijn dan 2015-2020.
Tegen de achtergrond van het hieronderstaande met betrekking tot het Aldersadvies en
de luchtvaartnota is in de Toekomstschets gekozen voor een horizon 2015 2020 omdat
thans nog niet kan worden aangegeven op welke wijze de aanbeveling uit het
Aldersadvies om ruimte te vinden voor in totaal 70.000 vliegtuigbewegingen op
luchthavens van nationale betekenis, per regionale luchthaven exact uitwerkt. Wel heb ik
beoogd om u zo goed als mogelijk te informeren in de gevraagde tussentijdse
Toekomstschets door een bandbreedte te schetsen van mogelijke
ontwikkelingsperspectieven per regionale luchthaven, waarbij ik in de Toekomstschets een
tijdshorizon tot circa 2020 hanteer.
De luchtvaartnota zal eveneens een onderscheid maken tussen de periode tot en met
2020 en de periode daarna. Voor de periode tot en met 2020 maakt het kabinet concrete
richtinggevende keuzes. Voor de periode daarna is de nota meer agendazettend. Ik besef
terdege dat de ontwikkelingen niet eindigen in 2020, zeker gezien de tijd die met
aanpassingen van luchthavens gemoeid gaat. Dat is ook de reden waarom het kabinet
eerder dit jaar proactief een besluit over lange termijn ontwikkeling na 2020 heeft
uitgebracht dat via een zorgvuldig proces tot besluitvorming op basis van een
structuurvisie moet leiden. In de Toekomstschets refereer ik daar ook expliciet aan,
bijvoorbeeld bij de toekomstschets voor Lelystad airport. De uitgangspunten die gelden bij
de lange termijn-afweging zullen worden geschetst in de luchtvaartnota.
Het onderhavig wetsvoorstel alsmede de Toekomstschets regionale luchthavens schetsen
een beeld van (slechts) aansluiting bij en anticipatie op huidige ontwikkelingen. Een
overkoepelende lange termijnvisie op de Nederlandse luchtvaartinfrastructuur, de wensen
en behoeften ter zake, ontbreekt vooralsnog. De leden wensen te vernemen of deze
keuzes wel opgenomen worden in de Luchtvaartnota.
Bij de beantwoording van de vragen van de leden over de samenhang van de
besluitvorming over de regionale luchthavens met de luchtvaartnota en het Aldersadvies
wil ik voorop stellen dat ik streef naar integrale visievorming voor de nationale
luchthavens. Het gaat bij een integrale visie uiteraard ook om de individuele luchthavens
ten aanzien van hun ontwikkelingsmogelijkheden en de daarbij behorende (economische
en milieu) effecten. Daarbij acht ik het overleg met de regio's van groot belang.
---
V&W/DGLM-2008/1983
In het Coalitieakkoord zijn de hoofdlijnen voor het beleid van het kabinet ten aanzien van
de luchtvaart in Nederland reeds geschetst. In vervolg hierop is in de Kamerbrief
Beleidsagenda Schiphol (25 mei 2007, kamernummer 29665, nr. 47)) toegezegd, dat de
hoofdlijnen uit het Coalitieakkoord nadere uitwerking krijgen in een strategische
beleidsvisie, de luchtvaartnota.
De Luchtvaartnota gaat in op het vraagstuk hoe Nederland haar concurrentiepositie kan
versterken via het hebben en houden van een hoogwaardig netwerk van internationale
verbindingen. Belangrijk onderdeel hiervan betreft de vraag hoe de duurzame en
selectieve groei van Schiphol het meest effectief kan worden vormgegeven in het licht van
de te verwachten ontwikkelingen. Bij de invulling hiervan wordt zorg gedragen voor de
inpassing in de leefomgeving en de ruimtelijk-economische structuur. Het beschikbaar
maken van capaciteit op de regionale velden hangt daarmee samen en is daar onderdeel
van.
In dat kader zal in de luchtvaartnota de samenhang tussen de luchthavens beschreven
worden en de visie van het rijk op de ontwikkeling van het luchthavennetwerk.
Vooruitlopend daarop heeft u verzocht om de tussentijdse toekomstschets, die ik op 14
november u heb gegeven. Voor de elementen waarop ik thans nog niet definitief
uitsluitsel kan geven, heb ik aangegeven welk proces loopt om tot keuzes te komen. Dit
proces om tot de door u gevraagde keuzes in de luchtvaartnota te komen zal ik hieronder
bij de vervolgvragen nader toelichten.
De leden wensen te vernemen of het onderhavig wetsvoorstel voorziet in voldoende
waarborging dat bij een verdere groei van het luchtverkeer in Nederland, zoals tevens
voorzien door de commissie Alders, het optimaal gebruik van de luchthavens met
inachtneming van de grenzen voor veiligheid en milieubescherming gerealiseerd kan
worden. Voorziet de regering aanpassingen van de luchthavenbesluiten op basis van de
nog te presenteren Luchtvaartnota met inbegrip van het advies van de commissie Alders?
Het kabinet heeft het Aldersadvies omarmd. De voorgestelde maatregelen met
betrekking tot de volumebegrenzing op Schiphol, selectieve groei van de mainport
Schiphol en verplaatsing van vluchten naar regionale luchthavens, de hinderbeperking, de
omgevingskwaliteit en een nieuw normen- en handhavingstelsel zijn daarbij
onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het kabinet bevestigt daarmee dan ook dat de
uitkomst van de Alderstafel alleen mogelijk is, als het Rijk ruimte biedt voor de verdeling
van de nationale capaciteitsvraag. Het gaat hierbij volgens huidige inzichten van de
luchtvaartsector om 35.000 vliegtuigbewegingen per jaar tot en met 2015 en nog eens
circa 35.000 per jaar tot en met 2020.
De aantallen zullen afhankelijk zijn van de marktontwikkelingen en van de mate waarin
het niet-mainportgebonden verkeer gestimuleerd wordt om te verschuiven. De
luchthavens die in lijn met de lange termijn verkenning in beginsel in aanmerking komen
voor het accommoderen van het niet-mainportgebonden verkeer zijn Eindhoven en
Lelystad. In de Luchtvaartnota zal de verdeling van de benodigde capaciteit over deze
luchthavens worden vastgesteld. Hierbij zal naar het totale luchthavennetwerk gekeken
---
V&W/DGLM-2008/1983
worden (dus inclusief Rotterdam, Twente, Maastricht en Eelde). Voor Eindhoven zal de
ontwikkeling zoveel mogelijk aansluiten bij de brainportdoelen en geldt dat de status van
Eindhoven als militaire luchthaven onveranderd zal blijven en dat het niet ten koste zal
gaan van de Nederlandse militaire functies op Eindhoven. Voor Lelystad geldt dat conform
de uitspraak van de Raad van State het huidige aanwijzingsverzoek doorgang zal vinden.
Op basis van de keuzes in de Luchtvaartnota zal verdere besluitvorming plaatsvinden via
de geëigende procedures, in beginsel rekening houdend met de in de PKB's vastgestelde
milieuruimte alsmede het bestuurlijk draagvlak in de regio.
Om hierover in de Luchtvaartnota verdere uitspraken te kunnen doen, voert het kabinet
een nadere analyse uit ten aanzien van de maatschappelijk-economische effecten van de
inzet van meerdere regionale luchthavens ten behoeve van de nationale capaciteitsvraag.
In aanvulling op de quick scan kosten- en batenanalyse van het Aldersadvies wordt
daarbij, naast Eindhoven en Lelystad, ook gekeken naar andere Nederlandse regionale
luchthavens (bijvoorbeeld Twente) en naar de internationale context.
Tegen de achtergrond van de ervaringen bij Schiphol, heeft het kabinet de heer Alders
gevraagd verkennende gesprekken te voeren met in eerste instantie - de regio's
Eindhoven en Lelystad. Het gaat in deze verkennende gesprekken ten eerste om een
advies van de heer Alders over het proces dat nodig is om tot besluitvorming over te
kunnen gaan over verdeling van de nationale capaciteitsvraag. De kabinetsreactie op het
Aldersadvies vormt daarbij als voornemen van het kabinet het uitgangspunt voor deze
gesprekken. Ten tweede is de heer Alders gevraagd op basis van dit advies als
onafhankelijke voorzitter ervoor te zorgen dat daadwerkelijk invulling wordt geven aan
het proces met de regio's en te verkennen onder welke voorwaarden en condities samen
met de regio's invulling gegeven kan worden aan de nationale capaciteitsvraag.
Aanpassing van luchthavenbesluiten kan op basis van de in de luchtvaartnota geschetste
ontwikkelingen nodig zijn. Als een wijziging van besluiten aan de orde is dan zal dit
plaatsvinden via de geëigende wettelijke procedures en de rechtsbescherming, zoals
neergelegd in het voorliggende wetsvoorstel (zie hieronder). Indien aanpassing van de
luchthavenbesluiten nodig is, voorziet het onderhavige wetsvoorstel RBML in een
zorgvuldige procedure. Bij aanpassing van de milieuruimte in een luchthavenbesluit is een
m.e.r.-procedure aan de orde, waarin de effecten ten aanzien van milieubescherming en
veiligheid worden onderzocht. Het bevoegd gezag stelt in de richtlijnen voor het MER het
kader vast welke informatie over veiligheid en milieubescherming nodig is om een besluit
te kunnen nemen. Vervolgens zijn deze richtlijnen voor het bevoegd gezag leidend bij het
aanvaarden van het MER. Indien dit MER aanvaard is, zal op basis daarvan het bevoegd
gezag een ontwerp-besluit nemen. Voor de startnotitie, het MER en het ontwerp-besluit
gelden inspraakprocedures. Gelijktijdig wordt met de ter inzagelegging of voorpublicatie
het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal voorgelegd waarna advisering door de
Raad van State volgt.
Met de uitplaatsing van luchtverkeer van Schiphol naar andere luchthavens, zoals
voorgesteld door de commissie Alders, dienen de regionale overeenkomsten met deze
luchthavens open gebroken te worden. Kan de regering aangeven wat de verhouding is
---
V&W/DGLM-2008/1983
tussen en de toekomst van de verschillende luchthavenbesluiten, de regionale
overeenkomsten en onderhavig wetsvoorstel? Is de regering voornemens in de
Luchtvaartnota expliciet in te gaan op de gevolgen van het advies van de commissie
Alders en kan nu reeds worden aangegeven of daaruit mogelijke aanpassingen zullen
voortvloeien in onderhavig wetsvoorstel?
Voor het onderhavige wetsvoorstel heeft de verdelingsopgave voor de benodigde
capaciteit tussen de luchthavens geen consequenties. Het onderhavige wetsvoorstel is in
juni 2006 ingediend. Toen was er nog geen sprake van een verdelingsopgave. De wet is
evenwel zo ingericht dat rekening is gehouden met de noodzaak op nationaal niveau te
kunnen besluiten over een toekomstige capaciteitsopgave.
Overeenkomsten tussen regionale partijen en de luchthavenexploitant, zoals rond
Eindhoven en Lelystad, kunnen bindende elementen bevatten voor partijen die deze
overeenkomsten gesloten hebben. Uiteraard moet de realisatie van deze overeenkomsten
plaatsvinden binnen de wettelijke kaders die gelden.
In het licht van het kabinetsbesluit over het Aldersadvies en het regionale overleg dat naar
aanleiding daarvan zal plaatsvinden, merk ik op dat het allereerst aan de partijen, die deze
regionale overeenkomst gesloten hebben, is om te besluiten zich al dan niet daar aan te
blijven verbinden. In de gesprekken met de regio zullen zeker de elementen van de
bestaande regionale akkoorden aan de orde komen. Er is daarmee geen aanleiding tot
aanpassingen in het onderhavige wetsvoorstel als gevolg van de uitwerking van het advies
van de Alderstafel in de Luchtvaartnota. Dit wetsvoorstel blijft in al deze gevallen het
publiekrechtelijk kader voor de besluitvorming.
Status luchthavens
Kan de regering aangeven wat een luchthaven van nationale betekenis is? Welke criteria
gelden daarvoor en welke luchthavens zijn het? De regering maakt op dit moment
onderscheid naar verschillende typen luchthaven (nationaal-, regionaal belang,
luchthavens met een luchthavenbesluit, met een luchthavenregeling, binnen of buiten
het samenwerkingsverband met Schiphol, etc). De verschillende typeringen hebben onder
andere gevolgen voor de rechtsbescherming (zie tevens vragen hieronder). De leden van
de genoemde fracties vragen de regering aan te geven tot welke categorieën de
luchthavens Eelde, Maastricht, Twente, Eindhoven en Lelystad behoren. Wat is de
huidige status en wat is de verwachting voor de toekomst?
De samenhangende overwegingen om aan te geven wat een luchthaven van nationale
betekenis is, zijn in de Toekomstschets weergegeven:
- de bijdrage die deze luchthaven kan leveren aan de opvang van de nationale vraag
naar luchthaveninfrastructuur
- de bijdrage van deze luchthaven aan de internationale bereikbaarheid van Nederland
in het algemeen en van de stedelijke netwerken in het bijzonder
---
V&W/DGLM-2008/1983
- het geluids- en externe veiligheidsprofiel dat met het groot handelsverkeer gepaard
gaat.
Het kabinet heeft er in de Toekomstschets voor gekozen de burgerluchthavens Lelystad,
Rotterdam, Maastricht en Eelde op grond van bovenstaande overwegingen nationale
betekenis toe te kennen waardoor het Rijk voor deze luchthavens het bevoegd gezag is.
Voorts blijft het Rijk bevoegd gezag voor de militaire luchthavens waaronder de vliegbasis
Eindhoven. In het geval van Twente is er sprake van functieverandering van een voormalig
militair terrein. Ook in dat geval is het Rijk bevoegd gezag. Het kabinet heeft op 14
november besloten in te zetten op een permanente openstelling van de luchthaven
Twente, vanwege de potentiële rol in het nationale netwerk van luchthavens, waarmee
ook de luchthaven Twente bij de nagestreefde permanente openstelling een luchthaven
van nationale betekenis zal blijven.
Voor alle genoemde luchthavens wordt een luchthavenbesluit vastgesteld. Een
luchthavenbesluit moet worden vastgesteld indien de contour van het plaatsgebonden
risico van 10-6 òf de geluidcontour van 56 dB(A) Lden buiten het luchthavengebied valt. Dit
criterium is vastgelegd in het ontwerp-Besluit burgerluchthavens. Indien niet aan dit
criterium wordt voldaan kan worden volstaan met een luchthavenregeling.
Decentralisatie
Eén van de uitgangspunten van de RBML is de decentralisatie van de bevoegdheden over
regionale luchthavens. De provincies zouden hun rol van gebiedregisseur zo meer waar
kunnen maken. Daarentegen blijven bepaalde zaken, waaronder regels met betrekking tot
het luchtruim, de veiligheid en de beveiliging, op rijksniveau geregeld. De provincies
zullen hun eigen beleid aan dienen te passen aan de nationaal gestelde kaders. Hoewel
dit bij provinciale regelgeving vaker het geval is, vragen de fracties op welke onderdelen
voor de provincies beleidsruimte resteert om de rol van gebiedsregisseur ook
daadwerkelijk op te nemen. Graag ontvangen de leden een reactie van de minister.
Het uitgangspunt van de RBML is decentraal wat kan, centraal wat moet. In de
Toekomstschets is aangegeven welke regionale luchthavens het Rijk nationaal houdt
vanwege de bijdrage die deze luchthavens kunnen leveren aan de opvang van de
nationale vraag naar luchthaveninfrastructuur, de bijdrage aan de internationale
bereikbaarheid van Nederland in het algemeen en van de stedelijke netwerken in het
bijzonder en het geluids- en externe veiligheidsprofiel dat met het groot handelsverkeer op
deze luchthavens gepaard gaat. De huidige kleine aangewezen luchthavens en de huidige
niet-aangewezen luchthavens worden gedecentraliseerd. Het aantal, gebruik en de
omvang van deze kleine luchthavens wordt in beginsel door de provincies bepaald, en in
samenhang met de ruimtelijke functies van de omgeving afgewogen. Daarmee worden de
verantwoordelijkheden daar neergelegd waar ze het beste kunnen worden waargemaakt.
De provincie is het beste op de hoogte van de verschillende belangen en ruimtelijke
ontwikkelingen die spelen in de regio, is verantwoordelijk voor de gebiedsinrichting op
---
V&W/DGLM-2008/1983
regionaal niveau en kan dus het beste de afweging maken over omvang en gebruik van
de velden van regionale betekenis. Hierbij zijn ook zaken als infrastructuur,
woningbouwplannen, bedrijventerreinen, natuur en landschap, sport- en
recratieactiviteiten aan de orde. Ook voor het functioneren van de overlegcommissies bij
de luchthavens van regionale betekenis en het coördineren van initiatieven of
beleidsvoorstellen zijn de provincies beter uitgerust. Zij beschikken over betere contacten
en regionale netwerken. Het Rijk staat te ver af van de regionale dynamiek rond deze
kleine luchthavens om een dergelijke integrale verantwoordelijkheid volledig waar te
kunnen maken. Met dit wetsvoorstel wil het kabinet dit in de wetgeving vastleggen.
Ik noem een aantal voorbeelden van de beleidsruimte van de provincies voor de
luchthavens van regionale betekenis:
· Voeren van een eigen ruimtelijk-economisch beleid in samenhang met
luchthaveninfrastructuur
· Bepalen van de hoogte van de waarde in de voorgeschreven handhavingspunten in
het verlengde van de baan (en daarmee de gebruiksruimte van de luchthaven).
· Bepalen waar eventuele andere handhavingspunten moeten komen.
· Opleggen aparte grenswaarden voor bepaalde typen vliegverkeer (zoals helikopters,
klein verkeer) om zo het gebruik van de kleine luchthavens door deze typen te
reduceren.
· Vaststellen van een groter beperkingengebied voor geluid of externe veiligheid dan
wettelijk is voorgeschreven, waarbinnen zij een naar eigen inzicht te bepalen ruimtelijk
beleid voeren.
· Het al dan niet afgeven van verklaringen van geen bezwaar voor de bouw van een
woning of ander gebouw.
· Bepalen openingstijden van de kleine luchthaven. Daarbij kan desgewenst worden
gekozen voor gedifferentieerde openingstijden (oefenvluchten niet op zondag en/of `s
avonds).
Kan de regering aangeven in welke mate de provincie de bevoegdheid krijgt het
luchtverkeer op de luchthaven van regionale betekenis te beperken en/of uit te breiden.
Kan de regering aangeven aan welke bovenprovinciale belangen gesteld in artikel 8.41
moet worden gedacht? In hoeverre moet hierbij gedacht worden aan de uitplaatsing van
luchtverkeer van Schiphol naar Lelystad, Eindhoven en mogelijk Rotterdam?
In antwoord op de vraag van de leden over artikel 8.41 kan ik aangeven dat dit artikel de
situatie betreft waarin bovenprovinciale belangen vorderen dat bepaalde vormen van
luchtvaart op bepaalde luchthavens van regionale betekenis mogelijk worden gemaakt.
Mocht die situatie zich voordoen dan moet daarvoor ruimte beschikbaar komen. In het
ontwerp-besluit burgerluchthavens, dat bij uw Kamer is voorgehangen, is in artikel 7
aangegeven waar het hierbij om gaat: vluchten van algemeen maatschappelijk belang,
regeringsvluchten, operationeel noodzakelijke militaire vluchten of vluchten in
bondgenootschappelijk verband. Het gaat daarbij dus niet om de uitplaatsing van verkeer
van Schiphol naar regionale luchthavens van nationale betekenis waar de leden op doelen.
---
V&W/DGLM-2008/1983
Kan de regering aangeven of de decentralisatie kostenefficiënt beleid bevordert, gelet op
de hoofdzakelijk uitvoerende taken van de provincies en de daarvoor benodigde kennis
en kunde.
Ik wil allereerst opmerken dat het niet hoofdzakelijk om een uitvoerende taak gaat, maar
zoals hierboven aangegeven ook en vooral om de beleids- en regiefunctie van de
provincie, waardoor de decentralisatie het maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak voor
luchthavenbeleid in de regio bevordert. Wat betreft de kostenefficiëntie merk ik het
volgende op.
De decentralisatie is niet ingegeven door bezuinigingen of kostenbesparing. Het zijn
bestuurlijke overwegingen die geleid hebben tot de keuze tot de overdracht van taken en
bevoegdheden naar het provinciale bestuur. Verder is bij de vormgeving van het
wetsvoorstel getracht een zo efficiënt mogelijk stelsel te creëren en ook de lastendruk voor
het bedrijfsleven te verlagen.
Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft in 2005 de gevolgen van
het ingediende wetsvoorstel voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de
burgers getoetst. Het adviescollege stelde vast dat met de berekende afname van de
lasten voor bedrijfsleven en burgers een bijdrage zou worden geleverd aan het realiseren
van de kabinetsdoelstelling om de administratieve lasten te verminderen.
Het Interprovinciaal Overleg heeft per brief aan de vaste commissie voor Verkeer en
Waterstaat laten weten dat het voor het bepalen van de invoeringsdatum van de wet het
van belang is dat de kennisoverdracht aan de provincies is voltooid en dat de lagere
regelgeving bij het onderhavig wetsvoorstel is vastgesteld. Kan de regering aangeven wat
de stand van zaken en planning is met betrekking tot deze twee punten?
Begin 2005 is een uitgebreid programma van kennisoverdracht aan provincies gestart
waarin alle relevante aspecten betreffende het nieuwe werkgebied van de regionale
overheden zijn opgenomen. De overdracht is met name gericht op kennis van de
luchtvaart (incl. economische en internationale aspecten) en de regelgeving zoals die is
opgenomen in het wetsvoorstel RBML. Kennis van algemene aspecten als ruimtelijke
ordening en milieu is reeds in ruimte mate aanwijzig bij de provincies.
Er zijn meerdere pilots georganiseerd waarbij de besluitvorming van zowel
luchthavenbesluiten als luchthavenregelingen centraal stond. Er zijn in de afgelopen jaren
ook themabijeenkomsten georganiseerd over specifieke onderwerpen zoals bijvoorbeeld
geluidsmodellen en -berekeningen, handhaving, vliegroutes en luchtverkeersleiding,
isolatie en sanering. Doelgroep van deze bijeenkomsten zijn medewerkers van provincies
die vakmatig met het onderwerp bezig zijn. In goed overleg met het IPO zullen in de
periode tussen de Kamerbehandeling en de volledige inwerkingtreding van het
wetsvoorstel de laatste themabijeenkomsten in het kader van de kennisoverdracht worden
georganiseerd over handhaving en over Besluit en regeling burgerluchthavens.
---
V&W/DGLM-2008/1983
In samenwerking met provincies is een digitaal informatiesysteem ontwikkeld. Op een
speciaal ingerichte website zal alle relevante historische informatie te vinden zijn
(aanwijzingsbesluiten, kaarten van geluidszones e.d.). Daarnaast zullen hier ook
stroomschema's van te doorlopen stappen bij procedures voor luchthavenbesluiten en
regelingen, met bijbehorende achtergrondinformatie te vinden zijn. Er wordt daarnaast
een internetforum ingericht, waar provincies hun vragen kunnen indienen en delen met
andere provincies en het Rijk. De combinatie van ingediende vragen en de daarbij
behorende antwoorden samen, vormen een soort kennisbank. Dit besloten forum is reeds
operationeel. De website wordt per januari voor ieder toegankelijk. Vervolgens worden
cursussen aangeboden aan provinciemedewerkers om de website bij te houden.
De leden vragen verder of de regering aan kan geven wat de stand van zaken is met
betrekking tot de lagere regelgeving bij het voorliggende wetsvoorstel. Ik verwijs hier naar
het overzicht van lagere regelgeving dat hierna wordt gegeven.
Samenhang wetsvoorstellen
Gelet op de samenhang bij beleid omtrent luchthavens tussen ruimtelijke ontwikkeling
en milieuaspecten vragen de leden van de bovengenoemde fracties zich af welke
verhouding de regering ziet tussen het onderhavig wetsvoorstel, structuurvisies en
planologische kernbeslissingen. Kan de regering aangeven waarom niet gekozen is voor
de (plannings) systematiek van de Wet ruimtelijke ordening en bijvoorbeeld de WABO?
Op grond van RBML kunnen in de toekomst voor luchthavens direct besluiten genomen
worden zonder dat eerst een kaderstellend ruimtelijk besluit moet zijn vastgesteld. In de
huidige situatie kan op grond van de Luchtvaartwet een aanwijzingsbesluit voor een
luchthaven pas worden vastgesteld als eerst een (rijks)structuurvisie is vastgesteld. De
inhoud van het aanwijzingsbesluit dient vervolgens overeen te stemmen met de inhoud
van de structuurvisie. Tot 1 juli 2008 bepaalde de Luchtvaartwet dat een aanwijzing moest
overeenstemmen met een planologische kernbeslissing in de zin van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening.
Om meerdere reden is in RBML afgezien van deze getrapte wijze van besluitvorming.
Allereerst omdat het tweemaal in afzonderlijke besluitvormingstrajecten - allebei met
inspraak en een MER-procedure - discussiëren over en vastleggen van de noodzaak van
een luchthaven of van een bepaald gebruik daarop, niet doelmatig is. De discussie gaat
daarbij tweemaal over hetzelfde. Op grond van RBML worden in het besluit voor een
bepaalde luchthaven de aspecten milieu, veiligheid en ruimtelijke ordening integraal
afgewogen. Deze aspecten zijn ook nauw met elkaar verbonden.
Een tweede reden voor het loslaten van een getrapte wijze van besluitvorming is het
beperken van administratieve lasten en bestuurlijke drukte. Via getrapte besluitvorming
was de beleidsuitvoering niet slagvaardig. Als een nieuw beoogd gebruik van een
luchthaven niet overeenstemde met de structuurvisie diende immers eerst de structuurvisie
te worden gewijzigd alvorens het aanwijzingsbesluit kon worden aangepast. Een dergelijk
tijdverlies behoort met RBML tot het verleden.
---
V&W/DGLM-2008/1983
Er zijn goede redenen om de luchthavenbesluiten waar het voorliggende wetsvoorstel
betrekking op heeft, niet onder de werkingssfeer van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) te brengen:
· Het wetsvoorstel sluit aan bij het al geldende wettelijke stelsel voor Schiphol. Het is
onwenselijk om nu voor andere luchthavens een andere koers te gaan varen. Het is
overzichtelijk als de regelgeving die specifiek van belang is voor de luchtvaart, zoveel
mogelijk in één wettelijk stelsel te vinden is, en als de uitvoeringsbesluiten zoveel
mogelijk binnen dat ene stelsel zijn vormgegeven. De Wet luchtvaart is in die zin
vergelijkbaar met de Tracéwet, en een luchthavenbesluit met een tracébesluit,
vanwege de ruimtelijke gevolgen buiten de luchthaven (planologische doorwerking).
De omgevingsvergunning heeft ook geen betrekking op tracébesluiten.
· De omgevingsvergunning heeft geen betrekking op kaderstellende besluiten. Het
luchthavenbesluit heeft deels het karakter van een vergunning, maar is voor een ander
deel kaderstellend voor andere besluiten. Zo moet het luchthavenbesluit in acht
worden genomen bij de vaststelling van besluiten op grond van de Wet ruimtelijke
ordening: bij het projectbesluit, het bestemmingsplan, het inpassingsplan en de
beheersverordening.
· De omgevingsrechtelijke aspecten verbonden aan een luchthavenbesluit hangen nauw
samen met de veiligheid van vliegprocedures. Het is wenselijk om de
belangenafweging bij elkaar te houden, in één besluit.
· De omgevingsvergunning is een appellabele beschikking, de luchthavenbesluiten zijn
(al dan niet appellabele) algemeen verbindende voorschriften (algemene maatregelen
van bestuur, met voorhang en advies Raad van State, dan wel provinciale
verordeningen). Samenvoeging van beide stelsels maakt het er juridisch niet
eenvoudiger op.
Het gemengde karakter van het luchthavenbesluit (deels kaderstellend met ruimtelijke
doorwerking, deels een vergunning) maakt tevens duidelijk dat het niet voor de hand ligt
om de besluitvorming over luchthavens volledig onder te brengen in de Wet ruimtelijke
ordening. Het stelsel in de huidige Wet luchtvaart voor Schiphol en in het wetsvoorstel
voor andere luchthavens sluit echter wel nauw aan bij, en maakt gebruik van de
planologische instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening.
Rechtsbescherming
Het Verdrag van Aarhus betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij
besluitvorming en toegang tot de rechte inzake milieuaangelegenheden plaatst aanleg
van Vliegvelden met een start- en landingsbaan van ten minste 2100 meter (Bijlage I, 8a)
onder de werking van artikel 9, lid 2 van hetzelfde verdrag. Kan de regering aangeven of
het onderhavig wetsvoorstel en specifiek het amendement Haverkamp (nr. 44) en het
amendement Tang/Van der Staaij (nr.43) in overeenstemming zijn met het Verdrag van
Aarhus.
10
V&W/DGLM-2008/1983
Het Verdrag van Aarhus vereist in deze gevallen in de eerste plaats de mogelijkheid van
inspraak. Voor luchthavens van regionale betekenis, luchthavens van nationale betekenis
met een luchthavenregeling en militaire luchthavens met een luchthavenregeling, voorziet
het wetsvoorstel daarin door de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren. Voor andere
luchthavens (luchthavens van nationale betekenis met luchthavenbesluit en militaire
luchthavens met luchthavenbesluit) voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van
inspraak (6 weken) via voorpublicatie in de Staatscourant tegelijk met de voorhang bij het
parlement. In aanvulling daarop kan echter ook op die luchthavenbesluiten afdeling 3.4
Awb worden toegepast.
In de tweede plaats vereist het verdrag in deze gevallen dat "leden van het betrokken
publiek die een voldoende belang hebben (...), toegang hebben tot een
herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld
onafhankelijk en onpartijdig orgaan". Het wetsvoorstel, en specifiek de amendementen 43
en 44, voorziet daarin door in beginsel beroep open te stellen op de bestuursrechter
(artikel 12.1 Wet luchtvaart). Alleen voor die gevallen dat "sprake is van een
samenwerking bij de verdeling van luchthavenluchtverkeer met de luchthaven Schiphol"
sluit het wetsvoorstel de toegang tot de bestuursrechter uit, omdat ook tegen de
Schipholbesluiten geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Voor die situaties
voorziet het Burgerlijk Wetboek echter in rechtsbescherming, door de mogelijkheid om bij
de burgerlijke rechter een actie uit onrechtmatige daad in te stellen.
In het onderhavig wetsvoorstel zal toegang tot de bestuursrechter en de Raad van State
vervallen bij vliegvelden waarbij voor het burgerluchthavenverkeer sprake is van een
samenwerking van dit verkeer met de luchthaven Schiphol. Kan de regering aangeven
voor welke luchthavens een samenwerking met de luchthaven wordt voorzien? Kan de
regering een definitie geven van de hier bedoelde term "samenwerking"? Geldt dit
tevens samenwerking met marktpartijen?
Het amendement Haverkamp, nr. 44 spreekt van "samenwerking bij de verdeling van...".
Bedoelt de regering ter zake een luchthavensysteem volgens de Europese verordening
2408/92? Zo niet, hoe wordt dan het begrip samenwerking bij de verdeling van
luchthavenverkeer uitgelegd en gedefinieerd? Welke criteria en/of normenstelsel ligt ten
grondslag aan de bedoelde samenwerking? Wat valt er wel onder en wat niet?
De leden van de Eerste Kamer vragen wanneer er sprake is van samenwerking als bedoeld
in het nieuwe onderdeel 3 van onderdeel D van de bijlage van de Algemene wet
bestuursrecht. Als op een luchthaven sprake is van een samenwerking bij de verdeling van
het luchthavenluchtverkeer met de luchthaven Schiphol, staat geen beroep open bij de
bestuursrechter. De bedoeling van deze bepaling is volgens de indiener van het
betreffende amendement,1 hetzelfde wetgevingsregime dat van toepassing is op Schiphol,
ook op een andere luchthaven toepassing te laten zijn als er sprake is van een systeem van
samenwerkende luchthavens, waardoor de een zeer afhankelijk is van de ander.
1 Tweede Kamer , Handelingen, 2007, 12, blz. 766
---
V&W/DGLM-2008/1983
Met het gebruik van de term 'samenwerking' is een ander uitgangspunt gekozen dan die
is gekozen in de Verordening (EG) Nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad
van 24 september 2008 inzake de gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van
luchtdiensten in de Gemeenschap. Bij deze verordening is verordening 2408/92 waarnaar
in de vraag wordt verwezen, ingetrokken. De tekst van de nieuwe verordening was ten
tijde van de behandeling in de Tweede Kamer bekend. In de nieuwe verordening zijn in
artikel 19 nieuwe regels opgenomen. In dat artikel wordt niet langer gesproken van een
`luchthavensysteem', maar wordt uitgegaan van verdeling van luchtverkeer via door de
lidstaat te stellen regels.
Criterium om te bepalen of er sprake is van een samenwerking als bedoeld in onderhavig
wetsvoorstel, is in elk geval dat er sprake moet zijn van een sterke afhankelijkheid van de
betreffende luchthaven van het gebruik van de luchthaven Schiphol. Uit de parlementaire
geschiedenis van het artikel kan ook worden afgeleid dat er sprake moet zijn van enige
parlementaire betrokkenheid, voordat er sprake kan zijn van een samenwerking als
bedoeld. Dit wil evenwel niet zeggen dat de overheid direct een partij moet zijn bij
afspraken rond de samenwerking. Het kan ook afspraken tussen marktpartijen betreffen.
Die afspraken moeten dan wel zowel in vorm als naar inhoud van zodanige aard zijn, dat
zij ten minste medebepalend zijn voor de inhoud van de door de overheid te nemen
besluiten rond de betreffende luchthaven. Zo zal een intentieverklaring niet voldoende zijn
om te kunnen spreken van samenwerking, maar bijvoorbeeld het hanteren van
prijsprikkels wel. Bij de parlementaire voorhang van een besluit over een luchthaven van
nationale betekenis zal een politieke uitspraak kunnen worden gedaan of er sprake is van
samenwerking. Het is aannemelijk dat de bestuursrechter hierop acht zal slaan bij de
toetsing of er sprake is van een dusdanige samenwerking dat dit met zich mee brengt dat
het stelsel van Schiphol ook voor de andere luchthaven geldt.
De Raad van State heeft in haar advies aangegeven dat er ernstige bezwaren zijn tegen
uitsluiting van het beroep op de bestuursrechter. Graag een reactie van de regering hierop
mede in ogenschouw nemende de aangenomen amendementen in de Tweede Kamer.
De Raad van State was in zijn advies over het wetsvoorstel kritisch over het niet openstaan
van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De Raad wees met name op de belangrijke
gevolgen van het luchthavenbesluit voor de ruimtelijke indeling in het gebied rondom de
luchthaven en het woon- en leefklimaat van degenen die in de buurt van de luchthaven
wonen. De Raad wees er op dat het feit dat het besluit deels het karakter heeft van een
algemeen verbindend voorschrift waartegen in het algemeen geen bezwaar en beroep
openstaat, niet voldoende grond is om rechtsbescherming uit te sluiten. De Raad wees op
de parallel in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waar rechtsbescherming tegen een
bestemmingsplan openstaat. Van belang is dat besluiten over luchthavens net als
bestemmingsplannen betrekking hebben op een bij dat besluit aangewezen gebied.
Bovendien wees de Raad er op dat besluiten rond luchthavens, gelet op de aard van de
materie, beter kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter dan aan de civiele
rechter.
12
V&W/DGLM-2008/1983
Met de amendering door de Tweede Kamer van het wetsvoorstel is voor een belangrijk
deel tegemoet gekomen aan de kritiek van de Raad van State. Voor alle
luchthavenregelingen en voor de meeste luchthavenbesluiten is immers de toegang tot de
bestuursrechter alsnog opengesteld. Voor die luchthavenbesluiten waar "sprake is van een
samenwerking bij de verdeling van luchthavenluchtverkeer met de luchthaven Schiphol"
vond echter de Tweede Kamer de samenhang met de Schipholbesluiten waartegen geen
bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open staat, zwaarder wegen. Wel blijft bij in de
procedure ten aanzien van deze besluiten de rol van inspraak, voorhang bij het parlement
en advies van de Raad van State van kracht. Ik meen dat met voorliggend wetsvoorstel
een goed evenwicht is gevonden tussen de argumenten van de Raad van State om
enerzijds rechtsbescherming open te stellen en anderzijds er voor te zorgen dat goede
aansluiting bij de besluitvorming rond Schiphol is gewaarborgd.
Hoe is de regering voornemens de huidige rechtsbescherming van belanghebbenden te
garanderen bij regionale luchthavens die niet samen met Schiphol in een
luchthavensysteem zitten. Blijft deze rechtsbescherming gelijk of wordt deze minder?
Deze rechtsbescherming blijft gelijk: tegen alle besluiten en regelingen voor luchthavens
van regionale betekenis staat volgens het wetsvoorstel beroep open bij de bestuursrechter
(in één instantie, rechtstreeks bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
net als nu), voorafgegaan door inspraak (afdeling 3.4 Awb).
Hoe is het bezwaar en beroep geregeld bij gemeenten en burgers bij een aanwijzing tot
militaire luchthaven?
Tegen een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling kunnen belanghebbenden
ingevolge artikel 12.1 van het wetsvoorstel beroep instellen bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is slechts anders voor zover het gaat om
een luchthavenbesluit met burgermedegebruik "voor zover het betreft de grenswaarden
en regels die gelden voor het burgerluchtverkeer (...) en voor
burgerluchthavenluchtverkeer sprake is van een samenwerking bij de verdeling van
luchthavenluchtverkeer met de luchthaven Schiphol". Omdat Afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht wordt toegepast op de voorbereiding van een
luchthavenbesluit en een luchthavenregeling behoeft voorafgaand aan het instellen van
beroep geen bezwaar bij het bestuursorgaan te worden gemaakt (artikel 7.1 Awb).
Zien de leden van de eerder genoemde fracties het goed dat de invoering van onderhavig
wetsvoorstel het mogelijk maakt dat een MER zoals bij vliegbasis Volkel kan worden
vastgesteld zonder verplichte bezwaar en beroepsmogelijkheden? Welke garanties
hebben omliggende gemeenten en burgers bijvoorbeeld rondom Volkel dat een
besluit over de luchthaven zorgvuldig tot stand komt? Ten aanzien van specifiek de
vliegbasis Volkel wensen de leden te vernemen of het onder de nieuwe regelgeving
(artikel 10.39) mogelijk is dat Volkel geen luchthavenbesluit nodig heeft maar in
aanmerking komt voor een luchthavenregeling.
13
V&W/DGLM-2008/1983
In beginsel, en in elk geval bij Volkel, staat tegen een luchthavenbesluit of een
luchthavenregeling beroep open op de bestuursrechter, voorafgegaan door inspraak
(afdeling 3.4 Awb). In dat kader kan ook de deugdelijkheid van een MER worden betwist.
In die gevallen dat geen beroep openstaat (zie eerder), wordt de zorgvuldigheid
gewaarborgd door de mogelijkheid van inspraak op de voorpublicatie in de Staatscourant.
Voor de militaire luchthavens is voor de overgang naar RBML gekozen voor een omzetting
waarbij de militaire luchthavens die thans op een aanwijzing ingevolge de Luchtvaartwet
berusten, een luchthavenbesluit zal worden vastgesteld. In het Besluit militaire luchthavens
wordt dit expliciet vastgelegd. Daarmee komt de vliegbasis Volkel niet in aanmerking voor
een luchthavenregeling.
Beperkingengebied en geluidsnormen
Welke waarborgen geeft de regering dat ook naar maatregelen aan de bron en in de
overdracht wordt gekeken voordat een beperkingengebeid wordt gedefinieerd? Kan de
regering aangeven hoe een beperkingengebied wordt gedefinieerd? Welk proces en welke
criteria zijn daarop van toepassing?
Het beperkingengebied, dat in een luchthavenbesluit wordt opgenomen, is gebaseerd op
contouren voor geluid, voor externe veiligheid en in verband met vliegveiligheid
(hoogtebeperkingen, vogelaantrekkende werking etc.). In het luchthavenbesluit wordt het
beperkingengebied als een omhullend gebied opgenomen, maar daarnaast worden ook
kaarten opgenomen met betrekking tot de afzonderlijke onderdelen. De verschillende
contouren worden vastgesteld met inachtneming van de grenswaarden en regels die in de
op RBML gebaseerde AMvB Besluit burgerluchthavens worden opgenomen. Het ontwerp-
Besluit burgerluchthavens is in september jl. voorgehangen bij de Eerste Kamer. De
berekeningen voor geluid en externe veiligheid worden uitgevoerd op grond van het
berekeningsvoorschrift dat op het Besluit burgerluchthavens wordt gebaseerd. Naar
maatregelen aan de bron en in de overdracht wordt gekeken in het kader van de MER-
procedure die in verband met de vaststelling van een luchthavenbesluit moet worden
doorlopen. Gaat het om luchthavens van nationale betekenis dan wordt de afweging in
het concrete geval gemaakt door het rijk, voor luchthavens van regionale betekenis is die
afweging een zaak van de betreffende provincie.
De regering heeft ervoor gekozen bij de geluidsbelastingmaat voor militaire luchthavens
niet de Europese dosismaten in te voeren. Voor de burgerluchthavens worden deze maten
wel ingevoerd. De Europese maten zijn ook opgenomen in de Wet geluidhinder. De niet
consequente toepassing van de Europese dosismaten in de Nederlandse wetgeving lijkt
onwenselijk. Kan de regering aangeven op welke termijn een berekeningsvoorschrift
gerealiseerd kan worden en zij de Europese dosismaten voor de militaire luchthavens
wenst in te voeren. Daarbij wordt de regering ook verzocht in te gaan op de mogelijkheid
dat de komende jaren militaire luchthavens met verschillende dosismaten zullen werken
als gevolg van de berekeningen met en zonder de 65 dB (A)afkap. Bij die delen van
14
V&W/DGLM-2008/1983
vliegbewegingen die minder dan 65 dB(A) produceren, worden deze niet meegeteld in de
geluidsberekeningen.
Er is op dit moment geen geschikt berekeningsvoorschrift voor het uitrekenen van Lden
contouren voor militaire luchthavens. Toepassing van het rekenvoorschrift voor civiel
vliegverkeer voor militair verkeer leidt tot onbruikbare geluidscontouren (die ernstig
afwijken van de bestaande situaties). In opdracht van het Commando Luchtstrijdkrachten
is het Nationaal lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) doende met het uitwerken van
van een geschikt berekeningsvoorschrift. Op termijn mag worden verwacht dat een
geschikt berekeningsvoorschrift zal kunnen worden vastgesteld. Zodra een geschikt
berekeningsvoorschrift beschikbaar is, zal Defensie overgaan van Ke naar Lden.
Als gevolg van het aanpassen van het rekenvoorschrift is het thans voorgeschreven
berekeningen uit te voeren zonder toepassing van een drempelwaarde (ook wel afkap
genoemd) van 65 dB(A). Dit betekent dat geluidsniveaus lager dan 65 dB(A) vanaf het
moment van wijziging van het rekenvoorschrift voortaan worden meegenomen in de
berekening. Hierdoor ontstaan er verschillen in de verschillende geluidszones, te weten de
geluidszones die voor de wijziging van het rekenvoorschrift zijn vastgesteld en
geluidszones de na de wijziging van het rekenvoorschrift zijn vastgesteld. De jaarlijkse
berekeningen van de werkelijk gebruikte geluidsruimte vinden plaats zonder afkap waarbij
delen van vliegtuigbewegingen die minder dan 65 dB(A) produceren worden
meegenomen. De vastgestelde geluidszones voor militaire luchthavens (met uitzondering
van Eindhoven) zijn berekend met afkap een dus (marginaal) kleiner dan een
gelijkwaardige zone zonder afkap. Dit betekent dat in de praktijk het nadeel bij Defensie
ligt omdat er per saldo minder vliegtuigbewegingen kunnen worden gemaakt dan in geval
van een vastgestelde geluidszone zonder afkap. De gegevens omtrent het feitelijk gebruik
van militaire luchthavens worden jaarlijks door de Minister van Defensie in
overeenstemming met de Minister van VROM herleid tot contouren welke de actuele
geluidsbelasting in dat jaar weergeven. Deze contourenkaarten zijn openbaar.
Zijn de gegevens met betrekking tot geluidsbelasting, externe veiligheidsrisico's en lokale
luchtverontreiniging openbaar? Zo niet, waarom niet?
Alle gegevens zijn openbaar in het kader van de MER-procedure die in verband met de
vaststelling van een luchthavenbesluit wordt doorlopen. Zie ook hierbovenstaande. Wat
betreft de militaire luchthavens zijn in navolging van het thans geldende systeem
gegevens met betrekking tot de geluidbelasting niet zonder meer openbaar. Een
vergelijkbare regeling is getroffen voor extern veiligheidsrisico en lokale
luchtverontreiniging. Zo zullen niet openbaar zijn gegevens als aantallen
vliegbewegingen,alsmede vlieg- en klimprofielen met bijbehorend geselecteerd
motorvermogen. Reden voor niet-openbaarheid van deze gegevens is dat dergelijke
gegevens inzicht geven in de geoefendheid van vliegers en de bewapening waarmee
wordt gevlogen. Kennisneming van die gegevens door onbevoegden kan een risico
inhouden voor de veiligheid van de staat en zijn bondgenoten.
15
V&W/DGLM-2008/1983
Worden bij elke luchthaven op last van de inrichtinghouder verplichte onafhankelijke
metingen voorgeschreven en ziet bijvoorbeeld de VROM-inspectie hierop toe?
De geluidsbelasting rond een luchthaven wordt in het kader van de besluitvorming en de
handhaving berekend2. Dit dient te gebeuren via een door de Minister van VROM en
Verkeer en Waterstaat vastgesteld rekenvoorschrift. Er is geen wettelijke verplichting om
in verband met het gebruik van een luchthaven onafhankelijke metingen te verrichten.
Wel kan in overleg met de omgeving worden afgesproken bepaalde metingen te
verrichten, zoals dat bijvoorbeeld ook gebeurt rond Schiphol en Rotterdam Airport.
Concurrentieverhoudingen
Nederlandse luchthavens hebben niet alleen te maken met concurrentie in eigen land,
maar zeker ook met luchthavens aan de andere kant van de landsgrenzen. In de
Toekomstschets wordt dit onderwerp kort aangestipt. Graag ontvangen de leden een
nadere uitwerking van de concurrentieverhouding met de buitenlandse luchthavens in de
grensgebieden.
In de Toekomstschets is een korte uiteenzetting gegeven over de positie van Nederlandse
luchthavens ten opzichte van luchthavens over de grens. Het kaartbeeld in de figuur `De
ontsluiting van de nationale stedelijke netwerken door middel van luchthavens van
nationale betekenis' illustreert dit ook. Graag voldoe ik aan het verzoek om een nadere
uitwerking.
De behoefte aan luchtvaart in Nederland en in de landen om ons heen is regionaal
gebonden. In de discussie over luchthavens wordt de (geografische) reikwijdte van deze
regionale binding aangegeven met het begrip `catchment area'. De omvang van dit
catchment area is voor elke luchthaven anders en verschilt ook per marktsegment. Deze
omvang hangt sterk af van de prijs en de kwaliteit van het netwerk dat op de luchthaven
wordt aangeboden, en de mogelijkheden die de reiziger heeft om van en naar de
luchthaven te reizen. Bovendien is binnen een catchment area ook de marktpotentie van
belang. Deze wordt vooral bepaald door de bevolkingsomvang en de intensiteit van
economische bedrijvigheid in de desbetreffende regio.
Zoals aangegeven is de netwerkkwaliteit op een luchthaven een zeer bepalende factor. Als
een bestemming niet op de meest nabij gelegen luchthaven wordt aangeboden, is de
reiziger gehouden om de mogelijkheden vanaf verder weg gelegen luchthavens te bezien.
Daar komt bij dat luchtvaartmaatschappijen geneigd zijn om hun operaties zoveel mogelijk
te concentreren op luchthavens waar de marktpotentie het grootst is: daar is de meeste
kans vliegtuigen goed gevuld te krijgen en kunnen de kosten van afhandeling, brandstof
tanken, catering, inspectie en onderhoud van vliegtuigen zo laag mogelijk gehouden
worden.
2 zie art. 8.54 lid 1, 8.65, 8.72 en 8.78.
16
V&W/DGLM-2008/1983
In de grensgebieden van Nederland zijn enkele luchthavens actief. Elk van deze
luchthavens hebben een eigen catchment area met een eigen marktpotentie. Deze
catchment areas zijn overlappend en grensoverschrijdend: Nederlanders maken gebruik
van luchthavens over de grens; Duitse en Belgische reizigers maken gebruik van
Nederlandse luchthavens. Ook hier blijft gelden dat reizigers de prijs en de kwaliteit van
het netwerk op de luchthaven en de mogelijkheid om daar te komen afwegen tegen
dezelfde aspecten op een andere luchthaven. Uiteindelijk maakt elke reiziger een eigen
(impliciete) kosten baten afweging in het voorzien in zijn of haar behoefte aan luchtvaart:
de totale prijs (inclusief voor- en natransport en waardering van kwaliteitsaspecten als
gemak, tijdsbeslag en loyaliteit) van zijn of haar reismogelijkheid via de ene luchthaven
versus de totale prijs van zijn of haar reismogelijkheid via de andere luchthaven. Overigens
kijkt een reiziger ook naar andere modaliteiten, zoals de eigen auto, de trein en de (lange
afstands)bus.
In het kader van de Lange Termijn Verkenning Schiphol is een onderzoek verricht naar de
mogelijkheden van buitenlandse velden voor de Nederlandse luchtvaartmarkt. Dit
onderzoek is in februari van dit jaar afgerond. In dit onderzoek zijn 7 (civiele) luchthavens
in België (Brussel, Charleroi, Luik, Oostende) en Duitsland (Keulen/Bonn,
Münster/Osnabrück, Weeze) bezien die nu en mogelijk in de toekomst een rol spelen in
het voorzien in de Nederlandse behoefte aan luchtvaart.
Uit het onderzoek komt naar voren dat Weeze (het voormalige Niederrhein) als enige
luchthaven met het beschikbare netwerk van lijndiensten (met name low cost) en charters
een rol van enige substantie op de Nederlandse markt kan spelen. Capaciteit en
openingstijden zijn nog voldoende ruim, waardoor het netwerkaanbod zich goed kan
ontwikkelen. Momenteel is ongeveer 40% van de gebruikers uit Nederland afkomstig.
Grotendeels betreft dit reizigers uit Gelderland, Noord-Brabant en Limburg, waardoor de
luchthaven vooral concurreert met Eindhoven en Maastricht. De luchthaven kan voorts
betekenis hebben voor reizigers uit de Randstad, Flevoland en Overijssel, waardoor er
enige concurrentie zal zijn met Schiphol (en in de toekomst mogelijk ook Lelystad en
Twente).
Voor de luchthaven van Brussel geeft het onderzoek aan dat deze luchthaven nog wel
capaciteit heeft, maar op sommige tijden vol zit en de beschikbare capaciteit via een
systeem van slot coördinatie moet verdelen. Het catchment area van Brussel reikt
vanwege een relatief uitgebreid netwerkaanbod (lijndiensten, low cost en charters) wat
verder dan de andere, beschouwde luchthavens. De luchthaven is daarmee van betekenis
voor met name reizigers in Zuid-Nederland en aldus een directe concurrent van Eindhoven
en Maastricht. Omdat ook een beperkt aantal reizigers uit de Randstad van Brussel
gebruik maakt, is voorts sprake van enige concurrentie met Rotterdam en Schiphol.
Ook de luchthaven Düsseldorf kent een relatief uitgebreid netwerkaanbod en daarmee
een relatief ver reikend catchment area. Daarmee is de luchthaven met name aantrekkelijk
voor reizigers uit de Provincie Limburg en deels ook voor reizigers uit oostelijk Noord-
Brabant en Gelderland. De luchthaven is daarmee een rechtstreekse concurrent van
17
V&W/DGLM-2008/1983
Eindhoven en Maastricht. Evenals voor Brussel geldt dat er een beperkt aantal reizigers uit
de Randstad zijn die van Düsseldorf gebruik maken. Daarmee is sprake van bescheiden
concurrentie met Rotterdam en Schiphol. De ontwikkelingsmogelijkheden van Düsseldorf
zijn echter beperkt door een absolute grens op het aantal vliegtuigbewegingen dat
momenteel volledig benut is.
Oostende en Luik bieden, vanwege hun onbeperkte openingstijden (24 uur per etmaal, 7
dagen per week) en ruim voldoende capaciteit mogelijkheden voor luchtvracht en low
cost. De catchment area van deze luchthavens reikt echter maar beperkt over Nederlands
grondgebied: Oostende heeft enige betekenis voor reizigers in Zeeland; Luik heeft
betekenis voor reizigers in (Zuid-)Limburg en is daarmee een concurrent van Maastricht.
De luchthaven Münster/Osnabrück kent een bescheiden netwerkaanbod van lijndiensten,
low cost en charters. Alhoewel het catchment area ook over de regio Twente reikt, is het
gebruik van deze luchthaven door Nederlandse reizigers miniem te noemen. De
luchthaven heeft vooral een functie voor de nabijgelegen steden Münster en Osnabrück.
Daarmee is deze luchthaven slechts in beperkte mate een concurrent van de toekomstige
civiele luchthaven Twente.
De luchthavens Keulen/Bonn en Charleroi liggen op enige afstand van de Nederlandse
grens. Het netwerkaanbod op deze luchthavens (low cost van met name Ryanair op
Charleroi; lijndiensten en low cost op Keulen/Bonn) is niet heel omvangrijk, waardoor ze
voor een beperkt aantal Nederlandse reizigers uit met name Limburg en Noord-Brabant
interessant zijn. De beide luchthavens zijn daarmee enigszins in concurrentie met
Maastricht en Eindhoven.
Abusievelijk is in de Toekomstschets gesteld dat Groningen Airport Eelde sterke
concurrentie ondervindt als grensluchthaven. Voor reizigers in Noord-Nederland zijn er
echter weinig alternatieven over de grens. De luchthavens van Bremen en
Münster/Osnabrück zijn de dichtstbijzijnde, maar liggen op een afstand van ten minste
170 kilometer. Er zullen ongetwijfeld enkele reizigers uit Noord-Nederland zijn die via deze
luchthavens reizen, maar het is aannemelijker dat over het algemeen reizigers uit Noord-
Nederland, voor zover Groningen Airport Eelde niet in de behoefte kan voorzien, gebruik
zullen maken van het netwerkaanbod op Schiphol. Daarbij geldt voorts dat Groningen
Airport Eelde beschikt over een relatief korte landingsbaan. Om beter te kunnen voorzien
in de behoefte aan luchtvaart in Noord-Nederland wil de luchthaven de huidige
landingsbaan van 1800 meter verlengen naar 2500 meter. De procedure daarvoor is nog
niet afgerond.
Net zoals buitenlandse luchthavens kunnen voorzien in de Nederlandse behoefte aan
luchtvaart, voorzien Nederlandse (grens-)luchthavens in de behoefte van Belgische en
Duitse reizigers. Dit geldt zeker voor Eindhoven en Maastricht, omdat het catchment area
van deze luchthavens reikt tot in België, respectievelijk België en Duitsland. Het catchment
area van Groningen Airport Eelde reikt eveneens tot in Duitsland, maar de
bevolkingsdichtheid en de intensiteit van economische activiteit in die gebieden is zeer
beperkt. Twente kan van betekenis zijn voor reizigers in de aangrenzende Duitse regio's.
18
V&W/DGLM-2008/1983
Een tweede punt aangaande de concurrentiepositie van de Nederlandse luchthavens ziet
op de interne situatie. Verschillende regionale luchthavens maken deel uit van de
Schiphol Group. Deze situatie doet denken aan de positie van luchthavenbeheerder BAA
in het Verenigd Koninkrijk, die onlangs is aangespoord door de Britse Competition
Commission om haar belang in een aantal luchthavens af te stoten om haar dominante
marktpositie te verkleinen. Bestaat de kans dat de Nederlandse dan wel de Europese
mededingingsautoriteit voor de Schiphol Group tot een vergelijkbaar oordeel zou komen?
Graag ontvangen de fracties een onderbouwing van de minister.
De uitspraak in Engeland betreft een voorlopige bevinding van de Britse Competition
Commission. Deze bevindingen staan nog open voor commentaar. De verwachting is dat
er begin 2009 beslissingen worden genomen. De Competition Commission heeft
marktonderzoek gedaan in verband met het functioneren van de zeven luchthavens die
eigendom zijn van de BAA. De Competition Commission constateert dat er sprake is van
marktverstoring in de specifieke situatie van de luchthavens Glasgow en Edinburgh en bij
de luchthavens rond Londen, Heathrow, Stansted en Gatwick. Van deze laatste
luchthavens zouden er volgens de Competition Commission twee moeten worden
verkocht. Juridisch heeft het oordeel van de Competition Commission geen gevolgen voor
Nederland. Het betreft immers een Britse nationale commissie die enkel zeggenschap heeft
in de Britse situatie. Vanzelfsprekend moeten we wel kijken of we iets kunnen leren van de
bevindingen van de Competition Commission.
Daarbij constateer ik wel dat de problematiek in het Verenigd Koninkrijk van een andere
orde is. De Britse luchthavens kunnen qua omvang zeker elkaars concurrent zijn, terwijl in
Nederland de omvang van Schiphol duidelijk van een andere orde van grootte is dan
luchthavens als Rotterdam, Eindhoven en Lelystad. De Competition Commission is van
mening dat meer concurrentie tussen de luchthavens rond Londen zal leiden tot een beter
gebruik van de bestaande capaciteit en meer druk om nieuwe capaciteit te realiseren.
Het toezicht van zowel de Nederlandse Mededingingsautoriteit als de Europese Commissie
kent in hoofdlijnen een drietal instrumenten. Het eerste instrument ziet op het tegengaan
van afspraken tussen voor het overige zelfstandige ondernemingen. Daarvan is hier geen
sprake. Met het tweede instrument kan toezicht worden gehouden op ondernemingen die
beschikken over een economische machtspositie. Daarbij is van belang dat het hebben van
zo'n machtspositie als zodanig niet verboden is. Het toezicht is er op gericht om te
voorkomen dat een onderneming misbruik maakt van de dominante positie die het heeft.
Bijvoorbeeld door het vragen van hoge prijzen of door het opleggen van onredelijke
voorwaarden. Zolang de Schiphol Group zich van dergelijk misbruik onthoudt zullen beide
mededingingsautoriteiten niet ingrijpen. Tenslotte houden de beide
mededingingsautoriteiten voorafgaand toezicht op concentraties. Voor concentraties met
een grote omvang geldt dat deze vooraf bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit dan
wel bij de Europese Commissie gemeld moeten worden. Voor zover de Schiphol Group
bijvoorbeeld zou willen overgaan tot het volledig overnemen van een andere
onderneming is die overname aan voorafgaand toezicht gebonden, voor zover met deze
19
V&W/DGLM-2008/1983
overname de drempels worden overschreden waarbij het concentratietoezicht van
toepassing is.
Alternatieven
Kan de regering aangeven of de (tijdelijke) oplossing van mogelijke verlenging van de
structuurvisies en/of noodwetgeving, zoals destijds ook toegepast bij de Schipholwet,
overwogen kan worden en zo niet, welke doorslaggevende argumenten gelden daarvoor.
Op grond van de Wet luchtvaart kan een luchtvaartterrein worden aangewezen, mits dat
aan te wijzen terrein in overeenstemming is met een structuurvisie. Het Structuurschema
Burgerluchthavens (SBL) is zo'n structuurvisie voor alle luchtvaartterreinen, behalve voor
Maastricht en Lelystad. Voor die twee terreinen is de Structuurvisie Luchtvaartterreinen
Maastricht en Lelystad vastgesteld. Beide documenten waren tot 1 juli 2008 planologische
kernbeslissingen in de zin van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Per die datum
zijn deze pkb's van rechtswege `omgezet' in (rijks)structuurvisies als bedoeld in de nieuwe
Wet ruimtelijke ordening (Wro). Beide structuurvisies zijn nodig om lopende
aanwijzingsprocedures op grond van de Luchtvaartwet te kunnen afronden, zoals die daar
thans zijn voor de luchthavens Lelystad, Rotterdam, Maastricht, Eelde en Teuge. Het SBL
vervalt op 25 december 2008 en de Structuurvisie Maastricht en Lelystad op 20 mei 2009.
Het wetsvoorstel RBML heeft hierin voorzien met de overgangsbepalingen (artikel XVIA
en XVII). Daarin is bepaald dat het SBL en de Structuurvisie Luchtvaartterreinen Maastricht
en Lelystad nog van toepassing blijven op nog lopende aanwijzingsprocedures. Daarvoor
is wel nodig dat beide structuurvisies op de dag vóór inwerkingtreding van RBML nog
gelden. Noodwetgeving biedt op dit punt geen soelaas, aangezien zij niet kan voorkomen
dat er vanaf 25 december 2008 een besluit-vacuüm ontstaat voor lopende procedures
totdat de noodwetging in werking treedt. Bovendien is op noodwetgeving bij eerdere
gelegenheden, ook vanuit het parlement, als instrument bekritiseerd. Verlenging van de
structuurvisies kan deels wel een oplossing bieden en ik heb dat traject ook ingezet door
de Tweede Kamer te berichten dat ik mij genoodzaakt zie om de looptijd van beide
structuurvisies te verlengen tot het tijdstip van inwerkingtreding van RBML. Met deze
verlenging span ik mij tot het uiterste in om de voortgang van de lopende
aanwijzingsprocedures te borgen.
Snelle inwerkingtreding van RBML blijft echter de meest elegante en robuuste oplossing,
mede omdat ik wil inzetten op het minimaliseren van de juridische risico's bij de
aanwijzingsprocedures voor regionale luchthavens. U zult zich realiseren dat verlenging
van de looptijd van de structuurvisies onder de nieuwe Wro een novum is, dat, zeker
gezien het ontbreken van een eenduidig in de wet vastgelegde verlengingsprocedure, in
laatste instantie door de rechter zal worden beoordeeld op de houdbaarheid. Om de
risico's zo beperkt mogelijk te houden, is snelle inwerkingtreding van RMBL geboden,
uiterlijk op 25 december 2008. Om tegelijk de procedure zorgvuldig af te wikkelen heb ik
een gefaseerde inwerkingtreding uitgewerkt waarover ik u per brief van 25 november
jongstleden heb geïnformeerd.
20
V&W/DGLM-2008/1983
Aanvullende vragen van de leden van de fractie van de VVD
De leden van de VVD-fractie zijn voorstander van een betere ontwikkeling van de
luchtvaart in Nederland. En dan niet alleen Schiphol, danwel verschuiving van Schiphol
naar andere luchthavens, maar ook van de regionale luchtvaart. Dit om ook bewoners
van andere regio's dan de Randstad goede vluchtmogelijkheden te bieden en om
regionaal economische ontwikkelingen te stimuleren. Juist de regionale luchtvaart
ontwikkelt zich de laatste jaren moeizaam in Nederland of zelfs helemaal niet. Deelt de
Regering dit algemene uitgangspunt?
Het kabinet heeft de ambitie om Nederland verder te ontwikkelen tot een concurrerende
en dynamische economie. Deze ambitie heeft het kabinet uitgewerkt in onder meer de
Structuurvisie Randstad 2040.
Voor de nationale economie is het belangrijk dat er in Nederland een sterke luchtvaart-
sector is die Nederland verbindt met de grote economische kerngebieden elders in de
wereld. De internationale bereikbaarheid van Nederland door de lucht moet in stand
blijven en verbeteren waar dit nodig is om uiteraard binnen de wettelijke
randvoorwaarden de relatieve marktpositie te behouden. Dit is van groot belang voor
het vestigingsklimaat in ons land en voor economische groei en werkgelegenheid. Het
doel is om de positie van Schiphol als sterke mainport in Noordwest-Europa te behouden.
De regionale luchthavens hebben elk hun eigen posities verworven in de internationale
bereikbaarheid van Nederland. De laatste jaren zijn deze luchthavens vooral actief in het
charterverkeer naar vakantiebestemmingen en de rechtstreekse verbindingen van low-cost
carriers naar kleinere Europese luchthavens. Met deze activiteiten leveren regionale
luchthavens een bijdrage aan de regionale economieën en de werkgelegenheid aldaar. Het
kabinet wil de maatschappelijke meerwaarde van de luchthavens voor de Nederlandse
economie behouden en zo mogelijk versterken. Op deze manier blijft Nederland
aangesloten op de relevante netwerken van personen, goederen, kapitaal en informatie en
kunnen sterke punten in de economie verder worden uitgebouwd.
Zoals hierboven is aangegeven, is het leveren van een bijdrage aan de internationale
bereikbaarheid van Nederland in het algemeen en de stedelijke netwerken in het bijzonder
inderdaad een overweging om een luchthaven aan te wijzen als luchthaven van nationale
betekenis. De in de Nota Pieken in de Delta gedefinieerde economische kerngebieden
vallen grotendeels samen met de regio's rondom de regionale luchthavens van nationale
betekenis (Rotterdam, Eindhoven, Lelystad, Twente, Groningen, Maastricht) in Nederland.
Deze luchthavens kunnen momenteel in en om hun regio's voorzien in de behoefte aan
internationale bereikbaarheid. Omdat echter het economisch draagvlak voor een
kwalitatief hoogwaardig netwerk op deze luchthavens vooralsnog beperkt is, zijn de
gebruikers in deze regio's voor een (groot) deel aangewezen op het netwerk van Schiphol.
De Nederlandse regionale luchthavens zijn daarmee eerder complementair aan Schiphol,
dan dat ze concurrerend zijn. Wel lijkt het aanbod op deze luchthavens zich te kunnen
21
V&W/DGLM-2008/1983
specialiseren in lijn met de specifieke kenmerken van het economisch kerngebied waarvan
zij deel uit maken.
De voorliggende wet is een kaderwet. Dat wil zeggen dat er nog veel op lager niveau
moet worden geregeld. Kan de regering een overzicht vertrekken van deze lagere
regelgeving en de programmering daarbij?
Om het wetsvoorstel in zijn geheel in werking te kunnen laten treden zijn wat betreft de
burgerluchthavens nodig:
· het Besluit burgerluchthavens: dit besluit bevat de minimumeisen voor geluid, externe
veiligheid en obstakelgebieden die de provincies in acht moeten nemen bij het
opstellen van luchthavenbesluiten, en bevat de grondslag voor de
berekeningsvoorschriften;
· de Regeling burgerluchthavens: deze regeling bevat de berekeningsvoorschriften voor
geluid, externe veiligheid en obstakelgebieden;
· de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen: deze regeling bevat de
veiligheidsvoorschriften voor luchthavens en voor de terreinen waarvoor GS
ontheffing verlenen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik.
Het Besluit burgerluchthavens is op dit moment in het proces van parlementaire voorhang.
Ik heb u in mijn brief van 25 november jl. meegedeeld dat na aanvaarding van het
wetsvoorstel door de Eerste Kamer er nog gelegenheid is met elkaar van gedachten te
wisselen over de concrete uitwerking van de stelselwijzing in de onderliggende
regelgeving. Na afronding hiervan zal het besluit ter advisering aan de Raad van State
worden voorgelegd. Dit zal zeker nog enige tijd in beslag nemen. De inwerkingtreding van
de onderliggende ministeriële regelingen die nu worden opgesteld, is daarvan afhankelijk.
Wat betreft de militaire luchthavens is de situatie als volgt:
· Besluit militaire luchthavens: de Raad van State heeft advies uitgebracht over dit
besluit: dit besluit bevat de eisen op het gebied van geluid en maximum hoogte van
objecten in verband met de veiligheid van het luchtverkeer, alsmede regels die zien op
het recreatief burgermedegebruik van militaire luchthavens.
· Nadere regels te stellen bij ministeriële regeling, met betrekking tot onder meer het
registreren en verstrekken gegevens over militaire luchthavens.
Inwerkingtreding hiervan is afhankelijk van de datum van inwerkingtreding van
onderhavig wetsvoorstel
Na inwerkingtreding moeten omzettingsbesluiten worden opgesteld voor alle nu
aangewezen burgerluchtvaartterreinen. Deze omzettingsbesluiten worden voorbereid. In
de wet is hiervoor geen termijn bepaald. De omzettingsbesluiten worden in overleg met
de provincies voorbereid. Voor militaire luchthavens geldt dat de huidige aanwijzingen
binnen vijf jaar na inwerkingtreding van het betrokken onderdeel van de Wet luchtvaart
moeten worden vervangen door luchthavenbesluiten.
Tenslotte moeten nog in andere besluiten en ministeriële regelingen technische
aanpassingen worden aangebracht. Deze aanpassingen worden nu opgesteld.
---
V&W/DGLM-2008/1983
De leden van de VVD-fractie achten de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en
Provincies/Regio's binnen dit wetsvoorstel een kernpunt. Betekent de primaire
rijksverantwoordelijkheid voor de luchthavens Maastricht, Eindhoven, Rotterdam,
Lelystad, Groningen en Twente ook dat al deze velden per omgaande over een minimale
baanlengte (zullen) beschikken noodzakelijk voor veilig gebruik door Boeing 737 en
Airbus 320, ook bij maximale belading en ongunstige weersomstandigheden. En dat de
verkeersleiding en exploitatie ook primair bij het Rijk liggen? Hoe bereikt het Rijk dat de
vluchtcapaciteit ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd, ook wanneer Provincies of
Regio's een lagere capaciteit wenselijk achten.
Eén van de uitgangspunten van RBML is een duidelijker scheiding van rollen en
verantwoordelijkheden. De overheid stelt randvoorwaarden waarbinnen de exploitant de
luchthaven naar eigen inzichten kan exploiteren. De door de leden genoemde luchthavens
zijn luchthavens van nationale betekenis. De primaire rijksverantwoordelijkheid houdt in
dat de betreffende luchthavenbesluiten (en wijzigingen daarvan) door het rijk worden
vastgesteld en dat het rijk dus ook alle betrokken belangen afweegt, waaronder de
belangen van lagere overheden en van exploitant.
De benodigde baanlengte op een luchthaven hangt samen met het beoogde gebruik van
die luchthaven en zal doorgaans worden meegenomen in het verzoek van een exploitant
om de luchthaven op een bepaalde manier te mogen exploiteren. Ten aanzien van de
baanverlenging geldt wel dat een robuuste economische onderbouwing noodzakelijk is
alvorens hierover tot een besluit te komen. Bij de afweging over het gebruik van de
luchthaven die het rijk vervolgens maakt zullen ook de eventuele wensen en bezwaren
van lagere overheden (en anderen) worden betrokken. De vluchtcapaciteit die uiteindelijk
in de vorm van grenswaarden in handhavingspunten - in het luchthavenbesluit wordt
opgenomen, is de vluchtcapaciteit die ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd.
De verantwoordelijkheid voor verkeersleiding op een luchthaven ligt gelet op de
internationale regelgeving primair bij het rijk.
De leden van de VVD fractie steunen de bepaling dat de regelgeving niet discriminerend
mag uitwerken naar individuele luchthavengebruikers. Maar hoe verhoudt deze bepaling
zich tot de claim op Rotterdam voor regeringsvluchten? Uitzonderingen voor
regeringvluchten betekenen dan toch ook dat andere groepen recht op uitzonderlijke
mogelijkheden hebben?
Het gebruik van regeringswege van de luchthaven Rotterdam Airport is een direct gevolg
van het feit dat door de sluiting van Marinevliegkamp Valkenburg met ingang van 2005
het regeringsverkeer daar niet meer terecht kon. De functie van de luchthaven Rotterdam
als regeringsluchthaven is ook opnieuw onderstreept in de overeenkomst van 26 februari
2007 tussen de gemeente Rotterdam, de NV Luchthaven Schiphol en Rotterdam Airport
BV. In die overeenkomst zijn afspraken gemaakt over de verdere ontwikkeling van
Rotterdam Airport als zakenluchthaven en de functie "regeringsluchthaven" past daar in.
Jaarlijks stelt de exploitant van de luchthaven een gebruiksplan op. Bij zo'n jaarplanning
houdt de exploitant zoveel als mogelijk rekening met de wensen van zijn gebruikers. Met
23
V&W/DGLM-2008/1983
het gebruiksplan laat de exploitant zien dat zijn gebruik (luchtvaartmaatschappijen, maar
ook regeringsvluchten) past binnen de kaders. De regering verzoekt jaarlijks de exploitant
om bij het vaststellen van het gebruik van de luchthaven rekening te houden met een
reservering voor regerings- en militair verkeer. Die opgave betreft een ex ante raming van
het te verwachten gebruik teneinde de exploitant in de gelegenheid te stellen een
volledige gebruiksraming voor het komende jaar te maken. Net als voor veel
zakenvluchten geldt dat het gebruik van overheidswege minder goed te voorspellen is dan
bijvoorbeeld het gebruik uit hoofde van een dagelijkse lijndienst. Gedurende het
gebruiksjaar wordt de omvang van het totale verkeer op de luchthaven gemonitord, zodat
indien nodig ook het gebruik van militaire en regeringswege bijtijds kan worden
bijgestuurd om (bijdrage aan) overschrijding van de geluidszone te voorkomen.
Aanvullende vragen van de leden van de fractie van de SP
In de toekomstschets geeft de regering aan dat luchthavens van nationale betekenis
bijdragen aan de bereikbaarheid van stedelijke netwerken. Daarmee wordt de suggestie
gewekt dat de vliegvelden van nationale betekenis zo aangewezen zijn dat zij bijdragen
tot regionale ontsluiting. Klopt dit? En zo ja, betekent dit dan ook dat deze vliegvelden
wat betreft het passagiersvervoer zich allereerst op deze stedelijke netwerken richten? En
mocht ook dit het geval zijn, uit welke gegevens blijkt dit dan?
Zoals hierboven is aangegeven, is het leveren van een bijdrage aan de internationale
bereikbaarheid van Nederland in het algemeen en de stedelijke netwerken in het bijzonder
inderdaad een overweging om een luchthaven aan te wijzen als luchthaven van nationale
betekenis.
Luchtvaartmaatschappijen zullen bij het aanbieden van vluchten terdege rekening houden
met de vraag vanuit de markt die zij met hun aanbod kunnen mobiliseren. Hierbij speelt
de eerder genoemde catchment area een belangrijke rol. Dit is het gebied waarbinnen de
luchthaven binnen redelijke termijn vaak wordt hiervoor een reistijd van één tot
anderhalve uur aangehouden - bereikbaar is voor potentiële reizigers. Als de reistijd veel
langer is wordt de betreffende luchthaven in de ogen van de reiziger alweer een stuk
minder interessant. Factoren die een langere reistijd kunnen opheffen zijn een aanbod van
verbindingen dat alleen op deze luchthaven kan worden aangetroffen dan wel een
bijzonder aantrekkelijke prijs. Op deze manier zal het marktpotentieel in belangrijke mate
maar ook weer niet in zijn geheel samenvallen met de bewoners van het stedelijk
netwerk waarin de luchthaven is gelegen.
Daarnaast vermeldt de toekomstschets in de passage over het vliegveld Eelde (blz 17) dat
beide betrokken provincies, Groningen en Drenthe, de voorkeur zouden geven "aan
Groningen Airport Eelde als luchthaven van nationale betekenis en geen voorstander te
zijn van decentralisatie van bevoegdheden van Groningen Airport Eelde naar de
provincies". Kan de regering aangeven in welke bestuurlijke besluiten is vastgelegd dat
de provincies Groningen en Drenthe er de voorkeur aan geven om Groningen Airport
24
V&W/DGLM-2008/1983
Eelde als luchthaven van nationale betekenis aan te wijzen en geen voorstander te zijn
van decentralisatie van bevoegdheden van Groningen Airport Eelde naar de provincies?
Ten aanzien van de aangehaalde passage baseer ik mij op een afschrift van een brief van
15 oktober 2008 waarin Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe meedelen dat
Gedeputeerde Staten bij de eerder uitgesproken voorkeur blijft om Eelde nationaal te
houden en op een besluit van de Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen van 14
oktober 2008, zoals op te maken valt uit de openbare besluitenlijst van de Gedeputeerde
Staten van de provincie.
Ik vertrouw er op dat ik uw nadere vragen ter voorbereiding van de plenaire behandeling
tijdig en adequaat beantwoord heb en dat u mijn verzoek per brief van 25 november
(kenmerk: V&W/DGLM 2008/1975) wilt honoreren.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Ir. Camiel Eurlings
25
Ministerie van Verkeer en Waterstaat