Senaat verdeeld over toetsing wetten aan grondwet
27 november 2008
Een initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamer om toetsing van wetten
aan een aantal grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en de
vrijheid van godsdienst, mogelijk te maken, heeft in de Eerste Kamer
tot een verhit debat geleid ( 28.331 ). Verschillende Eerste
Kamerfracties hebben moeite met deze verandering van de Grondwet, die
wordt verdedigd door Tweede Kamerlid Femke Halsema (GroenLinks). De
fracties van CDA en VVD lieten doorschemeren tegen te zullen stemmen.
In de fracties van SGP, ChristenUnie en PvdA zijn ook tegenstanders.
Wel liet PvdA-woordvoerder Rehwinkel aan het slot van het debat weten
dat hij zijn fractie zal adviseren voor te stemmen. Hij zei dat was
komen vast te staan dat uiteindelijk de wetgever altijd weer op een
rechterlijke uitspraak kan reageren met een wetswijziging. "De
wetgever houdt het laatste woord."
Achtergond
De discussie over de toetsing van wetten aan de Grondwet, ook wel
constitutionele toetsing genoemd, loopt al sinds de vaststelling van
de huidige Grondwet in 1848. Sindsdien is in de Nederlandse Grondwet
namelijk een bepaling opgenomen, waarin is vastgelegd dat de rechter
wetgeving niet aan de Grondwet - en dus ook niet aan de daarin
vastgelegde grondrechten - mag toetsen. Dit is volgens voorstanders
van toetsing zeker in de huidige tijd opmerkelijk, aangezien wél mag
worden getoetst aan grondrechten die zijn vastgelegd in internationale
verdragen. Femke Halsema heeft daarom in 2002 een wetsvoorstel
ingediend dat alle rechters alsnog de mogelijkheid geeft om wetten,
bij strijdigheid met de Grondwet, in concrete gevallen niet toe te
passen.
Bij de plenaire behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer, eind
2004, bleek het initiatief op een ruime meerderheid van de Tweede
Kamer te kunnen rekenen. Enkel de CDA-fractie was toen tegen. Ook het
toenmalige kabinet Kok-II stond positief tegenover het voorstel. Het
heeft zich destijds uitgesproken voor een beperkte toetsing, mede op
basis van een advies van prof. mr. H. Franken , die thans deel
uitmaakt van de CDA-fractie in de senaat.
Beraadslaging op 25 november
Tot verrassing van de initiatiefneemster bleek het huidige kabinet in
het debat in de senaat dinsdag 25 november naar het zich laat aanzien
niet achter een beperkte toetsing te staan. Minister Ter Horst van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zei dat het kabinet
vooralsnog tot de conclusie was gekomen dat 'de voordelen op voorhand
niet zwaarder wegen dan de nadelen'. De minister zegde in tweede
termijn wel toe, dat het kabinet een besluit van de Eerste Kamer om in
te stemmen serieus zal laten meewegen bij de eindbeslissing. Als
pluspunten van het initiatief-Halsema ziet het kabinet dat het de
eerdergenoemde anomalie wegneemt dat rechters sinds 1953 wel wetten
mogen toetsen aan verdragen, maar niet aan de eigen Grondwet. Het
toenemen van de rechtsbescherming van de burger wordt ook als voordeel
gezien en de mogelijkheid dat de Grondwet meer bij de burgers gaat
leven. Als zwaarder wegende nadelen ziet het kabinet echter dat het
primaat van de politiek als medewetgever wordt aangetast. Ook ziet het
kabinet geen meerwaarde in constitutionele toetsing en vindt het
toename van de rechtsonzekerheid een nadeel. Minister Ter Horst ging
niet in op de constatering van fractievoorzitter Schuurman van de
ChristenUnie dat het staatsrechtelijk vreemd is als de regering zonder
enig debat van standpunt veranderd: van voorstander van toetsing door
de rechter tot tegenstander. SP-fractievoorzitter Kox veronderstelde
dat ook de PvdA-ministers thans een ander standpunt innemen dan hun
PvdA-collega's in het tweede kabinet Kok.
Mevrouw Halsema betoogde dat zij geen enkele afbreuk wil doen aan het
primaat van de wetgever en dat haar voorstel moet worden gezien als
een aanvulling op ons rechtsstelsel. "De rechter betreedt niet het
politieke domein. Zijn toetsing is juridisch van aard," zei de
initiatiefneemster. In de Eerste Kamer bleken naast de leden van de
CDA-fractie ook de leden van de VVD en enkele leden van de SGP- en
ChristenUnie-fracties tegen de constitutionele toetsing die Halsema
voorstelt. Ook in de fractie van de PvdA zouden enkele tegenstanders
zijn.
Mevrouw Duthler zette namens de VVD-fractie de toon in het debat: niet
de rechter maar de wetgever zelf moet het laatste woord hebben over de
toepassing van een formele wet. CDA-woordvoerder Dölle toonde zich
actief aan de interruptiemicrofoon. "Als het wetsvoorstel wordt
aangenomen, wordt de laatste wacht bij de Grondwet afgelost.'
PvdA-woordvoerder Rehwinkel, zelf voorstander van invoering van
beperkte toetsing, wees op onderzoek waaruit blijkt dat in de Tweede
Kamer maar twee leden 'overeenstemming met de Grondwet' als
kwaliteitseis voor wetgeving hanteren. De fracties van D66, GroenLinks
en SP zijn voor. "Wij zien toetsing als aanvulling op ons werk niet
als uitholling ervan," betoogde SP-fractievoorzitter Kox.
Mevrouw Duthler pleitte namens de VVD-fractie voor handhaving van de
machtenscheiding: een wetgever maakt de wet, een rechter past de wet
toe. Tegenover het argument dat als gevolg van een toenemende
verwevenheid van bestuur en wetgever de corrigerende rol van de
rechter belangrijker wordt stelde zij: "De wetgever zelf is
verantwoordelijk voor het invullen en handhaven van zijn autonome rol
als controleur van de uitvoering. En als het knelpunt zit bij de
kwaliteit van de wetgever, moet daar de oplossing worden gevonden".
Bezwaar maakte mevrouw Duthler ertegen dat het voorstel-Halsema
uitgaat van gespreide toetsing. Dit houdt in dat in beginsel elke
rechter het toetsingsrecht krijgt en er geen constitutioneel hof komt,
zoals in andere Europese landen. De VVD zou de voorkeur geven aan
geconcentreerde toetsing, omdat in dat geval de politisering van de
rechtspraak in de hand gehouden kan worden. Bij gespreide toetsing zou
politisering van de benoeming van rechters ook plaatsvinden, maar dan
zonder enige controle. De afweging van belangen van individuen en
grondrechten dient door het democratisch gekozen parlement te
geschieden en niet door voor het leven benoemde rechters, aldus
mevrouw Duthler.
Senator Dölle betoogde namens het CDA dat zijn fractie de voordelen
van het voorstel deels niet als voordeel ziet en dat de nadelen van de
gespreide toetsing te veel onderbelicht blijven. Hij wees op het
argument vóór toetsing dat aanpassing van de uitleg van de grondwet
gemakkelijker loopt via de rechtszaal dan via de wetgever. Dit zou de
waarborgfunctie van de Grondwet ondermijnen. "Indien bijvoorbeeld de
nieuwe tijden een hiërarchiering van grondrechten zouden vergen of
een verdiscontering van multiculturaliteit dan blijft dat voor onze
fractie een zaak van de grondwetgever en wetgever," betoogde Dölle.
Volgens de CDA-woordvoerder zijn er ook geen rampen gebeurd in de
afgelopen twee eeuwen waarbij de bewaking van de Grondwet bij de
wetgever lag.
Senator Engels hekelde namens de fracties van D66 en OSF de
partijpolitieke democratie waaraan Nederland lijdt. Engels: "De
monistische cultuur, waarin wetgevende en uitvoerende macht sterk met
elkaar vervlochten zijn geraakt, stimuleert in het wetgevingsproces
afwegingen die worden gedomineerd door belangen van partijpolitieke
opportuniteit. De meeregerende rol van coalitiefracties holt de
positie van het parlement als tegenmacht van de regering vergaand uit.
Er is veeleer sprake van machtsconcentratie dan machtenscheiding. En
het meerderheidsbeginsel blijkt vooral een kwantitatief instrument
voor machtsverwerving en machtsbehoud. In onze democratie zijn niet de
kiezers de dragers van de staat en de democratie, maar de politieke
partijen."
Namens de fracties van SGP en CU bracht senator Holdijk de rol van het
Staatshoofd naar voren. "Voorkomen moet worden dat de koning, die bij
de inhuldiging trouw heeft gezworen aan de Grondwet en daarbij beloofd
heeft die te zullen onderhouden en handhaven, wetsvoorstellen
bekrachtigt waarvan achteraf zou blijken dat ze op gespannen voet
staan met de Grondwet."
PvdA-senator Rehwinkel vroeg nadere uitleg van de initiatiefneemster
bij de stelling dat het parlement zijn leven zal beteren en dat zij
als gevolg van de mogelijkheid van toetsing door de rechter zelf
serieuzer zal nagaan of een wetsvoorstel wel spoort met de Grondwet.
Hij herinnerde eraan dat in 1953 in de Grondwet de verplichting is
opgenomen om wettelijke voorschriften buiten toepassing te verklaren
als deze niet verenigbaar zijn met de een ieder bindende bepalingen
van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Sindsdien hangt de vraag boven de markt: waarom wel verdragen en niet
wetten aan de Grondwet toetsen? Rehwinkel wees erop dat een deel van
de fractie van de PvdA sterk hecht aan het handhaven van het primaat
van de wetgever en geen toetsing van formele wetten aan de Grondwet
wil toestaan. Desalniettemin adviseert Rehwinkel zijn fractiegenoten
om vóór het initiatiefwetsvoorstel te stemmen.
Mevrouw Strik toonde zich namens GroenLinks een duidelijk voorstander
van het initiatief-Halsema. Zij hield de tegenstanders steeds voor dat
de rechter nu wél wetten kan toetsen aan internationale verdragen,
zoals bijvoorbeeld het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
maar dat deze omweg veel tijd kost. Zij meent dat als alleen de
nationale rechter kan toetsen aan de Grondwet, veel sneller
rechtszekerheid is verkregen dan wanneer wij een aantal jaren moeten
wachten op een uitspraak uit Straatsburg. De onder andere door het CDA
uitgesproken angst voor een toekomstige activistische opstelling van
de rechterlijke macht verwierp mevrouw Strik met klem.
De visie van Groen Links op dit punt werd onderschreven door
SP-fractievoorzitter Kox. Hij bekende dat zijn fractie aanvankelijk
tegen het voorstel was, omdat het 'te liberaal' werd gevonden. Maar de
fractie heeft zich door de initiatiefneemster laten overtuigen, dat
toetsing kan leiden tot beter werk van de wetgever zelf. "Wij moeten
dit wetsvoorstel voor onszelf en het parlement als zodanig een tweede
kans geven, in plaats van het nu te vroeg te laten sneuvelen. "
Kox bespeurde meerdere discrepanties in de opvattingen van fracties
aan weerszijde van het Binnenhof en tussen fracties van
regeringspartijen voor en na de afgelopen verkiezingen. Om die reden
vroeg hij een hoofdelijke stemming aan.
Stemming op 2 december
Bij deze hoofdelijke stemming volgende week dinsdag 2 december zal
blijken of het voorstel in eerste lezing een meerderheid haalt. In de
voor een Grondwetswijziging vereiste tweede lezing is vervolgens in
beide Kamers een tweederde meerderheid nodig.
Eerste Kamer der Staten Generaal