Memorie van antwoord inzake het wetsvoorstel 31038
14 november 2008 - kamerstuk
directie Juridische Zaken
de Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 21
2513 AA DEN HAAG
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
TRCJZ/2008/3242 november 2008
14
onderwerp bijlagen
memorie van antwoord inzake het 1
wetsvoorstel 31038
Geachte Voorzitter,
Hierbij doe ik u toekomen de memorie van antwoord omtrent het wetsvoorstel houdende
wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand
gebruik en enkele andere zaken (Kamerstukken 31038).
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
directie Juridische Zaken
Bezuidenhoutseweg 73
Postadres: Postbus 20401
2500 EK Den Haag
Telefoon: 070-378 4269
Fax: 070-378 6127
Telegramadres: Landvis
Web: www.minlnv.nl
31038 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van\
bestaand gebruik en enkele andere zaken
Memorie van Antwoord
1. Algemeen
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen in
het voorlopig verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbe-
schermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en
enkele andere zaken.
Hierna zal ik daarop ingaan. Ik zal daarbij de hoofdstukindeling van het voor-
lopig verslag aanhouden. Vragen die in verschillende hoofdstukken zijn ge-
steld en op hetzelfde onderwerp betrekking hebben, zal ik evenwel tezamen
beantwoorden.
2. Evaluatie Natuurwetgeving
De leden van de fracties van de PvdA, ChristenUnie en SGP vragen of de voor-
gestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998 urgent zijn of mee-
genomen kunnen worden in het in vervolg op de evaluatie van de natuurwet-
geving1 aangekondigde wetsvoorstel strekkende tot integratie van de Boswet,
Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet 1998. De leden van de fracties
van ChristenUnie en SGP vragen waarom het voorliggende wetsvoorstel niet
beperkt is tot de noodzakelijke aansluiting op de Habitatrichtlijn. De leden van
de SP-fractie zien in dat er onder Europese druk nu een regeling voor het "be-
staand gebruik" moet komen, maar achten de andere zaken die in het wets-
voorstel worden geregeld ongewenst.
Ik hecht eraan nog eens uiteen te zetten welke wijzigingen uit het wetsvoor-
stel de aansluiting op de Habitatrichtlijn2 verbeteren.
In de eerste plaats wordt het beschermingsregime van de Natuurbescher-
mingswet 1998 ook van toepassing op Habitatrichtlijngebieden die nog niet
definitief op grond van artikel 10a van die wet zijn aangewezen, maar wel op
1 Zie Kamerstukken II 2007/08, 31536, nr. 1.
2 Richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de
natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).
---
de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4 van die richtlijn zijn geplaatst3.
De niet-aangewezen gebieden - voor zover die niet samenvallen met al op
grond van de Vogelrichtlijn4 aangewezen gebieden - worden nu enkel be-
schermd door de rechtstreekse toepassing van artikel 6, tweede, derde en
vierde lid, van de Habitatrichtlijn bij besluiten die worden genomen op grond
van andere wetten dan de Natuurbeschermingswet 1998. De Europese Com-
missie vindt dit niet voldoende en is een inbreukprocedure tegen Nederland
gestart.5
Ook op andere punten wordt met dit wetsvoorstel de aansluiting op de Habi-
tatrichtlijn verbeterd:
- een passende beoordeling is ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habita-
trichtlijn alleen verplicht voor projecten en plannen, niet voor andere han-
delingen. Dienovereenkomstig wordt artikel 19f, eerste lid, van de Natuur-
beschermingswet 1988 gewijzigd6;
- in artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt - in
lijn met het zogenoemde Kokkelvisserijarrest7 - tot uitdrukking gebracht
dat ook bestaande activiteiten soms als een project moeten worden aan-
gemerkt, waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt8;
- in artikel 19d, eerste lid, wordt overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn verduidelijkt dat de vergunningplicht niet voor elke versto-
ring geldt, maar alleen voor significante verstoringen.9
De regeling voor bestaand gebruik in het wetsvoorstel als voorzien in het
nieuwe artikel 19c van de Natuurbeschermingswet10 vloeit niet onmiddellijk
voort uit Europese regelgeving. Het is een nationale keuze om voor bestaand
gebruik, in plaats van het vergunninginstrument, het instrument van de zoge-
noemde aanschrijvingsbevoegdheid in te zetten om invulling te geven aan de
verplichting van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat artikellid ver-
plicht ertoe om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van de ver-
slechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en van significante ver-
storing van soorten waarvoor Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Voor
nieuwe activiteiten die kunnen leiden tot verslechtering of significante versto-
ring blijft het instrument van de vergunning - net als thans het geval is - wel
gelden als passende maatregel ter voldoening aan artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn. Overigens kunnen buiten het instrument van de aanschrij-
3 Artikel I, onderdeel B, sub 4, van het wetsvoorstel in samenhang met de introductie van het begrip `Natura 2000-gebied'
in de verschillende wetsartikelen ingevolge artikel I, onderdelen E, R, V, W, X, Y, Z, AA, BB, EE, FF, GG en HH van het wets-
voorstel.
4 Richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogel-
stand (PbEG L 103).
5 Zie Kamerstukken I 2008/09, 31038, B.
6 Artikel I, onderdeel Y, sub 1, van het wetsvoorstel.
7 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02.
8 Artikel I, onderdeel Y, sub 1, van het wetsvoorstel.
9 Artikel I, onderdeel W, sub 3, van het wetsvoorstel.
10 Artikel I, onderdeel V, van het wetsvoorstel.
---
vingsbevoegdheid of de vergunningplicht ook de instrumenten van de artike-
len 20 (toegangsbeperkingen) en 21 (gedoogplicht behouds- of herstelmaatre-
gelen) van de Natuurbeschermingswet 1998, instrumenten uit andere wetge-
ving en feitelijke maatregelen als passende maatregel gelden. Voor bestaand
gebruik dat is aan te merken als project met potentieel significante effecten in
de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn blijft de vergunningplicht
- overeenkomstig de vereisten van dat artikellid - eveneens in stand; op dat
punt is er geen onderscheid met nieuwe activiteiten.11
De voorgestelde voorziening voor bestaand gebruik is essentieel voor de han-
teerbaarheid van de Habitatrichtlijn in de praktijk en voor het draagvlak voor
Natura 2000-gebied bij burgers en ondernemers. Juist waar sprake is van sinds
jaar-en-dag bestaande activiteiten zal - vooraleer daar eventuele beperkingen
in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied
aan worden gesteld - een zeer zorgvuldige beoordeling hebben plaats te vin-
den. Een zorgvuldige beoordeling kan pas goed plaatsvinden als de instand-
houdingsdoelstellingen voor het Natura 2000 in het beheerplan voor dat ge-
bied in omvang, ruimte en tijd verder zijn uitgewerkt en als - in het kader van
het beheerplanproces duidelijk is geworden wat de effecten van andere acti-
viteiten en van de verschillende beheersmaatregelen voor het gebied zijn. Het
bestaande artikel 19a, derde lid, onderdeel a, van de Natuurbeschermingswet
1998 is ook de weerslag van de gedachte dat het beheerplan het aangewezen
kader is voor de beoordeling van bestaande activiteiten. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt overigens verduidelijkt, dat het beheerplan ook duidelijk-
heid kan verschaffen over de toelaatbaarheid van activiteiten die buiten het
Natura 2000-gebied plaatsvinden maar daarvoor wel gevolgen kunnen heb-
ben.12
Zowel voor de bescherming van de nog niet definitief aangewezen gebieden,
als voor de regeling voor bestaand gebruik, is het van belang dat het wets-
voorstel zo snel mogelijk kracht van wet verkrijgt en in werking treedt. Het tra-
ject voor integratie van de drie natuurwetten, welke integratie overigens brede
steun kreeg bij de fractiewoordvoerders van de Tweede Kamer tijdens het al-
gemeen overleg van 6 november 2008 met de Vaste Kamercommissie voor
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zal niet eerder dan in de loop van 2010
leiden tot indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer. Inwerkingtre-
ding vóór 2011 ligt dan niet in de lijn der verwachting. Nederland zou een ver-
oordeling door het Europese Hof van Justitie riskeren, als de uitbreiding van
het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet 1998 tot gebieden
die op de lijst van gebieden van communautair belang zijn geplaatst nu niet
wordt geregeld, maar zou moeten wachten op het wetsvoorstel voor een inte-
11 Artikel I, onderdeel W, sub 5, van het wetsvoorstel.
12 Artikel I, onderdeel T, sub 2.
---
grale natuurwet. Ook voor de regeling voor bestaand gebruik komt de nieuwe
natuurwet te laat: dit wetsvoorstel bevat immers een oplossing voor de thans
aan de orde zijnde situatie, namelijk de omgang met bestaand gebruik in de
periode totdat de eerste beheerplannen zijn vastgesteld. Overigens zijn de be-
vindingen in het rapport houdende de uitkomsten van de evaluatie van de drie
natuurwetten positief ten aanzien van het thans bij Uw Kamer voorliggende
wetsvoorstel.
De leden van de fracties van de PvdA en van de SP hebben vragen over de tijd
die het traject van het voorliggende wetsvoorstel heeft gekost, mede in het
licht van de datum van het Kokkelvisserijarrest en de lopende inbreukprocedu-
re.
Er is zorgvuldig gekeken naar de betekenis voor bestaand gebruik van de op 1
oktober 2005 in werking getreden bepalingen van de Natuurbeschermingswet
1998 ter implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn, mede in relatie tot
het Kokkelvisserijarrest. Mijn ambtsvoorganger is in overeenstemming met de
Ministers van Defensie, van Economische Zaken, van Verkeer en Waterstaat en
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeer en na afstemming
met het Interprovinciaal Overleg tot het beleid gekomen dat is weergegeven in
zijn brief van 1 september 200613. Daarbij is ook het rechtsvergelijkend onder-
zoek betrokken, dat mede onderwerp van voornoemde brief is.
Korte tijd na het algemeen overleg met de Tweede Kamer over voornoemde
brief, dat medio september 2006 plaatsvond14, is het wetsvoorstel afgerond.
Dit met medeneming van het toen informeel gebleken bezwaar van de Euro-
pese Commissie op het punt van de bescherming van de Natura 2000-gebieden
die nog niet definitief zijn aangewezen. Het wetsvoorstel is begin november
2006 aan de Raad van State voorgelegd, die begin februari 2007 advies heeft
uitgebracht. In mei 2007 - onder verantwoordelijkheid van het nieuw aange-
treden kabinet - is het wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer der Sta-
ten-Generaal, die het wetsvoorstel op 24 juni 2008 heeft aanvaard. In de over-
wegingen van de Tweede Kamer, om deze termijn voor behandeling van het
wetsvoorstel te nemen, kan ik niet treden.
De regering heeft de Europese Commissie in juli 2008 geïnformeerd over de
aanvaarding van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer. De Europese Commis-
sie heeft desondanks op 18 september 2008 besloten een inbreukprocedure
tegen Nederland te starten bij het Europese Hof van Justitie. De zaak is nog
niet formeel aanhangig gemaakt bij het Hof.
13 Kamerstukken II, 2005/06, 30 192, nr. 2.
14Kamerstukken II, 2006/07. 29043, nr. 7.
---
De leden van de fractie van de SP wijzen op de conclusie van de Algemene Re-
kenkamer in het rapport "Bescherming van natuurgebieden" uit 2007 over de
EHS dat het "nee, tenzij"-beginsel onvoldoende wordt toegepast en dat het na-
levings- en interbestuurlijk toezicht zouden moeten worden verscherpt. Zij
vragen hoe dit zich verhoudt tot het streven om bestuurlijke drukte en admini-
stratieve lasten te beperken.
Het thans voorliggende wetsvoorstel heeft geen betrekking op de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS) maar op de Natura 2000-gebieden, die overigens groten-
deels deel uitmaken van de EHS. Aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn en de ter
uitvoering daarvan in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen bepalin-
gen ligt nadrukkelijk het voorzorgsbeginsel ("nee tenzij") ten grondslag. Ook
in de jurisprudentie van de Raad van State komt dat nadrukkelijk tot uiting.
Verwezen zij onder meer naar de recente jurisprudentie over de mosselzaad-
visserij.15 Duidelijk is dat de vanuit het voorzorgsbeginsel gevraagde redelijke
wetenschappelijk zekerheid dat geen aantasting zal plaatsvinden van de na-
tuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied, de nodige onderbouwing
vraagt en lasten geeft voor degene die een vergunning aanvraagt. Om de las-
ten gekoppeld aan vergunningaanvragen in het kader van de Natuurbescher-
mingswet 1998 te beperken, lopen verschillende trajecten. Het gaat onder
meer om:
- het waar mogelijk reguleren van bestaande en voorziene activiteiten in het
beheerplan, waarmee de betrokken activiteit ingevolge artikel 19d, tweede
lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt vrijgesteld van de vergun-
ningplicht. De lasten voor de ecologische toets komen daarmee te liggen
bij het bevoegde gezag dat het beheerplan vaststelt, de provincie dan wel
de verantwoordelijke minister;
- de verzekering van de beschikbaarheid van adequate natuurgegevens via
de Gegevensautoriteit Natuur en het Natuurloket;
- het voor locatiegebonden activiteiten aanhaken van de vergunningverle-
ning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 bij de omgevingsver-
gunning van de Wabo.
Om ook het nalevingstoezicht bij onder meer de Natuurbeschermingswet 1998
te versterken, heb ik parallel aan de evaluatie van de natuurwetgeving samen
met de andere betrokken overheden het project `programmatisch handhaven
natuurwetgeving' uitgevoerd. Dat heeft geresulteerd in een convenant Nale-
vingsstrategie Natuurwetgeving, dat de betrokken overheden op 1 juli 2008
hebben gesloten.16
15 Uitspraak d.d. 27 februari 2008 inzake de voorjaarsmosselzaadvisserij (zaaknr. 200607555/1; www.raadvanstate.nl).
16 Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 379, nr. 3.
---
Verder is het kabinetsbeleid er inderdaad op gericht om bestuurlijke drukte te
verminderen. Dat betekent niet dat het interbestuurlijk toezicht, indien nodig,
niet zou kunnen worden versterkt, maar wel dat het bestuurlijk toezicht
plaatsvindt volgens de lijn van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het
rapport van de Commissie Doorlichting interbestuurlijke toezichtsarrangemen-
ten (Commissie Oosting).17 Uitgangspunt daarbij is: generiek toezicht in plaats
van specifiek toezicht en verantwoording volgens de uitgangspunten van sin-
gle information en single audit (SiSa), aansluitend bij de horizontale verant-
woordingslijnen van de betrokken overheden, namelijk van gedeputeerde sta-
ten aan provinciale staten en van burgemeester en wethouders aan de ge-
meenteraad.
Op de bescherming van de EHS wordt later in deze memorie nog ingegaan.
De leden van de fracties van de ChristenUnie en de SGP hebben een aantal
vragen over de evaluatie van de natuurwetgeving. Zij vragen wat leidend is bij
de herziening van natuurwetgeving: optimale bescherming van de natuur óf
een zo strikt mogelijke interpretatie van de Europese richtlijnen. Zij vragen hoe
de opmerking van de regering dat verboden die niet Europees verplicht zijn uit
de wetgeving worden gehaald, zich verhoudt tot het uitgangspunt dat het be-
schermingsniveau gelijk blijft. Zij vragen of er inzicht is wat het beschermings-
niveau nu is en of een quick scan voldoende is om de effectiviteit van bestaan-
de wetgeving op natuur te meten.
Voor de regering staat een goede balans tussen economie en ecologie voorop.
Dit streven staat er echter niet aan in de weg dat de regering op het vlak van
natuurbescherming verregaande ambities heeft. Deze ambities zijn zeker niet
beperkt tot enkel voldoening aan de Europese richtlijnen. Voor zover er echter
richtlijnen gelden, zoals in casu de Vogel- en Habitatrichtlijn, streeft de rege-
ring een zo nauw mogelijke aansluiting bij die richtlijnen na. Buiten de realisa-
tie van Natura 2000 overeenkomstig de genoemde richtlijnen wat al een ma-
jeure opgave is in een land waar vele functies worden gecombineerd op een
beperkte oppervlakte - wil de regering onder meer ook:
- dat in 2018 de EHS is gerealiseerd, met een totale oppervlakte van 728.500
hectare;
- dat in 2020 de condities van instandhouding voor alle 1982 van natuur in
Nederland voorkomende soorten zijn zekergesteld.
Ik verwijs ook naar het Beleidsprogramma Biodiversiteit.18
Met de hiervoor besproken aanpassingen van dit wetsvoorstel wordt het ber-
schermingsniveau van de Natura 2000-gebieden zeker niet minder. De aanpas-
17 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61.
18 Kamerstukken II 2007/08, 26 407, nr. 28.
---
singen doen niet af aan de verplichting om voor de natuurlijke habitats en de
habitats van soorten in de Natura 2000-gebieden een gunstige staat van in-
standhouding te realiseren, overeenkomstig de daartoe per gebied geformu-
leerde instandhoudingsdoelstellingen. Daarvoor staat een samenstel van
maatregelen en instrumenten ter beschikking. Naast de specifieke gebiedsge-
richte instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998, de soortenbescher-
mingsmaatregelen van de Flora- en Faunawet en de specifieke beschermings-
maatregelen van de Boswet, gaat het om planologische bescherming in het
kader van Wet ruimtelijke ordening, om de bescherming die uitgaat van de
generieke milieuwetten (o.a. Wet milieubeheer, Wet verontreiniging opper-
vlaktewateren, Waterwet, Meststoffenwet, Bestrijdingsmiddelenwet, Wet bo-
dembescherming), om subsidies voor beheer, waarvoor in het kader van de
Wet inrichting landelijk gebied omvangrijk budgetten als onderdeel van het
Investeringsbudget landelijk gebied ter beschikking zijn gesteld, om belasting-
vrijstellingen voor natuurschoon en - niet onbelangrijk - om feitelijke be-
heersmaatregelen. De thans voorziene wijzigingen van het onderhavige wets-
voorstel strekken op enkele punten tot een aanscherping van het wettelijke
beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet 1998. Op enkele punten
wordt ook voorzien in een betere aansluiting van die wet bij de Habitatricht-
lijn, waardoor onnodige scherpte in de wetgeving die juist aan een goede uit-
werking in de praktijk en het noodzakelijke draagvlak in de weg kan staan,
wordt voorkomen. Het belang daarvan wordt ook onderstreept door het rap-
port "Brussels lof; Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Eu-
ropees recht en beleid" van de VROM-Raad.19
Voor de bescherming van natuur buiten de Natura 2000-gebieden geldt even-
eens dat een mix van de genoemde instrumenten wordt ingezet om de be-
leidsdoelen te realiseren. De effecten van die instrumenten worden veelal pas
na verloop van tijd zichtbaar. Ook andere factoren dan de genoemde instru-
menten zijn belangrijk, bijvoorbeeld externe invloeden zoals milieu- en water-
condities en veranderde klimaatomstandigheden. Een en ander maakt het
moeilijk om uitspraken te doen over de effecten van enkele geïsoleerde in-
strumenten, in casu de natuurwetgeving. Dit blijkt ook uit de quick scan in het
van de evaluatie is uitgevoerd, die overigens als conclusie heeft dat de instru-
menten van de natuurwetten een belangrijke voorwaarde zijn voor de be-
scherming van de biodiversiteit. Adequate uitvoering en handhaving van be-
trokken wetten zijn daarbij van belang.
Wat betreft de vraag naar het huidige beschermingsniveau, kan slechts in het
algemeen worden gezegd dat dat wordt bepaald door de optelsom van in-
strumenten en maatregelen. Daaraan kan worden toegevoegd dat de afgelo-
pen decennia de milieunormen op allerlei terreinen (o.a. ten aanzien van mest,
stikstof, ammoniak, gewasbeschermingsmiddelen, waterkwaliteit) fors zijn
aangescherpt en de komende jaren verder worden aangescherpt. De feitelijke
staat van de natuur wordt daarbij nauwlettend gevolgd door het Planbureau
voor de Leefomgeving dat daarover jaarlijks op grond van de artikel 9a van de
Natuurbeschermingswet 1998 rapporteert. Het meest recente rapport, de Na-
tuurbalans 2008, is op 12 september 2008 aan de Tweede Kamer aangebo-
den.20
De leden van deze fracties vragen voorts of de EHS een plaats zal krijgen in de
beoogde nieuwe Natuurwet en in die wet beschermd kan worden.
Bij brief aan de Tweede Kamer van 6 juni 200821 heeft de Minister van Volks-
huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu aangegeven hoe de realisatie van
het Nationaal Ruimtelijk Beleid onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
(Wro) vorm zal krijgen. In de bij die brief gevoegde Realisatieparagraaf is aan-
19 Advies 066; zie ook Kamerstukken II 2007/08, 21 109, nr. 186.
20 Kamerstukken II 2007/08, 31 709, nr. 1.
21 Kamerstukken II 2007/08, 31 5000, nr. 1.
---
gegeven hoe het Rijk de nationale ruimtelijke belangen uit onder meer de No-
ta Ruimte wil verwezenlijken. De kaderstellende uitspraken uit de Nota Ruimte
over de EHS zullen worden geborgd in de algemene maatregel van bestuur
Ruimte. De voorbereiding van deze maatregel is gestart; het ontwerp wordt
vóór het zomerreces van 2009 aan beide Kamers der Staten-Generaal voorge-
legd in het kader van de voorhangprocedure. De algemene maatregel van be-
stuur zal bewerkstelligen dat het beschermingsregime voor de EHS uit de Nota
Ruimte doorwerkt in de gemeentelijke bestemmingsplannen. Daarnaast stelt
het Rijk financiële middelen beschikbaar voor de realisatie van de EHS, vanuit
het Investeringsbudget landelijk gebied, gelden de strikte bepalingen inzake
soortenbescherming die zijn opgenomen in de Flora- en Faunawet en geldt de
bescherming van houtopstanden overeenkomstig de Boswet. De bescher-
mingsregimes van deze laatste twee wetten zullen opgaan in de nieuwe Na-
tuurwet.
3. Samenhang met andere (voorgenomen) nationale regelgeving
De leden van de fracties van de PvdA, ChristenUnie, SGP en SP hebben verschil-
lende vragen bij de voorgestelde wijziging van de regeling van de zogenoem-
de plantoets, neergelegd in artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 199822,
mede in relatie tot de recent van kracht geworden Invoeringswet Wet ruimte-
lijke ordening en de bescherming van de natuurwaarden. De leden van de
CDA-fractie vragen om een reactie op dit onderdeel van het wetsvoorstel on-
der verwijzing naar een brief van een aantal natuurbeschermingsorganisaties
van 26 september 2008. De leden van de fractie van de SP vragen of het verval-
len van de goedkeuringseis de harmonieuze samenwerking tussen provincies,
gemeenten en andere partijen niet in gevaar brengt.
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) gaat uit van een andere relatie tussen
overheden dan de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het nieuwe stelsel
gaat ervan uit dat borging van provinciale en nationale belangen zoveel moge-
lijk gebeurt door overleg en normstelling vooraf. De provinciale goedkeuring
van bestemmingsplannen is vervallen. Dat is ook in overeenstemming met het
eerder genoemde rapport van de Commissie Oosting inzake interbestuurlijk
toezicht en het kabinetsstandpunt ter zake.
Het nu nog in artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen
goedkeuringsvereiste van plannen van gemeenten of waterschappen door
provincies en van plannen van provincies door de Minister van Landbouw, Na-
tuur en Voedselkwaliteit sluit niet goed aan bij het nieuwe stelsel van de Wro.
22 Artikel I, onderdeel BB, van het wetsvoorstel.
---
Voorts leidt het ertoe dat de versnelling van de bestemmingsplanprocedure
die met de Wro is beoogd weer ongedaan wordt gemaakt. Het goedkeurings-
vereiste past ook niet in de visie van de Commissie Oosting over interbestuur-
lijk toezicht; de Commissie adviseert het goedkeuringsvereiste te laten verval-
len.
Het onderhavige wetsvoorstel strekt er tegen deze achtergrond toe het goed-
keuringsvereiste te laten vervallen. Dat is niet in tegenspraak met de voorzie-
ning van de Invoeringswet Wro, welke voorziening nadrukkelijk alleen voor de
interimperiode is bedoeld, totdat het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet
krijgt en in werking treedt. Verwezen zij naar de uitvoerige passages over de
samenloop met het onderhavige wetsvoorstel dat destijds nog voorlag bij de
Raad van State - in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Invoe-
ringswet Wro.23 Nadat de Raad van State advies had uitgebracht over het on-
derhavige wetsvoorstel, is bezien hoe beide wetsvoorstellen beter op elkaar
konden worden afgestemd. Dat heeft ertoe geleid dat in het thans voorliggen-
de wetsvoorstel behalve in het nieuwe artikel 19j van de Natuurbeschermings-
wet 1998 ook is voorzien in een samenloopbepaling24, voor het geval de Invoe-
ringswet Wro later kracht van wet zou verkrijgen dan het onderhavige wets-
voorstel. In dit laatste geval zou de Invoeringswet Wro door de samenloopbe-
paling in overeenstemming worden gebracht met het thans voorgestelde
nieuwe artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998.
In het nieuwe stelsel in de Wro kan medewerking van andere overheden wor-
den bewerkstelligd door de inzet van pro-actieve instrumenten. Daarbij moet
niet alleen worden gedacht aan instrumenten als algemene regels, neergelegd
in een algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening, een pro-
actieve aanwijzing of een inpassingsplan, maar ook aan bestuurlijk overleg,
convenanten en financiële middelen. Het vervallen van het goedkeuringsver-
eiste in de Natuurbeschermingswet 1998 sluit bij dit stelsel aan. Het vertrou-
wen in andere overheden, die hun eigen verantwoordelijkheid nemen, zal een
harmonieuze samenwerking ten goede komen.
Mocht een overheid haar verantwoordelijkheid niet nemen, dan gaat er het
nodige corrigerende vermogen uit van de mogelijkheid om beroep in te stellen
bij de bestuursrechter tegen vastgestelde plannen. Ook is er de in artikel 45a
van de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen mogelijkheid voor de Minis-
ter van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om een aanwijzing te geven.
Tot slot wijs ik erop dat een plan pas daadwerkelijk effecten voor de natuur
krijgt in het stadium van de uitvoering van het plan. Als handelingen ter uit-
voering van het plan potentieel schadelijke gevolgen hebben voor Natura
2000-gebieden en de niet schadelijkheid ervan niet al met zekerheid is ko-
23 Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, blz. 9-11 en 33, 34.
24 Artikel IV.
---
men vast te staan bij de passende beoordeling van het plan - zijn zij vergun-
ningplichtig op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Zij
zullen dan worden beoordeeld door het bevoegde gezag: de provincies en in
sommige gevallen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Het voorstel om het goedkeuringsvereiste bij plannen te laten vervallen is der-
halve alleszins verantwoord en omgeven door vele waarborgen vanuit een
oogpunt van natuurbescherming.
Overigens is er anders dan de leden van de fracties van de ChristenUnie en
SGP in hun inbreng suggereren - geen relatie met de decentralisatievoorstel-
len in het evaluatierapport: deze betreffen niet de gebiedsbescherming van de
Natuurbeschermingswet 1998, maar bevoegdheden op het vlak van soortenbe-
scherming van de Flora- en Faunawet en bevoegdheden op het vlak van af-
handeling van kapmeldingen en ontheffingen op grond van de Boswet.
In relatie tot het vervallen van het goedkeuringsvereiste plaatsen de leden van
de fracties van de ChristenUnie, de SGP en de SP ook kanttekeningen bij de ex-
pertise op het domein van Natura 2000 bij gemeenten.
Grotere gemeenten zijn goed uitgerust voor deze taak. Kleinere gemeenten
kunnen een gespecialiseerd bureau inschakelen voor het opstellen van een
passende beoordeling of samen met andere gemeenten de daarvoor benodig-
de expertise organiseren. Expertise kan worden geboden via het Steunpunt
Natura 2000 van Rijk en provincies. Verder verwijs ik naar de handreikingen bij
de Natuurbeschermingswet 1998 die op de LNV-website beschikbaar zijn ge-
steld (www.minlnv.nl), in het bijzonder naar de Algemene Handreiking Na-
tuurbeschermingswet 1998 en de Handreiking Bestemmingsplan en Natuur-
wetgeving.
In het wetsvoorstel wordt de kring van indieners van zienswijzen tegen een
ontwerp-aanwijzingsbesluit beperkt tot belanghebbenden.25 De leden van de
fractie van de PvdA verwijzen naar de nadere memorie van antwoord inzake
het voorstel voor de Wabo en vragen of de voorlichting die aan de Raad van
State is gevraagd over de uitleg van het belanghebbendenbegrip gevolgen kan
hebben voor dit wetsvoorstel. Zij vragen verder naar de betekenis van de dis-
cussie in de Eerste Kamer over de bestuurlijke lus in het voorstel voor de Wabo
in relatie tot de voorgestelde regeling van de bestuurlijke lus in de artikelen
39a tot en met 39c van de Natuurbeschermingswet 1998.26
25 Als gevolg van het amendement van het lid Jager, Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 9; artikel I, onderdeel N, van het
wetsvoorstel.
26 Amendement van het lid Jager, Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 11; artikel I, onderdeel MMA, van het wetsvoorstel.
10
Zoals aangekondigd in het kader van de behandeling van het voorstel voor de
Wabo in de Eerste Kamer, heeft het kabinet voorlichting aan de Raad van State
gevraagd over het belanghebbendenbegrip bij milieuactiviteiten in verband
met de toepasselijke Europese en internationale regelgeving, in het bijzonder
het Verdrag van Aarhus. Als de Raad van State advies heeft uitgebracht, zal het
kabinet zich buigen over de gevolgen daarvan voor de milieuwetgeving, waar-
onder de Natuurbeschermingswet 1998. Daarbij worden ook de voornemens
ten aanzien van versnelling van besluitvorming en geschillenbeslechting in de
bestuursrechtspraktijk betrokken, waarover mijn ambtgenoot van Justitie op
29 oktober 2008 een brief aan de Tweede Kamer zond.27
4. Beheerplannen
De leden van de CDA-fractie van het CDA vragen hoe de regering borgt dat de
beheerplannen voor Natura 2000-gebieden sporen met de gebiedsplannen in
het kader van het nieuwe Programma Beheer. Zij vragen hoe kan worden
voorkomen dat de instandhouding van Natura 2000-gebieden ten koste gaat
van de natuurwaarden in de overige gebieden en of de zorg voor de Natura
2000-gebieden kan leiden tot minder middelen voor het Programma Beheer.
De provincies zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de natuurgebieds-
plannen. In het huidige Programma Beheer wordt in de natuurgebiedsplannen
aangeven waar subsidies voor agrarisch en particulier natuurbeheer kunnen
worden verkregen. Daarbij wordt een koppeling gelegd met de in de plannen
gemaakte keuze op welke locaties welke natuurdoelen worden gerealiseerd.
De plannen borgen dat de instandhouding van de Natura 2000-gebieden niet
ten koste zal gaan van de natuurwaarden in de overige gebieden. De omvor-
ming van het Programma Beheer is de primaire verantwoordelijkheid van pro-
vincies, ook de wijze waarop het instrument van de natuurgebiedsplannen zal
worden ingezet. Om de natuurdoelen van de EHS en van Natura 2000 te reali-
seren, hebben het Rijk en provincies in de bestuursovereenkomsten op grond
van de Wet inrichting landelijk gebied afspraken gemaakt. Bij de omvorming
van Programma Beheer dienen deze afspraken als uitgangspunt. Deze leiden
niet tot vermindering van de middelen voor het Programma Beheer.
De CDA-fractieleden vragen voorts hoe de regering wil omgaan met de strij-
digheid die kan ontstaan tussen bescherming van een habitat en bescherming
van soorten op grond van de Flora- en faunawet. Zij vragen hoe de regering
27 Kamerstukken II 2008/09, 31 731, nr. 3.
---
voorkomt dat één soort een voorkeursbehandeling krijgt in een gebied, omdat
niet alle wensen voor een goede leefomgeving met elkaar verenigbaar zijn.
De habitattypen van de Habitatrichtlijn vormen het leefgebied van diverse dier-
en plantensoorten, waaronder ook soorten die op grond van de Flora- en fau-
nawet zijn beschermd. Herstel van de habitattypen zal dus veelal gunstig zijn
voor deze beschermde soorten. Bij de uitvoering van maatregelen die nodig
zijn om de Natura 2000-doelen te behalen, gelden de kaders van de Flora- en
faunawet onverkort. Mochten dergelijke maatregelen in voorkomend geval
schadelijk zijn voor planten- of diersoorten die op grond van de Flora- en fau-
nawet zijn beschermd, dan zijn zij verboden, tenzij daarvoor een ontheffing is
verleend. Bij de ontheffingverlening wordt de afweging gemaakt tussen het
belang van de soortbescherming en het belang van herstel van de habitat.
De leden van de fracties van de PvdA, ChristenUnie, SGP en SP vragen of de
voorgestelde artikelen 19a, vierde lid, en 19e, onderdeel c, van de Natuurbe-
schermingswet 199828 in lijn zijn met artikel 6, derde lid, van de Habitatricht-
lijn. Ook de leden van de CDA-fractie vragen, onder verwijzing naar de brief
van een aantal natuurbeschermingsorganisaties van 26 september 2008, om
een reactie op dit punt. De leden van de SP-fractie vragen of generieke kaders
beschikbaar zijn op grond waarvan economisch gewin kan worden afgewogen
tegen ecologische diensten.
Door het aannemen van het gewijzigde amendement Snijder-Hazelhoff wordt
- overeenkomstig artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn - expliciet in de
Natuurbeschermingswet 1998 verankerd, dat bij het opstellen van een beheer-
plan als bedoeld in artikel 19a van die wet en bij het verlenen van een vergun-
ning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de wet rekening moet worden
gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. Het
gaat hier dan om beheersmaatregelen en vergunningverlening in de zin van
instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen als bedoeld in artikel
6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Bij de passende maatregelen
gaat het om situaties waarin een potentiële verslechtering van de kwaliteit van
een habitat of een significante verstoring van soorten aan de orde is.
Als het gaat om een vergunning voor een project met mogelijk significante ge-
volgen voor een Natura 2000-gebied, geven de artikelen 19f, 19g en 19h van de
Natuurbeschermingswet 1998 een specifieke invulling aan de belangenafwe-
ging, die voortvloeit uit de eisen van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habi-
tatrichtlijn. Het amendement heeft daar niets in gewijzigd en doet daar geen
afbreuk aan.
28 Aan het wetsvoorstel toegevoegd door aanvaarding van het gewijzigd amendement Snijder-Hazelhoff, Kamerstukken II
2007/08, 31038, nr. 13; artikel I onderdelen T en X, van het wetsvoorstel..
12
Dat betekent dat voor een project met potentieel significante gevolgen over-
eenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn slechts toestemming
kan worden verleend als een passende beoordeling is opgesteld en als het be-
voegde gezag op grond van die passende beoordeling zekerheid heeft verkre-
gen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (arti-
kel 19g, eerste lid, in samenhang met artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbe-
schermingswet 1998). Hierop kan overeenkomstig artikel 6, vierde lid, van
de Habitatrichtlijn - alleen een uitzondering worden toegestaan, ingeval er
geen alternatieven voorhanden zijn en sprake is van dwingende redenen van
groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische
aard. Bovendien moet adequate compensatie worden geboden voor de aange-
taste natuurwaarden (artikelen 19g, tweede lid, en 19h van de Natuurbe-
schermingswet 1998).
Bij het opstellen van beheerplannen en de vergunningverlening op grond van
de Natuurbeschermingswet 1998 staat het behalen van de Natura 2000-
instandhoudingsdoelstellingen centraal. Het is aan het bevoegd gezag om
maatwerk te leveren bij de beoordeling van (voorgenomen) activiteiten en
daarbij zoveel mogelijk relevante factoren te betrekken. Deze zullen per ge-
bied verschillend zijn. Gelet op het noodzakelijke maatwerk is het niet goed
mogelijk een generiek kader voor de afweging van economische en ecologi-
sche factoren te bieden. Wel zijn er algemene handreikingen voor de Natuur-
beschermingswet 1998 op de website van LNV beschikbaar. Ik wil in dit ver-
band ook wijzen op het advies van de Taskforce Trojan `Stikstof/ammoniak in
relatie tot Natura 2000'.29 Daarin heeft de taskforce geadviseerd een nieuwe
handreiking te maken met aandachtspunten waarmee het bevoegd gezag re-
kening kan houden. Deze handreiking moet het bevoegd gezag in staat stellen
zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen en een eigen afweging te maken bij
de vergunningverlening of het opstellen van beheerplannen. Daarbij heeft de
Taskforce Trojan gewezen op de noodzaak om ecologische, economische en
andere belangen in een gebied geïntegreerd af te wegen. Ik heb de Tweede
Kamer toegezegd dat ik nog dit jaar een kabinetsreactie op het advies en een
handreiking `Stikstof rond Natura 2000-gebieden' zal toezenden.30
De leden van de SP-fractie vragen naar de praktijk van bestaand gebruik. Zij
vragen naar het aantal aangevraagde en verleende vergunningen en hoe vaak
een initiatiefnemer contact opneemt met het bevoegd gezag om na te gaan of
een wijziging van het bestaand gebruik in overeenstemming is met de wetge-
ving. Verder vragen zij of het bestaand gebruik niet is gejuridiseerd.
29 Kamerstukken II 2007/08, 30 654, nr. 51.
30 Kamerstukken II 2008/09, 30654, nr. 57.
13
Zoals in het voorgaand is aangegeven, heeft van meet af aan vastgestaan dat
de beoordeling van de vraag of bestaand gebruik al dan niet in ongewijzigde
vorm doorgang kan vinden het best kan plaatsvinden bij het opstellen van het
beheerplan. Het is de bedoeling dat bestaand gebruik waar mogelijk een
plaats krijgt in het beheerplan. Bestaand gebruik dat in het beheerplan is op-
genomen wordt, ingevolge het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 19d
van de Natuurbeschermingswet 1998, vrijgesteld van de vergunningplicht.31
In de eerder aangehaalde brief van 1 september 2006 is het beleid aan de
Tweede Kamer bekend gemaakt voor het bestaand gebruik in de periode tot-
dat de beheerplannen zijn vastgesteld. Dit beleid anticipeert op de regeling
voor bestaand gebruik die in dit wetsvoorstel is opgenomen. In de praktijk zijn
daarom nog weinig daadwerkelijke procedures gestart voor vergunningen op
grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor bestaand gebruik.
Een grove schatting is dat de afgelopen jaren ongeveer 10-15% van het geheel
van alle beoordelingen van de vergunningplicht op grond van de Natuurbe-
schermingswet 1998 zag op bestaand gebruik of een wijziging daarvan. In die
gevallen is geconcludeerd dat vergunningverlening niet aan de orde was. Wel
zijn in een aantal gevallen bij vergunningaanvragen om uitbreiding van het
bestaande gebruik de bestaande activiteiten meegewogen en vergund. Dit
vanwege het onlosmakelijke karakter van de bestaande activiteiten en de uit-
breiding hiervan.
In zoverre kan de juridisering van het bestaand gebruik in de praktijk worden
gerelativeerd.
De leden van de fracties van de ChristenUnie en SGP vragen wanneer de be-
heerplannen gereedkomen en wat de stand van zaken is in de proefgebieden.
Zij vragen of de bescherming van de natuur afneemt door de regeling voor be-
staand gebruik, als de beheerplannen lang op zich laten wachten. Zij vragen
zich af of de aanschrijvingsbevoegdheid van de minister een voldoende waar-
borg is voor de instandhouding of herstel van natuur. Zij vragen of en hoe het
mogelijk is om bestaand gebruik in de beheerplannen te reguleren. De leden
van de CDA-fractie vragen een reactie op de position paper van de Vereniging
van waterbedrijven in Nederland (Vewin) van 4 september 2008. Vewin pleit
ervoor bestaand gebruik permanent vrij te stellen van de vergunningplicht.
De Natuurbeschermingswet 1998 schrijft voor dat de beheerplannen worden
vastgesteld uiterlijk drie jaar na vaststelling van het aanwijzingsbesluit. Uiter-
lijk in december 2010 moeten alle Natura 2000-gebieden definitief zijn aange-
31 Artikel I, onderdeel W, sub 3, van het wetsvoorstel.
14
wezen. Dat betekent dat uiterlijk december 2013 alle beheerplannen moeten
zijn vastgesteld.
Drie gebieden kunnen worden beschouwd als proefgebied voor de beheer-
plannen, te weten de Voordelta, de Wieden-Weerribben en de Peelgebieden.
Het beheerplan voor de Voordelta is inmiddels vastgesteld. Een aanzienlijk
deel van het bestaand gebruik is hierin opgenomen. De beheerplannen voor
de Wieden-Weerribben en de Peelgebieden verkeren nog in de conceptfase.
De verwachting is dat ook in deze twee plannen een belangrijk deel van het
bestaand gebruik een plaats zal krijgen.
Inzet is om, waar mogelijk, het bestaand gebruik op te nemen in de beheer-
plannen. In die gevallen vervalt de vergunningplicht op basis van de Natuurbe-
schermingswet 1998. Voorwaarde daarbij is dat het bestaand gebruik wordt
uitgevoerd op de wijze zoals beschreven in het beheerplan. Dat betekent dat
de verschillende vormen van bestaand gebruik nauwkeurig beschreven moe-
ten zijn. Alleen op die wijze kan immers worden gewaarborgd dat het ge-
noemde bestaand gebruik de instandhoudingsdoelstelingen niet in gevaar zal
brengen.
Uitgangspunt is dat in de periode tot de beheerplannen zijn vastgesteld het
bestaand gebruik in ieder geval geen onomkeerbare achteruitgang van de re-
levante natuurwaarden plaatsvindt. Mocht dat wel dreigen, dan zal de aan-
schrijvingsbevoegdheid worden ingezet, als niet al sprake is van vergunning-
plichtig bestaand gebruik dat moet worden aangemerkt als project met poten-
tieel significante gevolgen in de zin van het Kokkelvisserijarrest. De aanschrij-
vingsbevoegdheid kan uiteraard ook worden ingezet bij minder urgente situa-
ties, maar de prioriteit ligt bij de ecologisch urgente situaties, overeenkomstig
de lijn die is neergelegd in de eerder aangehaalde brief van mijn ambtsvoor-
ganger van 1 september 2006 en in de memorie van toelichting bij dit wets-
voorstel.
De aanschrijvingsbevoegdheid is niet het enige instrument om een (dreigende)
achteruitgang van de natuurwaarden van een gebied tegen te gaan of te voor-
komen. Het reguliere natuurbeheer en reeds lopende of geplande herstelpro-
jecten gaan gewoon door. Steeds zal worden nagegaan welke maatregel of
samenstel van maatregelen passend is. Uiteindelijk moet de instandhouding of
herstel van natuurdoelen in de beheerplannen geborgd worden. Bestaande ac-
tiviteiten, maar ook voorgenomen activiteiten die niet schadelijk zijn in relatie
tot het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen, kunnen in het be-
heerplan worden beschreven. Deze activiteiten zijn dan vervolgens niet ver-
gunningplichtig.
Een permanente vrijstelling van de vergunningplicht voor bestaand gebruik is
niet op voorhand mogelijk, omdat eerst de gevolgen van het bestaand gebruik
voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen in de onderscheiden
15
Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Een vrijstelling op voor-
hand - ongeacht eventuele schadelijke effecten - zou in strijd komen met arti-
kel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
De leden van de fracties van ChristenUnie en SGP wijzen erop dat in de be-
heerplannen maatregelen kunnen worden opgenomen voor activiteiten buiten
het Natura 2000-gebied en vragen hoe de onzekerheid kan worden beperkt
voor de burgers rondom een Natura 2000-gebied.
In artikel 19a, derde lid, onderdeel a, van de Natuurbeschermingswet 1998 is
bepaald dat in een beheerplan onder meer worden beschreven de beoogde re-
sultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en po-
pulaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instand-
houding in het aangewezen gebied, mede in samenhang met het bestaande
gebruik in dat gebied. Het wetsvoorstel beoogt in de betrokken bepaling - in
het licht van de zogenoemde externe werking van het beschermingsregime
voor Natura 2000-gebieden - nadrukkelijk tot uitdrukking te brengen dat ook
bestaand gebruik buiten het gebied hierbij wordt meegenomen, voor zover re-
levant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.32 Activiteiten
buiten het gebied kunnen immers ook een grote invloed hebben op het ge-
bied. Het zou echter te ver gaan alle bestaande activiteiten buiten het gebied
in het beheerplan op te nemen. Veel van die activiteiten hebben uiteraard
geen effecten op het gebied. Daarom wordt deze toevoeging beperkt tot be-
staande activiteiten die relevant zijn voor het bereiken van de instandhou-
dingsdoelstellingen.
De regeling voor bestaand gebruik in het voorgestelde artikel 19c in samen-
hang met het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 19d van de Natuurbe-
schermingswet 1998 geldt ook voor de bestaande activiteiten die buiten het
Natura 2000-gebied plaatsvinden. Het zou immers een ongewenste situatie zijn
als burgers buiten Natura 2000-gebieden in een andere positie zouden verke-
ren dan burgers binnen die gebieden. Ook bestaand gebruik buiten een Natura
2000-gebied kan daarom doorgang vinden in de periode totdat een beheer-
plan is opgesteld, tenzij de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
de aanschrijvingsbevoegdheid inzet. Hierdoor wordt de onzekerheid voor bur-
gers en ondernemers rond de Natura 2000-gebieden beperkt.
De leden van de fractie van de SP vragen wat de status van beheerplannen is
en of deze vergelijkbaar zijn met provinciale structuurvisies.
Artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt, dat de
vergunningplicht niet geldt voor projecten of andere handelingen die over-
32 Artikel I, onderdeel V, sub 2, van het wetsvoorstel.
16
eenkomstig het beheerplan worden gerealiseerd. Deze vrijstelling van de ver-
gunningplicht is mogelijk als op grond van objectieve gegevens en van de best
beschikbare wetenschappelijke kennis bij het opstellen van het beheerplan is
gebleken dat de activiteiten de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar
brengen. In zoverre is het beheerplan juridisch bindend.
Daarnaast bevat een beheerplan de uitwerking van instandhoudingsdoelstel-
lingen in omvang, ruimte en tijd. Aan de effecten voor de aldus nader ingevul-
de instandhoudingsdoelstellingen worden alle vergunningaanvragen ex artikel
19d van de Natuurbeschermingswet 1998 voor projecten en andere handelin-
gen met potentieel schadelijke gevolgen getoetst. Ook de vraag of in strijd is
gehandeld met de zorgplicht van artikel 19l van de Natuurbeschermingswet
1998 wordt beantwoord in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen, zo-
als deze nader in het beheerplan zijn uitgewerkt. In zoverre heeft het beheer-
plan ook de status van toetsingskader en bepaalt het mede de ruimte voor
vergunningverlening en de invulling van de zorgplicht. Overigens is het daarbij
goed om te beseffen dat niet alleen burgers en ondernemers, maar ook mede-
overheden vergunningplichtig kunnen zijn. Ook bijvoorbeeld een wijziging
door een waterschap van het grondwaterpeil die nadelige effecten kan hebben
voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen is vergunningplichtig.
Het beheerplan beschrijft ook de (beheers- en beleids)maatregelen die nodig
zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Deze onderdelen van
het beheerplan - voor zover zij niet onmiddellijk verbonden zijn met de ver-
gunningverlening ex artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 - kun-
nen geen rechtens afdwingbare verplichtingen aan derden opleggen. Wel gel-
den deze onderdelen van het beheerplan als het beleid dat door het bevoegd
gezag dat het beheerplan heeft vastgesteld wordt gehanteerd bij besluiten
over het gebied. In zoverre is het beheerplan ook enigszins vergelijkbaar met
de structuurvisie van de Wet ruimtelijke ordening. De doorwerking moet wor-
den verzekerd door inzet van andere instrumenten.
Een beheerplan wordt opgesteld in goed overleg met eigenaren en gebruikers
en andere overheden. Het proces dat daarbij wordt doorlopen moet ervoor
zorgdragen dat de maatregelen uit het beheerplan vrijwillig worden uitge-
voerd. De provincies hebben de regie en verantwoordelijkheid bij de uitvoe-
ring van het gebiedsgericht beleid. Zij moeten met de andere overheden in een
gebied tot overeenstemming komen. Sturing kan plaatsvinden met bestaande
instrumenten, zoals de inzet van de middelen van het Investeringsbudget lan-
delijk gebied voor verwerving, inrichting en subsidiëring van beheer. De Wet
ruimtelijke ordening bevat goede instrumenten om de planologische door-
werking te garanderen. In voorkomend geval kan daarbij ook worden inge-
grepen in de gemeentelijke bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te
stellen, door vaststelling van een provinciaal inpassingsplan of van een provin-
17
ciale verordening die nadere eisen aan de bestemmingsplannen stelt. Ook te
denken valt aan de instrumenten van de landinrichting overeenkomstig de
Wet inrichting landelijk gebied of reconstructie overeenkomstig de Recon-
structiewet concentratiegebieden.
Overigens bevat de Natuurbeschermingswet 1998 enkele specifieke bevoegdhe-
den voor het bevoegd gezag om - buiten de voorschriften of beperkingen ver-
bonden aan de reguliere vergunningen - maatregelen te treffen. Op grond van ar-
tikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998 kunnen beperkingen worden ge-
steld aan de toegang tot een Natura 2000-gebied. En indien, gelet op de instand-
houdingsdoelstellingen, de kwaliteit van natuurlijke habitats en de habitats van
soorten in het aangewezen gebied verslechtert of indien er verstorende factoren
optreden die een significant effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is
aangewezen, kan het bevoegde gezag maatregelen treffen op grond van artikel
21 Natuurbeschermingswet 1998. De eigenaar en gebruiker zijn verplicht het tref-
fen van de maatregelen te gedogen.
De maatregelen die worden opgenomen in een beheerplan kunnen voorts de
zorgplicht verder operationaliseren die op grond van artikel 19l van de Na-
tuurbeschermingswet 1998 voor iedereen geldt. Als personen of instanties die
betrokken zijn geweest bij het opstellen van het beheerplan die maatregelen
niet naleven, kan dat een aanwijzing zijn dat de zorgplicht niet is nageleefd,
hetgeen een strafbaar feit kan opleveren.
5. Voorgesteld begrippenkader mede in relatie tot rechtszekerheid, uit-
voerbaarheid en handhaafbaarheid
De leden van de VVD-fractie vragen waarom begrippen als `significant effect',
`passende beoordeling', `cumulatie' en `externe werking' niet gedefinieerd zijn.
Zij vragen of duidelijkheid over deze begrippen wordt verschoven naar de be-
heerplannen en vragen wat dan de zin is van de wetswijziging. Ook de leden
van de CDA-fractie achten definiëring van het begrip `significant' geboden te-
gen de achtergrond van de rechtszekerheid. De leden van de fracties van de
ChristenUnie en SGP vragen nader in te gaan op het begrip `significant'. De le-
den van de fractie van het CDA vragen hoe ver men in de toekomst moet kij-
ken bij de bepaling of activiteiten significante effecten kunnen hebben. Zij vra-
gen verder hoe de mogelijkheden kunnen worden onderzocht om in een al-
gemene maatregel van bestuur activiteiten op te nemen die geen significante
gevolgen hebben, terwijl de regering het begrip `significant' niet nader wil de-
finiëren. Zij wijzen hierbij op het Toetsingskader ammoniak dat door de Raad
van State is afgewezen en vragen hoe de regering de ammoniakproblematiek
18
nu vorm wil geven. Verder vragen zij in hoeverre de regering de adviezen van
de Taskforce Trojan wil overnemen.
Het begrip `externe werking' is geen wettelijk begrip, maar wordt in het
spraakgebruik gehanteerd om aan te geven dat niet alleen projecten of andere
handelingen binnen een Natura 2000-gebied, maar ook projecten of andere
handelingen buiten een Natura 2000-gebied kunnen leiden tot verslechtering
van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten waarvoor
een Natura 2000-gebied is aangewezen. Uit dien hoofde vallen ook projecten
en andere handelingen buiten het gebied onder de vergunningplicht van arti-
kel 19d en de aanschrijvingsbevoegdheid van het voorgestelde artikel 19c van
de Natuurbeschermingswet 1998.
Het begrip `cumulatie' is evenmin een wettelijk begrip, maar wordt in het
spraakgebruik gehanteerd om aan te geven dat voor de toepassing van artikel
6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet geïsoleerd wordt gekeken naar uitslui-
tend de gevolgen van het ter beoordeling voorliggende plan of project, maar
ook naar de gevolgen die dat plan of project heeft in combinatie met andere
plannen of projecten.
De begrippen `significante gevolgen' en `passende beoordeling', maar ook be-
grippen als `verslechtering' en `verstoring' en `plan' en `project' komen uit de
Habitatrichtlijn. Open begrippen als `significante verstoring', 'verslechtering'
en `verstoring' zijn essentieel om maatwerk per gebied te kunnen leveren dat
recht doet aan de verschillende omstandigheden en kenmerken van gebieden.
Zoals in de Leidraad van de Europese Commissie van april 2006 bij artikel 6 van
de Habitatrichtlijn is aangegeven: "Het verlies van 100m2 habitat kan signifi-
cant zijn in het geval van een kleine standplaats van zeldzame orchideeën,
maar onbeduidend in het geval van een uitgestrekt steppengebied." Het op
generieke wijze in wetgeving nader invullen van het begrip zou de ruimte voor
het bevoegd gezag beperken om recht te doen aan deze verschillen, en zou
daarmee hetzij economische belangen hetzij ecologische belangen tekort
doen. Niet onbelangrijk ook is ook het meer formele punt, dat juist waar het
gaat om begrippen uit de Habitatrichtlijn een nadere nationale invulling in
strijd zou kunnen komen met het Europese recht. Het is uiteindelijk aan het
Europese Hof van Justitie om uitleg te geven aan de begrippen uit de Habita-
trichtlijn.
Het begrip `significante gevolgen', dat wordt gebruikt in artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn, moet blijkens het eerder aangehaalde Kokkelvisserijar-
rest worden uitgelegd in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen. Een
plan of project dat de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-
gebied in gevaar dreigt te brengen moet volgens het Hof van Justitie worden
beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor
19
het betrokken Natura 2000-gebied. Dit moet volgens het Hof worden beoor-
deeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van
het gebied waarop het plan of project betrekking heeft. Op basis van een pas-
sende beoordeling moet volgens het Hof, op basis van de best beschikbare ge-
gevens, "zonder redelijke wetenschappelijke twijfel" kunnen worden vastge-
steld dat een plan of project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke ken-
merken. Daaraan is geen tijdshorizon verbonden.
Op zichzelf valt goed met het aldus te interpreteren begrip `significante gevol-
gen' te werken, als voldoende is gepreciseerd wat de te beschermen natuur-
waarden zijn en als voldoende gezaghebbende uitspraken kunnen worden ge-
daan over de ecologische effecten van bepaalde handelingen voor die natuur-
waarden. Onderzoek daarnaar wordt door mij gestimuleerd, waar er door de
leden van de CDA-fractie terecht op wordt gewezen dat de ecologie een rela-
tief jonge wetenschap is en de natuur soms onvoorspelbaar. Het gaat bij de
beoordeling van effecten echter altijd om de beste wetenschappelijke inzich-
ten van dat moment; daarbij is het niet nodig dat alles wordt geweten, maar
wel dat een reële wetenschappelijke inschatting kan worden gemaakt wat het
risico is van vastgestelde kennislacunes en dat dit risico zodanig is beperkt dat
er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat er geen aantasting van
de natuurlijke kenmerken van een gebied plaatsvindt. Illustratief in dit verband
de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de
Waddengaskwestie.33 Daarbij zullen bij grotere ingrepen in zeer kwetsbare na-
tuurgebieden over het algemeen zwaardere eisen aan de wetenschappelijke
onderbouwing worden gesteld dan bij kleinere ingrepen in minder kwetsbare
gebieden.
Zoals bij de evaluatie van de natuurwetten is aangegeven, speelt bij de even-
tuele invulling van de algemene maatregel van bestuur van artikel 19da een
extra moeilijkheid bij de toepassing van het begrip `significantie', omdat dan
op voorhand voldoende zeker moet zijn gesteld dat onder de in de maatregel
gestelde voorwaarden en beperking voor elk individueel Natura 2000-gebied
moet zijn zeker gesteld - rekening houdend met de specifieke kenmerken en
omstandigheden van dat gebied - aantasting van de natuurlijke kenmerken is
uitgesloten. Het destijds in procedure gebrachte ontwerp voor een algemene
maatregel van bestuur houdende verankering van het landelijke toetsingska-
der ammoniak is niet houdbaar gebleken, omdat deze zekerheid niet kon wor-
den geboden.34 Generieke landelijke maatregelen verhouden zich nu eenmaal
niet goed met de vereiste gebiedsgerichte aanpak en lopen het risico dat om
te allen tijde onder alle omstandigheden schade uit te sluiten - de norm hoger
33 Uitspraak van 29 augustus 2007 in zaak 200606028/1 (www.raadvanstate.nl).
34 Zie Kamerstukken II, 2007/08, 30654, nr. 47.
20
wordt gesteld dan voor de meeste gebieden nodig is: de norm wordt dan im-
mers bepaald door het meest kwetsbare en belaste gebied.
Ook de Taskforce Trojan, ingesteld voor de aanpak stikstof en ammoniakpro-
blematiek in vervolg op het weggevallen toetsingskader ammoniak, komt tot
de conclusie dat de ruimte moet worden gezocht in een gebiedsgerichte be-
nadering. Het beheerplan is daarvoor het aangewezen kader. Daarbij is het dus
niet zo dat duidelijkheid over de betekenis van begrippen naar het beheer-
planproces wordt doorgeschoven, wel dat eerst dan goed blijkt wat de toepas-
sing van deze begrippen betekent voor het concrete beheer van het gebied en
voor de vraag of activiteiten - al dan niet onder beperkingen - in en rond het
gebied kunnen worden toegestaan.
De Europese Commissie, die moet toezien op een juiste toepassing van de Eu-
ropese wetgeving, heeft in haar Leidraad van april 2006 bij artikel 6 van de Ha-
bitatrichtlijn ook de begrippen `verslechtering' en verstoring' en `plan' en `pro-
ject' verder verduidelijkt. In het Kokkelvisserijarrest is inmiddels - in lijn met
de Leidraad van de Commisie - aansluiting gezocht bij het brede projectbegrip
van de MER-richtlijn.35 Ook is in de Leidraad duidelijkheid verschaft over de ei-
sen die moeten worden gesteld aan de `passende beoordeling'.
Ik verschaf op mijn beurt verschaft duidelijkheid via voorlichting en via op de
website gepubliceerde handreikingen en verwijzingen naar jurisprudentie.
Naar aanleiding van de evaluatie van de natuurwetten is als actiepunt gefor-
muleerd dat deze hulpmiddelen worden geactualiseerd en uitgebreid. Hoe
door een gebiedsgerichte toepassing van open begrippen zoals `significantie'
het bevoegd gezag adequaat maatwerk kan leveren in relatie tot de instand-
houdingsdoelstellingen van het gebied, wordt betrokken bij de kabinetsreactie
op de Taskforce Trojan. Hiervoor heb ik aangegeven dat ik nog dit jaar een ka-
binetsreactie op het advies van de Taskforce Trojan en een handreiking `Stik-
stof rond Natura 2000-gebieden' aan de Tweede Kamer zal zenden, waarin
wordt aangegeven hoe het kabinet omgaat met de aanbevelingen over de
aanpak van de ammoniak- en stikstofproblematiek.
Overigens heb ik er bij de Europese Commissie op aangedrongen te zoeken
naar een structuur waarin tussen de lidstaten en de Commissie uitwisseling
kan plaatsvinden van ervaringen bij de toepassing van de Vogel- en Habita-
trichtlijn in de praktijk en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het
voorzorgsbeginsel.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de vergunningplicht niet wordt
opgeschort, als het bestaand gebruik mogelijk significante effecten heeft. Zij
vragen of dit betekent dat ook theoretisch mogelijke effecten een rol spelen bij
35 Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere pojecten (PbEG L
175).
21
de vraag of een vergunning nodig is. Zij geven er de voorkeur aan al het be-
staand gebruik vrij te stellen van de vergunningplicht in de periode tot de be-
heerplannen, door de clausule "mogelijk significant gevolg" te laten vervallen.
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist dat voor elk plan of project
dat mogelijk significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied een pas-
sende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. Het gaat
dan niet om mogelijke gevolgen in volstrekt theoretische zin, maar om moge-
lijke gevolgen die zich redelijkerwijs zouden kunnen voordoen. Het gaat verder
dus ook niet om het op voorhand verbieden van plannen en projecten met
mogelijke significante gevolgen, wel dus om gehoudenheid om van dergelijke
plannen en projecten een passende, ecologische beoordeling uit te voeren.
Door het bevoegd gezag kan vervolgens toestemming worden verleend voor
het plan of project, als uit de passende beoordeling zekerheid is verkregen dat
er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken plaatsvindt. Ook bestaand
gebruik dat is aan te merken als een project dat significante gevolgen kan
hebben valt onder de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Dit vloeit onmiddellijk voort uit het Kokkelvisserijarrest. Het is niet mogelijk
om hier in nationale wetgeving van af te wijken. Derhalve blijft de vergun-
ningplicht voor dit soort bestaand gebruik gehandhaafd.
De leden van de SP-fractie vragen om concrete voorbeelden van verstorende
en significant verstorende effecten.
Een voorbeeld van een verstorend effect is een wandeling van een groep re-
creanten gedurende enkele uren door een Natura 2000-gebied met gebruik-
making van de daarvoor aangewezen wandelpaden. Door deze wandeling kan
enige verstoring van aanwezige beschermde fauna optreden. Deze effecten
zullen evenwel niet dusdanig zijn dat daarmee de te bereiken doelen voor de
betrokken natuurwaarden in gevaar komen of niet gehaald zullen kunnen
worden. Dit kan anders zijn als een groep recreanten met crossmotoren in het
gebied wil crossen: in dat geval zouden soorten dusdanig verstoord kunnen
worden dat de staat van instandhouding wel degelijk in gevaar kan komen;
deze mogelijkheid is voldoende om een kans op significante effecten en der-
halve een vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Natuurbescher-
mingswet 1998 aan te nemen.
Een tweede voorbeeld is de oprichting van een kleiner bouwwerk nabij een
Natura 2000-gebied. Voor de bouw moet geheid moet worden en dit duurt een
aantal dagen. Hierdoor zal enige verstoring van soorten plaatsvinden, maar
deze is niet significant. Als het heien echter meerdere maanden in beslag gaat
nemen, bestaat wel de kans dat de verstorende effecten significant zijn, bij-
22
voorbeeld omdat de soort uit het gebied dreigt te verdwijnen. In dat laatste
geval moet het vergunningtraject worden ingezet.
De leden van de SP-fractie vinden het naïef om de initiatiefnemer zelf te laten
bepalen wat wel of niet significant is. Een meldingsplicht zou dit gedeeltelijk
kunnen ondervangen. De leden van de fracties van de SP, ChristenUnie en SGP
vragen of de in de motie Cramer-Jacobi voorgestelde meldingsplicht kan wor-
den gerealiseerd, voordat het wetsvoorstel in werking treedt. De leden van de
fracties van ChristenUnie en SGP vragen of de toevoeging van het begrip `sig-
nificante verstoring' wel zal leiden tot een vermindering van bestuurlijke en
administratieve lasten.
In de motie Cramer-Jacobi36 is de regering verzocht om "mede op basis van de
evaluatie van de Natuurbeschermingswet de mogelijkheden te bezien voor een
meldingsplicht voor verstorende, maar mogelijk niet significante activiteiten,
bijvoorbeeld door aan te sluiten bij melding in het kader van de Wet milieube-
heer en hier in het najaar op terug te komen." Aan deze motie geef ik als volgt
uitvoering.
In de eerste plaats gaat aan elke vergunningprocedure een oriëntatiefase
vooraf. Deze is niet wettelijk geregeld, net zo min als dat bij vergunningstelsels
op grond van andere wetten het geval is. De oriëntatiefase is echter een van-
zelfsprekend onderdeel van het zorgvuldig verkeer tussen burger en overheid.
Degene die een potentieel schadelijke activiteit verricht of gaat verrichten, zal
in de oriëntatiefase bij het bevoegd gezag informeren of sprake is van een
vergunningplicht.
Daarnaast is in de Wabo geregeld dat het bevoegd gezag dat de omgevings-
vergunning verleent (veelal burgemeester en wethouders) bij mogelijke gevol-
gen voor de natuur de initiatiefnemer daarop zal wijzen en tevens een verkla-
ring van geen bedenkingen zal vragen aan het bevoegd gezag van de Natuur-
beschermingswet 1998 (provincie of Rijk). Ook hierdoor zal zijn gewaarborgd
dat van tevoren wordt bezien in hoeverre er sprake is van een mogelijk ver-
slechterend effect of een mogelijk verstorend effect.
Het buiten deze invulling voorzien in een meldingsplicht acht ik niet nodig en
niet wenselijk. Een meldingsplicht zou een aparte voorziening op wettelijk ni-
veau vergen, die niet kan worden gerealiseerd vóór het van kracht worden van
het onderhavige wetsvoorstel, en die bovendien haar eigen problematiek met
zich zal brengen en zal leiden tot een grote administratieve en bestuurlijke
last. De meldingsplicht zal ook moeten worden gehandhaafd en van een sanc-
tie bij overtreding moeten worden voorzien, wil zij niet verworden tot een be-
tekenisloze norm. Bij naleving van de meldingsplicht mogen grote aantallen
36 Kamerstukken II, 2007/08, 31 038, nr. 24.
23
meldingen worden verwacht: activiteiten zullen immers al snel enige versto-
ring met zich brengen. Een klap in de handen bij een boom met vogels is al
voldoende. Klappen zonder voorafgaande melding wordt een strafbaar feit.
Ouders zouden er derhalve beter aan doen niet meer met kinderen, die nu
eenmaal onvoorspelbaar gedrag kunnen vertonen, in een Natura 2000-gebied
te gaan wandelen, zonder voorafgaande melding.
De evenredigheid van een meldingsplicht voor alle potentieel verstorende ac-
tiviteiten zou in het geding zijn, waar het bij slechts een beperkt aantal activi-
teiten gaat om verstoringen die er werkelijk in het licht van de instandhou-
dingsdoelstellingen toe doen, verstoringen met een effect van enige betekenis
of significantie dus. Daarbij zal ook bij de meldingsplicht sprake zijn van onze-
kerheid voor de burger: onzekerheid over wat nu een verstoring is waarvoor
hij überhaupt een melding moet doen. Onzekerheid ook over de vraag of nu
sprake is van een verstoring, waarvoor een melding moet worden gedaan, of
van een significante verstoring waarvoor een vergunning moet worden aange-
vraagd. Het wordt er met de voorgestelde meldingsplicht noch voor de burger
noch voor de overheid werkbaarder op, en het draagvlak voor natuurbeleid zal
er zeker niet door toenemen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of het zonder beheerplannen wel
duidelijk is wat wordt beoogd met de aard en locatie van habitattypen.
De voor een Natura 2000-gebied relevante habitattypen en soorten worden
aangeduid in het aanwijzingsbesluit, maar zonder aanduiding van hun precie-
ze locatie. De aard van de habitattypen in algemene zin is zonder beheerplan-
nen duidelijk. De habitattypen die in Natura 2000-gebieden bescherming ge-
nieten zijn gedefinieerd in het Natura 2000-profielendocument, dat is gepubli-
ceerd op het website van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedsel-
kwaliteit. Deze definities zijn een vertaling naar de Nederlandse situatie van de
Europese `Interpretation Manual of European Union Habitats'. Met de landelij-
ke definities kan in elk gebied de locatie van de habitattypen worden vastge-
steld. Door middel van vegetatiekarteringen wordt momenteel voor elk gebied
een kaart opgesteld van de voorkomens van habitattypen. Oplevering van de
eerste resultaten vindt plaats in november 2008. Het project is dan echter nog
niet afgerond en zal in 2009 vervolgd worden. Beschikbare tussentijdse
kaarten kunnen vergunningverleners en opstellers van beheerplannen
verkrijgen bij het Steunpunt Natura 2000.
De leden van de SP-fractie vragen of de bevoegdheidsverdeling in het voorge-
stelde nieuwe artikel 2a37 geen problemen oplevert bij Natura 2000-gebieden
37 Artikel I, onderdeel E, van het wetsvoorstel.
24
die in meer dan één provincie liggen. De leden van de VVD-fractie achten het
beter om bij provincieoverschrijdende activiteiten de bevoegdheid te koppelen
aan de vestigingsplaats van de aanvrager van de vergunning. De leden van de
fracties van ChristenUnie en SGP vragen hoe wordt gegarandeerd dat er over-
zicht is van de aangevraagde vergunningen en lopende projecten als meerdere
provincies besluiten nemen op vergunningaanvragen, omdat een Natura 2000-
gebied in meerdere provincies ligt. Ook vragen zij of het bevoegde gezag
daardoor niet minder goed in staat zal zijn cumulatieve effecten te beoorde-
len.
Het voorgestelde artikel 2a moet worden gelezen in samenhang met artikel 2,
vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Ingevolge laatstgenoemde be-
paling beslissen de voor vergunningverlening bevoegde gedeputeerde staten,
wanneer de vergunning betrekking heeft op een gebied dat is gelegen in ver-
scheidene provincies, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de
andere betrokken provincies. In beginsel is voor vergunningverlening bevoegd
gedeputeerde staten van de provincie, waarin het grootste deel van het Natura
2000-gebied ligt (artikel 2, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998).
Het wetsvoorstel voorziet daarop in het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, in
een uitzondering voor gevallen waarin de vergunningaanvraag betrekking
heeft op een plan of project dat hoofdzakelijk gevolgen heeft voor het deel
van een Natura 2000-gebied dat binnen de grenzen van één provincie ligt. In
dat geval beslissen gedeputeerde staten van de provincie waarin dat deel van
het Natura 2000-gebied ligt. Bij de vraag of een vergunning kan worden ver-
leend gaat het om de gevolgen van een activiteit voor een Natura 2000-gebied.
Die gevolgen kunnen het best worden bepaald door het bestuursorgaan dat
de situatie in het gebied goed kent. De vestigingsplaats van de aanvrager als
aangrijpingspunt voor de bepaling van de bevoegdheid is tegen deze achter-
grond niet; de vestigingsplaats zal bovendien lang niet altijd verbonden zijn
aan dit specifieke gebied of de provincies waarin het gebied is gelegen.
Artikel 2a, tweede lid, doet echter niet af aan de regel van artikel 2, vijfde lid,
waardoor te allen tijde een goede afstemming tussen de betrokken provincies
is verzekerd. Ik onderzoek voorts samen met de provincies of een gezamenlijke
database voor vergunningen kan worden opgezet en of in een systeem de ef-
fecten van verschillende activiteiten in het kader van de cumulatietoets kunnen
worden bijgehouden.
De leden van de VVD-fractie vinden het een goede zaak dat in de regeling voor
bestaand gebruik de bewijslast bij de overheid wordt gelegd, maar zij vragen
of het wel mogelijk is objectief en sluitend bewijs te leveren dat een mogelijke
verstoring of verslechtering zich niet voordoet. Zij vragen zich in dit verband af
25
of de instandhoudingsdoelstelling niet te gemakkelijk historisch en statisch
wordt ingevuld, aangezien natuur een beweeglijke en complexe entiteit is.
Het bewijs zal geleverd moeten worden in overeenstemming met de vereisten
die daaraan in de jurisprudentie worden gesteld. Door de omkering van de
bewijslast is het de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit die
primair zal moeten onderbouwen dat er sprake is van een potentiële verslech-
tering of verstoring. Dat is nodig om een adequate basis te hebben voor het
vragen van informatie over het bestaande gebruik, overeenkomstig het voor-
gestelde artikel 19c, tweede lid, onderdeel a. Bij verdergaande maatregelen,
zoals de verplichting om preventieve maatregelen of herstelmaatregelen te
treffen, overeenkomstig onderdeel b van dat artikellid, zullen zwaardere eisen
worden gesteld aan de onderbouwing van het ministeriële besluit en zal een
grotere aannemelijkheid worden gevraagd dat zonder deze maatregelen daad-
werkelijk sprake zal zijn van verslechtering of significante verstoring. Dat geldt
in nog sterkere mate bij een maatregel op grond van onderdeel c van ge-
noemd artikellid, die strekt tot staking of beperking van de activiteit.
Ongeacht of de bewijsvoering aan de zijde van de overheid of de initiatiefne-
mer ligt, zal van 100% sluitend bewijs in veel gevallen naar de aard van de
zaak geen sprake kunnen zijn. Er zijn relatief weinig eenduidige wiskundige
waarheden binnen de complexe en dynamische beschermde natuur. Wel kun-
nen vanuit de biologische en ecologische wetenschappen over veel processen,
causale verbanden en effect-relaties met een zeer grote mate van zekerheid
dan wel op basis van consensus onder de relevante deskundigen, uitspraken
worden gedaan. Deze uitspraken zullen een belangrijk aandeel leveren in het
tot stand brengen van de vereiste bewijsvoering.
Over het dynamische karakter van de natuur zij nog het volgende opgemerkt.
De Vogel- en Habitatrichtlijn richten zich op het instandhouden van soorten en
habitattypen. Deze instandhouding kan zowel behoud als uitbreiding of verbe-
tering van habitats en leefgebieden (herstel) betekenen. In Nederland zijn de
instandhoudingsdoelstellingen die voortvloeien uit de richtlijnen zo flexibel
mogelijk ingevuld binnen de gestelde kaders. Instandhouding betekent niet
dat een habitattype of leefgebied van een soort op de huidige locaties in de-
zelfde omvang aanwezig moet blijven. Van nature fluctueren oppervlaktes, lo-
caties en aantallen van jaar tot jaar. Bij soorten en habitats van hoogdynami-
sche omstandigheden (zoals rivieroevers en kustgebieden) zullen die fluctua-
ties groter zijn dan bij soorten en habitats van laagdynamische omstandighe-
den (zoals hoogvenen en oude eikenbossen). De instandhoudingsdoelstellin-
gen in de aanwijzingsbesluiten hebben daarom betrekking op langjarige ge-
middelden. Van starre of rigide doelstellingen is dan ook geen sprake.
26
Een belangrijke opgave bij instandhouding van hoogdynamische natuur is het
handhaven van voldoende ruimte voor natuurlijke, landschapsvormende pro-
cessen, zoals bijvoorbeeld erosie en sedimentatie. Actief beheer door de mens
is daarvoor - onder optimale omstandigheden - niet nodig.
Een deel van de natuurwaarden is ontstaan of uitgebreid onder invloed van
historisch landgebruik, zoals extensieve landbouw (blauwgraslanden) en bos-
bouw (hakhout). Deze natuurwaarden zijn uitstekend te combineren met het
behoud van cultuurhistorisch waardevolle landschappen. Deze natuurwaarden
worden instandgehouden door actief de juiste milieu- en beheercondities te
handhaven of te herstellen.
De druk op natuur en landschap door verzuring, verdroging, vermesting en
versnippering maken het noodzakelijk, dat actief beheren van natuur door de
mens momenteel vaker voorkomt dan in het verleden. Mede vanuit de interna-
tionale verantwoordelijkheid die Nederland heeft, is het beleid is erop gericht
de soorten en habitattypen in een gunste staat van instandhouding te bren-
gen, zodat op termijn de beheerinspanning kan verminderen.
De leden van de fracties van de PvdA, SP, ChristenUnie en SGP vragen waarom
"cumulatie" niet is meegenomen in het wetsvoorstel en vragen of hierdoor
strijdigheid met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ontstaat. De leden
van de PvdA-fractie verwijzen hierbij naar artikel 19d, eerste lid, van de Na-
tuurbeschermingswet 1998; de leden van de fracties van ChristenUnie en SGP
naar artikel 19d, derde lid. De leden van de fractie van de SP vragen om con-
crete voorbeelden van cumulatie, aangevuld door de wijze waarop het be-
voegd gezag hierop greep krijgt.
Volgens artikel 19f van de Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn moet een passende beoordeling worden gemaakt in-
dien een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
significante gevolgen kan hebben. In artikel 6, tweede lid, van de Habitatricht-
lijn - dat betrekking heeft op de te nemen passende maatregelen - wordt niet
expliciet verwezen naar cumulatieve effecten. Om een verslechtering van de
kwaliteit van habitats of een significante verstoring van soorten te kunnen
voorkomen, zal echter ook steeds moeten worden bezien wat de effecten van
een activiteit tezamen met de effecten van andere activiteiten zijn. Omdat arti-
kel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 zowel ter implementatie van arti-
kel 6, tweede lid, als ter implementatie van artikel 6, derde lid van de Habita-
trichtlijn strekt, is het vanzelfsprekend dat bij de uitleg van artikel 19d en de
vraag wanneer een vergunningplicht aan de orde is cumulatie wordt betrok-
ken.
27
Een concreet voorbeeld van cumulatie is de situatie waarin een vergunning
wordt aangevraagd voor een beregeningsput aan de rand van een Natura
2000-gebied. Er wordt getoetst of dat negatieve gevolgen voor de natuur-
waarden in het Natura 2000-gebied kan hebben. Om deze vraag te kunnen be-
antwoorden is het noodzakelijk om de effecten van al eerder vergunde bere-
geningsputten en andere vormen van grondwateronttrekking mee te wegen.
Een ander voorbeeld is dat bij een vergunningaanvraag voor een energiecen-
trale (bouw en exploitatie) aan de rand van een Natura 2000-gebied, de gevol-
gen van andere projecten worden moeten meegewogen zoals de bouw en ex-
ploitatie van andere centrales of bouwwerken, vaargeulverdiepingen, haven-
verruimingen en dergelijke. Bij deze toets wordt gekeken naar effecten van
reeds goedgekeurde projecten, maar ook naar effecten van geplande projec-
ten die naar alle waarschijnlijkheid doorgang vinden. Relevant zijn zowel cu-
mulatie door gelijksoortige, elkaar versterkende effecten van projecten, als
cumulatie door negatieve effecten die niet gelijksoortig zijn maar wel effect
hebben op een zelfde soort, met zijn leefgebied of op een habitattype.
In het Natura 2000-beheerplan zal beschreven worden welke activiteiten op dit
moment plaatsvinden in en rondom de Natura 2000-gebieden en wat de effec-
ten daarvan zijn op de instandhoudingsdoelstellingen. De beheerplannen
vormen zo een nulmeting en toetsingskader voor de vergunningverlening. Op
dit moment denk ik met de provincies na over een systeem waarmee de be-
heerplannen actueel gehouden kunnen worden naar aanleiding van verleende
vergunningen en bevindingen uit de monitoring.
6. Commentaar van derden
De leden van de fractie van het CDA vragen een reactie op de zogenoemde po-
sition paper van de Vereniging van waterbedrijven in Nederland (Vewin) van 4
september 2008. Hiervoor is al op een onderdeel van de position paper inge-
gaan.
Vewin stelt in de Position Paper verder dat de drinkwatersector zich inspant
om de waterwinning zo goed mogelijk af te stemmen op natuurbelangen en
stelt dat waterhuishoudkundige maatregelen effectiever zijn voor het realise-
ren van de Natura 2000-doelen dan ingrepen in de drinkwaterwinning. Vewin
wijst op de kosten van maatregelen in de drinkwatervoorziening om verdro-
ging in Natura 2000-gebieden te bestrijden en is van mening dat een onhaal-
bare en onevenredige taakstelling bij de watersector wordt neergelegd en dat
de drinkwatersector hiervoor volledig gecompenseerd moet worden.
28
In reactie hierop zij het volgende opgemerkt. Veel Natura 2000-doelen zijn af-
hankelijk van een goed functionerend regionaal watersysteem. Het is dan ook
denkbaar dat bij het opstellen van het beheerplan wordt geoordeeld dat wa-
terhuishoudkundige maatregelen effectiever zijn voor het behalen van de Na-
tura 2000-doelen dan maatregelen in de drinkwaterwinning. Per gebied moet
het bevoegd gezag bezien welke maatregelen het meest effectief zijn.
Wat eventuele kosten van maatregelen betreft, wijs ik erop dat in artikel 31
van de Natuurbeschermingswet 1998 een regeling is opgenomen voor nadeel-
compensatie. Als een belanghebbende als gevolg van een besluit op grond van
de Natuurbeschermingswet 1998 (zoals een aanwijzingsbesluit, een besluit op
een vergunningaanvraag of een besluit tot het vaststellen van een beheerplan)
schade lijdt, die "redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te
blijven", wordt hem op verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoe-
ding toegekend. Het besluit over de schadevergoeding wordt genomen door
het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen dat de schade veroorzaakt.
Vewin acht het onvoldoende dat de regeling voor bestaand gebruik alleen ziet
op het feitelijk gebruik. Vewin vindt dat het mogelijk moet zijn om het ont-
trekkingniveau van drinkwater mee te laten bewegen met de vraag naar
drinkwater.
In reactie hierop merk ik op, dat het bij bestaand gebruik, waarvoor het wets-
voorstel een voorziening treft, gaat het om feitelijk gebruik, zoals het in de
Habitatrichtlijn steeds gaat om feitelijkheden. Niet relevant is of voor dat feite-
lijke bestaande gebruik al op grond van een andere wet een vergunning was
verleend of niet. En ook niet relevant is of een verleende vergunning een ho-
ger gebruik toestaat, dan het feitelijke gebruik. Als een waterwinbedrijf een
vergunning op grond van de Grondwaterwet heeft om een bepaalde hoeveel-
heid water op te pompen, maar daarvan op de peildatum 1 oktober 2005 een
kleiner deel feitelijk gebruikte, is dat deel aan te merken als het bestaand ge-
bruik. Bij het opstellen van een beheerplan wordt beoordeeld welke bestaande
activiteiten in het beheerplan kunnen worden opgenomen en in welke om-
vang. Dat is een kwestie van maatwerk, waarvoor het bevoegd gezag dat het
beheerplan opstelt verantwoordelijk is.
Tenslotte heeft Vewin ervoor gepleit de aanwijzing van het Wierdense veld als
Natura 2000-gebied in te trekken. Inmiddels heeft Vewin echter laten weten
dat dit punt door de praktijk is achterhaald en dat men in de regio tot werkba-
re oplossingen komt. Blijkens de website van Vewin heeft zij dit punt inmid-
dels verwijderd uit de positionpaper (www.vewin.nl).
29
Ik hecht eraan erop te wijzen dat de aanmeldingsprocedure van de Habitat-
richtlijngebieden in 2003 heeft plaatsgevonden, conform de selectiemethodiek
voor aangemelde Habitatrichtlijngebieden zoals verwoord in het Verantwoor-
dingsdocument van mei 2003. Het Wierdense veld behoort weliswaar niet tot
de belangrijkste gebieden (stap 1 van de selectiecriteria) voor het habitattype
vochtige heide, maar gezien het belang van dit type in internationaal opzicht
en omdat het type in het Wierdense veld in een goede kwaliteit en grote op-
pervlakte voorkomt, is het gebied op grond van een nadere beoordeling (stap
2 van de selectiecriteria) aangemeld.
Kosten van eventueel te nemen maatregelen en het ontbreken van maat-
schappelijk draagvlak zijn in het selectieproces niet meegewogen. De Habita-
trichtlijn en latere jurisprudentie van het Europese Hof bepalen dat de selectie
van de gebieden enkel plaats vindt op grond van wetenschappelijke (ecologi-
sche) criteria.
In de motie Schreijer-Pierik c.s.38 is gevraagd niet over te gaan tot aanwijzing
van het Wierdense Veld. Naar aanleiding van die motie heb ik overleg gevoerd
met de provincie Overijssel en aan de Tweede Kamer laten weten geen rede-
nen te zien om het ontwerp- aanwijzingsbesluit Wierdense veld in te trekken,
aangezien zoals ook blijkt ui t een rapport van Arcadis in opdracht van de
provincie de aanwijzing van het gebied weliswaar rommelig is verlopen,
maar dat aanwijzing gelet op selectiecriteria wel terecht is.39 In de eerste helft
van 2009 zal ik het aanwijzingsbesluit definitief vaststellen.
De leden van de fractie van het CDA vragen ook om een reactie op de onderde-
len 2 en 3 van bijlage 1 bij de brief van de natuurbeschermingsorganisaties van
26 september 2008. Beide onderdelen zijn hiervoor aan de orde geweest, zodat
daar hier niet meer op wordt ingegaan.
De leden van de SP-fractie vragen wat de regering vindt van het onder andere
door LTO naar voren gebrachte probleem van de hoge milieukwaliteitseisen.
Zij merken op dat veel natuur zich volgens LTO-Nederland al schijnt te herstel-
len bij depositiewaarden die boven de norm liggen. De leden van de SP-fractie
stellen dat bewoners van Natura 2000-gebieden niet verantwoordelijk kunnen
worden gehouden voor de hoge achtergronddepositie en vragen hoe de rege-
ring dit probleem wil aanpakken. Zij verwijzen in dit verband naar de taakop-
dracht van de Taskforce stikstof en ammoniak.
Hiervoor heb ik al verwezen naar de Taskforce Stikstof/ammoniak onder voor-
zitterschap van de heer Trojan. Eén van de aanbevelingen die de taskforce
heeft gedaan, is dat het gebruik van kritische depositiewaarden bij de vergun-
38 Kamerstukken II, 2007/08, 30 654, nr. 55.
39 Zie Kamerstukken II, 2008/09, 31700 XIV, nr. 11.
30
ningverlening moet worden genuanceerd. Deze waarden moeten veeleer als
hulpmiddel worden beschouwd op basis waarvan de uiteindelijk te behalen
doelstelling mede is gebaseerd.
De depositiewaarde wordt niet gezien als een absoluut vereiste voor het beha-
len van de Natura 2000-eisen. Soms is het inderdaad mogelijk dat de natuur
zich voldoende kan handhaven of zelfs herstellen bij een ammoniakdepositie
boven de kritische depositiewaarde. Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat
na het oplossen van een verdrogingsprobleem de natuur zodanig herstelt, dat
de ammoniakdepositie niet langer een probleem vormt. De taskforce heeft ge-
adviseerd een handreiking op te stellen die een aantal aandachtspunten bevat
waarmee het bevoegd gezag rekening kan houden, waarbij ook wordt inge-
gaan op de invloed van andere milieuaspecten dan ammoniak, zoals het wa-
terpeil.
De Taskforce Trojan heeft ook onderzocht welke rol het generieke beleid kan
spelen. Daarbij is uiteraard niet alleen naar de landbouw gekeken, maar ook
naar overige sectoren. De taskforce concludeert in dit verband dat generiek be-
leid in het verleden al vruchten heeft afgeworpen, en dat met name de indu-
strie al een flinke bijdrage heeft geleverd aan het terugdringen van de stik-
stofdepositie. De taskforce concludeert tevens dat ambitieuze NEC-plafonds
(National Emission Ceilings) ook in de toekomst wenselijk blijven.
Zoals eerder opgemerkt, worden nog dit jaar de kabinetsreactie op het rapport
van de Taskforce Trojan en de Handreiking aan de Tweede Kamer gezonden.
Daarin geeft het kabinet aan hoe het met deze aanbevelingen wil omgaan.
7. Overig
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het sombere beeld uit de Natuurba-
lans over de tijdige realisatie van de EHS zich verhoudt met het kabinetsbeleid
om extra te investeren in de EHS. Zij vragen naar de relatie tussen de EHS en
Natura 2000 en wijzen in dat verband op de beheerplannen die nu worden op-
gesteld. Zij vragen of het mogelijk is dat door een kwalitatief goede invulling
van de Natura 2000-gebieden kan worden volstaan met een kleinere EHS.
Allereerst wil ik benadrukken dat de onlangs verschenen Natuurbalans, net als
in de voorgaande jaren, met betrekking tot de realisatie van de EHS een ge-
mengd beeld laat zien. Enerzijds constateert de Natuurbalans dat met het ver-
groten van het natuurareaal en het verbeteren van de milieuomstandigheden,
de EHS bijdraagt aan het beoogde doel. Anderzijds spreken er inderdaad zor-
gen uit de Natuurbalans, bijvoorbeeld over het tempo van de realisatie.
31
Zoals gemeld in de kabinetsreactie op de Natuurbalans, houdt de regering vast
aan de ambitie om de EHS in 2018 te hebben gerealiseerd. 40 De Tweede Kamer
heeft door het aannemen van de motie-Ouwehand41 deze ambitie onlangs nog
eens ondersteund. De extra investeringen van dit kabinet, waarnaar de leden
van de CDA-fractie verwijzen, moeten dan ook in licht van deze ambitie wor-
den gezien.
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EHS ligt in het kader van de
Wet inrichting landelijk gebied grotendeels bij provincies. Met de provincies
ben ik in gesprek over de voortgang van de EHS en de mogelijkheden deze te
bespoedigen. Onlangs heb ik de eerste voortgangsrapportage over het groot
project EHS (rapportagejaar 2007) naar de Tweede Kamer gestuurd.42
Het beleid voor de EHS en het beleid voor Natura 2000 vullen elkaar goed aan
en versterken elkaar. Beide dragen in hun samenhang bij aan het versterken
van de biodiversiteit. Bij de EHS ligt de nadruk op het realiseren van een ro-
buust en samenhangend netwerk van natuurgebieden. Bij de Natura 2000-
gebieden, die vrijwel geheel in de EHS liggen, ligt de nadruk op het bescher-
men van specifieke natuurlijke habitats en habitats van soorten. Voor het be-
reiken van de biodiversiteitsdoelstellingen en de Natura 2000-doelstellingen is
de aanwezigheid van een samenhangend netwerk van voldoende omvang van
groot belang. Dat wordt gevormd door de EHS.
Het volstaan met een kleinere EHS acht de regering dan ook niet wenselijk. De
totaal beoogde omvang van de EHS, 728.500 ha bestaande en nieuwe natuur,
staat niet ter discussie. Zoals gemeld in de kabinetsreactie op de Natuurbalans
2008, worden, mede in het licht van de klimaatverandering en de mogelijke
gevolgen daarvan, pilotstudies opgezet om te bekijken op welke wijze, binnen
de beoogde omvang van de EHS, het netwerk robuuster kan worden gemaakt.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
40 Kamerstukken II, 2007/08 31709, nr. 1.
41 Kamerstukken II, 2007/08 29576, nr. 69.
42 Zie Kamerstukken II, 2007/08 30825, nr. 14.
32
---- --
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit