Waarom minder ministers aftreden
`De minister moet aftreden.' Deze oproep wordt steeds vaker
gehoord, terwijl het hoe langer hoe minder gebeurt. Hoe dat
kan? Directeur-generaal bij Justitie Robert Visser zocht het
uit. Promotie 13 november.
Afbeelding: Mr.drs. Robert Visser heeft met `In dienst van het
algemeen belang; Ministeriële verantwoordelijkheid en
parlementair vertrouwen' een helder en toegankelijk
proefschrift over ons staatsrechtelijk bestel
geschreven.
Link met praktijk
Een proefschrift over staatsrecht saai? Helemaal niet. Mr.drs.
Robert Visser heeft met In dienst van het algemeen belang;
Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen
een helder en toegankelijk proefschrift over ons
staatsrechtelijk bestel geschreven. Hij behandelt het onderwerp
bijna liefdevol: het staatsrecht is vanuit verschillende
benaderingen gegroeid maar het is toch een samenhangend geheel
geworden. Dat en de link die Visser overal legt met de
politieke praktijk, ook die van vandaag, maakt het proefschrift
tot zeer aansprekende lectuur.
Eenheid van beleid
Om meteen het antwoord te geven op vraag waarom minder
ministers lijken af te treden, terwijl dat juist vaker aan de
orde wordt gesteld: nu steeds meer politieke onderwerpen een
interdepartementaal karakter hebben en het kabinet in de
Ministerraad onder leiding van de minister-president ook tot
taak heeft tot eenheid van beleid te komen, is het lastiger,
want niet altijd rechtvaardig, om één minister af te straffen.
Dit principe beperkt de speelruimte van een minister. Wat niet
wegneemt dat hij formeel verantwoordelijk is en blijft voor
zijn beleidsterrein. Aan de andere kant roepen leden van de
Tweede Kamer soms te snel op tot aftreden doordat de correcte
staatsrechtelijke volgorde uit het oog wordt verloren: een
minister legt eerst volledige verantwoording af aan de Kamer
over het doen en (na)laten, pas dan mag die oordelen.
Precaire machtsbalans
In de top van ons staatsgebouw bevinden zich twee
gelijkwaardige machten, de regering, bestaande uit het kabinet
en de Koning (i.c. de Koningin) en de Staten-Generaal (Tweede
en Eerste Kamer). Daarboven staat geen rechterlijke macht meer
die kan oordelen wie gelijk en wie ongelijk heeft. De beide
machten moeten er dus samen uitkomen, hetgeen betekent dat er
een voortdurende, precaire machtsbalans bestaat. De macht van
het kabinet is als het ware opgedeeld in ministeriële macht per
beleidsgebied. De basis van het machtsevenwicht is vertrouwen,
wederzijds vertrouwen maar vooral vertrouwen van het parlement
in de ministers.
Afbeelding: Greet Hofmans
Prinses Juliana en prins Bernhard haalden Greet Hofmans eind
jaren veertig in huis om haar licht te laten schijnen op de
niet-behandelbare oogafwijking waarmee prinses Marijke in 1947
was geboren. Hofmans was geïnteresseerd in theosofie en
oosterse denkwijzen, en geloofde in gebedsgenezing. Ze
organiseerde bijeenkomsten waar ze ook dienstbaarheid en
pacifisme uitdroeg. Toen prinses Juliana in 1948 tot Koningin
werd gekroond was Hofmans vaste gast geworden op Soestdijk.
Hier kijkt ze met de prinsessen Beatrix (l) en Irene naar het
defilé voor paleis Soestdijk. Prins Bernhard vond in de loop
van de tijd dat de band tussen zijn vrouw en Hofmans veel te
sterk werd en begon zich ertegen te verzetten. Ook het kabinet
onder leiding van Beel begon zich zorgen te maken. De ministers
gaven aan hun ministeriële verantwoordelijkheid niet meer te
kunnen dragen, met name vanwege het pacifisme waarmee Hofmans
de Koningin teveel zou beïnvloeden. Uiteindelijk, in 1957,
vroeg oud-premier Beel twee anderen om samen met hem een
comissie van drie wijze mannen te vormen. Die commissie kwam
tot de conclusie dat Hofmans van Soestdijk moest worden
geweerd, hetgeen gebeurde. Deze week komt een boek uit van de
Leidse geschiedkundige Fasseur over deze periode. Hij kreeg
inzage in een deel van de archieven uit die tijd.
Negatieve vertrouwensregel
Dat vertrouwen is er niet altijd, vandaar dat ministers, en
soms zelfs een heel kabinet, heengezonden worden. De zogenoemde
vertrouwensregel - er moet vertrouwen zijn tussen kabinet en
parlement - is in Nederland negatief. Dat wil zeggen dat een
minister nooit het vertrouwen van een Kamer kan vragen,
althans, zij kan het vragen maar krijgt het niet expliciet. Het
vertrouwen is er, zolang het parlement niet aangeeft dat het er
niet meer is.
Afkeuring en wantrouwen
Er zijn verschillende manieren waarop (een deel van) het
parlement kan aangeven dat er iets mis is met het vertrouwen,
bijvoorbeeld door een motie van afkeuring of een motie van
wantrouwen. Dit zijn geen begrippen die als zodanig in het
staatsrecht voorkomen, het zijn kwalificaties waarvan een motie
ook niet letterlijk wordt voorzien. Deze kan altijd nog naar de
ene of de andere kant worden geïnterpreteerd. Door het
parlement of door de minister/het kabinet. Vaak ook krijgt een
motie van afkeuring of wantrouwen in het parlement onvoldoende
steun. Altijd speelt op de achtergrond een complex van
overwegingen die de uitkomst bepaalt. (Gedwongen) aftreden of
niet? Een motie van afkeuring of wantrouwen betekent wel altijd
een waarschuwing.
Ontbinding van de Kamer(s)
Minder bekend is dat het omgekeerde ook kan: de regering kan de
Kamer(s) ontbinden als zij gedwarsboomd wordt en twijfelt aan
de mate van de vertegenwoordiging van die Kamers. Alleen komt
dat bijna nooit voor: een keer in 1866 en een keer in
1867/1868. In beide gevallen werden nieuwe verkiezingen
gehouden die echter geen nieuwe verhoudingen in het parlement
opleverden ten gunste van het kabinet. In het eerste geval
bleef het kabinet zitten, in het tweede nam het ontslag.
Onbehapbaar
Visser beschrijft in zijn boek het belang van de
informatieplicht van de minister ten opzichte van het
parlement, dat anders haar controlerende functie niet kan
uitoefenen, en ook het belang van het vertrouwen dat een
minister in zijn ambtenarencorps moet kunnen hebben. En voorts
hoe het probleem van de `onbehapbaarheid' van het in
complexiteit en omvang uitdijende landbestuur ten dele is
opgelost door taken uit te besteden aan ongeveer vierhonderd
zogenoemde Zelfstandige Bestuursorganen (bijvoorbeeld
Staatsbosbeheer, het Kadaster en de IB-groep). En nog veel
meer.
Afbeeldingen: Robin Linschoten en Hirsch Ballin
De prille politieke carrière van VVD-secretaris Robin
Linschoten werd in de knop gebroken toen hij in 1994 struikelde
over een politieke (dood)zonde: hij informeerde de Tweede Kamer
onvoldoende over het gebrekkig functionerende College van
Toezicht Sociale Verzekeringen. Minister Ernst Hirsch Ballin
van Justititie, ook al van 1989 tot 1994. Hij moest destijds
aftreden vanwege de illegale opsporingsmethoden van het
Interregionaal Recherche Team (IRT). Het opereren van dat team
viel onder Hirsch Ballins ministeriële verantwoordelijkheid. De
kwestie rond het IRT, die ook een parlementaire enquête
omvatte, staat bekend als de IRT-affaire.
Feest van herkenning
Visser lardeert zijn analyse met tientallen casussen, kwesties
die bij iedereen met een politiek geheugen op het netvlies
staan: kwesties rond het koningshuis (Bernhard en Lockheed, het
huwelijk van prinses Irene en prins Willem Alexander), de val
van Sebrenica, het aftreden van ministers vanwege een andere
baan, zoals Cohen en De Hoop Scheffer, vallende kabinetten (de
nacht van Schmeltzer, de nacht van Wiegel), en aftredende
ministers en staatssecretarissen zoals Linschoten, Van der
Linden, Hirsch Ballin en Van Eekelen, Schwietert, In 't Veld en
Bijlhout. Een feest van herkenning.
Op de bank
Al met al vindt Visser dat het Nederlandse staatsrecht een
geheel is met mooi op elkaar ingrijpende onderdelen. Niet veel
aan veranderen dus. Wie meer wil weten over de positie van ons
staatsbestel tegenover `Europa', de positie van de
staatssecretaris en het koningshuis of de politiek beter wil
begrijpen, leze `In het algemeen belang'.
---
Het nu: een organische ontwikkeling vanaf 1815.
Aan de geschiedenis is te zien waarom wij het staatsrecht
hebben dat wij nu hebben. Na de Napoleontische tijd, die in
1815 ten einde kwam, werd het monarchale stelsel als de
`natuurlijke en ideale regeringsvorm' beschouwd. Overal in
Europa ontstonden monarchieën. De Koning had daarin veel macht.
`Le roi décide seul', zei koning Willem I (illustratie) nog
monter. Maar er bestond toch behoefte om die macht enigszins te
controleren. `Macht zonder recht is tiranniek', schrijft
Visser. Zo kwamen er in Nederland in 1814 een Grondwet en een
parlement. Dat parlement had aanvankelijk alleen budgetrecht;
de macht van de Koning werd nog volop erkend. Zijn positie was
inviolable et sacré: onschendbaar, en dat is nog steeds zo.
De ministers waren in die tijd letterlijk dienaren die de
wensen en opdrachten van de Koning uitvoerden. Maar overal in
Europa werd gediscussieerd over een ander model met meer
invloed van onderaf op het bestuur van het land, zo ook in
Nederland. Ministers zouden meer macht moeten krijgen en
tegelijkertijd meer verantwoording moeten afleggen aan het
parlement. Vooruitlopend op de gewenste staatsrechtelijke
ontwikkelingen traden in 1839 al twee ministers - Van den Bosch
van Koloniën en Beelaerts van Blokland van Financiën - af,
aangezien het parlement de begroting voor van Koloniën
verwierp. Koning Willem I was hier woedend over. In een
Grondwetswijziging in 1848 werd ministers verantwoordelijk
gesteld voor de rechtmatigheid van hun bestuursdaden en voor
bestuursdaden waaraan zij hadden meegewerkt, die van de Koning
dus. Hier laat de constitutionele monarchie zich al herkennen.
Kort daarna, in de Grondwetswijziging van 1948, kregen de
ministers een geheel eigen verantwoordelijk voor hun
bestuursdaden, al bleven ze verantwoordelijk voor die van de
Koning. De Koning is onschendbaar, de ministers zijn
verantwoordelijk. Dit principe draagt verantwoordelijkheid van
de ministers voor het Koninklijk handelen in zich: geen
onschendbaarheid van de een zonder verantwoordelijkheid van de
ander. Daar kwam bij een parlement dat meer bevoegdheden kreeg,
controlerend en medewetgevend. En zo was ons huidige
staatsbestel in essentie geboren. Koning Willem II ging morrend
akkoord.
In onze tijd laait om de zoveel tijd de discussie op over de
status van de functie van Koning (i.c. de Koningin): waarom hem
niet alleen maar een ceremoniële functie gegeven? Omdat hij als
lid van de regering de continue factor in het landsbestuur is,
zo luidt Vissers verklaring vanuit het staatsrecht. Het
verklaart ook de rol van onze Koningin bij de vorming van
nieuwe kabinetten als gevolg van verkiezingen of aftreden na
een kabinetscrisis. De Koningin vult dan als het ware het
machtsvacuüm op.
---
(11 november 2008/CH)
11/11/2008
Universiteit Leiden