Kamerbrief inzake evaluatie Afrikabeleid
17-10-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Op 22 oktober a.s. zal het Algemeen Overleg met de Kamer plaatsvinden
over de door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB) uitgevoerde evaluatie van het Afrikabeleid in
de periode 1998-2006. In een eerder stadium ontving u reeds de
beleidsreactie op deze evaluatie^1 en de beantwoording van de vragen
van de vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken van het
schriftelijk overleg hierover2. Via deze brief, die reeds werd
aangekondigd in bovengenoemde beantwoording, wil ik u graag in
aanvulling daarop informeren over de lessen die uit de evaluatie
worden getrokken en die mijns inziens van belang zijn voor het
toekomstige bilaterale beleid ten aanzien van Afrika. Sinds de
beleidsreactie is het gedachtegoed op een aantal terreinen verder
ontwikkeld. Deze brief moet derhalve gezien worden als een uitwerking
van mijn beleidsbrief `Een zaak van iedereen', en in aanvulling op de
beleidsreactie.
1. Afrika: vooruitgang in de afgelopen jaren
Afrika is een continent met twee gezichten. Het imago van Afrika als
continent in conflict, met miljoenen mensen op de vlucht en ontheemd
vanwege honger en oorlogsgeweld, is veel te eenzijdig. Het aantal
conflicten neemt af, het aantal democratieën groeit en het Afrikaanse
zelfbewustzijn neemt toe. Ook de politieke stabiliteit verbetert,
ondanks incidenteel oplaaiend geweld in op zichzelf redelijk stabiele
landen (bv. Kenia). Meer dan de helft van de Afrikaanse landen, ook
landen die weinig of geen hulpbronnen hebben, laten al jarenlang een
vrij constante groei zien van gemiddeld zes procent per jaar. Hoewel
ook Afrika zeker niet zal kunnen ontsnappen aan de gevolgen van de
huidige kredietcrisis en de groei naar verwachting zal afvlakken,
werkt de gebrekkige integratie van Afrika in de wereldeconomie deze
keer hopelijk in zijn voordeel. Dit neemt niet weg dat voor een aantal
kwetsbare landen de gevolgen groot kunnen zijn.
Het besef van het belang van goed bestuur bij Afrikaanse regeringen is
sterk toegenomen, hetgeen ook blijkt uit het groeiende aantal landen
dat zich kandidaat heeft gesteld voor een peer review in het kader van
het African Peer Review Mechanism3. Ook zijn twee op de drie landen
vooruit gegaan op het terrein van bestuur, zoals werd bevestigd in de
onlangs publiceerde Ibrahim Index 2008, en hogere groei is mede tot
stand gebracht door multilaterale en bilaterale inspanningen op het
terrein van ontwikkelingssamenwerking.
Ondanks deze positieve ontwikkelingen moet met een aantal
risicofactoren rekening worden gehouden, dat afbreuk kan doen aan de
positieve trends. Gebrek aan stabiliteit brengt ontwikkeling in
gevaar. De twee brandhaarden, de Hoorn en de Grote Merenregio, vragen
daarom de voortdurende aandacht. Ook is het aantal staten in Afrika
met een zwakke overheid en gebrekkig bestuur naar verhouding nog
steeds groot en daarmee wordt het conflictrisico versterkt. De
armoede, sterke bevolkingsgroei, de omvangrijke migratie en de
ongelijke verdeling van groei en welvaart versterken de interne
conflictgevoeligheid. Politieke en religieuze krachten kunnen
makkelijk gebruik maken van gevoelens van frustratie en onmacht.
Daarom is nationaal en internationaal de aandacht voor fragiele staten
verscherpt.
Dit is de context waarin Nederland opereert. Een context, die
voortdurend aan verandering onderhevig is. In het licht van deze
veranderende context, recente ontwikkelingen zoals stijgende voedsel-
en olieprijzen, de kredietcrisis en de aanbevelingen van IOB heb ik
mijn beleid zoals geformuleerd in `Een zaak van iedereen' op een
aantal terreinen verder geoperationaliseerd. Hieronder ga ik nader in
op achtereenvolgens de armoedefocus van de hulp, goed bestuur,
corruptie, ownership, begrotingssteun en bestedingsdruk.
2. Armoedefocus: meer aandacht voor duurzame economische groei en
energie en werkgelegenheid
Armoedebestrijding blijft centraal staan in mijn beleid. Het begrip
`armoede' kent vele aspecten: het gaat om gebrek aan toegang tot
onderwijs, tot gezondheidszorg, gebrek aan veiligheid, aan inspraak en
aan inkomen. Armoede kenmerkt zich echter bovenal door kwetsbaarheid
en het ontbreken van werkgelegenheid. Binnen het Nederlandse OS-beleid
lag het accent de laatste tien jaar vooral op de sociale aspecten van
armoede (toegang tot onderwijs, gezondheidszorg, voedselzekerheid en
drinkwater) en minder specifiek op inkomensverbetering en vermindering
van kwetsbaarheid voor interne en externe schokken. De impactstudies
over onderwijs en gezondheidszorg4, die IOB in Zambia, Uganda en
Tanzania uitvoerde, laten zien dat het bestaande beleid tot goede
resultaten heeft geleid. Daar ga ik dus mee door. Onze partnerlanden
moeten echter niet structureel afhankelijk blijven van externe
financiering voor hun onderwijs en gezondheid. Bij mijn aantreden in
2007 ben ik mij daarom meer gaan richten op de economische aspecten
van armoede, zodat de balans tussen economische en sociale aspecten in
onderling verband beter tot zijn recht komt. Door meer werk en inkomen
wordt namelijk op de lange termijn de financiering van gezondheid en
onderwijs gewaarborgd. Duurzame groei is een essentiële voorwaarde
voor armoedebestrijding en bevordert het tijdig tot stand komen van de
millenniumdoelen.
De nadruk van mijn beleid ligt daarbij op het beïnvloeden van
omgevingsfactoren en op instrumenten die de toegang van armen tot werk
en inkomen verbeteren en hun kwetsbaarheid verminderen. Vaak komt dat
neer op het beïnvloeden van keuzes in de private sector. Ik zet in op
verbetering van het ondernemingsklimaat, met maatregelen die
investeringen in land- en tuinbouw en het midden- en kleinbedrijf
bevorderen, en op instrumenten die de kwetsbaarheid van armen
verminderen, zoals verzekeringen en microkrediet. Speerpunten daarbij
zijn goede wet- en regelgeving voor ondernemers (meer zekerheid,
minder willekeur), betere markttoegang, ontwikkeling van de financiële
sector (inclusief verzekeringsproducten die risico's afdekken op het
terrein van gezondheid, klimaat, oogst en prijzen), betere
infrastructuur, inclusief energie, en ontwikkeling van
ondernemerschap, inclusief de versterking van werkgevers-, werknemers-
en boerenorganisaties. Energie is vaak een `bottleneck' voor duurzame
economische groei en werkgelegenheid. Vandaar dat ik in de brief
betreffende de Beleidsnotitie Milieu en Hernieuwbare Energie in
Ontwikkelingssamenwerking van 10 september 2008 met de Minister van
VROM 500 miljoen euro voor de periode 2008-2011 ter beschikking heb
gesteld om dit essentiële probleem te helpen oplossen.
De private sector is belangrijk voor groei en inmiddels komt 15% van
het OS-budget nu direct ten goede aan private sectorontwikkeling.
Daarmee wordt een aantal innovatieve programma's gefinancierd, zoals
het TCX-valutafonds, het Health Insurance Fund, het nieuwe Private
Sector Investeringsprogramma, samenwerkingsprogramma's met werkgevers
en met boerenorganisaties, de faciliteit voor mesofinanciering en een
aantal publiek-private partnerschappen.
Groei alleen is echter niet genoeg. Belangrijk is dat zoveel mogelijk
mensen deelnemen aan de economie en zo de vruchten plukken van die
groei. Er moet een goed evenwicht zijn tussen de overheid en markt in
ontwikkeling. Verdeling van de groei, dat wil zeggen groei waarvan
arme mensen profiteren, staat centraal in mijn beleid. Zoals bekend
zijn vrouwen daarbij van essentieel belang, soms omdat zij de meest
kwetsbaren zijn en soms omdat juist zij de meeste mogelijkheden voor
inkomensverbetering hebben. Mijn beleid, gericht op betere verdeling
van de groei wordt op het ogenblik bijvoorbeeld ingevuld in Bolivia,
Benin en Zambia. Zo wordt in deze drie pilotlanden het
macro-economisch beleid en het sectorbeleid beoordeeld op hun
armoede-effecten door academici en instellingen in het land zelf, in
samenspraak met donoren en de overheid. Dit moet de basis leggen voor
een scherpere armoedefocus in het landenbeleid en vormt een goede
uitgangsbasis voor afspraken tussen donoren en overheid over de
benodigde beleidsaanpassingen en hervormingsprogramma's.
Ook in de nieuwe ORIO-regeling heb ik meer armoedefocus aangebracht.
In overleg met EZ en het Nederlandse bedrijfsleven is het voormalige
ORET-programma omgebouwd tot een vraaggerichte regeling waarbij
financiering alleen wordt toegekend als er aantoonbare effecten aan te
geven zijn op armoedevermindering en ontwikkeling.
In mijn beleid richt ik mij verder op achtergestelde groepen en arme
regio's, zoals de rurale gebieden. In de brief van mij en minister
Verburg van 8 mei jl.5 is dan ook een extra inzet aangekondigd op
investeringen in de landbouw. Ik doe dat door toegang tot krediet, tot
markten en tot kennis en innovatie te bevorderen. Wat betreft de
toegang tot krediet heb ik in mijn brief van 22 september jl. al
aangekondigd om intensiever te werken aan de opbouw van de financiële
sector in ontwikkelingslanden. Ik zet hierbij zowel in op ontwikkeling
van financiële instituties als op vergroting van de toegang tot
micro-krediet, mesokrediet en verzekeringen. Ook is een goede
machtsverdeling tussen overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke
organisaties essentieel. Zij moeten invloed kunnen uitoefenen op het
beleid. Vanuit deze invalshoek worden vakbonden, boeren- en
boerinnenorganisaties en werkgeversorganisaties versterkt. Bij deze
programma's ligt het accent op samenwerking met
niet-overheidsorganisaties. Partnerschappen in het kader van de
Schoklandakkoorden leveren hieraan een belangrijke bijdrage, evenals
de speciale subsidiekaders die hiervoor zijn ingesteld.
En dan de groep van allerarmsten, die geen mogelijkheden heeft om in
haar eigen bestaan te voorzien. Deze mensen hebben behoefte aan een
andere vorm van ondersteuning: niet alleen in de vorm van noodhulp,
maar ook via vangnetten, zoals ik die bijvoorbeeld in landen als
Ethiopië en Rwanda ondersteun. In deze landen maakt Nederland het
mogelijk, samen met andere donoren en NGO's, dat lokale overheden
grote aantallen kwetsbare mensen tijdelijk in hun inkomen verschaffen
door hen werk te geven bij de aanleg van wegen, bij
erosiebestrijdingmaatregelen, landontginningen etc. Hoewel hiermee
grote aantallen mensen aan de onderkant van de samenleving worden
bereikt, is het een illusie om te veronderstellen dat alle armen op de
wereld op deze manier van de armoede kunnen worden verlost. Voor de
langere termijn moet de focus daarom liggen op de groepen, die de
mogelijkheden hebben om met enige extra maatregelen zichzelf te redden
bij het verwerven van een inkomen. De revitalisering van de
armoedefocus, die IOB in haar rapport bepleit, houdt voor mij dus niet
in een terugkeer naar projecten voor arme mensen, maar geeft meer
aandacht aan de inkomensaspecten van armoede, met een focus op een zo
groot mogelijke deelname van arme mensen aan de economie en het
verminderen van hun kwetsbaarheid. Tegelijkertijd worden
werkgelegenheidsprogramma's ondersteund die grote groepen armen aan
productief werk helpen en ook bijdragen aan verbetering van o.a.
infrastructuur.
3. Goed bestuur: hard optreden tegen corruptie
Zoals ik hierboven al aangaf, komt uit Afrika ook veel goed nieuws.
Dit geldt ook voor de kwaliteit van het bestuur. Op 6 oktober jl. is
de zgn. `Ibrahim Index 2008' gepubliceerd. Dit is een product van de
Mo Ibrahim Foundation, een organisatie die goed Afrikaans leiderschap
ondersteunt. Volgens deze index scoort tweederde van de Afrikaanse
landen beter dan bij de vorige index (2006). Het is een feit dat
steeds meer leiders op democratische wijze aan de macht komen en dat
minder gewelddadige omwentelingen plaatsvinden. Bestuur raakt ook in
Afrika steeds meer geïnstitutionaliseerd. Het zijn vooral de
prestaties van democratieën die, óók in Afrika, bepalen hoeveel ruimte
er is voor corruptie en ontwikkeling ondermijnende activiteiten.
Mijn inzet is dan ook gericht op `democracy and development', oftewel
substantiële democratisering in dienst van ontwikkeling. Het gaat om
de opbouw van instituties die overheid en samenleving in staat stellen
goede voorwaarden te scheppen voor duurzame groei en ontwikkeling. Die
instituties dienen op maat gesneden te zijn voor het land in kwestie.
Er is geen `one size fits all'. Ministeries, centrale banken, maar ook
publiek-private samenwerking speelt daarbij een rol. Het gaat daarbij
altijd om een technisch en politiek proces.
Dat is niet alleen een kwestie van "noord-zuid" samenwerking, maar ook
van "zuid-zuid". Het zijn immers niet alleen donoren die goed bestuur
onderstrepen; het zijn steeds meer de Afrikanen zelf die erom vragen.
Het hierboven genoemde African Peer Review Mechanism is hiervan een
duidelijk voorbeeld.
Zoals ik ook in de beleidsreactie op het IOB-rapport heb gesteld, zie
ik besturen niet louter als een technische aangelegenheid. Goed
bestuur is op de eerste plaats politiek. Bij goed bestuur worden de
relaties tussen staat en samenleving meer responsief en `levert' de
overheid diensten die ten goede komen aan de ontwikkeling van de
samenleving als geheel. Dit vereist dat de overheid luistert naar de
stem van de burgers en verantwoording aflegt aan de eigen bevolking.
Werken aan goed bestuur betekent dat we overheden, parlementen,
politieke partijen, NGO's en anderen ondersteunen in processen die dit
mogelijk maken. Zo werken ambassades in o.a. Benin, Ghana, Rwanda,
Tanzania, Mozambique en Zambia samen met SNV om, zowel op nationaal
als lokaal niveau, de informatievoorziening van overheden aan burgers
te verbeteren en de maatschappelijke dialoog te versterken.
Kern van mijn beleid is het versterken van `local accountability'. Dat
is nog belangrijker dan rekenschap afleggen aan donoren. Werken aan
goed bestuur betekent óók dat donoren zonodig een pittige discussie
aangaan over mensenrechten. Internationaal is Nederland in de zgn.
`Governance Partnership Facility' een strategisch partnerschap
aangegaan met de Britten, de Noren en de Wereldbank om de inzet op met
name de politieke aspecten van goed bestuur te versterken.
Inzet op goed bestuur betekent niet het opleggen van het westerse
model van democratie. Het gaat erom dat burgers in toenemende mate hun
stem laten horen en verantwoording verlangen van hun bestuur. Dat
betekent dat we verder moeten kijken dan de façade van formele
instituties en ons moeten richten op de werking van internationaal
overeengekomen democratische principes (zoals het recht op informatie
en participatie en de plicht tot non-discriminatie) in de praktijk.
Corruptie is een van de symptomen van slecht bestuur. Corruptie vormt
een onderdeel van het ontwikkelingsprobleem. Maatregelen gericht op
het voorkomen en bestrijden van corruptie moeten dan ook zijn ingebed
in het bredere beleid gericht op bestuur. Corruptie is bij uitstek een
aspect van bestuur dat zich `achter de façade' afspeelt. Ik heb u al
gemeld dat de `Strategische Goed bestuur en Corruptie Analyses' een
belangrijk instrument vormen om meer inzicht te krijgen in de
werkelijke machtsverhoudingen in een land. Dit betreft een belangrijke
vernieuwing van beleid, die het mogelijk maakt risico's van
patroon/cliënt relaties in te schatten en onze inzet effectiever te
maken.
Openheid en het daardoor meer in het zicht komen van corruptie houden
nauw met elkaar verband. Dat ook in Afrika op dit vlak veranderingen
ten goede gaande zijn, bleek eind vorig jaar in Tanzania. Twee
geruchtmakende malversaties kwamen aan het licht: één bij de Bank of
Tanzania (BoT) en één aanbestedingsfraude (de zgn. `Richmond
Affaire'). Niet alleen had de pers de gelegenheid hierover in alle
openheid te publiceren, ook het parlement nam zijn
verantwoordelijkheid en riep de eerste minister ter verantwoording. De
eerste minister kon niet anders dan zijn ontslag aanbieden en met hem
ook een aantal andere ministers, die hiermee hun verantwoordelijkheid
namen. Toen duidelijk werd dat sprake was van onterechte betalingen
door de BoT, ontsloeg president Kikwete de president van de Bank en
stelde een onderzoekscommissie in. Deze bracht de ongeregeldheden aan
het licht en deed een aantal aanbevelingen voor striktere regelgeving
en toezicht. Voor mij en andere donoren van begrotingssteun was de
BoT-affaire aanleiding om de Tanzaniaanse overheid de wacht aan te
zeggen wat betreft de uitbetaling van de volgende tranche van de
begrotingssteun. Op basis van de aanbevelingen van de
onderzoekscommissie kwam de Tanzaniaanse overheid in overleg met de
donoren een plan van aanpak overeen, met een groot aantal maatregelen
die binnen een kort tijdsbestek moesten worden uitgevoerd. Toen
president Kikwete alle maatregelen op tijd doorvoerde en het
onderzoeksrapport overhandigde aan de procureur-generaal met het oog
op mogelijke strafvervolging en terugvordering, was dit voor mij een
teken dat hier iets gebeurde dat we vijf jaar geleden nog niet voor
mogelijk hadden gehouden. Ik heb president Kikwete persoonlijk een
brief geschreven om hem aan te moedigen op de ingeslagen weg voort te
gaan.
Waar het de besteding van Nederlandse ontwikkelingsgelden betreft
tolereer ik geen corruptie: indien, ondanks de toetsing vooraf, toch
blijkt dat bij de besteding van gelden op de een of andere wijze
corruptie in het spel is, volgen sancties. Nederland heeft hiervoor
een duidelijk sanctiebeleid en dat wordt ook toegepast. Bij algemene
begrotingssteun ligt dit ingewikkelder dan bij project- of
programmasteun, omdat het niet om geoormerkte bijdragen gaat. In dat
geval is niet altijd direct vast te stellen of de onregelmatigheden de
besteding van Nederlandse ontwikkelingsgelden betreffen. In dat geval
wordt een algemene beoordeling van de situatie gemaakt, waarop
duidelijke sanctiemaatregelen worden gebaseerd. Ik deins er niet voor
terug om begrotingssteun tijdelijk aan te houden (zoals in Tanzania)
of te korten, indien er onvoldoende vertrouwen bestaat in de
bereidheid van een regering om zich in te zetten voor goed bestuur. Zo
is de afgelopen jaren Uganda gekort op de begrotingssteun. Ik doe dat
niet graag omdat armen vaak het hardst getroffen worden door
verminderde donorsteun. Aan de andere kant ben ik van mening dat armen
ook vaak de grootste hinder hebben van corruptie en een slecht
functionerende overheid, dus daarover moeten afspraken gemaakt kunnen
worden, die ook moeten worden nageleefd. Conform de Parijse agenda
worden deze afspraken zoveel mogelijk in gezamenlijk verband gemaakt,
via de beleidsdialoog tussen donoren en overheid, waarbij tevens
flankerende maatregelen worden getroffen om de effectiviteit van het
bestuur te vergroten. Voor de specifieke uitwerking van het
Nederlandse anti-corruptiebeleid verwijs ik naar de brief inzake de
samenvatting van de eindrapportage van de Taskforce Anti-Corruptie van
23 april 2008.
4. Ownership: voor een zakelijke benadering; ownership als contract
IOB pleit voor een realistische benadering van `ownership', zonder
retoriek. Dat is mij uit het hart gegrepen. Zoals bekend heb ik in
aanloop naar en tijdens het High Level Forum on Aid Effectiveness in
Accra (september 2008), in samenwerking met de Nordic+ en de
EU-partners, sterk ingezet op concrete afspraken over daadwerkelijke
invulling van ownership. Ownership is geen wassen neus: zonder
ownership en leiderschap van een ontwikkelingsland zelf kan geen
sprake zijn van effectieve ontwikkeling.
In Accra zijn we de weg ingeslagen naar een gelijkwaardiger en
zakelijker partnerschap tussen ontwikkelingslanden en donoren, met het
versterken van eigenaarschap voor het ontwikkelingsproces bij de
ontwikkelingslanden aan de ene kant en ondersteunend donorgedrag aan
de andere kant. We moeten erkennen dat gelijkwaardigheid altijd een
lastig begrip zal blijven in de relatie tussen donor en ontvanger: de
uitgangsposities zijn per definitie ongelijk. Dit neemt niet weg dat
donoren en de ontvangende landen binnen die grenzen zakelijk met
elkaar kunnen en moeten omgaan, en dat er afspraken worden gemaakt
over een goede besteding van de hulp. De Nederlandse
beleidsprioriteiten spelen uiteraard een belangrijke rol bij de
formulering van die afspraken, maar de afspraken zelf hebben niet
langer de vorm van beleidscondities: het gaat om zakelijke afspraken
over resultaten en voortgangsbewaking. Elke investering, ook die met
risico zoals bij ontwikkelingssamenwerking het geval is, moet immers
resultaten opleveren. Als resultaten niet worden gehaald, is het tijd
voor een stevig gesprek, allereerst tussen overheid en het eigen
parlement, maar ook tussen overheid en donoren. Donoren kunnen hun
partners aanspreken op het niet nakomen van beloften, maar ook
andersom. Deze dialoog kan aanleiding zijn om de afspraken aan te
scherpen, maar ook om te concluderen dat verdere samenwerking niet
langer opportuun is. Daarin geldt geen compassie: samenwerking moet
wel resultaat hebben. In deze meer realistische benadering van
ownership zijn duidelijke spelregels, over hoe en met wie voortgang
zal worden besproken en op welke wijze dit kan leiden tot aanpassing
van besluiten, van groot belang. Maar het zou ook getuigen van
volwassenheid in de relatie als beide partijen bereid zouden zijn ter
verantwoording te worden geroepen als de relatie onduidelijk is,
vragen oproept of zelfs wrevel wekt. Een ombudsmanachtig instrument
zou hieraan een bijdrage kunnen leveren. Daarom laat ik een onderzoek
uitvoeren naar de wenselijkheid, haalbaarheid en modaliteiten van een
dergelijke instelling.
Transparant donorgedrag is van vitaal belang voor betere
verantwoording; betere verantwoording is weer heel belangrijk voor
effectievere samenwerking. Ik verwacht in dat opzicht veel van de
activiteiten van het IATI (International Aid Transparency Initiative),
dat is gericht op meer transparantie van informatie over hulpstromen.
Ik heb ruimhartige Nederlandse ondersteuning toegezegd aan dit door
het VK gestarte initiatief. Binnenkort zullen de Nederlandse
ambassades instructies krijgen hoe allocaties, condities, contracten
en hun meerjarige plannen op de ambassadewebsites te publiceren.
Armoede gaat over uitsluiting; werken aan armoede betekent dus ook
werken aan inclusiviteit. Meedoen en uitgenodigd worden om mee te
doen. Werken aan armoede gaat daarom hand in hand met toenemend
ownership. Een ideaal van ownership bestaat niet, want elke
maatschappij bepaalt haar eigen systeem van besluitvorming en
belangenbeslechting. Stap voor stap moet worden nagegaan of dat
systeem inclusief is of inclusiever kan worden. Ownership vergt dus
een realistische invulling. Geen retoriek, maar praktisch nagaan op
welke wijze meer groepen in de samenleving betrokken kunnen worden,
economisch, sociaal, humanitair en cultureel. Want het zijn deze
lokale krachten die ontwikkeling tot stand zullen brengen en duurzaam
maken.
Ownership beperkt zich niet tot de overheid. Ik heb in de beleidsbrief
`Een zaak van iedereen' al aangegeven dat ontwikkelingssamenwerking
van iedereen is en dat geldt ook in onze partnerlanden. De keuze van
samenwerkingpartners, werkwijzen en doelstellingen behoeft de
instemming van onze zuidelijke partners. Het samenwerkingsprogramma op
het gebied van versterking van `accountability' in zeven partnerlanden
met SNV, dat ik wil uitbreiden met VNG en andere organisaties, is
gericht op het betrekken van lokale partijen. Ook de
samenwerkingsprogramma's tussen werkgevers- en werknemersorganisaties,
tussen boerenorganisaties en tussen universiteiten dragen bij aan de
opbouw van lokale instituties die invloed uitoefenen op het
ontwikkelingsbeleid van de eigen overheid. Op politiek niveau zou het
goed zijn indien het Nederlandse parlement structurele samenwerking
zoekt met de zusterparlementen in onze partnerlanden.
5. Begrotingssteun: geen mantra, wel belangrijk
In mijn beleidsreactie op de IOB-evaluatie heb ik reeds aangegeven
belang te hechten aan de modaliteit begrotingssteun. Naast de
praktische redenen die in die reactie al genoemd zijn, wil ik graag
benadrukken dat begrotingssteun in veel gevallen moet worden
beoordeeld in relatie tot andere vormen van steun zoals de
financiering van projecten en programma's. Begrotingssteun is slechts
een middel, en geen doel op zich. Het zal ook nooit de enige vorm van
ondersteuning in een land mogen zijn. Met begrotingssteun worden
allocatiebeslissingen, samenhang en begrotingsdiscipline, toezicht
door parlement en rekenkamers bevorderd. Al deze doelstellingen gelden
zowel voor algemene als sectorale begrotingssteun. Bij deze laatste
vorm kan ik vaak preciezer resultaatsbereiking en participatie van
niet-publieke spelers en uiteindelijke ontvangers vormgeven. Dat is
essentieel. Het is belangrijk dat sectorale begrotingssteun niet wordt
beperkt tot een beperkt bureaucratisch proces in de hoofdstad, maar
dat ook onderzoeksinstellingen, het bedrijfsleven en NGO's betrokken
worden op centraal en decentraal niveau. Met (algemene- en) sectorale
begrotingssteun krijgt de OS-relatie met onze partners dus
ontegenzeglijk ook politiek kleur en wordt "Een Zaak van Iedereen".
En politieke inkleuring vergt ook politieke interactie. Ik heb daarom
besloten veel intensiever bij de besluitvorming betrokken te willen
zijn. In het vervolg zal bij vrijgave van tranches door mij expliciet
worden aangegeven welke onderwerpen in de dialoog aan de orde moeten
komen, en of begrotingssteun kan worden gegeven. Naast het `track
record' gaat het daarbij om politieke afwegingen die bepalen of
begrotingssteun kan worden gegeven. In bijvoorbeeld het geval van
Uganda is om politieke redenen sprake geweest van een geleidelijke
afbouw van algemene begrotingssteun in nauw overleg met de andere
begrotingssteun donoren. In het recente geval van Nicaragua heb ik in
overleg met de Europese commissie besloten de begrotingssteun voor
2008 te halveren. In al deze gevallen zoek ik uitdrukkelijk overleg
met andere donoren om tot een gezamenlijke aanpak te komen. Ik zal dan
ook zelf een grotere rol in die dialoog gaan spelen. De dialoog
ontwikkelt zich dus steeds verder. Een belangrijk aandachtspunt zal
daarin zijn de bereidheid van de partneroverheid om samen te werken
met private en niet-gouvernementele partijen om tot betere
dienstverlening te komen. Dit vergt veel aandacht voor de rol van deze
niet-publieke partijen in of en marge van de dialoog.
Ander essentieel onderdeel van begrotingssteun is dat de voortgang
gemeten wordt. Daarbij speelt waarneming in het veld een grote rol,
juist omdat we met begrotingssteun uitgaan van vertrouwen in de
overheid. Soms zal blijken dat de voortgang en ook de bereidheid om
via corrigerende maatregelen alsnog de beoogde resultaten te bereiken
onvoldoende zijn. Dan wordt het vertrouwen waarop begrotingssteun
gebaseerd moet zijn, geschaad. De vraag komt dan op of met andere
hulpvormen betere resultaten kunnen worden bereikt. Ik vind het
belangrijk deze vraag met regelmaat kritisch te stellen, want
begrotingssteun is geen panacee voor alle problemen. Er zitten ook
nadelen aan zoals het feit dat de dialoog veelal gevoerd met de
Minister van Financiën en andere vertegenwoordigers van de centrale
overheid. Dit versterkt weliswaar die overheid, maar als participatie
van lokale partijen onvoldoende is, is sectorale begrotingssteun zeker
te verkiezen, want juist bij sectorale begrotingssteun is participatie
gemakkelijker te realiseren en zijn de doelen (en daarmee ook
voortgangsbewaking) vaak scherper te formuleren. Het is altijd
mogelijk om met andere, meer projectachtige, activiteiten de nadelen
van begrotingssteun te mitigeren.
Om de mogelijkheden van begrotingssteun goed te kunnen inschatten,
kijken we van te voren (in nauwe samenwerking met andere donoren) of
het partnerland in staat is om deze vorm van steun te ontvangen. Dat
betekent dat het beleid om armoede te bestrijden effectief moet zijn
en dat we de zekerheid hebben dat het geld dat we beschikbaar stellen
goed wordt besteed. Nederland heeft met het `track record' de
mogelijkheid om objectief te beoordelen of landen al dan niet in
aanmerking komen voor begrotingssteun. Tijdens het bovengenoemde High
Level Forum in Accra is afgesproken dat donoren deze analyses meer
gezamenlijk en met het partnerland zelf moeten opstellen. Ik zal mij
inspannen om dat te realiseren.
We geven die begrotingssteun zo voorspelbaar mogelijk, waarbij het
glashelder is welke resultaten worden verwacht en welke bijdrage het
ontvangende land kan verwachten voor de afgesproken periode als aan de
resultaten wordt voldaan. We kijken goed of resultaten op het gebied
van armoedebestrijding worden behaald. Als deze ontbreken, moet de
regering ter verantwoording worden geroepen door het eigen parlement
en de donoren. Is die regering niet bereid het beleid aan te passen en
heeft het daarvoor geen goede argumenten, dan heeft het voortzetten
van algemene begrotingssteun geen zin. Dit was bv. het geval in
Uganda, zoals hiervoor is aangegeven. Ook andere argumenten kunnen
aanleiding zijn om op een gegeven moment geen begrotingssteun meer te
geven. Zo is in 2005/2006 besloten geen begrotingssteun te geven aan
Bolivia, nadat daar een machtsvacuüm ontstond na het vertrek van
President Mesa. In 2007 heb ik besloten Macedonië geen begrotingssteun
te geven, nadat bleek dat het begrotingstekort in dat jaar was
omgeslagen in een begrotingsoverschot. Om deze reden stel ik elk jaar
de begrotingssteun aan individuele landen vast.
Tenslotte blijft het van belang in het oog te houden dat een beperkt
deel van alle samenwerking in de vorm van begrotingssteun plaatsvindt.
Met ongeveer 20% is het een substantieel deel van het bilaterale
programma, maar met 4% is het slechts een beperkt deel van de hele
portefeuille van ontwikkelingssamenwerking. Ik acht niettemin de
potentie van groei van deze samenwerkingsvorm aanwezig en waar zich
realistische mogelijkheden voordoen is begrotingssteun zeker een
belangrijke optie om te overwegen. Al met al en mede naar aanleiding
van de Afrika-evaluatie heb ik dan ook besloten tot meer politieke
betrokkenheid bij begrotingssteun, verscherpte monitoring inclusief
waarneming op veldniveau en meer samenwerking met niet-publieke
partijen in het kader van de dialoog.
Ik heb in de beleidsreactie op de IOB-evaluatie van het Afrikabeleid
reeds aangegeven het met IOB eens te zijn dat nader onderzoek nodig is
naar de preciezere effecten van begrotingssteun -zowel van de
geldstroom, als van de daaraan gekoppelde dialoog- op armoede. Er
ligt, zowel voor IOB als voor mij, een uitdaging om hiervoor een
methodologie te ontwikkelen. Inmiddels is IOB in discussie met de
evaluatiediensten van een aantal donoren om tot een methodologie van
onderzoek te komen. Er is interesse bij andere donoren om het beoogde
vervolgonderzoek gezamenlijk uit te voeren.
6. Bestedingsdruk: het belang van een goede planning
IOB wees op de invloed van bestedingsdruk op de hoogte van
begrotingssteun. In de eerste plaats wijs ik erop dat het hanteren van
de BNP-norm is vastgelegd in internationale afspraken. Voor Nederland
hebben wij, bij de herijking van het buitenlandse beleid in 1996,
afgesproken dat de omvang van het budget 0,8% van het BNP bedraagt.
Dit is gelijk aan de internationaal overeengekomen norm van 0,7%, plus
0,1% voor uitgaven ten behoeve van internationaal natuur- en
milieubeleid. Tevens is afgesproken dat onder deze 0,8%-norm louter
ODA-uitgaven vallen. In OESO/DAC-verband gelden duidelijke afspraken
over wat wel en niet onder de definitie van ODA valt.
Naleving van de internationale afspraak om 0,7% van het BNP aan ODA te
besteden is noodzakelijk om de millenniumdoelen te realiseren.
Secretaris-generaal Ban-ki Moon heeft duidelijk aangegeven dat op het
ogenblik sprake is van onderfinanciering. Dit zou ernstiger worden in
tijden van internationale financiële crisis. Daarom ben ik zeer blij
met de gezamenlijke verklaring die op Nederlands initiatief is
aangenomen tijdens het Ontwikkelings Comité (DC) van de Wereldbank
Jaarvergadering, waarin duidelijk wordt afgesproken de committeringen
per land na te komen.
Nu de vermeende relatie met bestedingsdruk. Net zoals andere
Ministeries wordt ieder jaar een nauwkeurige planning van de uitgaven
gemaakt. Deze uitgaven zijn voor het overgrote deel gebaseerd op
meerjarige verplichtingen. Inmiddels maakt algemene begrotingssteun
onderdeel uit van de landenallocaties en wordt niet meer aan het eind
van het jaar vastgesteld. De planning van de uitgaven wordt aan
veranderende omstandigheden aangepast. Deze veranderende
omstandigheden zijn voor een groot gedeelte niet of nauwelijks door
mij te beïnvloeden. Zo leidt een hoger Nederlands BNP tot een hoger
ODA-budget, en omgekeerd een lager BNP tot een lager ODA-budget. Ook
de hoogte van de jaarlijkse schuldkwijtscheldingen door de Club van
Parijs en de ODA-toerekening voor de opvang van asielzoekers zijn
belangrijke exogene factoren, die directe consequenties hebben voor de
omvang van het OS-budget.
Bij de planning van de uitgaven wordt goed rekening gehouden met
mogelijke schommelingen van het OS-budget. Geschikte projecten die in
een eerdere fase niet voor financiering in aanmerking komen, omdat er
niet genoeg geld beschikbaar is, kunnen in de loop van het jaar
eventueel alsnog hiervoor in aanmerking komen indien meer geld
beschikbaar komt (door bv. een hoger BNP). Dit is wezenlijk anders dan
het geforceerd doen van weinig zinvolle uitgaven. Bij alle uitgaven
hoort een duidelijke toets over de recht- en doelmatigheid. Dit wordt
door interne en externe instanties gecontroleerd. Ik ben dan ook van
mening dat het jaarlijkse Nederlandse ODA-budget zorgvuldig wordt
gepland en uitgegeven.
Graag wil ik tijdens het komende AO nader met de Kamer van gedachten
wisselen over bovengenoemde onderwerpen.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
1: Kamerstuk 1151130
2: Bij verzending brief nog niet gepubliceerd
3: Het African Peer Review Mechanism is in 2002 opgezet door NEPAD
(The New Partnership for African Development) als een Afrikaans
instrument om elkaar, als Afrikaanse overheden, parlementen en
maatschappelijk middenveld, onderling de maat te nemen op de sterktes
en zwaktes van de goed bestuursagenda. Dit mondt uit in de opstelling
van een landenspecifiek verbeterprogramma voor goed bestuur.
4: Kamerstuk 122185 en 111455
5: Kamerstuk 118293
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken