Voortgangsnotitie van de stuurgroep Nieuw arrangement
overheid-woningcorporaties
De stuurgroep is voornemens om begin december zijn advies neer te leggen.
Met deze voortgangsnotitie geeft de stuurgroep de huidige stand van
gedachteontwikkeling ten aanzien van het nieuwe arrangement tussen de
overheid en de woningcorporaties.
Publiek belang
De stuurgroep is zich er van bewust dat woningcorporaties moeten opereren
binnen een grote dynamiek van maatschappelijke ontwikkelingen. Die dynamiek
is mede bepalend voor de keuzes die in een nieuw arrangement moeten worden
gemaakt. Daar waar woningcorporaties eind negentiende eeuw vanuit particulier
initiatief zijn ontstaan om te voorzien in goede huisvesting, zijn het heden ten
dage private ondernemingen waarvan het vermogen een maatschappelijke
bestemming heeft, namelijk de `brede zorg van het wonen'. In deze
maatschappelijke bestemming en het grote publieke belang dat is gemoeid met
de inzet van deze middelen, ligt de legitimering van het publiekrechtelijk stelsel
waarin de corporaties zijn ingebed.
Midden jaren negentig is als reactie op maatschappelijke ontwikkelingen het
belang van de volkshuisvesting ruimer gedefinieerd en is het werkdomein van
corporaties uitgebreid met de zorg voor leefbare buurten en wijken. Nadien is
ook het bieden van adequate woonzorgarrangementen aan het werkdomein
toegevoegd. Actueel is de verbreding van het werkdomein naar het bijdragen
aan de fysieke, sociale en economische kwaliteit van het wonen in wijken en
buurten. De van oudsher gehanteerde term van `brede zorg voor het wonen'
behoeft daarmee nadere concretisering, met name waar het gaat om het sociale
en economische domein.
Naar verwachting, zal die ontwikkeling van verbreding zich verder doorzetten.
Louter terugkijken en teruggrijpen op het verleden, is daarmee niet de juiste
manier om tot een toekomstbestendig arrangement te komen. Er moet ruimte zijn
om de corporatie de mogelijkheid te geven mee te groeien met de
maatschappelijke ontwikkelingen die zich voordoen.
Borging via twee lijnen
Tegen deze achtergrond is de vraag hoe het arrangement tussen overheid en
woningcorporaties zodanig kan worden ingericht, dat corporaties optimaal inhoud
kunnen geven aan hun eigen doelstellingen én aan de publieke belangen op het
terrein van de `brede zorg van het wonen'. Doel van de stuurgroep is hierbij te
komen tot een vernieuwd en solide bestuurlijk arrangement, dat de corporaties
meer armslag geeft om hun rol als maatschappelijke ondernemers waar te
maken en dat tegelijkertijd voldoende waarborgen biedt voor de publieke
belangen.
Het beoogde arrangement moet duidelijk en expliciet zijn over de rol en
verantwoordelijkheid van woningcorporaties en de wijze waarop het publiek
belang wordt geborgd. Het publiek belang moet te allen tijden zijn geborgd op het
Ref: 25985/091008 1
vlak van de te leveren prestaties, de governance en de financiële positie van
corporaties. Daarmee wordt ook duidelijk waar verwachtingen liggen ten aanzien
van de inzet van hun middelen.
De borging vindt aan de ene kant plaats via publiekrechtelijke regelgeving en
daarbij behorend toezicht. Tegelijkertijd kan de corporatiesector met eigen
waarborgen zoals professioneel functionerende Raden van Commissarissen
(RvC's), governancecodes en het kerninstrument visitatie ten behoeve van de
lokale verantwoording, invulling geven aan het maatschappelijk
ondernemerschap. Hiermee kan worden aangesloten bij de verwachte modaliteit
van de Maatschappelijke Onderneming in het Burgerlijk Wetboek. Mocht deze
modaliteit niet of onvoldoende doorgaan, dan moeten dergelijke voorschriften in
het arrangement worden opgenomen.
Langs deze lijnen moet in een nieuw arrangement een nieuwe balans worden
gevonden tussen publieke borging en de eigen invulling van het maatschappelijk
ondernemerschap van woningcorporaties. Naarmate de corporatiesector via
eigen instrumenten beter in staat zal zijn de publieke belangen te borgen, kan
het externe toezicht als instrument van publieke borging verminderd worden.
Publieke borging
De van oudsher gehanteerde term van `brede zorg van het wonen' behoeft
nadere concretisering, met name waar het gaat om het sociale en economische
domein. Het werkdomein van corporaties is gelegen in het werken aan de
kwaliteit van wonen en leven in wijken en buurten. Deze brede zorg voor het
wonen maakt het mogelijk dat woningcorporaties goed kunnen inspelen op de
lokale vraagstukken. Die vraagstukken kunnen sterk uiteenlopen van het enkel
voorzien in betaalbare huisvesting tot de fysieke, sociale en economische
verbetering van wijken en buurten. De publieke regelgeving ten aanzien van het
werkdomein van woningcorporaties moet hiervoor de ruimte bieden.
Woningcorporaties kunnen lokaal in samenspraak met hun belanghouders
komen tot hun prestaties. De corporatiesector zal in eerste instantie zelf moeten
waarborgen dat die prestaties tot stand komen. De minister houdt een eigen rol
ten aanzien van de woningcorporaties, waarvan het gezien het voorgaande in de
rede ligt om die rol terughoudend in te vullen. Het gaat daarbij om het volgende:
- indien op het terrein van de prestaties de corporatie het laat afweten, en haar
maatschappelijk bestemde vermogen niet daarvoor inzet;
- indien op het terrein van de governance de corporatie zich niet houdt aan
de eisen van de verwachte modaliteit van de Maatschappelijke
Onderneming en in het verlengde hiervan de Aedes- en governancecode;
- indien op financieel terrein sprake is van evidente financiële wanprestaties
en fraude.
De stuurgroep staat de mogelijkheid van het instellen van een toezichthoudende
autoriteit voor ogen, waarin taken van bestaande toezichthouders, voor zover
gecontinueerd, opgaan. Naar de mening van de stuurgroep zou een dergelijke
autoriteit zich een onafhankelijk oordeel moeten vormen, op grond van
jaarverslag, accountantsverklaring en het visitatieoordeel en waar nodig eigen
Ref: 25985/091008 2
bevindingen. De status en positionering van een dergelijke autoriteit werkt de
stuurgroep nader uit. Een dergelijke autoriteit zou van toepassing moeten zijn
voor alle corporaties, ongeacht of ze lid zijn van Aedes.
Borging binnen de sector
De corporatiesector geeft met eigen waarborgen, invulling aan het
maatschappelijk ondernemerschap. Dit heeft betrekking op zowel de prestaties,
de financiële positie als de governance.
Het past in de ontwikkelingsgang van woningcorporaties en de sector als geheel,
dat de branche door middel van een transparante governance-structuur vastlegt
op welke wijze corporaties opereren. De branche heeft dit inmiddels vastgelegd
in de Aedescode, de daaraan gelieerde governance-code en de adviesregeling
Izeboud. Een belangrijke rol is hierbij neergelegd bij de Raad van
Commissarissen (RvC). Een verdere professionalisering van Raden van
Commissarissen is hiervoor in de komende jaren nodig.
Woningcorporaties opereren midden in de (lokale en regionale) maatschappij.
Alleen met betrokkenheid van haar directe belanghouders, zullen zij in staat zijn
adequate maatschappelijke prestaties te leveren. Gemeenten en huurders
vormen de belangrijkste belanghouders in deze. Twee aspecten moeten zijn
geborgd:
a. Overleg en betrokkenheid bij de beleidsvoorbereiding moet
gestructureerd invulling krijgen;
b. Over de geleverde prestaties moeten corporaties periodiek en
openbaar verantwoording afleggen.
De verwachte modaliteit van de Maatschappelijke Onderneming formuleert eisen
ten aanzien van het eerstgenoemde punt. Ook de Aedes- en governancecode
stellen eisen aan de betrokkenheid van belanghouders. De verplichte visitatie is
het instrument dat invulling geeft aan het tweede genoemde punt. Per 1 januari
2009 is een onafhankelijke visitatiestichting operationeel, die de
visitatiemethodiek vaststelt en zonodig actualiseert en via accreditatie en
licensering de kwaliteit van de verplichte visitatie borgt.
Als naar de mening van een belanghouder, de corporatie onvoldoende invulling
geeft aan haar verantwoordelijkheden, kan zij zich wenden tot de Commissie
Aedescode. Deze Commissie spreekt zich uit of het handelen van de corporatie
al dan niet in lijn is met de Aedescode.
De stuurgroep vindt de mogelijkheid van bindende uitspraken van groot belang.
Daartoe denkt hij aan een vorm van een `last resort', waar belanghouders zich
rechtstreeks toe kunnen wenden en die een bindende uitspraak doet over het
geschil dat wordt voorgelegd. De stuurgroep laat deze mogelijkheid nader
onderzoeken.
Op het financiële vlak kan de sector zelf door bijvoorbeeld early warning borgen
dat de soliditeit van de woningcorporatie wordt bewaakt. Primair is het aan de
RvC om op dit vlak het interne toezicht uit te oefenen en zich daar door middel
Ref: 25985/091008 3
van het jaarverslag over te verantwoorden. Waar nodig zijn nadere afspraken
nodig over de uniformering van de jaarverslaglegging.
Het arrangement moet de wijze waarop de sectorwaarborg invulling krijgt
vastleggen. Daarbij moet worden vastgelegd dat dergelijke vereisten voor alle
woningcorporaties gelden, ongeacht of ze lid zijn van Aedes.
Verder proces
De stuurgroep stelt vast dat sprake is van een complex dossier, waarover hij zich in
een aantal bijeenkomsten heeft gebogen. Tevens heeft hij in een tweetal
werkconferenties met respectievelijk de belanghouders van corporaties en
vertegenwoordigers uit de sectoren zorg en onderwijs, een aantal eerste denklijnen
besproken en getoetst. De resultaten hiervan zijn betrokken in de voorgestelde
hoofdlijnen.
Deze hoofdlijnen bevatten de basisprincipes wat betreft de publieke en private
borging van de publieke belangen die zijn gemoeid met de inzet van
woningcorporaties voor de `brede zorg van het wonen'. Op basis van deze
basisprincipes wordt met voortvarendheid verder gewerkt aan de concretisering
hiervan. Voor verdieping van het voorgaande zijn vanuit de stuurgroep een drietal
werkgroepen ingesteld. Deze werken in de vorm van een intensieve tweedaagse
werkbijeenkomst. De werkgroepen zullen in oktober inhoudelijke bouwstenen leveren
voor het advies van de stuurgroep.
Eén van de werkgroepen zal zich richten op de uitwerking van de governance.
Onderzocht wordt welke implicaties de verwachte modaliteit van de Maatschappelijke
Onderneming voor de corporaties zal opleveren. Kernvraag is hoe de RvC bij kan
dragen aan het vertrouwen in de maatschappelijke onderneming. Daarbij wordt ook
de verwachte modaliteit van de Maatschappelijke Onderneming betrokken. In de
werkgroep governance is de VTW uitgenodigd.
Een tweede werkgroep richt zich op de uitwerking van de hoofdlijnen van het
arrangement, in het bijzonder ten aanzien van het financieel toezicht in brede zin.
Hierbij kunnen ondermeer eventuele wijzigingen in de financiële verantwoording aan
de orde komen. In deze werkgroep zijn vertegenwoordigers van het Centraal Fonds
voor de Volkshuisvesting en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw uitgenodigd.
De derde werkgroep richt zich op de borging van het publiek belang. Daarbij komen
ook de vragen aan de orde die betrekking hebben op het externe toezicht, een `last
resort' waar belanghouders terecht kunnen en de ministeriële verantwoordelijkheid.
Ook de wenselijkheid en positionering van een `autoriteit' zal hierbij aan de orde
komen. In deze werkgroep zijn vertegenwoordigers van de Woonbond en de VNG
uitgenodigd.
Aan de genoemde werkgroepen nemen ook bestuurders van woningcorporaties deel.
De stuurgroep gaat er van uit voor 1 december aanstaande, mede op basis van de
resultaten van deze werkgroepen, het eindadvies uit te brengen.
(9 oktober 2008)
Ref: 25985/091008 4
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer